Sentencia Contencioso-Administrativo 434/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 6101/2022 de 10 de abril del 2025

PRIMERO. - Los términos del litigio y la sentencia de instancia

La sentencia n.º 350/2022, de 9 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, objeto de este recurso de casación, desestimó el recurso contencioso-administrativo n.º 145/2022 de don Constantino contra la desestimación presunta de su solicitud de reconocimiento de su condición de personal funcionario indefinido no fijo presentada ante la Consejería de Educación y Empleo de la Junta de Extremadura el día 13 de julio de 2018. El recurrente solicita el reconocimiento de la condición de empleado público indefinido al llevar 19 años trabajando como profesor interino de la Junta de Extremadura.

En el escrito de demanda presentado ante el mencionado Tribunal Superior de Justicia, el actor alude a que viene prestando de forma ininterrumpida servicios como funcionario interino en plaza vacante de profesor de Enseñanza Secundaria para la Junta de Extremadura desde el año 2002, realizando tareas propias de la actividad de personal fijo, atendiendo a necesidades no provisionales, excepcionales, ni coyunturales; sino duraderas, estables, permanentes y estructurales, propias de un funcionario de carrera.

Don Constantino pidió a la Sala de Cáceres que declarase la no conformidad a Derecho, y por tanto la anulación, de la desestimación presunta de la Consejería de Educación y Empleo de la Junta de Extremadura; y, el reconocimiento de su condición de empleado indefinido, con cuantos derechos económicos y administrativos le sean inherentes. Invocaba en apoyo de su pretensión la Directiva 1999/70/CE, el Acuerdo Marco anexo a la misma, de la CES, UNICE y CEEP sobre el trabajo de duración determinada, así como determinada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de este Tribunal.

La sentencia de instancia, tras transcribir la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en concreto, la sentencia de 12 de mayo de 2022 (recurso de casación n.º 6712/2020), sobre profesores interinos de La Rioja, entiende que la misma no es de aplicación al caso, puesto que las necesidades permanentes del profesorado se resolvían mediante la convocatoria de procesos selectivos, siendo los nombramientos temporales la respuesta a las necesidades de cada curso escolar.

Señala que, la Comunidad Autónoma de Extremadura en el ámbito de los profesores de IES, ha adoptado medidas para reducir la temporalidad al convocarse de manera periódica procesos selectivos de las especialidades educativas en las que el actor se encuentra inscrito.

Añade que la parte demandante está inscrita en tres bolsas de interinos docentes, y en las tres especialidades se han convocado procesos selectivos, de modo que las convocatorias regulares son una medida para evitar la interinidad prolongada; siendo imputable al actor, y no a la Administración, el no superar los procesos selectivos o no presentarse a los mismos

En apoyo de lo anterior, y pese a no tratarse de supuestos idénticos, menciona las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2021 ( recurso 6876/2019), de 30 de noviembre de 2021 ( recurso 6302/2018) y las de 21 y 20 de diciembre de 2021 ( recursos 6874/2019 y 6902/2019).

En el fundamento de Derecho sexto fija los siguientes hechos:

«1. La parte demandante fue contratado como profesor interino desde el año 1998. Desde el año 2003, a excepción de un período en el año 2019, ha prestado funciones como docente en el Instituto de Enseñanza Secundaria Cuatro Caminos de la localidad de Don Benito, Badajoz. No se discute el tiempo que el actor ostenta la condición de profesor interino y el tiempo que lleva realizando dichas funciones. También están probados los destinos en diversos IES de la provincia de Badajoz, aunque, como decimos, la mayor parte de los cursos escolares ha estado prestando servicios en el IES Cuatro Caminos de la localidad de Don Benito, Badajoz. 2. Don Constantino, en la Comunidad Autónoma de Extremadura, es integrante de las bolsas ordinarias de interinos de las siguientes especialidades: -Construcciones civiles y edificación NUM000 (cuerpo de profesores enseñanza secundaria). -Tecnología NUM001 (cuerpo de profesores enseñanza secundaria). -Oficina de proyectos de construcción NUM002 (cuerpo de profesores técnicos de formación profesional).

3. Las convocatorias de las especialidades de las bolsas de interinos a las que pertenece el actor han sido numerosas, sin que en ninguna de ellas haya superado el proceso selectivo.

El informe del Jefe del Servicio de Selección y Provisión de la Dirección General de Personal Docente de la Consejería. de Educación y Empleo de la Junta de Extremadura, que se acompaña a la demanda, acredita las convocatorias y el resultado de las mismas en relación a la participación del actor.

Se han realizado convocatorias de la especialidad de Construcciones civiles y edificación NUM000 (cuerpo de profesores enseñanza secundaria) en los años 2002, 2004, 2006, 2008, 2010 y 2018. En ninguna de estas convocatorias supera el proceso selectivo. En la convocatoria de 2018 acude al examen, pero se retira.

