Sentencia Contencioso-Administrativo 303/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 8523/2023 de 11 de marzo del 2026

PRIMERO.-La representación procesal de la Asociación Gestión Transporte de Viajeros (AGTV) recurre en casación la sentencia 563/2023, de 27 de septiembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso administrativo n.º 123/2022.

1.- En fecha de 17 de diciembre de 2021 se publicó, en la plataforma de contratación del sector público, por la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad de la Generalitat Valenciana, anuncio de licitación del Contrato de Concesión de Transporte Público Regular de Viajeros mediante autobús CV-202 Les Marines-Alacant, Expediente CMAYOR/2019/01Y29/80, que se tramitaría mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria, con un valor estimado de 32.434.241,88 euros y una duración de 10 años. El contrato se considera no sujeto a regulación armonizada.

2.- La AGTV presentó recurso especial en materia de contratación contra los pliegos rectores de la licitación invocando para ello diversos motivos.

3.- La resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) núm. 196/2022, de 10 de febrero de 2022 (Recurso n.º 26/2022 C. Valenciana 5/2022), inadmitió el recurso especial por apreciar la causa de falta de competencia prevista en el artículo 55.1.a) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante , LCSP).

En síntesis, venía a declarar que tratándose de contratos de concesión de servicios en el ámbito del transporte regular de viajeros, estaban excluidos de la regulación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico (en adelante, LCSP) , no estando incluidos en el ámbito material del recurso especial en materia de contratación previsto en su artículo 44.1, y ello sin perjuicio de que pudieran ser recurridos de conformidad con lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas (en adelante , LPACAP).

4.- La sentencia de la Sala Territorial confirma la decisión de inadmisión. Esta decisión se apoyaba, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

1ª) Que se trataba de contratos de concesión de servicios en el ámbito del transporte regular de viajeros a los que les era de aplicación, con carácter preferente, el régimen especial del Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera (en adelante, Reglamento 1370/2007), la Ley 16/1987, 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante , LOTT), y el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ( en adelante, ROTT), como legislación sectorial y especial, y que la LCSP sólo les era aplicable con carácter supletorio.

2ª) Que los recursos frente a actuaciones licitadoras sobre concesión de servicios de transporte público de viajeros de uso general no conforman el ámbito material del recurso especial en materia de contratación contemplado en el artículo 44.1 de la LCSP. Afirmaba para ello que el artículo 5.1 del Reglamento 1370/2007, excluía de su ámbito de aplicación las Directivas Europeas de Contratación 2014/23 y 2014/24 en los contratos de esta naturaleza --concesiones de servicios de transporte de viajeros--, y, además, indicaba que esa exclusión se encontraba igualmente recogida en el artículo 10.3 de la Directiva 2014/23/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, (en adelante, Directiva 2014/23), relativa a la adjudicación de contratos de concesión, transpuesta parcialmente en el ordenamiento jurídico interno español por el Real Decreto Ley 3/2020, excluyendo por completo la aplicación del artículo 44 de la LCSP.

3ª) Que, si bien es cierto que la redacción del 44.1 c) de la LCSP al delimitar el objeto del recurso especial en materia de contratación no diferenciaba entre contratos sujetos o no a regulación armonizada, lo era también que la causa de inadmisión que apreció el TACRC no se basaba en el hecho de tratarse de contratos no sujetos a regulación armonizada, sino por tratarse de contratos de concesión de servicio de transporte de viajeros de uso regular a los que le resulta de aplicación una legislación específica.

4ª) Y acababa señalando que el régimen de revisión de las actuaciones en el marco de este tipo de contratos al que se refiere el artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007 «no puede identificarse con el régimen de los recursos especiales en materia de contratación administrativa», habida cuenta que «dicho mecanismo de revisión no es equiparable al recurso especial en materia de contratación administrativa, ya que dicho precepto no ha sido incorporado en nuestro ordenamiento interno, debiendo reconducirse al facultativo recurso de reposición interpuesto ante el órgano de contratación».

