Sentencia Contencioso-Administrativo 1325/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2491/2022 de 24 de octubre del 2023

PRIMERO. La sentencia recurrida.

La sentencia recurrida inadmite el recurso contencioso administrativo interpuesto por doña Rosario, doña Salvadora y don Anton, viuda e hijos respectivamente de don Belarmino, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación por responsabilidad patrimonial presentada ante la Dirección General de la Consejería de Sanidad de la Gerencia del Área de Burgos, con fecha 17 de octubre de 2017, por la asistencia sanitaria prestada a don Belarmino. La reclamación fue presentada inicialmente por el Sr. Belarmino, habiendo sido sucedido, tras su fallecimiento el 16 de noviembre de 2017, por su viuda e hijos.

La sentencia acoge la causa de inadmisibilidad opuesta por ambas demandadas, la Junta de Castilla y León y Segurcaixa Adeslas, S.A. Seguros Generales y Reaseguros, al amparo del art. 69.c) LJ, por dirigirse el recurso frente a una actividad administrativa inexistente -el silencio administrativo- por haberse dictado tardíamente por la Administración, con posterioridad a la interposición del recurso contencioso administrativo, una resolución expresa -Orden de la Consejería de Sanidad de 6 de junio de 2019- que acordaba el desistimiento de la reclamación que se habría expresado en un escrito dirigido por los reclamantes a la Administración el 24 de abril de 2019, resolución de la que tuvieron conocimiento los recurrentes al darles traslado del expediente administrativo para formular demanda y a la que no ampliaron el recurso interpuesto.

Parte la Sala de los siguientes hechos:

"1.- Con fecha 17 de octubre de 2017 Don Belarmino presento reclamación ante la Administración por lo que consideraba defectuosa asistencia sanitaria prestada.

2.- Con fecha 8 de febrero de 2018 la esposa e hijos del Sr. Belarmino se personaron en el expediente administrativo iniciado a raíz de la anterior reclamación manifestando el fallecimiento del Sr. Belarmino y su deseo de continuar el procedimiento administrativo.

3.-La esposa e hijos del Sr. Belarmino, representados por el Letrado Don Antonio Navarro, presentaron un escrito ante la Administración en el exponían: Primero.- Esta parte se ratifica en la mala praxis realizada al paciente; Segundo.- Habiendo pasado más de seis meses desde la interposición de reclamación patrimonial, sin haber resolución expresa, esta parte se da por desestimada (sic, debe decir, desistida) del procedimiento administrativo; Tercero.- Esta parte viene a aportar sentencia del Juzgado de lo Social n.º 9- 4 de fecha 30 de noviembre de 2018, en la cual se estima la demanda de Reintegro de Gastos, y se condena a la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León a abonar a la actora la suma de 42.748,50 euros en concepto de reintegro de gastos de asistencia sanitaria urgente, de manera privada...

4.- Con fecha 24 de abril de 2019 Doña Rosario y Don Anton y Doña Salvadora (esposa e hijos de Don Belarmino) presentaron el presente recurso contencioso-administrativo impugnando la desestimación por silencio administrativo de la reclamación por responsabilidad patrimonial presentada ante la Dirección General de la Consejería de Sanidad de la Gerencia del Área de Burgos, con fecha 17 de octubre de 2017, por la asistencia sanitaria prestada a Don Belarmino, con base en que en la fecha del escrito de interposición había transcurrido más de un año desde que se solicitara aquélla sin que se hubiera resuelto expresamente.

5.- La resolución expresa de dicha solicitud se produjo en virtud de la Orden de la Consejería de Sanidad de 6 de junio de 2019 aceptando el desistimiento manifestado por la parte en su escrito de 24 de abril.

6.- De dicha Orden al menos tuvo conocimiento la parte recurrente de este recurso con fecha 8 de julio de 2019 en que se le dio traslado del expediente administrativo, en el que figuraba la Orden de 6 de junio de 2019, para que formula demanda lo que realizo el día 12 de septiembre de 2019 sin ampliar el recurso frente a la Orden que aceptaba su desistimiento ni hacer alegación alguna en torno a la ella.