Se han realizado convocatorias de la especialidad de Tecnología NUM001 (cuerpo de profesores enseñanza secundaria) en los años 2000, 2002, 2004, 2006, 2008, 2010, 2018 y 2021. En el año 2000 se presenta a la convocatoria sin superar la prueba y en el año 2021 acude al acto de presentación, pero no realiza el examen. A excepción de los años 2000 y 2021 mencionados, en los procesos selectivos convocados en los demás años no participa.

Se han realizado convocatorias de la especialidad de Oficina de proyectos de construcción NUM002 (cuerpo de profesores técnicos de formación profesional) en los años 2001 (no supera las pruebas) y 2018 (no participa en las pruebas).»

Razona que no resulta de aplicación la doctrina del orden social ni es necesario plantear cuestión prejudicial.

Concluyendo que no existe abuso o fraude en la contratación.

SEGUNDO. - La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

Hemos visto en los antecedentes que el auto de la Sección Primera de 2 de febrero de 2023, que ha admitido a trámite este recurso, ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el siguiente aspecto:

«Confirmar, matizar, precisar o revisar la jurisprudencia existente en relación a si el sistema de listas de personal docente interino no universitario para nombramientos temporalmente limitados constituye una medida legal equivalente, desde la perspectiva de la jurisprudencia comunitaria, que permite prevenir y sancionar los abusos cometidos en dicha relación, o si resulta conforme a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice».

Además, el auto de admisión identifica, para que los interpretemos en la búsqueda de la respuesta a estas cuestiones, el artículo 10.1 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (RD Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), y la cláusula 5 del Acuerdo Marco suscrito entre la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada ( Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999).

En sus razonamientos jurídicos, el auto de admisión indica que el interés casacional tiene relación con las sentencias de esta Sala dictadas en La Rioja sobre interinos que prestan servicios en este sistema educativo, pero que, en el caso de Extremadura, y en concreto en el caso de autos, pueden concurrir circunstancias como las apreciadas en la sentencia recurrida, que justifiquen un pronunciamiento diferente, apreciándose con ello la necesidad de confirmar, matizar, precisar o revisar la jurisprudencia existente en relación al sistema de listas que regula el personal docente temporal de esta Comunidad Autónoma.

TERCERO. - Las alegaciones de las partes.

A) El escrito de interposición de don Constantino

Esgrime los siguientes motivos para impugnar la sentencia de instancia, divididos en tres epígrafes:

En primer lugar, a juicio del recurrente, la sentencia de instancia infringe el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que hace referencia al carácter temporal para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia; y relaciona con el siguiente tenor literal:

«Durante todos esos 19 años ha trabajado para la Junta de Extremadura como funcionario interino docente en el instituto de Enseñanzas Secundaria "Cuatro Caminos" de la localidad de Don Benito, en las que ha desempeñado tareas propias de la actividad normal de personal fijo, atendiendo a condiciones duraderas, estables propias de la función de un funcionario de carrera, por tanto, desprovistas de temporalidad y urgencia.

Todo, sin que se haya llevado a cabo una convocatoria especial y específica de proceso selectivo de personal para cubrir dicha vacante que mi mandante ocupa».

En segundo lugar, se invoca la Clausula 5ª del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada celebrado el 18 de marzo de 1999 y que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999. El recurrente interpreta que la misma trata de prevenir la utilización sistemática de relaciones de duración determinada, considerada como fuente potencial de abusos, no siendo compatibles con los abusos realizados con los funcionarios interinos; llegando a la siguiente conclusión:

«La cuestión y el debate no consisten en hablar de las expectativas que tiene mi mandante cuando accede a las listas de interinos ni la aceptación de las condiciones de dicha lista, sino ver si ese sistema de listas y las plazas que ha ocupado obedecen a una situación temporal o coyuntural o si por el contrario suponen y constituyen un verdadero abuso de la temporalidad».

Insiste en la idea de que el sistema de listas de interinos en la Comunidad Autónoma de Extremadura es una medida legal pero no obedece a causas de temporalidad y urgencia.

En tercer lugar, afirma que la sentencia recurrida incurre en infracción de la reiterada jurisprudencia sobre el sistema de listas de personal docente interino no universitario para nombramiento temporalmente limitado, en concreto las sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, sec. 4ª, del 12 de Mayo de 2022, nº 566/2022, (rec 6712/2020),, n.º 567/2022, ( rec 5613/2020), n.º 570/202 ( rec 6713/2020), n.º 571/2022, ( rec 5715/2020), y la de 13 de Mayo de 2022, n.º 572/2022 (rec 778/2020).