SEGUNDO.-Por auto de 11 de diciembre de 2024, dictado por la Sección Primera de esta Sala, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la AGTV, fijando como cuestión de interés casacional, determinar:

"Si los actos y decisiones recaídos en licitaciones relativas a contratos de concesión de transporte público regular de viajeros por carretera son susceptibles de recurso especial en materia de contratación en los términos previstos en el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y, en caso negativo, cuál ha de ser la vía impugnatoria que se ha de seguir a fin de asegurar que dichos actos y decisiones puedan revisarse en las condiciones requeridas en el artículo 5.7 del Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.".

El auto identificaba como preceptos a interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJC, los artículos 19 y 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y los artículos 5 y 8 del Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.

TERCERO.-1.- El escrito de interposición de la AGTV denuncia que la sentencia vulnera el artículo 44.1.c) de la LCSP, que contempla la posibilidad de que sean recurribles por la vía especial las actuaciones licitadoras de concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los 3.000.000 de euros. Por tanto, sin excluir ningún tipo de concesión de servicios, como la de transporte de viajeros.

En este ámbito, afirma que si el artículo 19.2.g) de la LCSP excluye ese tipo de concesiones de los contratos sujetos a regulación armonizada, es evidente que al citarlos expresamente los está considerando como sujetos a la LCSP, aunque no sigan el régimen de regulación armonizada.

También nos dice que, desde la consideración de la normativa sectorial --artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007-tampoco puede deducirse que los contratos de concesiones de transporte regulares de viajeros estén vedados al recurso especial en materia de contratos pues la mención que hace a la necesidad de "revisarse eficaz y rápidamente", en derecho español, no pude referirse más que a ese recurso especial. En relación con ello, considera que la decisión de exclusión, sin mención a otra vía de revisión, es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución Española ( CE), máxime cuando la cláusula 42 del pliego de la licitación indicada expresamente que la vía de recurso era la especial en materia de contratación por remisión al artículo 44 LCSP.

2.- También alega que la sentencia entra en contradicción con lo resuelto por la Sala Territorial de Navarra en sentencia de 15 de febrero de 2019 (recurso 405/2018) y en varias sentencias de la Sala homónima de la Audiencia Nacional, con cita especial de la dictada el 17 de enero de 2020 (recurso 250/2018).

3.- Finalmente, considera que la sentencia impugnada es contraria a la STJUE de 28 de noviembre de 2018 (c-328/17) que habría equiparado el régimen de recurso previsto en el artículo 5.7 de la Directiva 1370/2007 y el recurso especial en materia de contratación previsto en la Directiva del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, (Directiva 89/665), relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras.

CUARTO.-1.- La defensa de la Administración autonómica valenciana se opone a la casación afirmando que la Sala Territorial concluyó acertadamente que los contratos de concesión de servicios de transporte regular de viajeros se encuentran regulados por un régimen jurídico específico contenido en el Reglamento 1370/2007, teniendo carácter supletoria la aplicación de las Directivas de contratación, lo que también contempla el artículo 71 de la LOTT.

En esta línea afirma que de su artículo 5.1 del Reglamento 1370/2007 resulta con total claridad que cuando los contratos de servicio público adopten la forma de concesión de servicios de transporte regular de viajeros no serán de aplicación las disposiciones de las Directivas 2004/17 y 2004/218 (actualmente derogadas por la Directiva 2014/23), sino que su régimen jurídico es el previsto en el citado Reglamento 1370/2007.

Y considera que esta exclusión de las Directivas de contratación está prevista también en el artículo 10.3 de la vigente Directiva 2014/23, al disponer que "no se aplicará a las concesiones de servicios ... relativos a servicios públicos de transporte de viajeros, en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1370/2007.".

2.- En todo caso, sostiene que la previsión de recurso eficaz y rápido del artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007 no puede identificarse con el régimen de recurso especial en materia de contratación, ya que la norma no establece esa identificación, la celeridad y eficacia también se obtienen con el recurso administrativo previsto en la Ley 39/2015 y, además, la jurisprudencia europea no exige ese cauce como único posible.

