Sentencia Contencioso-Administrativo 111/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 8689/2021 de 24 de enero del 2024

PRIMERO.- El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de la Xunta de Galicia contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 9 de junio de 2021.

Los antecedentes del asunto son como sigue. Mediante resolución de 20 de febrero de 2019 se publicó la actualización provisional de méritos correspondientes al año 2018 a efectos de la contratación temporal de trabajadores al servicio de la Xunta de Galicia. Dicha resolución atribuía puntuación a los solicitantes aplicando aritméticamente los criterios establecidos, con alcance general, por el Decreto 37/2006 de la Xunta de Galicia. Esta disposición general regula el nombramiento de personal interino para plazas de funcionarios y la contratación temporal de personal laboral en dicha Administración autonómica.

El 23 de mayo de 2019 se aprobó el Decreto 60/2019, que modificó el mencionado Decreto 37/2006. Por lo que ahora importa, en lo relativo a puntos por servicios prestados lo establecido por la nueva disposición general es 0,15 puntos por mes, en vez de 0,25 puntos por mes que establecía el Decreto 37/2006. Ello supuso la reducción de la puntuación anteriormente atribuida a doña Ana.

Disconforme con ello, interpuso recurso de alzada, que fue declarado inadmisible por resolución de la Consejería de Hacienda de 30 de julio de 2019. Ésta consideró que en realidad lo impugnado no era la resolución de 4 de junio de 2019, que publicó los puntos atribuidos a cada una de las personas que habían ocupado temporalmente puestos interinos o laborales en la Administración autonómica, sino el Decreto 60/2019; y ello porque, según la Administración autonómica, la resolución que publica la actualización definitiva de méritos no es sino pura consecuencia de una operación aritmética: el cálculo para cada interesado de los puntos que le corresponden por mes de servicios prestados, a razón de 0,15 puntos por mes. Sobre este presupuesto, el recurso de alzada fue declarado inadmisible, dado que contra las disposiciones generales no caben los recursos administrativos según el art. 112.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPAC).

Acudió entonces la citada señora a la vía jurisdiccional. La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Santiago de Compostela de 3 de febrero de 2020 estimó el recurso contencioso-administrativo, anuló la resolución de 30 de julio de 2019 por la que el recurso de alzada se declaró inadmisible y repuso a la demandante en la puntuación que tenía anteriormente. El recurso de apelación promovido por la Administración autonómica fue desestimado por la sentencia ahora impugnada.

SEGUNDO.- Preparado el recurso de casación por la Administración autonómica, fue admitido por la Sección Primera de esta Sala mediante auto de 2 de febrero de 2023. La cuestión declarada de interés casacional objetivo es la siguiente:

"[...] SEGUNDO.- Precisar que la cuestión en la que, en principio, se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es, que se determine si la revisión de puntuación asignada a los integrantes de las listas para la cobertura, con carácter transitorio, de plazas reservadas a personal funcionario y la contratación temporal de personal laboral de la Administración, efectuada como consecuencia de la modificación de la disposición general que regula este proceso de selección, y que reduce la puntuación provisional asignada con arreglo a los criterios anteriores a la modificación normativa, requiere seguir el procedimiento de revisión de oficio del artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o puede realizarse por la Administración, sin acudir a tal procedimiento.

TERCERO.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación las contenidas en los artículos 9.3, 14 y 103 de la Constitución Española, el artículo 3.1 e) Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, al considerar vulnerado el principio de confianza legítima, los artículos 106 y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA. [...]".

TERCERO.- El auto de admisión señala, además, que este recurso de casación es sustancialmente idéntico al anteriormente admitido con nº 3665/2021. Dicho recurso de casación ha sido posteriormente resuelto por esta Sala mediante la sentencia nº 1419/2022, de 2 de noviembre.

CUARTO.- Por el objeto del litigio y por las argumentaciones de las partes, este recurso de casación es efectivamente idéntico al resuelto por la citada sentencia nº 1419/2022. Por ello, en aras de la unidad de criterio, la respuesta debe ser la misma que en aquel caso.

QUINTO.- Es preciso, ante todo, hacer una calificación adecuada de toda la actuación administrativa en el presente caso. Hay una primera resolución administrativa que establece los puntos correspondientes al año 2018 para todos los afectados, es decir, para todas las personas que aspiran a entrar temporalmente al servicio de la Administración autonómica; y esa primera resolución administrativa es, por lo que ahora importa, pura aplicación aritmética de la norma reglamentaria entonces vigente. Se produce luego una modificación de la norma reglamentaria, que reduce los puntos a atribuir por servicios prestados. En aplicación de la nueva norma reglamentaria, se dicta una segunda resolución administrativa que extrae las consecuencias aritméticas de aquélla y, por tanto, reduce la puntuación correspondiente al año 2018 de la demandante en la instancia y ahora recurrida. Nadie discute que, para llegar a esta segunda resolución administrativa, no se ha seguido ninguna de las vías de revisión de oficio de los actos administrativos previstas en los arts. 106 y siguientes de la LPAC, ni se ha dado audiencia a las personas afectadas.