Y efectúa la reflexión siguiente:

«La Jurisprudencia del Tribunal Supremo es tajante al respecto de la Obligatoriedad por parte de las Administraciones publicas de lo dispuesto en el artículo 10.1 del EBEP y lo dispuesto también a su vez en la Cláusula nº 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada celebrado el 18 de marzo de 1999 y que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE.

De hecho, en cuanto a las obligaciones de las Administraciones Publicas, la jurisprudencia del Supremo al respecto no solo expresa la obligatoriedad de las anteriores disposiciones normativas si no que hace a su vez hincapié en la Jurisprudencia también del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Todo ello pone de relieve que la Jurisprudencia determine que en el caso concreto de la Comunidad Autónoma de la Rioja y de la legalidad y potencial abuso de sus listas de interinos, las mismas no cumplen la legalidad vigente ni la jurisprudencia del TJUE pues el mecanismo de atribución de plazas a través de las listas de interinos NO ATIENDEN A NECESIDADES COYUNTURALES, SINO A NECESIDADES PERMANENTES Y ESTRUCTURALES, UTILIZANDO LA LISTA DE FORMA SISTEMATICA.»

Finaliza señalando que ha superado las pruebas selectivas, pero sin plaza, y se remite a la convocatoria de 2010, e insiste en que no ha existido una convocatoria específica sobre su plaza, y que se permitía que otros aspirantes participaran en los procesos selectivos convocados.

B) El escrito de oposición de la Junta de Extremadura

Se remite a los hechos probados que se recogen en el FD sexto de la sentencia recurrida, de los cuales se desprende que el recurrente no ha prestado de forma ininterrumpida servicios en el periodo considerado (2003-2022), como funcionario interino en la misma plaza. Ha prestado servicios en el Cuerpo 590 y 591, especialidades 104, 112 y grupos A1 y A2.

El recurrente está inscrito en la bolsa ordinaria de interinos en tres especialidades. Y desde 2002 se han convocado 16 procesos selectivos, sin que haya superado ninguno de ellos.

A la vista de las anteriores circunstancias, mantiene que la Sala de instancia no ha incurrido en infracción ni del ordenamiento jurídico, ni de la jurisprudencia; nos dice que el recurrente introduce una cuestión nueva en la interposición del recurso de casación, cuando afirma que los procedimientos selectivos convocados serian genéricos y no otros procedimientos que ahora califica de específicos y exclusivos del puesto con exclusión de otros aspirantes.

Tras ello, afirma la inexistencia de las infracciones del artículo 10.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y de la Cláusula 5ª del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada celebrado el 18 de marzo de 1999 y que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999, en base a la argumentación siguiente:

«Lejos pues de haber vulnerado la Sala el citado art. 10 EBEP y la cláusula 5ª, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo, singularmente las Sentencia que se nos invocan de contrario, caso de La Rioja, consta acreditado que, en el presente supuesto, ni se trata de contrataciones sucesivas fraudulentes, ni de abuso de derecho, ni de incumplimiento por la Junta de Extremadura de proveer las vacantes a través de los mecanismos de provisión que establece el ordenamiento jurídico, ni de no posibilidad de acceder a la condición de funcionario de carrera por falta de convocatorias de procesos selectivos durante el periodo que se nos invoca de 19 años; ni tampoco consta acreditado, como también destaca la Sala de instancia en el Fundamento de Derecho Octavo, último párrafo, que los numerosos procesos selectivos convocados hayan durado más de los tres años que prevé el art. 10 EBEP».

Y, concluye el escrito de oposición:

« La Sala de instancia en la Sentencia núm. 350/2022, de 9 de junio, ni ha vulnerado el art. 10 EBEP, ni la cláusula 5ª, ni la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ni la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tampoco ha obviado o inobservado la obligatoriedad de dichas disposiciones. Distinto de ello, es lo que ha acontecido en el presente supuesto, que es, que conforme a dichas disposiciones y en atención a la situación estatutaria del Sr. Constantino y la actividad constante de la Consejeria de Educación y Empleo de la Junta de Extremadura tendente a la provisión del a vacantes existentes en la RPT por funcionarios de carrera, "sin el resultado deseado" -su provisión definitiva por funcionarios de carrera-, proceda desestimar la pretensión del recurrente, que lo que pretende, y claramente así lo advierte en el escrito de interposición del recurso de casación, es adquirir la condición de "personal indefinido" vulnerando tanto el EBEP, como la Ley de la Función Pública de Extremadura, como la Constitución Española, so pretexto de una concatenación de contrataciones temporales y abuso de derecho, que se sabe no es real, y pretendiendo la "adjudicación directa de la plaza", -que por lo demás no se aclara en que especialidad se pretende, dado que ha sido nombrado para puestos de diferentes grupos y especialidades-, esto es, con exclusión de otros aspirantes, o lo que es lo mismo, vulnerado los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad».

