Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 728/2000 de 27 de mayo del 2003

PRIMERO.- Recurre el demandante la denegación por silencio administrativo por parte del Senado de la petición de indemnización por responsabilidad patrimonial formulada el veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, una vez que tiene por desestimada aquella de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por decreto 429 de 1.993, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 142.7 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En la súplica de la demanda el recurrente pretende de la Sala una sentencia que «1º Declare la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración del Senado como consecuencia de las lesiones a los derechos al honor y a la intimidad personal del demandante derivadas de la campaña de prensa realizada con ocasión de las denuncias interpuestas por el demandante, en su condición entonces de DIRECCION000 de Asuntos Económicos de la Secretaría General del Senado, ante el Ministerio Fiscal y la Presidencia del Senado quebrantó sus derechos fundamentales al honor y a la intimidad personal. 2º Condene al Senado a indemnizar al demandante con la cantidad de cinco millones de pesetas o la inferior que la Sala prudentemente determine. 3º Condene a la Administración demandada a publicar a su costa, en el plazo de dos meses desde la firmeza de la sentencia, ... el encabezamiento y fallo de esta sentencia, durante dos días alternos y en ubicación similar a la que tuvieron en su momento las noticias sobre el expediente disciplinario, en los siguientes diarios: El País (versión impresa y en internet), El Mundo, (versión impresa y en internet), ABC, El Periódico y Diario 16». 4º Condene en costas al Senado.

SEGUNDO.- Para la mejor resolución de la cuestión planteada debemos hacer una breve sinopsis de los acontecimientos que tuvieron lugar entre los meses de marzo y abril de mil novecientos noventa y nueve, y como consecuencia de los cuales se plantea la litis que resolvemos.

El día veintidós de marzo de mil novecientos noventa y nueve el recurrente que a la sazón era DIRECCION000 de Asuntos Económicos de la Secretaría General del Senado, remitió en esa condición una denuncia al Fiscal Jefe de la Fiscalía Especial para la represión de los delitos económicos relacionados con la corrupción por si determinados acuerdos adoptados por órganos de Gobierno de las Cámaras en materia de retribuciones de parlamentarios pudieran ser constitutivos de delitos.

En esa misma fecha, y según narra el demandante, y en la misma condición, envió una carta con varios anexos a la Presidencia del Senado, en la que le daba cuenta de la denuncia presentada ante el Ministerio Fiscal y le adjuntaba copia del informe en el que aquella se basaba. Añadía otros dos informes sobre lo que consideraba irregularidades en otras retribuciones abonadas con cargo al presupuesto de la Cámara y en su tratamiento tributario, enumeraba el objeto de más informes sobre los que estaba trabajando en esos momentos, y expresaba sus opiniones sobre lo que consideraba dos grandes problemas de la Administración parlamentaria: La falta de normas que guíen su actuación y la ausencia de publicidad y controles.

La Presidencia de la Cámara remitió esa documentación a la Mesa de la misma para su conocimiento, y a la vista de los acontecimientos, el siguiente día veinticuatro, el Senado elaboró a través de los servicios correspondientes un comunicado de prensa, documento que acompaña como nº 1 el recurrente a su demanda, y que en su encabezamiento contiene lo que sigue: «EL SENADO NIEGA LAS IMPUTACIONES SOBRE POSIBLES IRREGULARIDADES EN EL CÁLCULO DE DETERMINADAS RETRIBUCIONES DE PARLAMENTARIOS».

El contenido del comunicado es del siguiente tenor literal: "En la tarde del pasado día 22 de marzo la Presidencia del Senado tuvo conocimiento de la presentación en la Fiscalía de un informe emitido a título personal por el DIRECCION000 de Asuntos Económicos del Senado, Sr Cosme , sobre posibles irregularidades en el cálculo de determinadas retribuciones de parlamentarios.

El informe se refiere a diversos acuerdos de las Mesas del Senado entre febrero de 1.987 y marzo de 1.996, en relación con las percepciones a abonar con carácter general a los Senadores al producirse la disolución de las Cámaras tanto para los miembros de la misma que terminaban o iniciaban su mandato como para los miembros titulares y suplentes de la Diputación Permanente.

La Presidencia puso en conocimiento de la Mesa del Senado en el día de ayer el citado informe. La Mesa comprobó con los servicios técnicos que todas las decisiones imputadas se ajustan a derecho. No obstante para mayor transparencia, adoptó los siguientes acuerdos:

1º.- Solicitar de la Asesoría Jurídica de la Cámara un informe sobre la cuestión.