A partir de estos datos cabe hacer, sin duda, una afirmación: la primera resolución administrativa no ha sido dejada sin efecto porque la Administración autonómica considerase que era ilegal, sino porque entendió que la nueva norma reglamentaria exigía la sustitución de esa primera resolución administrativa por otra. Ello significa que la revisión de oficio de los actos administrativos nulos y la declaración de lesividad ( arts. 106 y 107 de la LPAC respectivamente) no eran aplicables al presente caso y, por consiguiente, que no haber acudido a esas vías no constituye un vicio del acto administrativo recurrido; es decir, de la resolución de 4 de junio de 2019 que publicó la actualización definitiva de méritos correspondientes al año 2018.

Lo que ésta hizo, más bien, fue revocar la resolución de 20 de febrero de 2019 que publicó la actualización provisional de méritos correspondientes al año 2018, sustituyendo los puntos atribuidos en ella por otros calculados con arreglo al Decreto 60/2019 que entretanto se había aprobado. Que se trata de una revocación es difícilmente discutible, desde el momento en que se deja sin efecto un acto administrativo por razones ajenas a una posible tacha de ilegalidad: la revocación es, en la legislación administrativa española, el modo de dejar sin efecto un acto administrativo válido. Es verdad que, en el presente caso, la revocación no se debió a consideraciones de pura oportunidad, sino a que la Administración autonómica consideró que debía dar inmediata aplicación a la nueva norma reglamentaria en materia de puntuación por servicios prestados. Pero ello no afecta a la calificación de la resolución de 4 de junio de 2019 como una revocación, pues en el ordenamiento español no existen otros modos de dejar sin efecto un acto administrativo válido.

De aquí que el precepto relevante en el presente caso sea el art. 109.1 de la LPAC: "[...] 1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. [...]".

Así, dado que el acto administrativo revocado -es decir, la resolución de 20 de febrero de 2019 que publicó la actualización provisional de méritos correspondientes al año 2018- era un acto administrativo favorable a la demandante en la instancia y ahora recurrida, es claro que no podía ser libremente revocado por la Administración autonómica. Y en este sentido debe concluirse que la sentencia impugnada, al igual que antes la de primera instancia, son ajustadas a Derecho.

SEXTO.- A fin de evitar cualquier posible malentendido, es conveniente hacer dos consideraciones adicionales. La primera es que la afirmación de que ha habido una revocación de un acto administrativo favorable o declarativo de derechos no puede ser combatida sosteniendo, como en algún momento se desprende de la argumentación de la recurrente, diciendo que la resolución de 4 de junio de 2019 es independiente de la resolución de 20 de febrero de 2019. Ciertamente, la segunda resolución administrativa extrae las inevitables consecuencias aritméticas del Decreto 60/2019; pero esto no determina que haya habido un procedimiento administrativo radicalmente nuevo para la actualización de los méritos correspondientes al año 2018, ni que la Administración autonómica pudiera hacer tabla rasa de todo lo actuado previamente a ese respecto. La primera resolución administrativa, en efecto, establecía la actualización provisional; y esa actualización provisional habría podido verse alterada por razones propias del procedimiento administrativo en curso, como señaladamente la detección de errores. Pero alterar la actualización provisional porque entretanto ha habido un cambio en la norma reguladora de la materia no deja de ser aplicar dicha norma a un procedimiento administrativo en curso y, por consiguiente, incurrir en algún grado de retroactividad. En pocas palabras, lo que realmente hizo la resolución de 4 de junio de 2019 no fue tanto una actualización definitiva de la actualización provisional establecida en la resolución de 20 de febrero de 2019, como una actualización completamente nueva. Y esto suponía revocar la originaria actualización provisional.

La otra consideración adicional tiene que ver con la alegación de la recurrente de que no existe un derecho a que no se modifique o se derogue el reglamento. Ello, en principio, es exacto. La demandante en la instancia y ahora recurrida no tenía -ni tiene- derecho a que la norma que con alcance general establece los puntos que deben atribuirse por servicios prestados no cambie, ni tampoco a que se le reconozcan indefinidamente los puntos que se le atribuyeron en aplicación del criterio vigente con anterioridad al Decreto 60/2019. Éste último, dicho de otro modo, es aplicable pro futuro; es decir, para los procedimientos administrativos que se inicien tras su entrada en vigor.

SÉPTIMO.- A la vista de lo expuesto, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo debe ser que, al establecer la actualización definitiva, la Administración no puede modificar la actualización provisional de méritos correspondientes a un año determinado con base en que, entre una y otra resolución, ha mediado un cambio en la norma reglamentaria que establece el criterio de atribución de puntos. En la medida en que ello resulta desfavorable al interesado, se trata de una revocación no permitida por el art. 109 de la LJCA.

Por ello, el presente recurso de casación no puede prosperar.

OCTAVO.- Con arreglo al art. 93 de la Ley Jurisdiccional, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas.