Sentencia Contencioso-Administrativo 853/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 8831/2021 de 22 de junio del 2023

PRIMERO. Objeto del recurso y fundamentos.

El presente recurso de casación 8831/2021 se interpone por la representación procesal de don Lázaro, contra la sentencia 2424/2021, de 20 de mayo, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el rollo de apelación 614/2019, por la que se confirmaba la sentencia 231/2019, de 23 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de los de Barcelona, en el procedimiento ordinario 200/2017, que había sido promovido por el mencionado recurrente, en impugnación de la desestimación presunta, por parte del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés, de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la mencionada Corporación, en escrito presentado en fecha 23 de marzo de 2016, por los daños y perjuicios que se le habían ocasionado con ocasión del otorgamiento de una licencia urbanística para ordenación de volúmenes y legalización de la edificación situada en la CALLE000, número NUM000 y NUM001 del mencionado Municipio, por haberse declarado en vía jurisdiccional inejecutable dicha licencia y, en consecuencia, procedía la demolición de la edificación.

La sentencia del Juzgado desestimó la pretensión indemnizatoria al considerar que la reclamación de responsabilidad patrimonial estaba prescrita por haber transcurrido el plazo anual para su ejercicio. Es conveniente, a los efectos del debate que se suscita en este recurso de casación, reflejar los hechos que sirven de presupuesto a la actividad administrativa que se revisa, los cuales aparecen claramente reseñados en la mencionada sentencia del Juzgado, siendo aceptado por el Tribunal de apelación. Dichos hechos son los siguientes:

"1.- La parte recurrente es propietario de la finca situada en la CALLE001, n." NUM000- NUM001, Y la CALLE000, nº NUM000- NUM001, del municipio de Sant Cugat del Valles, que resulta de la agregación de las parcelas n.º NUM002 y NUM003 del Proyecto de Compensación del Plan Parcial de Ordenación del Sector Costa del Golf. Consta que, con el objeto de construir una vivienda unifamiliar en ambas parcelas, solicitó la aprobación de un estudio de detalle de reordenación de los volúmenes y la definición de las zonas verdes privadas previstas en el PPO... Consta que, al amparo de este estudio de detalle, se otorgó la correspondiente licencia de obras mayores, mediante Decreto 479, de 2 de abril de 2001...

"2.- Los propietarios de la finca vecina de la CALLE000, n.º NUM004, del municipio de Sant Cugat del Valles impugnaron el estudio de detalle y la licencia mencionados, impugnación respecto de la cual correspondió su conocimiento al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4 de Barcelona y que dictó la sentencia n.º 143/2005, de 23 de mayo (doc. 3 de la contestación de la demanda del Ayuntamiento). Posteriormente, el TSJC dictó en apelación la sentencia n.º 672 de 20 de julio de 2006 (folios 7 a 21 Tomo IV del expediente administrativo), que ordenó, "la demolición de todo lo construido al amparo de la licencia de obras que se anula", al entender que "El Estudio de detalle impugnado (y la licencia de obras concedida al amparo del mismo) ubica en parte el volumen edificable que reordena, sobre la zona verde privada de la parcela nº NUM003 fijada en el Plan Parcial como queda dicho más arriba (...), por este motivo infringe sustancialmente la normativa del Plan Parcial, de superior rango, y por ella el Estudio de detalle no es conforme a derecho (...).

"3.- EI Ayuntamiento redacta y tramita una modificación puntual del Plan General Metropolitano de Barcelona (en adelante, MpPGMB), que contemplaba, entre otras muchas cuestiones, la posibilidad, en los ámbitos 20ª/11 A, de reubicar las zonas de verde privado en la presentación de un proyecto de ordenación volumétrica de la parcela o las parcelas afectadas (...). Esta modificación puntual fue aprobada definitivamente por resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Publicas de 20 de marzo de 2009.

"4.- De acuerdo con este nuevo planeamiento, el recurrente solicitó el 26 de mayo de 2009 (...) tanto la correspondiente licencia urbanística de ordenación de volúmenes de su vivienda como la legalización del mismo. Por Decreto 1807/09, de 1 de octubre, de la Tenencia de Alcaldía de Territorio se otorgaron las Iicencias solicitadas.