2º.- Solicitar asimismo un informe de la Intervención del Senado.

3º.- Solicitar otro informe de la Intervención de las Cortes Generales.

4º .- Dirigirse a la Fiscalía ofreciendo la colaboración y la documentación que fuera menester para la aclaración de las circunstancias mencionadas en el informe del Sr. Cosme .

Los Portavoces de los Grupos Parlamentarios Popular, Socialista, Catalán de Convergencia i Unió, Nacionalista Vasco y Mixto, reunidos en Junta de Portavoces en el día de hoy han manifestado por unanimidad su respaldo a las actuaciones y acuerdos de la Mesa del Senado.

Tanto la Mesa como la Junta de Portavoces han considerado unánimemente que de la documentación examinada no se deriva indicio alguno de irregularidades y en ningún caso de ilícito penal. Todos los acuerdos fueron adoptados por las distintas Mesas en el ejercicio de sus competencias y ejecutados con la debida fiscalización y control de los órganos administrativos de la Cámara.

Igualmente, del análisis de la documentación empleada por el Sr. Cosme se desprende la utilización indebida de documentos a los que ha tenido acceso por razón de su cargo, que pudieran dar lugar, en su caso, a la depuración de las correspondientes responsabilidades penales o administrativas. Por ello la Secretaría General ha procedido a la incoación de expediente disciplinario a D. Cosme y ha convocado para el día de mañana a la Junta de Personal para que informe en relación con la suspensión de funciones del citado funcionario.

Al ponerlo en conocimiento de la opinión pública, a través de los medios, los órganos rectores del Senado, Presidencia, Mesa y Junta de Portavoces ponen de relieve su deseo de la máxima transparencia en el ejercicio de sus funciones constitucionales».

El comunicado que acabamos de transcribir se entregó a los medios de comunicación en una rueda de prensa en la que comparecieron los Excmos. Sres. Vicepresidente Primero del Senado y el Secretario General de la Cámara. En el diario «El País», edición digital, en información que firma Luis Miguel , y que el recurrente numera como cuatro al recoger las distintas informaciones periodísticas al final del primer párrafo se dice «Sólo puedo decir que creo que ha enloquecido», dijo Ernesto .

Como consecuencia de lo anterior, en esa misma fecha veinticuatro de marzo, se incoó al demandante expediente disciplinario en el que oída la Junta de Personal no se suspendió al recurrente en sus funciones, pero atendiendo a la recomendación realizada por la propia Junta, se le nombró para otro cargo apartándole de la DIRECCION001 General de Asuntos Económicos de la Secretaría General. El expediente concluyó con la imposición al recurrente de una sanción de dos meses de suspensión como autor de una falta grave tipificada en la letra e) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento del Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, al considerar que con su conducta incurrió en «grave desconsideración con los superiores». La sanción fue recurrida ante este Tribunal, y ha sido confirmada por sentencia de la Sección Séptima de esta Sala de once de febrero del corriente.

En fechas posteriores y según se iban produciendo acontecimientos vinculados con el expediente administrativo incoado, los medios de comunicación se fueron haciendo eco de lo ocurrido e informando de ello.

Por su parte la Fiscalía por decreto de doce de abril de mil novecientos noventa y nueve del Fiscal Jefe de la Fiscalía Especial para la Represión de los Delitos Económicos relacionados con la Corrupción consideró que los hechos denunciados no revestían transcendencia penal alguna, por lo que procedió al archivo de la denuncia. El archivo se comunicó al Senado en la persona de su Presidenta por medio del Excmo. Sr. Fiscal General del Estado.

TERCERO.- En la demanda el recurrente como ya expusimos hizo la suplica que estimó oportuna pretendiendo que declaremos la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración del Senado como consecuencia de las lesiones a los derechos al honor y a la intimidad personal del demandante derivadas de la campaña de prensa realizada con ocasión de las denuncias interpuestas por el demandante, en su condición entonces de DIRECCION000 de Asuntos Económicos de la Secretaría General del Senado, ante el Ministerio Fiscal y la Presidencia del Senado quebrantó sus derechos fundamentales al honor y a la intimidad personal, y solicitó la condena del Senado a indemnizar al demandante con la cantidad de cinco millones de pesetas o la inferior que la Sala prudentemente determine, así como a que la Administración demandada hiciera a su costa las publicaciones que expresaba.