7.- Ante la alegación de las demandadas de la concurrencia de un motivo de inadmisión del recurso contencioso administrativo la parte actora en su escrito de conclusiones ha manifestado que lo que alego ante la Administración con fecha 24 de abril de 2019 es que entendía que una vez trascurridos 6 meses desde la interposición de la reclamación y sin resolución expresa, quedaba expedita la vía Contencioso Administrativa.

Por tanto, nos encontramos ante una situación en la que el inicial objeto del proceso -la desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial- habría desaparecido materialmente al dictarse posteriormente una resolución expresa tardía, resolución que quedó firme y por la que se tuvo por desistidos a los actores de su reclamación."

Y a continuación, tras reflejar la Sala la jurisprudencia existente a propósito de la obligación de ampliación del objeto del recurso a la resolución expresa posterior al silencio administrativo, argumenta en estos términos:

"La aplicación de la anterior doctrina al supuesto de autos determina la inadmisión del recurso ya que su inicial objeto ha desaparecido al haber sido sustituido por la Orden de 6 de junio de 2019 y esta última, que modifica la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, no ha sido impugnada (la parte actora no ha ampliado su recurso frente a ella) habiendo adquirido firmeza el desistimiento por los actores de la reclamación pretendida.

La resolución expresa posterior de aceptación del desistimiento no tiene carácter confirmatorio del silencio negativo. Esto es, no viene a corroborar el sentido de la resolución presunta combatida en origen, sino que adopta un contenido distinto con la decisión de tener por desistidos a los solicitantes de su reclamación decisión que debió ser combatida expresamente por la parte.

Por tanto, no pudiendo equiparar la resolución expresa posterior a la desestimación, el recurso ha quedado sin objeto. Ello es así ya que Administración ha dado respuesta a la solicitud de los recurrentes de que les tuviera por desistidos del procedimiento administrativo lo que implica la falta de este . La parte actora debió ampliar el recurso a la respuesta expresa y no descartarla como lo hizo.

El recurso debe ser desestimado por pérdida sobrevenida de objeto.

A lo dicho hasta aquí no es obstáculo lo manifestado por los actores en su escrito de conclusiones pues la posible errónea interpretación de su escrito (que es lo que parece alegar) por parte de la Administración pudo servir de fundamento para recurrir la orden por la que se le tenía por desistido, pero al no haberlo hecho ha admitido dicha interpretación de su escrito y el consiguiente desistimiento manifestado en el mismo.

Por todo lo expuesto el recurso debe ser inadmitido por falta de actividad administrativa impugnable."

SEGUNDO. El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión en la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si resulta compatible con el principio pro actione que rige el acceso a la jurisdicción la exigencia de ampliación del recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a una desestimación por silencio de una reclamación de responsabilidad patrimonial, a una resolución expresa de desistimiento, dictada tardíamente por la Administración en el curso del proceso, o si cabe entenderla implícitamente combatida con el mantenimiento de la vía jurisdiccional iniciada.

E identifica como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: artículo 24 CE y artículos 36 y 69.c) LJCA.

TERCERO. El escrito de interposición.

Sus razonamientos son en suma los siguientes:

A.- Consideran los recurrentes que la Sala de instancia ha realizado una inadecuada interpretación del art. 36 LJ que le ha llevado a aplicar indebidamente el art. 69.c) LJ, de forma incompatible con el principio pro actione en el acceso a la jurisdicción que deriva del art. 24 CE conforme a reiterada doctrina constitucional. Entiende asimismo vulnerada la doctrina jurisprudencial que deriva, entre otras, de la STS de 4 de febrero de 2016, rec. 2682/2014.

Ponen de relieve que la resolución administrativa que acuerda el desistimiento no le fue nunca notificada y que, además, parte de un error de interpretación del escrito por ella presentado del que lo que realmente se desprendía era que, habiendo transcurrido más de seis meses desde la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial sin resolución expresa, se entendía producido el silencio negativo por lo que se renunciaba a presentar alegaciones para acudir directamente al recurso jurisdiccional que se interpuso ese mismo día. Y si bien no amplió formalmente el recurso al acto expreso de desistimiento, en su escrito de conclusiones se alegó dicho error de la Administración al interpretar su escrito como un desistimiento de la reclamación.