Por todo ello, nos pide que desestimemos el recurso de casación.

CUARTO. - Doctrina de la Sala sobre el sistema de listas de personal para nombramientos temporales y sobre abuso de la temporalidad en la docencia no universitaria.

A) Sentencia de 12 de mayo de 2022 (RC 6712/2020, ECLI:ES:TS:2022:1822), que fijó como doctrina:

«De acuerdo con cuanto hemos expuesto, hemos de responder a la cuestión que nos sometió el auto de admisión diciendo que el sistema de las listas de personal docente interino no universitario para nombramientos temporalmente limitados no constituye una medida legal equivalente, desde la perspectiva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, para prevenir y sancionar los abusos en los nombramientos interinos, y que no es contrario a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice.»

La razón de esta doctrina es que en La Rioja existía un déficit estructural del profesorado «al que se le quiere poner remedio parcial con una suerte de cuerpo de aspirantes a la interinidad al que es preciso acudir regularmente por no haber funcionarios de carrera. Falta de los mismos la cual, a su vez, guarda relación con la inexistencia de convocatorias de los procesos selectivos en las especialidades del caso.»

En concreto en los 19 años de interinidad no se había convocado proceso selectivo para el acceso al cuerpo docente correspondiente.

Esta doctrina referida a la Comunidad Autónoma de La Rioja fue reiterada por las sentencias de esta Sala de la misma fecha (RC 713/2020, ECLI:ES:TS:2022:1913); ( RC 5613/2020,); ( RC 5715/2020, ECLI:ES:TS:2022:1821); ( RC 7564/2020 y la de 13 de mayo de 2022 ( RC 778/2020).

B) Sentencia de 25 de febrero de 2025 (RC 7099/2022, ECLI:ES:TS:2025:688), que en su FD cuarto razona:

«Dicho esto, debemos indicar que el recurrente no discute la legalidad de un cese pues, según resulta de la demanda, el Sr. Demetrio seguía enseñando francés y, desde esa posición, mantiene que por los servicios que ha prestado a lo largo del tiempo se le ha de reconocer el derecho a ser nombrado funcionario de carrera o funcionario fijo indefinido o, subsidiariamente, a ser indemnizado, todo ello en razón de tenerse por víctima del señalado abuso.

Circunscrita en estos términos la controversia, debemos desestimar el recurso de casación del Sr. Demetrio pues la sentencia que impugna no ha incurrido en las infracciones que le reprocha su escrito de interposición. En primer lugar, no ha explicado el recurrente las características de los puestos que ha desempeñado ni las razones a las que se debieron sus distintos nombramientos en diferentes centros de enseñanza, ni de qué manera expiraron las relaciones de servicio a que dieron lugar. Tampoco sabemos las condiciones del nombramiento del que disfrutaba al recurrir.

En estas condiciones no podemos pronunciarnos sobre si ha padecido o no abuso en los nombramientos que ha recibido, extremo, en todo caso, no apreciado por la Sala de Málaga, a quien correspondía el examen de los hechos relevantes.»

De otro lado, de ningún modo cabe reconocer el derecho a ser nombrado funcionario de carrera ni empleado público fijo y tampoco el de ser indemnizado. Sobre pretensiones de esta naturaleza nos hemos pronunciado en esta misma fecha en el recurso de casación n.º 4336/2024, desestimado con las razones que, a continuación, reproducimos:

«Hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre los criterios que permiten apreciar abuso en la utilización por parte de la Administración de nombramientos temporales. En último extremo, se puede decir que son abusivos cuando con ellos se quieren atender necesidades de carácter estructural en lugar de a las de naturaleza circunstancial para las que han sido previstos por la ley. Así, hay abuso en los nombramientos temporales que se mantienen o reiteran a lo largo de los años para desempeñar el mismo puesto vacante sin que se proceda a su convocatoria para su provisión por funcionario de carrera, o en los de concatenación de sucesivos nombramientos para el mismo puesto o para distintos puestos de semejante contenido. Naturalmente, la determinación del abuso requiere del examen de las circunstancias singulares a fin de establecer que, efectivamente, se ha recurrido de manera reiterada a personal temporal para atender necesidades permanentes [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018); n.º 1451/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 7459/2018); n.º 1450/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6676/2018); n.º 1449/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6674/2018); y sucesivas].»

«Del mismo modo, hemos reconocido el derecho del personal temporal cesado a ser repuesto hasta que la vacante que desempeñaba sea cubierta por un funcionario público mediante los correspondientes procesos selectivos y de provisión de puestos de trabajo o hasta que se amortice [ sentencias n.º 1425/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 785/2017) y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 1305/2017, ECLI:ES:TS:2018:3251); y sucesivas]. Reconocimiento éste que no se predica para aquellos casos en que, como en el presente, el cese se ha declarado conforme a Derecho.