3.- Finalmente, alega que no concurre infracción del artículo 44.1.c) de la LCSP en relación con las sentencias de la Sala homónima de la Audiencia Nacional que cita la parte recurrente ya que la Sala Territorial convalida la decisión administrativa de inadmisión del recurso especial en materia contractual, no en razón de se trate de un contrato no sujeto a regulación armonizada, sino porque se trata de un contrato de concesión de servicio público de transporte de viajeros de uso regular que tiene una regulación específica.

QUINTO.-1.- Tal y como pone de relieve la sentencia de la Sala Territorial, sin que sea cuestionado por las partes, los pliegos de la contratación origen del pleito tenían por objeto un contrato de concesión de servicio público regular de viajeros con un valor estimado de 32.434.241,88 euros y una duración de diez años. Se tramitaría mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria.

2.- Tampoco está en cuestión que según la cláusula 4 de esos pliegos, su régimen jurídico viene constituido por el Reglamento (CE) n.º 1370/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, por la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, por su reglamento aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y en todo aquello que no esté previsto, supletoriamente, se aplica la Ley de Contratos del Sector Publico. Esta afirmación la hace la sentencia impugnada y en nada es cuestionada en el recurso de casación.

En esa línea de argumentación, y si acudimos al citado Reglamento 1370/2007 comprobaremos que según su artículo 5.1: "1. Los contratos de servicio público se adjudicarán de acuerdo con las normas establecidas en el presente Reglamento. Sin embargo, los contratos de servicios o los contratos de servicio público, tal que definidos en las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE, respecto de los servicios públicos de transporte de viajeros en autobús o tranvía, se adjudicarán con arreglo a los procedimientos establecidos en dichas Directivas cuando dichos contratos no adopten la forma de contratos de concesión de servicios en la acepción de esas Directivas. No se aplicarán las disposiciones de los apartados 2 a 6 del presente artículo a los contratos que hayan de adjudicarse con arreglo a las Directivas 2004/17/CE o 2004/18/CE.". Por tanto, como advierte la Administración recurrida, resulta con total claridad que cuando los contratos de servicio público adopten, como es el caso, la forma de concesión de servicios de transporte regular de viajeros, no serán de aplicación las disposiciones de las Directivas 2004/17 y 2004/218 (actualmente derogadas por la Directiva 2014/23), sino que su régimen jurídico es el previsto en el citado Reglamento 1370/2007. En definitiva, la adjudicación de un contrato de servicio público relativo al transporte de viajeros en autobús tendrá un doble régimen jurídico según el contrato adopte o no la forma de concesión. Hay que resaltar que esta dualidad de régimen jurídico ha sido declarada por la reciente STJUE de 13 de febrero de 2025 (asunto C-684/23): 1º. Cuando dicho contrato no adopte la forma de contrato de concesión de servicios se rige, no por las normas especiales previstas en el artículo 5, apartados 2 a 6, de dicho Reglamento, sino por las normas generales de adjudicación de contratos públicos establecidas por las Directivas 2014/24 y 2014/25 (en este sentido, sentencia de 27 de octubre de 2016, Hörmann Reisen,C-292/15 , apartados 36 a 41). En este sentido, precisa el Tribunal que estos contratos ya estaban plenamente sujetos a las reglas generales de adjudicación de contratos públicos previstas en las Directivas 2004/17 y 2004/18 antes de la adopción del Reglamento nº 1370/2007 (en este sentido, sentencia de 21 de marzo de 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker y Rhenus Veniro,C-266/17 y C-267/17, apartado 73). 2º. En cambio, los contratos que adopten la forma de concesión de servicios, tal como se definen en el artículo 5, punto 1, letra b), de la Directiva 2014/23 están expresamente excluidos del ámbito de aplicación de esta Directiva por el artículo 10, apartado 3, de la misma.