B.- Los recurrentes realizan también en su escrito diversas consideraciones sobre la asistencia sanitaria recibida por su, respectivamente, esposo y padre, entendiendo que concurren todos los presupuestos de la responsabilidad patrimonial que reclaman.

CUARTO. Los escritos de oposición de la Comunidad de Castilla y León y de Segurcaixa Adeslas, S.A. Seguros Generales y Reaseguros.

Si bien cada una de las recurridas ha presentado su propio escrito de oposición, ambas coinciden, en lo sustancial, en su planteamiento que puede resumirse en estos términos:

A.- Advierten de la improcedencia de atender las alegaciones efectuadas por las recurrentes en relación con la asistencia sanitaria recibida por su esposo y padre fallecido ya que, incluso en el caso de que se estimara el recurso de casación, nuestro pronunciamiento habría de ser el de retrotraer las actuaciones para que fuera la Sala de instancia la que se pronunciara sobre tal cuestión.

B.- Entienden que, aunque la resolución que acuerda el desistimiento se adoptó tardíamente, los interesados habían presentado ante la Administración un escrito en el que expresamente desistieron de la reclamación presentada por lo que su conducta procesal, al no impugnar tal resolución expresa de contenido distinto al carácter desestimatorio del silencio, adolece de falta de diligencia y su pretensión de mantener la impugnación incurre en vulneración de los actos propios.

C.- Alegan que no es el escrito de conclusiones el lugar adecuado para expresar su disconformidad con la resolución que acordó el desistimiento, sino el escrito de demanda en el que los recurrentes guardaron silencio.

D.- Tampoco puede entenderse infringido el art. 36 LJ ya que dicho precepto no autoriza el ejercicio de acciones de forma implícita. Permitir que un reclamante que ha formulado ante la Administración expreso desistimiento en relación a la acción ejercitada, acompañando, además, una sentencia estimatoria dictada por la jurisdicción laboral que reconocía una indemnización a su favor, pueda luego, de forma implícita, dirigir su acción en sede judicial contra una resolución que no existe, haciendo revivir una acción que el mismo ha renunciado y obviando, además, la resolución que se ha dictado, provocada por sus alegaciones, es contrario a la seguridad jurídica.

Por último, entienden que la sentencia recurrida se ha ajustado a la doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de ampliación del recurso al acto expreso cuando éste es distinto del sentido desestimatorio del silencio, como es el caso de autos.

QUINTO. La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

A.- La pregunta que nos formula el auto de admisión -sobre la compatibilidad con el principio pro actione de la exigencia de ampliación del recurso contencioso administrativo interpuesto frente a una desestimación presunta de una reclamación de responsabilidad patrimonial, a una resolución expresa de desistimiento, dictada tardíamente por la Administración en el curso del proceso, o si cabe entenderla implícitamente combatida con el mantenimiento de la vía jurisdiccional iniciada- sólo puede ser respondida, a la luz de aquel principio constitucional y de nuestra jurisprudencia al respecto, a la vista de las concretas circunstancias del caso resuelto en la instancia, pues no podemos perder de vista que la dimensión objetiva que subyace a la nueva regulación del recurso de casación no lo convierte en cauce para efectuar meras consideraciones doctrinales al margen de la realidad a la que responde y da respuesta la sentencia recurrida (entre otras muchas, sentencia de 27 de junio de 2022, rec. 6331/2021). Que el nuevo recurso de casación se construya en torno a la concurrencia del interés objetivo para la formación de jurisprudencia no lo convierte en un recurso desligado del caso concreto resuelto en la instancia ni de la realidad a la que este caso responde, cuidándose la ley jurisdiccional de exigir que el interés casacional se fundamente "con especial referencia al caso" ( art. 89.2.f/ LJCA).

Esta apreciación, que desprovee al recurso de casación de un carácter meramente doctrinal desconectado del objeto del litigio y de las pretensiones en él ejercitadas, resulta especialmente relevante en este caso en el que, como en seguida se verá, la jurisprudencia de la Sala obliga a tener en cuenta las particulares circunstancias que en cada caso concurran, de forma que, aplicando la misma doctrina jurisprudencial, esta Sala en sus diversos pronunciamientos ha llegado a conclusiones distintas en función de las particulares circunstancias que en cada uno de ellos concurrían.