"5.- Como consecuencia de la aprobación definitiva de la modificación puntual del Plan General Metropolitano de Barcelona, como el otorgamiento de la licencia que legalizaba la vivienda del recurrente, el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n." 4 de Barcelona, mediante auto de 29 de julio de 2011 (...), estima el incidente de ejecución instado por el Ayuntamiento de Sant Cugat y acuerda "Declarar inejecutable en cuanto al pronunciamiento de demolición la sentencia de fecha 20 de julio de 2006 dictada en autos. Todo lo anterior sin perjuicio de que firme esta resolución se proceda en su caso a complementar los dispuesto en el artículo 105.2 in fine sin costas". De este modo, el pronunciamiento deriva de los argumentos expuestos en su parte expositiva, entre los que hay que remarcar: "La regulación prevista para esta nueva clave posibilita la reubicación dentro de la parcela del espacio libre privado, siempre que en cualquier caso resulte igualmente un espacio de Jardín amplio (..) La finalidad de la Modificación en lo que respecta a esta clave urbanística (20ª/11) es plantear soluciones racionales desde un punto de vista urbanístico salvando las incongruencias que derivan de una propuesta grafica sobre la posición de los jardines privados sumamente rígida y carente de justificación (..) la nueva ordenación urbanística reguladora que esta zonificación contiene, por tanto, una justificación completa que acredita que la modificación del planeamiento no tiene por objeto convertir lo ilegal en legal, sino atender racionalmente al interés público urbanístico (..) Por todo lo anterior hay que concluir que no estamos ante una modificación de planeamiento de alcance limitado y finalidad concreta, sino ante una revisión de la normativa urbanística con un amplio alcance territorial y de ordenación urbanística".

"6.- Contra este auto, los propietarios la finca de la calle Sant Adjutori, n." 3, del municipio de Sant Cugat del Valles, interpusieron recurso de apelación ante el TSJC de y adquirió firmeza cuando, posteriormente, los apelantes desistieron del recurso.

"7.- Consta que la sentencia n." 672, de 20 de julio de 2006, del TSJC adquirió firmeza al ser ratificada por el Tribunal Supremo ( STS de 27 de marzo de 2015.

"8.- El Ayuntamiento de Sant Cugat y los propietarios de la finca de la CALLE000, n." NUM004, suscriben el 20 de febrero de 2015 un acuerdo de satisfacción extraprocesal para la ejecución de la sentencia del TSJC n." 672, de 20 de julio de 2006 (...). Y, en virtud del citado acuerdo de satisfacción extraprocesal, el Ayuntamiento de Sant Cugat se compromete a indemnizar con 600.000 euros a los propietarios de la finca de la CALLE000, nº NUM004, y estos reconocen su conformidad con la declaración de imposibilidad legal de ejecutar la sentencia del TSJC de 20 de julio de 2006 , se obligan a desistir del recurso de apelación interpuesto contra el auto de 29 de julio de 2011 , y se dan, "por totalmente saldados y liquidados, comprometiéndose a no efectuar ninguna otra reclamación en relación con las obras ejecutadas en las parcelas NUM002 y NUM003 del Plan Parcial Costa del Golf'."

La decisión de primera instancia fue recurrida ante la Sala Territorial de Cataluña de esta Jurisdicción que, en la sentencia que aquí se revisa, la confirma, con los argumentos que se recogen, en lo que trasciende al presente recurso, en su fundamento cuarto, en el que se declara:

"... Por tanto y de conformidad con la descripción del objeto procesal en los términos expuestos, los daños causados por los que se reclama son los que tienen su origen en la STSJC de fecha 20/7/2006, sentencia que acuerda "la demolición de todo lo construido al amparo de la licencia de obras que se anula", al entender que el estudio de detalle impugnado (y la licencia de obras concedida al amparo del mismo), infringe sustancialmente la normativa del Plan Parcial.

"No puede tomarse en consideración la tesis de la recurrente al defender que el daño se materializa con la firmeza de la STS de fecha 27/3/2015 (sentencia que confirma la nulidad del art. 17.1 de la MpPGMB) dado que no puede confundirse los daños derivados de la anulación del estudio de detalle y de la licencia de obras en virtud de la STS de fecha 20/7/2006 con las posteriores iniciativas urbanísticas dirigidas a modificar el PGMB.

"Dicho lo cual y teniendo en cuenta el art. 142.5 de la Ley 30/92 ("el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo ''), que la STSJC de fecha 201712006 es notificada a las partes el 26/7/2006 y que la reclamación de responsabilidad patrimonial se produce en fecha 23/3/2016, procede concluir que se ha excedido ampliamente el término del plazo previsto legalmente y que, por tanto, se ha producido la prescripción de la acción para reclamar la responsabilidad patrimonial. Lo expuesto justifica desestimar el recurso de apelación."

A la vista de la decisión de la sentencia del Tribunal territorial de Cataluña se prepara el presente recurso de casación que, como ya se dijo, fue admitido a trámite, estimándose que la cuestión que suscitaba interés casacional para la formación de la jurisprudencia era determinar "el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial por daños ocasionados por la anulación en sentencia de una licencia al amparo de la cual se ejecutó una obra, en supuestos en los que la obra permaneció legalizada por un planeamiento urbanístico posterior que también fue objeto de ulterior anulación." A tales efectos se consideraban que debían ser objeto de interpretación, sin perjuicio de otros que se considerasen procedentes, los artículos 142-4º y 5º de la Ley 30/1992, ahora reproducido en el artículo 67-1º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En el escrito de interposición del recurso se aduce por la defensa del recurrente que los daños y perjuicios que se reclaman han de considerarse que traen causa de la segunda de las licencias que se le habían otorgado y que computado el plazo anual desde la mencionada fecha, no habría prescrito el derecho a la reclamación.

Han comparecido para oponerse al recurso el Ayuntamiento que considerar procedente realizar el cómputo de la reclamación conforme a lo que se había declarado por el Juzgado y ratificado por la Sala de Cataluña, debiendo confirmarse dichas sentencias con la desestimación del recurso. Ha comparecido también la aseguradora que se limita a invocar la improcedencia de su llamamiento al proceso.

SEGUNDO. Delimitación del objeto del recurso de casación.

A la vista del pronunciamiento de los Tribunales de instancia, los hechos declarados probados y las alegaciones de las partes en el presente recurso de casación obligan a hacer una delimitación de su objeto. En efecto, ya de entrada, el auto de admisión declara que la cuestión que merece interés casacional objetivo es determinar el inicio del plazo anual para reclamar la responsabilidad patrimonial por anulación de una licencia urbanística, conforme a la cual se acometió una edificación, cuando dicha licencia, pese a su inicial anulación por sentencia judicial, " permaneció legalizada por un planeamiento posterior", el cual fue también posteriormente anulado. Es decir, el auto de este Tribunal, siguiendo el criterio que ya habían considerado las sentencias de las dos instancias previas, considera que los presupuestos de la responsabilidad que se reclama en el proceso están referidos a una sola licencia y que esta es de 2001, anulada en 2006, como ya hemos visto. No son esos los presupuestos que resultan de las actuaciones, a tenor de lo que se exponen en las mismas sentencias y en los razonamientos tanto del escrito de interposición como en el de oposición municipal.

No obstante lo anterior, es cierto que al recurrente le fue concedida una primera licencia para la ejecución de la edificación en fecha 2 de abril de 2001 y en base a dicha licencia se procedió a la ejecución de la vivienda. Son ciertas también las circunstancias que la mencionada licencia fue anulada en vía jurisdiccional, ya sobradamente expuestas en los fundamentos anteriores, y que a la vista de dicha nulidad se requirió la demolición de la obra. Sin embargo, se ignora que el recurrente solicitó una nueva licencia en fecha 1 de octubre de 2009 al amparo del nuevo planeamiento --que había sido reformado-- por la cual se le consideraba legalizada la obra ya ejecutada y, hasta ese momento, requerida de demolición. No deja de sorprender que la mencionada licencia, atípicamente, se otorga por el Ayuntamiento con anterioridad a que su impugnación en vía jurisdiccional hubiese adquirido firmeza, pero lo cierto es que con dicho acto la obra, hasta entonces ilegal por contraria al planeamiento, había venido a quedar legalizada, que era el fin de la petición del titular de la obra.

De lo expuesto cabe hacer una primera y relevante conclusión a los efectos del objeto del recurso, porque no se trata de una licencia --la de 2001-- que conforme al planeamiento " permaneció legalizada", sino que aquella licencia se anuló y agotó sus efectos con las declaraciones jurisdiccionales en que se hizo dicha declaración. Lo relevante a los efectos de la pretensión indemnizatoria es que, sin perjuicio de las alteraciones llevadas a cabo en el planeamiento municipal, el Ayuntamiento concedió al recurrente una nueva licencia mediante la cual se venía a considerar legal la edificación ya ejecutada, pero que se declaraba por decisión municipal conforme al planeamiento ya en vigor. Y en ese momento, al recurrente no se le había causado perjuicio alguno y es manifiesto que si en aquellas situaciones --planeamiento aprobado formalmente que legalizaba su vivienda-- se hubiese instado la pretensión indemnizatoria no habría sido reconocida porque entonces sí que no existía perjuicio alguno, porque la edificación podía mantenerse y no debía procederse a su demolición, que es, a fin de cuentas, el fundamento de la pretensión indemnizatoria y, por tanto, el objeto central de este recurso.

En resumen, no se trata de si la licencia inicial de 2001 se mantuvo vigente más o menos tiempo, es decir, mientras se acometía la modificación del planeamiento municipal que terminaría habilitando la edificación; sino si la licencia que le fue concedida tras dicha aprobación de la modificación del planeamiento puede generar la responsabilidad reclamada. Es ese el planteamiento del proceso y la pretensión accionada. Porque el recurrente no imputa el daño a aquella primera licencia, sino a la segunda.

TERCERO. El computo del plazo anual de reclamación por anulación de licencias urbanísticas. Respuesta a la cuestión casacional.

Centrado el debate en la forma expuesta, la primera consideración que debemos realizar es que por los mismos fundamentos de las partes aquí recurridas, incluso de los fundamentos de las dos sentencias de instancia, el derecho de resarcimiento no estaría prescrito, porque esa prescripción se ha justificado y motivado en la consideración de la primera licencia de 2001, anulada en 2006 y sin considerar la relevancia ya expuesta a la licencia de 2009, que fue anulada en 2015, mediante la sentencia dictada en recurso de casación, cuando la reclamación fue realizada en fecha 23 de marzo de 2016. Es decir, como ya hemos delimitado en el anterior fundamento, el debate que se suscita en este recurso no está propiamente referido al cómputo del plazo prescriptivo de la pretensión indemnizatoria, en supuestos de anulación jurisdiccional de licencias urbanísticas, sino en determinar, por las peculiaridades que concurren, si ese cómputo ha de serlo desde la primera o segunda licencia, y no de la primera pero incidiendo la ulterior, dado que en la forma en que acontecieron los hechos, de manera ciertamente atípica tanto por parte del perjudicado como del Ayuntamiento, la segunda de las licencias vino a legalizar todo lo ya edificado con aquella primera licencia.

En ese sentido debemos recordar que, conforme a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo, de la que es exponente nuestra sentencia 1160/2021, de 22 de septiembre, dictada en el recurso de casación 1913/2020 (ECLI:ES:TS:2021:3534), el cómputo del plazo anual, en supuestos como el presente, ha de realizarse desde la fecha de la sentencia anulatoria del planeamiento que autorizaba la realización de la obra, luego declarada ilegal por anulación del planeamiento.

CUARTO. Examen de la pretensión accionada en el proceso.

De conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa debemos examinar la pretensión accionada en el proceso, la cual, a la vista de la decisión adoptada en la instancia han quedado imprejuzgadas, al apreciarse la prescripción de la reclamación, lo cual, ya se ha razonado que resulta improcedente.

La mencionada conclusión de rechazar la prescripción obliga a examinar la pretensión indemnizatoria accionada por el recurrente en relación con los daños y perjuicios que se reclaman en la demanda, los cuales se imputan al otorgamiento de la licencia, luego anulada. Sin embargo, el examen de dicha pretensión en este momento adolece de dificultades, ya de entrada, porque la defensa municipal, desde la contestación a la demanda y reiterada en su oposición al recurso de casación, ha venido sosteniendo que es aplicable la doctrina jurisprudencial, de la que se deja cita concreta, conforme a la cual la mera anulación de un planeamiento no comporta derecho de indemnización si el lesionado ha acometido la edificación con anterioridad a la aprobación de dicho planeamiento. De otra parte, es lo cierto que todo el material probatorio ha quedado falto de valoración en la instancia, con la posibilidad de una progresiva depuración a los efectos de poder fijar la indemnización. Todo ello comporta que considere este Tribunal procedente acoger la potestad que nos confiere el mencionado precepto, de ordenar la retroacción de actuaciones para que por el Tribunal de instancia se proceda, una vez excluida la prescripción, a examinar la pretensión indemnizatoria accionada y, en su caso, determinar el quantum indemnizatorio, a la vista de las confusas actuaciones que resultan del expediente.

QUINTO. Costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el artículo 93.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso de casación, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes. Por lo que se refiere a las costas ocasionadas en la instancia, la estimación del recurso comporta que, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede tampoco hacer concreta imposición de las costas procesales.