Dicha exclusión de la normativa contractual se encuentra igualmente recogida en la Directiva 2014/23, relativa a la adjudicación del contrato de concesión, cuyo artículo 10.3 dispone: "La presente Directiva no se aplicará a las concesiones de servicios ... relativos a servicios públicos de transporte de viajeros, en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1370/2007.". Y, las Directivas 2014/24 (considerando 27) y 2014/25 (considerando 35) establecen que "Debe señalarse que en el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo se establece explícitamente que las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE se aplican, respectivamente, a los contratos de servicio y a los contratos de servicio público relativos a los servicios de transporte público de viajeros en autobús o tranvía, mientras que el Reglamento (CE) no 1370/2007 se aplica a las concesiones de servicios de transporte público de viajeros en autobús o tranvía.". Finalmente, la exclusión está igualmente presente en el Real decreto Ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales, estableciendo su artículo 20 que "no se aplicará a aquellos contratos que tengan por objeto: g) Servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril o en metro, así como las concesiones de servicios de transporte de viajeros, sin perjuicio de la aplicación del Reglamento (UE) n.º 1370/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo."

3.- Así, en la materia concreta que integra la cuestión de interés casacional, referida a la posibilidad de que sea aplicable a este tipo de concesiones de servicios de transporte público de viajeros en autobús el régimen del recurso especial en materia de contratación que regula el artículo 44 de la LCSP 2017, tendremos que acudir, en primer lugar, a las previsiones que al respecto pueda establecer la normativa específica de aplicación.

Pues bien, las únicas previsiones aplicables las que encontramos en el Reglamento comunitario 1370/2007.

La primera se encuentra en su preámbulo, en concreto en el considerando 21, cuando establece: "Debe garantizarse una protección jurídica eficaz no solo para los contratos regulados por la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales , y la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios , sino también para otros contratos adjudicados con arreglo al presente Reglamento. Un procedimiento de revisión eficaz es necesario, y debe ser comparable con los procedimientos pertinentes establecidos en la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, y la Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa a la coordinación de los disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de las normas comunitarias en los procedimientos de formalización de contratos de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones, según proceda".

La segunda está en su artículo 5.7, cuando dispone: "Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 2 a 6 puedan revisarse eficaz y rápidamente, a petición de una persona que tenga o haya tenido interés en obtener un contrato particular y que haya sido perjudicada o corra el riesgo de ser perjudicada por una supuesta infracción, cuando dichas decisiones han infringido el Derecho comunitario o normas nacionales de aplicación de dicho Derecho.

Cuando los organismos responsables de los procedimientos de revisión no tienen carácter judicial, sus decisiones habrán de motivarse siempre por escrito. Además, en este caso, deberán adoptarse medidas para que toda supuesta medida ilegal adoptada por el organismo responsable de la revisión o todo supuesto defecto en el ejercicio de las competencias que le han sido conferidas pueden ser objeto de revisión judicial o de revisión por otro organismo que sea un órgano jurisdiccional con arreglo al artículo 234 del Tratado e independiente de la autoridad contratante y del organismo responsable de la revisión.".

Por tanto, el Reglamento comunitario 1370/2007 parte de la necesidad de que los contratos a que da cobertura deben tener una protección jurídica eficaz y, consecuentemente, impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para asegurar que las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 2 a 6 (referidas a procedimientos de adjudicación) puedan revisarse eficaz y rápidamente. Es de resaltar que el Reglamento no impone un determinado recurso, aunque sí dice que debe ser comparable con los procedimientos pertinentes establecidos en la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, y la Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992. A partir de ahí, ninguna previsión sobre ese sistema de revisión se establece en el citado Reglamento comunitario. Es más, en ningún momento el artículo 5.7 ni siquiera excluye la posibilidad de que esa vía, dentro del Estado miembro, sea directamente judicial. Tampoco excluye, evidentemente, que los Estados miembros puedan articular ese sistema de protección/revisión acudiendo a alguno de los que regule en su ordenamiento jurídico siempre, claro está, que no resulte menos garantista.