B.- La jurisprudencia sobre la eventual necesidad de ampliar el recurso contencioso administrativo interpuesto frente al silencio desestimatorio a la resolución expresa tardía posteriormente dictada ha sido correctamente reflejada por la Sala de instancia, que reproduce uno de los múltiples pronunciamientos de esta Sala sobre tal cuestión, si bien, como en seguida veremos, no ha extraído de tal doctrina las consecuencias naturales que de ella derivan rectamente interpretada a la luz del principio pro actione.

Esta doctrina jurisprudencial fue ya claramente formulada, haciéndose eco de pronunciamientos anteriores, en nuestra sentencia de 15 de junio de 2015, rec. 1762/2014, en unos términos que han sido luego reiteradamente reproducidos en sentencias posteriores como las de 13 de julio de 2015, rec. 1827/2014, 4 de febrero de 2016, rec. 2682/2014, 4 de abril de 2016, rec. 811/2014, 3 de noviembre 2016, rec. 130/2013 (citada por la sala de instancia), 2 de julio de 2018, rec. 2456/2016, ó 3 de junio de 2020, rec. 1061/2016. Se decía en esta sentencia de 15 de junio de 2015, lo siguiente:

"El artículo 36.1 LJCA utiliza el término "podrá" que empleaba el artículo 46 de la Ley de lo contencioso de 27 de diciembre de 1956, dándole el sentido de que la ampliación del recurso no es necesaria como ha entendido la jurisprudencia de esta Sala salvo en los casos en los que el acuerdo tardío y expreso modifique el presumido por silencio; en esos casos la ampliación sí es una carga de la parte recurrente, como ha recordado la sentencia de 27 de febrero de 1997 (Apelación 10636/1991), con cita de una sentencia del Tribunal Constitucional ( STC 98/1988, de 31 de mayo, FJ 5) Pero, conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía. En ese caso puede entender legítimamente el recurrente que la resolución tardía no afecta al objeto esencial de su recurso ((así STC 231/2001, de 26 de noviembre); en parecido sentido sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 2009 (Casación 1887/2007)).

Por consiguiente, no es conforme a Derecho la doctrina de la sentencia impugnada en cuanto, sin la suficiente matización, asocia la pérdida sobrevenida de objeto del proceso iniciado frente a la desestimación presunta por silencio administrativo a la falta de ampliación de la impugnación a la posterior resolución expresa por la Administración. Al contrario, la interpretación correcta del artículo 36. 1 LJCA, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE), exige distinguir los siguientes supuestos:

a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión ( art. 76 LJCA).

b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 36.1 LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.

c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en la desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado."

C.- En nuestro caso nos encontramos ante este último supuesto, esto es, cuando la resolución expresa tardía, al ser una declaración de desistimiento, altera la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que se anuda al silencio administrativo negativo, y en estos casos, si bien, en principio, constituye una carga del recurrente la de ampliar el recurso a la resolución expresa tardía, el hecho de no realizar tal ampliación no comporta, de forma automática o mecánica, la total pérdida sobrevenida de objeto, sino sólo "cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda virtualidad", matización ésta de no poca importancia y que indefectiblemente nos remite a las circunstancias del caso concreto que habrán de ser examinadas, en todo caso, a la luz del principio pro actione, reflejo de la máxima intensidad con que opera el derecho a la tutela judicial efectiva en el acceso a la jurisdicción.

Dado que en este caso la resolución expresa tardíamente dictada por la Administración, de contenido distinto al presumido por el silencio, a la que no se amplió formalmente el recurso es una resolución que declara el desistimiento de los recurrentes de su reclamación, resulta obligado tener en cuenta cuál fue el comportamiento precedente de éstos ante la Administración que dio lugar a tal declaración para poder luego determinar si para entender combatida aquella resolución bastaba con el mero mantenimiento de su acción. Y ello nos obliga a examinar el contenido del escrito presentado por los recurrentes ante la Administración que dio lugar a que ésta declarara su desistimiento.