Para conseguir esas pretensiones argumentó que se había vulnerado el contenido del derecho fundamental al honor, en especial en su vertiente relativa al prestigio profesional, así como que se habían causado daños a su derecho a la intimidad personal por las actuaciones realizadas por la Administración del Senado. Sentado lo expuesto analizaba la concurrencia de los requisitos de daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente que se habían producido, y la antijuridicidad de los mismos, para concluir solicitando la indemnización correspondiente que cuantificó en cinco millones de pesetas o en la cifra inferior que la Sala estimase suficiente.

CUARTO.- Con carácter previo plantea la defensa del Senado algunas cuestiones que necesariamente hemos de abordar antes de entrar en el fondo del asunto. La primera de ellas es la que denomina falta de jurisdicción; esa alegación supone plantear, como efectivamente efectúa la contestación a la demanda, una causa de inadmisión del proceso de acuerdo con lo que establece el artículo 69 de la vigente ley de la Jurisdicción, cuya letra a) dispone que la sentencia declarará «la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: Que el Juzgado o Tribunal Contencioso carezca de jurisdicción». El fundamento de esa petición estriba según la contestación a la demanda y lo expuesto en el escrito que recurrió en suplica la Providencia de admisión del recurso el que una actuación o actividad de la Cámara como la que se recurre no puede ser enjuiciada por la Jurisdicción, porque queda fuera de su ámbito.

Es más se dice que las propias razones que aduce el recurrente corroboran esa posición, en tanto que la gran mayoría de las citas jurisprudenciales que realiza se refieren a decisiones no de esta Jurisdicción sino de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo.

Esta duda fue ya resuelta por el Auto de esta Sala de dieciséis de noviembre de dos mil que desestimó el recurso de súplica deducido contra la Providencia de veinte de julio anterior de admisión del proceso. Reproducimos lo que en aquella ocasión expresamos acerca de la competencia de la Sala para enjuiciar la cuestión que se nos somete.

Así en el Fundamento de Derecho Quinto, y dando por reproducido cuanto se dijo en los anteriores y que sirven de soporte a la conclusión que en éste se alcanza, afirmamos lo que sigue: «Así las cosas y con base en una armónica e integral hermenéutica de nuestro ordenamiento jurídico vigente, llamado a disciplinar el estado de derecho proclamado y diseñado en nuestra Ley suprema, hemos de concluir afirmando la jurisdicción de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo para decidir el proceso iniciado, pues si el artículo 9.3 de la Constitución garantiza la responsabilidad de los Poderes Públicos y el 24.1 el derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos, proscribiendo la indefensión, resulta obligada la conclusión anticipada, en cuanto la responsabilidad pretendida se demanda de un poder público y en razón de la actividad, no parlamentaria propiamente dicha, desplegada por Órganos y Servicios dependientes de aquél, ya relatados con anterioridad, por quién se entiende perjudicado en sus bienes o derechos, advirtiendo que, en otro caso, podría quedar indefenso el mismo, si se estimara la causa obstativa, a la tramitación del proceso «ab initio», en contradicción con el principio «pro actione», pero es que además el criterio expuesto se refrenda en contemplación de lo dispuesto en el artículo 106.2 de la propia Constitución y en el Capítulo I del Título X de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones, pues aunque el primero esté encuadrado en el Título dedicado al «Gobierno y la Administración» y el segundo discipline la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, es lo cierto ante todo que uno y otro, al menos en los criterios que los informan, son ciertamente representativos de los principios fundamentales que, consagrados en nuestro Ordenamiento, han de informar la cuestionada responsabilidad y si a ello añadimos que esta Sala en jurisprudencia reiterada y uniforme viene proclamando que el concepto de servicio público empleado en el precitado articulo 106.2 debe ser entendido en su más amplio sentido, de actividad pública, y que la alegada en el proceso para demandar la indemnización, precisamente deriva de actuaciones calificadas ya con anterioridad con base en esa misma amplia concepción aludida, habida cuenta de que se producen, insistimos en la conferencia de prensa celebrada o emanan de los servicios administrativos del Parlamento, es por todo ello, por lo que procede la desestimación del recurso de súplica promovido aunque antes de concluir no parece ocioso recordar según hemos hecho ya constar que en el verdadero Estado de Derecho no se entiende el poder sin la correspondiente responsabilidad, que la responsabilidad patrimonial del Senado, por el funcionamiento de sus servicios, debe inspirarse en los mismos principios que informan la establecida para las Administraciones Públicas y, en fin, que resultaría verdaderamente anómalo que la citada Ley 30/92 reconociera (artículo 139) la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, que se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial, e incluso por los actos legislativos con el particular condicionamiento establecido, en tanto que no podría ser exigida la derivada de las actividades desarrolladas por los Servicios Administrativos de las Cortes». En consecuencia declaramos la competencia de la Sala para enjuiciar el supuesto presente de acuerdo con la competencia que a esta Jurisdicción atribuye el artículo 3.1.a) de la Ley 29 de 1.998, de 13 de julio.