Y, sobre la indemnización de los perjuicios que puedan haber sufrido quienes hayan sido objeto de nombramientos temporales abusivos, de un lado, hemos recordado que nuestro ordenamiento jurídico no conoce la figura de las indemnizaciones de carácter punitivo que, si bien existe en algunas legislaciones, no es propia de las que se inscriben, como la española, en el llamado sistema continental. Y, de otro, hemos dicho que las pretensiones de resarcimiento por esta causa deben apoyarse en la justificación de los perjuicios efectivamente sufridos [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018, ECLI:ES:TS:2021:4532) y posteriores, antes citadas]. Naturalmente, la cuantía de la indemnización en las ocasiones en que se considere procedente habrá de corresponderse con la entidad de los daños de toda naturaleza sufridos y que sean imputables al abuso. O, de ser el caso, en la medida en que establezca el legislador.

Desde estas premisas, y a la vista de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, así como de los preceptos que, en consonancia con ellos, dedican el Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, y demás disposiciones generales sobre el empleo público, al regular la adquisición de la condición de funcionario público de carrera, se impone sin ningún género de dudas la desestimación del recurso de casación porque la sentencia de la Sala de Albacete, lejos de incurrir en infracción alguna, es plenamente conforme al ordenamiento jurídico.

Lo es porque nuestro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito, capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024.

Por tanto, se da el supuesto por ella admitido que justifica el rechazo de pretensiones como la de la Sra. Tatiana. Conviene reparar al respecto que en ella no se dice que la conversión en funcionario de carrera o equiparable sea una medida exigida por la cláusula quinta del Acuerdo Marco, sino que puede serlo, pero siempre que no se oponga a ella el Derecho Nacional.

E importa destacar que, en el caso de España, el impedimento que advertimos no es de mera legalidad, sino de constitucionalidad:

En efecto, admitir la conversión pretendida supondría, no ya una decisión contra legem,sino contra Constitutionem.Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas. En consecuencia, debemos mantener la jurisprudencia sentada al respecto, pues, como acabamos de decir, no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

QUINTO.-Las respuestas a las cuestiones planteadas por el auto de admisión.

De acuerdo con lo expuesto en el fundamento precedente, las respuestas a las cuestiones planteadas por el auto de admisión han de ser las siguientes.

La apreciación de la utilización abusiva de nombramientos temporales ha de hacerse en consideración del conjunto de circunstancias concurrentes en el caso concreto de que se trate y, en particular, a la vista de si las necesidades cubiertas por ellos son de carácter permanente o estructural o bien de naturaleza accidental u ocasional.

No cabe en ningún caso la conversión de la relación temporal en nombramiento como empleado fijo o equiparable, sin perjuicio de que el empleado público temporal, de ser cesado, tiene derecho a ser repuesto y a permanecer en la plaza que ocupaba mientras se cubre por funcionario de carrera o se amortiza.»

C) Sentencia 25 de febrero 2025 (RC 7368/2021, ECLI:ES:TS:2025:641), que con remisión a la de 30 de mayo de 2024 (RC 2304/2022), concluye en su fundamento de Derecho quinto:

«Téngase en cuenta la coincidencia del contenido de la sentencia que se impugna con la sentencia recurrida en el precedente que hemos citado, por lo que la mera referencia a los años de prestación de servicios como funcionario interino no resulta bastante para inferir de modo automático la situación de abuso que declara la sentencia impugnada. Esa declaración debe inferirse de una serie de circunstancias concretas y específicas que, por lo que hace al caso, exigía examinar el sistema de lista de interinos aplicable, según la expresada Orden ECD/697/2017, de 24 de julio, analizar el tipo de sucesión de los diversos nombramientos, y valorar si la prestación de servicios se hizo en uno o en varios centros. Además, debía justificarse el tipo de vacante que se estaba cubriendo, si las funciones docentes fueron o no idénticas, y, en fin, si se produjo la presentación a los procesos selectivos convocados al respecto.»

D) Sentencia de 25 febrero 2025 (RC 1602/2024, ECLI:ES:TS:2025:690), sobre abuso de la temporalidad en la docencia no universitaria. (FD quinto):

«6. De esta manera, en el ámbito docente no universitario la temporalidad como «sector» al que se refiere la cláusula 5.1 puede presentar especialidades que, por razón de la ordenación y programación docente, incidan en la relación de servicios de los nombrados en régimen de temporalidad. Habrá que estar en cada caso para apreciar si un nombramiento y, en su caso, dentro del mismo, si el o los llamamientos responden a causas justificadas, por razones objetivas, coyunturales, y es en ese juicio cuando se advertirá si se emplea esa relación de servicios temporal más bien para satisfacer necesidades estructurales o permanentes, que es cuando se incurre en abuso y fraude.