Aunque este escrito ha sido reproducido en nuestro primer fundamento al reflejar el contenido de la sentencia de instancia, conviene que recordemos aquí sus términos literales, así como las circunstancias temporales en las que se produjo su presentación. El escrito en cuestión daba respuesta a un trámite de alegaciones tardíamente ofrecido por la Administración, cuando ya había transcurrido más de un año y medio desde la presentación de la reclamación, y fue presentado el día 24 de abril de 2019, exactamente el mismo día en el que los interesados presentaron el escrito de interposición del recurso jurisdiccional. Éste era su contenido:

"Primero.- Esta parte se ratifica en la mala praxis realizada al paciente;

Segundo.- Habiendo pasado más de seis meses desde la interposición de reclamación patrimonial, sin haber resolución expresa, esta parte se da por desistida del procedimiento administrativo;

Tercero.- Esta parte viene a aportar sentencia del Juzgado de lo Social n.º 9- 4 de fecha 30 de noviembre de 2018, en la cual se estima la demanda de Reintegro de Gastos, y se condena a la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León a abonar a la actora la suma de 42.748,50 euros en concepto de reintegro de gastos de asistencia sanitaria urgente, de manera privada. Se aporta dicha sentencia como documento n.º 1".

Pues bien, a pesar de la literal utilización de la expresión "desistida", el completo contenido de este escrito no ofrece duda alguna de su interpretación manifiestamente contraria a cualquier voluntad de desistir de la reclamación. Antes al contrario, en él se insiste en sostener mala praxis en la atención sanitaria recibida por el familiar fallecido, hasta el punto de que se aporta una sentencia sobre reintegro de gastos de asistencia sanitaria urgente por haber tenido que acudir a la sanidad privada ante la falta de pronta asistencia por parte del servicio público de salud; razón por la cual, ante la tardanza en recibir respuesta a su reclamación y al haber transcurrido sobradamente los plazos del silencio, los recurrentes manifestaban su voluntad de "desistir" de hacer alegaciones ante la Administración y, exactamente ese mismo día, interponen el recurso jurisdiccional contra la desestimación presunta de su reclamación.

Así pues, en forma alguna cabe deducir de tal escrito indicio alguno de la más mínima intención de desistir de la reclamación, sino, por el contrario, de reafirmarse en la misma, si bien ya ante el órgano jurisdiccional ante el que ese mismo día interpusieron recurso, considerando por ello innecesario efectuar ya alegaciones ante la Administración. En estas circunstancias, no es posible afirmar que el mantenimiento de la pretensión carezca de virtualidad alguna, a pesar de la no impugnación expresa, dada la persistencia de los recurrentes en mantener su acción que deriva de sus propios y concluyentes actos expresados, no sólo ante la Administración, sino también ante la jurisdicción, manteniendo el ejercicio de la acción.

Por ello, se nos antoja en exceso formalista y desproporcionado, a la luz del principio pro actione, la decisión de inadmisibilidad adoptada en la instancia anudada al incumplimiento de la carga de impugnación explícita, cuando del expresado comportamiento de los recurrentes se desprendía de forma inequívoca su voluntad contraria al desistimiento que la resolución expresa tardía no impugnada les imputaba.

SEXTO. La interpretación que fija esta sentencia.

A la vista de los razonamientos precedentes y teniendo en cuenta las circunstancias del caso, debemos establecer la siguiente doctrina:

Una resolución expresa de desistimiento, dictada tardíamente por la Administración en el curso del recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de una reclamación de responsabilidad patrimonial, puede entenderse implícitamente combatida, a la luz del principio pro actione, con el mantenimiento de la vía jurisdiccional iniciada cuando, a tenor de las particulares circunstancias concurrentes, del comportamiento del recurrente ante la Administración se desprenda de forma concluyente e inequívoca su voluntad contraria al desistimiento.

SÉPTIMO. Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida no se ajusta a la doctrina expuesta por lo que debe ser casada, sin que pueda accederse a la petición de los recurrentes de estimación del recurso contencioso administrativo ya que la cuestión atinente al fondo de su reclamación de responsabilidad patrimonial sanitaria ha sido ajena al presente recurso de casación.

Por tanto, resulta obligado que nuestro pronunciamiento se limite a anular la decisión de inadmisibilidad del recurso adoptada en la instancia y a que la Sala a quo dicte nueva sentencia que dé respuesta a las restantes cuestiones que ante ella se plantearon por las partes.

OCTAVO. Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.