En esa misma línea se inscribe la alegación referente a la ausencia de actividad administrativa impugnable. Sobre ella basta simplemente decir que lo expuesto anteriormente le otorgaba ya la respuesta precisa, y por ello nos remitimos a lo dicho.

De la misma manera hemos de resolver la referencia que contiene la contestación a la demanda, y que se vincula a lo que denomina ausencia de litisconsorcio pasivo necesario ex artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. No es muy explícita la explicación de la causa y no se concreta quien o quienes debieron ser traídos al proceso, y ello porque se refiere la causa a lo publicado por los medios de comunicación en relación con los acontecimientos ocurridos. Pero en todo caso la voluntad del recurrente excluye cualquier otra responsabilidad, y la Sala no encuentra razón alguna para creer que la relación procesal no esté bien constituida del modo en que quedó trabada entre las partes. Por ello esa causa también debe rechazarse.

QUINTO.- Es ahora el momento de resolver lo que constituye la clave del pleito que no es otra que la de discernir si efectivamente la Administración del Senado incurrió o no en responsabilidad patrimonial al haber lesionado como consecuencia del funcionamiento de sus servicios el derecho al honor y a la intimidad personal del recurrente, como entiende éste, y, si así fuere, si debe abonarle la correspondiente indemnización y en qué cuantía.

Para ello es preciso volver a rememorar, si bien resumidamente, los hechos que originan la cuestión que nos ocupa. Como se sabe el recurrente se dirigió a la Presidencia del Senado anunciándole que había remitido en esa misma fecha un informe a la Fiscalía Especial para los delitos económicos relacionados con la corrupción para que dicha Autoridad investigase las conductas en las que entre 1.987 y la fecha del informe había incurrido la Cámara y sus órganos y que consideraba delictivas. Sabemos también que la Fiscalía, poco tiempo después, en el mes de abril, archivó las diligencias practicadas porque no encontró ninguna responsabilidad penal.

Menos de cuarenta y ocho horas después desde la denuncia del recurrente, la Cámara Legislativa reaccionó ante lo que consideró una grave acusación que provenía de uno de sus funcionarios, que, además, se contaba entre los más destacados, dada la responsabilidad de su labor, mediante un comunicado de prensa en el que los Órganos del Senado, Presidencia, Mesa y Junta de Portavoces ponían de relieve su deseo de la máxima transparencia en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Ese comunicado fue entregado a los medios en rueda de prensa a la que acudieron el Vicepresidente Primero del Senado y su Secretario General. En el transcurso de la rueda de prensa el Secretario General, a instancias de los periodistas, que querían conocer las razones por las que el recurrente había procedido de ese modo, dijo que «creía que había enloquecido».

Con este breve recordatorio de los hechos creemos que estamos en condiciones de resolver la cuestión esencial controvertida. La conducta del recurrente que dio lugar al expediente disciplinario incoado, y que como hemos expuesto ha confirmado este Tribunal, fue inesperada e insólita, puesto que antes de proceder del modo en que lo hizo debió intentar hacer conocer a sus superiores sus prevenciones en relación con el modo en que se gestionaban las retribuciones a las que se refería en su informes, y no le exonera de esa conducta prudente, ordenada al interés general y con la que hubiera respetado el principio de jerarquía, el hecho de que, según dice, un mes antes hubiera advertidos esas circunstancias, y aun no hubiera habido respuesta.

De ahí que ante la gravedad de las imputaciones, el Senado como Administración Parlamentaria reaccionase del modo en que lo hizo por medio de sus Órganos de Gobierno, y dirigiéndose a la opinión pública, puesto que ese proceder era el mejor para evitar que las sospechas de malversación de caudales, prevaricación, corrupción, o, al menos mala gestión de los intereses públicos, que la denuncia dirigida al Ministerio Público por un funcionario relevante y que llevaba en la Cámara muchos años suponía, podían causar una grave alarma en los ciudadanos al inducirlos a desconfiar de la gestión que de sus fondos realizaba el Senado.