7. La regulación de esas especialidades que justifiquen la temporalidad debe contemplar, al menos, alguna de las medidas referidas en el apartado 1 de la cláusula 5 del Acuerdo Marco o análogas, y ya sean unas u otras, que eviten que esas especialidades del sector docente no degeneren en abuso o fraude de la temporalidad.»

QUINTO. - Juicio de la Sala sobre las bolsas o listas de interinos docentes.

Sobre las listas o bolsas de interinos docentes nos hemos pronunciado en esta misma fecha en el recurso de casación 5868/2022, fijando la siguiente doctrina:

«1.- Respecto de la cuestión de interés casacional partimos de algo obvio, pero que conviene no olvidar: que es legal la relación de empleo temporal mediante la figura del funcionario interino y lo es porque el EBEP prevé esta modalidad de relación estatutaria en el régimen del empleo público. Y desde tal obviedad, cabe deducir que las llamadas bolsas o listas de interinos son también legales y que por el hecho de que un funcionario interino esté incluido en ellas, aun por años, no por ello hay abuso de la interinidad. Cosa distinta sería que tal instrumento se regule o se emplee en términos tales que propicie lo que debe prevenirse y sancionarse, esto es, el abuso de la temporalidad.

2.- De esta manera las "bolsas de interinos" o "listas de interinos" son, en sí, un sistema neutro a efectos de la cláusula quinta del Acuerdo Marco. Y es un sistema neutro porque su fin es la mejor ordenación y gestión del empleo temporal en cuanto a los funcionarios interinos. Desde esta consideración como instrumento empleado para ese fin- es bueno reparar en la distinción entre selección y consiguiente nombramiento, por un lado, y el llamamiento, por otro.

3.- Por el nombramiento -que no contratación- se accede a esas bolsas o listas y como concreción del principio de mérito y capacidad, cabe que se establezca un sistema selectivo y para ello las sentencias 566, 567, 571/2022, - más, añadimos, la sentencia 1041/2022, casación 7564/2020- declararon que, en el caso de La Rioja, la normativa reguladora de esas listas o bolsas preveía un procedimiento de selección adecuado. Por tanto, por el nombramiento se traba una relación jurídica cuyo nervio es que, ante la falta de funcionarios, se pueda contar con quienes no lo son para que, de forma temporal y extraordinaria, desempeñen unas funciones necesarias. Pues bien, para ese tercero la creación de estas listas o bolsas supone el derecho a ser seleccionado conforme a su regulación y conforme a la misma se proceda a su eventual llamamiento.

4.- Con el llamamiento se hace efectivo que los nombrados incluidos en las bolsas o listas de interinos desempeñen temporalmente una vacante o realicen una sustitución mientras no lo haga un titular o el titular, o no se amortice la plaza, o mientras no se cree una plaza, si es que la función desempeñada se tiene como necesaria, no se ha creado para ello una plaza y no se ha incorporado a las relaciones de puestos de trabajo o instrumento análogo. Por tanto, de no haber llamamiento lo que hay es la expectativa de ser llamado, luego de haberlo -por darse uno de los supuestos que justifican la figura del funcionario interino-, es cuando se consuma la relación de empleo temporal cuyas condiciones deben ser conformes a las exigencias de la cláusula 4 del Acuerdo Marco.

5.-Si recapitulamos lo dicho, para resolver la cuestión de interés casacional tenemos que en principio nada cabe objetar, en sí, al sistema de bolsas o listas de interinos; es más, que se regule garantiza la efectividad del principio de transparencia en la ordenación de esa modalidad de empleo temporal y, atendiendo a su regulación, que se garanticen los principios de mérito y capacidad en la medida exigible para seleccionar a funcionarios interinos, así como el orden de llamamientos.

6.- Por tanto, a efectos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, el sistema de bolsas o listas de interinos no es, en sí, ciertamente una medida directamente encaminada como equivalente para prevenir y sancionar el abuso de la temporalidad, y no lo es porque esa no es esa su función: su función es insistimos- ordenar y gestionar de forma transparente el nombramiento y llamamiento de funcionarios interinos. Cosa distinta es -ya lo hemos advertido- que el régimen de estas bolsas o listas se haga en términos tales que amparen o den cobertura al abuso de la temporalidad.

7.-Por tanto, si para prevenir o sancionar el abuso de la temporalidad lo censurable no está en la creación de bolsas o listas de interinos, habrá que indagar en el incumplimiento de los presupuestos de hecho que legitiman la figura del funcionario interino. O dicho con otras palabras: lo censurable será que esas listas o bolsas conformen, de hecho, una suerte de cuerpos o escalas paralelos y esto ocurrirá si lo que debería ser una relación de empleo temporal y extraordinaria, acaba siendo indefinida, a base de encadenar llamamientos, bien por no amortizarse la plaza, o bien por no proveerse con un funcionario de carrera, o por desempeñar una función que, por responder a necesidades permanentes, debería ser creada como plaza en las relaciones de puestos de trabajo o instrumento equivalente y proveerse de forma ordinaria.

8.- Lo expuesto fue lo declarado a efectos casacionales por las sentencias 566, 567 y 571/2022 de las que se deduce, por lo específico de la situación en La Rioja, que el abuso no se advirtió tanto en el sistema de bolsas o listas de interinos, como por el abuso que se hizo de la figura de los funcionarios interinos, dando lugar a ese fenómeno degenerativo del empleo público que son los "interinos de larga duración". Esto ocurre -como dicen las sentencias 566, 567 y 571/2022- en caso de «concatenación de nombramientos interinos en el mismo puesto o del mantenimiento de uno solo[nombramiento] de manera prácticamente indefinida».A partir de lo expuesto, apreciar el abuso es ya cuestión de hecho, lo que exige valorar las circunstancias del caso y la prueba practicada.

9. En consecuencia, con base en los anteriores razonamientos, en la forma y sentido expuestos, concluimos manteniendo lo declarado en las sentencias 566, 567 y 571/2022: que «el sistema de las listas de personal docente interino no universitario para nombramientos temporalmente limitados no constituye una medida legal equivalente, desde la perspectiva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, para prevenir y sancionar los abusos en los nombramientos interinos.»

SEXTO. - Aplicación al caso. Desestimación del recurso de casación.

A) En realidad, lo planteado en la instancia y resuelto por la sentencia impugnada no se ajusta en su totalidad a la cuestión de interés casacional resuelta sobre las listas o bolsas de interinos.

B) En segundo término, de la doctrina recogida en el fundamento de Derecho cuarto se desprende que para apreciar la situación de abuso en el sector docente, esto es si con estos nombramientos de funcionarios interinos se cubren o no necesidades estructurales, no basta con referir exclusivamente los años de servicios profesionales desempeñados como funcionario interino, pues junto con los años de servicios se deben tomar en consideración, entre otras circunstancias, el sistema de listas de interinos utilizado, el tipo de nombramientos, si los servicios se prestaron en un centro docente o en varios, especialidad o especialidades para las que fue contratado, procesos selectivos convocados y si el funcionario docente interino participó o no en ellos.

Apreciado el abuso no cabe reconocer el derecho a ser nombrado funcionario de carrera ni empleado público fijo y para ser indemnizado se tendrán que acreditar los perjuicios sufridos por esta causa.

C) El recurrente en la demanda ante el Juzgado anudó su situación de abuso al mero transcurso del tiempo, circunstancia que, como ya hemos señalado, no resulta suficiente por si sola para declarar el abuso.

En la ampliación a la demanda que presentó ante la Sala hace referencia, en su alegación tercera, a que solo se llevaron a cabo convocatorias de acceso a la función docente no universitaria en los años 2008, 2010 y 2018; y que en estas convocatorias se permitía participar al resto de aspirantes.

En el escrito de interposición del recurso de casación señala que no se han convocado procesos de selección para cubrir la vacante concreta que ocupa. Los procesos que se han convocado, los califica, como "genéricos" y que estaban abiertos al resto de aspirantes.

D) Pues bien, en cuanto al número de los procesos selectivos convocados en las especialidades docentes en las que estaba inscrito el recurrente en las bolsas de interinos, nos remitimos a los hechos declarados probados en la sentencia recurrida (FD sexto), de donde resulta que en el periodo de interinidad del actor se convocaron 16 procesos selectivos para ingresar en el Cuerpo del Profesores de Enseñanza Secundaria.

El Sr. Constantino no ha superado ninguno de los procesos selectivos convocados. Para adquirir la condición de funcionario de carrera si la convocatoria prevé el sistema de concurso-oposición, no es suficiente con aprobar la fase de la oposición, el aspirante tiene que superar las dos fases para poder ser nombrado funcionario de carrera, no cabe por tanto afirmar que se ha superado el proceso "sin plaza".

E) Respecto a que en los procesos selectivos convocados no se haya incluido la plaza que ocupa el recurrente, se trata de una cuestión nueva que se introduce en el escrito de interposición de la casación, por lo que la sentencia de instancia no la pudo examinar y en consecuencia ningún pronunciamiento pudo realizar.

En esta situación, no cabe sino reiterar el criterio de esta Sala sobre la imposibilidad de plantear cuestiones nuevas en el recurso de casación, incluso tras la reforma operada por la Ley 7/2015, de 21 de julio.