A partir de ese momento en el que la noticia de la denuncia fue publicada por los medios de comunicación, aunque no fuera el recurrente responsable de su publicidad, los ciudadanos tenían derecho a estar informados de cuanto en aquel asunto sucediera, y, de ese modo, los distintos medios de comunicación, al menos así consta en cuanto a la prensa escrita, fueron siguiendo sus incidencias y haciéndose eco de las mismas. Así sucedió con la apertura anunciada del expediente, o con la resolución del mismo, o con la remoción en su destino del demandante y su designación para otro puesto.

Esas noticias publicadas del modo en que lo fueron, y basta ver los recortes periodísticos aportados como prueba por el actor, para comprobar que se trató de informaciones asépticas, en las que se recogían cada uno de los pasos que se realizaban en el asunto que la denuncia del recurrente produjo, no suponen una campaña de prensa, en el sentido que el recurrente pretende dar a esa expresión. No había concertación entre los medios y la Administración, y las informaciones no iban dirigidas a dañar la imagen ni el honor del recurrente sino que se limitaban a contar lo sucedido de conformidad con lo que se les transmitía en cada momento. De ahí no puede derivarse una lesión a la intimidad a la que toda persona tiene derecho, y, por supuesto, también, los funcionarios públicos, ya que en este caso el asunto alcanzó una relevancia que vino determinada por la reacción del Senado, que, a nuestro juicio, fue proporcionada a la gravedad de la denuncia y al modo en que se produjo, y esa publicidad involucró al denunciante al que la Cámara hubo de mencionar e identificar, puesto que, en otro caso, la repercusión de la noticia si se hubiera mantenido el anonimato del recurrente, aun hubiera producido más inquietud en los ciudadanos destinatarios de aquélla.

Creemos que a partir de la iniciativa que adoptó el recurrente, y por la magnitud del hecho al darse a conocer, se despojó a éste, a los efectos que pretende, de la reclamada intimidad. Pero es que, además, esa intimidad personal que cree se debe amparar, tampoco se vio perjudicada porque las noticias que se iban dando se ajustaban a la verdad de lo que iba sucediendo, y, sobre todo, las circunstancias que concurrían desde el inicio de la controversia, imposibilitaban el mantenimiento del sigilo en el modo en que iba evolucionando la situación.

SEXTO.- Queda por resolver una última cuestión tan importante como la anterior, puesto que en ella se pretende también por el recurrente que se le ampare en el derecho fundamental al honor, en la vertiente de prestigio profesional, que dice le fue lesionado por el Secretario General de la Cámara cuando dijo en rueda de prensa que creía que «había enloquecido».

En primer lugar conviene establecer una clara distinción entre la responsabilidad patrimonial en la que podría haber incurrido el Senado por el funcionamiento de sus servicios públicos, y las responsabilidades que a título personal pudieran achacarse a las personas que por la Cámara intervinieron en la rueda de prensa. Esa manifestación que el Secretario General hizo, y que nadie ha puesto en duda, no es atribuible al Senado aunque la misma provenga de su Secretario General, puesto que tal y como se deduce del contexto en el que se produce, una rueda de prensa convocada para dar a conocer un comunicado que sí refleja la posición institucional de la Cámara, esa opinión vertida a preguntas de un periodista ya es atribuible a la persona y no al cargo que se ejerce, y buena prueba de ello es que el periodista la recoge diciendo que esa opinión era de Ernesto , y no del Secretario General.

Además en este extremo hemos de coincidir con las alegaciones que realiza la defensa del Senado cuando afirma que a esa expresión auténtica, común, coloquial y genuina hay que darle el sentido que verdaderamente tuvo dada la situación y el contexto en que se produjo. Quien la expresó no pretendía menospreciar al destinatario de la misma, ni afrentarle, sólo quería expresar el estupor que la situación le había producido, y que únicamente era atribuible a una enajenación transitoria, de ahí la expresión enloquecido, equivalente a haber perdido el juicio, que con frecuencia empleamos cuando la conducta de alguna persona nos parece extraña o fuera de lugar.

En consecuencia con esa expresión no se produjo lesión del honor, en la vertiente del prestigio profesional atribuido al recurrente y del que pudo haberse hecho acreedor por su labor profesional, y que el autor de la expresión no puso en tela de juicio.

Por todo ello al no haber existido actuación de la Administración parlamentaria que pueda tacharse como ilegítima, no puede existir responsabilidad patrimonial por el indebido funcionamiento del servicio público por lo que debe rechazarse la demanda.

SÉPTIMO.- De acuerdo con lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley 29 de 1.998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa la Sala no hace expresa imposición de las costas causadas, al no apreciar que concurran en las partes las circunstancias de temeridad o mala fe procesal que así lo aconsejen.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

Fallo