El criterio de la Sala sobre este particular se expresa, entre otras muchas resoluciones, en el auto de 16 de febrero de 2023 (recurso 655/2022, ECLI:ES:TS:2023:1509A), con cita del auto de 3 de febrero de 2017 (recurso 203/2016):

«[...] debemos empezar por afirmar que la doctrina jurisprudencial que ha sostenido que no cabe introducir cuestiones nuevas en casación sigue siendo plenamente aplicable a la nueva regulación del recurso de casación introducida por la L.O. 7/2015. Dicha doctrina se ha venido apoyando de forma constante en dos razones, a saber: 1º) que desde el momento que el recurso de casación tiene como finalidad propia valorar si se vulneraron por el Tribunal "a quo" las normas o jurisprudencia cuya infracción se denuncia por la parte recurrente, resulta lógicamente imposible que pueda producirse aquella infracción en relación con una cuestión que ni siquiera fue considerada en el pleito de instancia; y 2º) que el planteamiento de cuestiones nuevas en casación afecta gravemente al derecho de defensa del recurrido, que ante tales cuestiones carecería de las posibilidades de la alegación y de la prueba que corresponden a la instancia. Por eso, son numerosas las resoluciones de esta Sala que han inadmitido recursos de casación en los que se identificaba con claridad este defectuoso planteamiento del recurso, por aplicación de la causa de inadmisión antes establecida en el artículo 93.2.d) LJCA en su inicial (y ahora derogada) redacción, consistente en carecer el recurso manifiestamente de fundamento. La nueva regulación de la casación no contempla explícitamente esta causa de inadmisión, pero no hay duda de que un recurso de casación que se sitúe en este inadecuado escenario podrá ser inadmitido, bien por no justificarse debidamente que las normas cuya infracción se denuncia fueron alegadas en el proceso o tomadas en consideración por el Tribunal (o que este debió tomarlas en consideración aún sin ser alegadas), ex arts. 89.2.b) y 90.4.b) LJCA; bien por no justificarse la relevancia sobre el "fallo" de tales infracciones, ex arts. 89.2.d) y 90.4.b) LJCA».

F) Y que a las convocatorias realizadas para acceder al Cuerpo de Profesores de Secundaria hayan podido concurrir otros aspirantes, es consustancial con la aplicación de los principios constitucionales de mérito, capacidad e igualdad que deben respetarse en los procedimientos competitivos de acceso al empleo público.

En este sentido la propia Ley 20/2021, de 28 de diciembre de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, establece en su artículo 2.4 que los procesos selectivos de estabilización de empleo temporal: «en todo caso, garantizará el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad.»

Principios que según el preámbulo del RD 270/2022, por el que se modifica el Reglamento de Ingreso, Acceso y adquisición de Nuevas Especialidades en los Cuerpos Docentes a los que se refiere LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y se regula el régimen transitorio de ingreso a que se refiere la disposición transitoria decimoséptima de la citada ley, aprobado por el RD 276/2007, de 23 de febrero, se respetaran en los procedimientos selectivos de ingreso derivados de la ley 20/2021, de 28 de diciembre para este sector.

G) Las circunstancias concretas del asunto examinado nos llevan a considerar que la sentencia recurrida en casación no contraviene la doctrina fijada en nuestras sentencias de 12 de mayo de 2022.

El único punto en el que hay coincidencia en uno y otro caso, es en los años de interinidad (19), pero en el resto de aspectos las divergencias son palmarias y así sabemos que la prestación de servicios del Sr Constantino, no ha sido ni en el mismo puesto, ni en el mismo grupo ni en la misma especialidad; y la Junta de Extremadura ha procedido a convocar en este periodo hasta 16 procesos selectivos de acceso al Cuerpo de Profesores de Secundaria en las especialidades en las que el recurrente está inscrito, sin que este haya superado ninguno de estos procesos.

Conviene recordar que el TJUE en su sentencia de 13 de junio de 2024 (parágrafos 54-56), insiste en que la convocatoria de procesos selectivos dentro de los plazos establecidos para la cobertura de las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales es una medida adecuada para evitar que se perpetúe la situación de precariedad.

Bien entendido que en el sector docente en las convocatorias de acceso no se ofertan puestos concretos, sino que es tras el acceso al Cuerpo docente y especialidad correspondiente cuando se ofertan las plazas vacantes en los centros educativos.

Por tanto, al no apreciar que la lista de interinos docentes de la Junta de Extremadura se haya utilizado en este caso para cubrir necesidades estructurales no cabe considerar que los nombramientos temporales del Sr. Constantino incurrieran en abuso o fraude de ley.

SEPTIMO. - COSTAS

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.3 LJCA, en relación con el 93.4 LJCA, cada parte abonara las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.