4.- Ante esa falta de regulación de un sistema de previsión sobre la impugnación de las decisiones que puedan adoptarse en la contratación para la concesión de servicio de transporte regular de viajeros, habrá que acudir a la normativa supletoria de aplicación. Por tanto, a la normativa comunitaria y española de contratación pública y, de manera particular a la LCSP 2017, que traspone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Pues bien, comenzaremos resaltado que el preámbulo de la LCSP establece que "Por último, en lo que respecta a los procedimientos de contratación que tengan por objeto contratos en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, se ha pretendido establecer un esquema lógico y consecuente con las correspondientes Directivas a efectos de la aplicación a aquellos bien de la presente Ley, o bien de la Ley de procedimientos de contratación en los citados sectores. Así, todos los contratos que celebren las entidades que tengan la consideración de Administraciones Públicas, independientemente del sector al que se refieran, se regirán por la presente Ley". Además, al aludir a su Libro I dice que se mantiene la regulación del recurso especial en materia de contratación y que "se amplía el ámbito de aplicación de este recurso, sin que dicha ampliación afecte a la necesaria agilidad que debe tener el sistema en la resolución de estos recursos, dejando de estar vinculado a los contratos sujetos a regulación armonizada, de tal manera que se puede interponer en el caso de contratos de obras, concesiones de obras y de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones y contratos de servicios y de suministros cuyo valor supere los cien mil euros".

Estas precisiones del preámbulo de la LCSP 2017 deben servir de base para interpretar adecuadamente el artículo 44.1 (ubicado en el Libro I): "1. Serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación, los actos y decisiones relacionados en el apartado 2 de este mismo artículo, cuando se refieran a los siguientes contratos que pretendan concertar las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores: c) Concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones de euros".

La conclusión no puede ser otra que afirmar que las concesiones de servicio público de transporte regular de viajeros por carretera quedan incluidas en el ámbito material del recurso especial en materia de contratación siempre que se traten de concertar por las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores, que su valor estimado supere los tres millones de euros, y que su objeto sea alguna de las actuaciones que relaciona su apartado 2. A los efectos de este pleito, cabe decir que entre esas actuaciones se incluyen "a) Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación."

5.- Este es, por otro lado, el criterio interpretativo fijado por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en su resolución 1364/2022, de 27 de octubre, dictada en el recurso n.º 791/2022, procedente también de la Comunidad Autónoma Valenciana por acordar su falta de competencia en el recurso 197/2022.

En esta resolución el TACRC unifica su criterio ante la existencia de resoluciones propias contradictorias y tomando en consideración el criterio favorable fijado por varias sentencias de la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional -siendo aplicable el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP 2011)- y del Tribunal Superior de Justicia de Navarra -siendo aplicables las Leyes Forales de contratación-.

La resolución del TACRC afirma que el artículo 44 de la LCSP sólo condiciona la posibilidad de interponer el recurso especial a que, de un lado, estemos ante la presencia de un contrato de concesión de servicios (no añade ningún requisito más); y de otro, que se supere un determinado valor estimado, suprimiendo la referencia que se hacía en el TRLCSP de 2011 a que fuera un contrato sujeto a regulación armonizada para poder acceder al recurso especial. Además, añade que no es necesario que la LCSP haya incluido expresamente a las concesiones de servicios de transportes de viajeros como contratos susceptibles de ser impugnados a través del recurso especial, pues ya estarían incluidos en la categoría general de concesiones de servicios a la que hace referencia el artículo 44.1.c). Resalta que en ningún otro precepto de la LCSP se pone en duda que las concesiones de servicios de transporte de viajeros no se encuentren plenamente regulados en la citada Ley, conclusión que refuerza con el hecho de que los artículos 4 a 11 LCSP, que regulan los contratos y negocios excluidos de la Ley, en los que no se hace ninguna mención directa o indirecta a dicho tipo de concesiones.

SEXTO.-Con lo hasta ahora argumentado respondemos la cuestión de interés casacional declarando que: "los actos y decisiones recaídos en licitaciones relativas a contratos de concesión de transporte público regular de viajeros por carretera son susceptibles de recurso especial en materia de contratación en los términos previstos en el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público".

SÉPTIMO.-La aplicación de esta doctrina al caso de autos conlleva, tal y como solicita la parte actora, estimar el recurso de casación y el recurso contencioso administrativo, declarando la competencia objetiva del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales para conocer del recurso especial interpuesto por la Asociación de Gestión de Transporte de Viajeros frente al anuncio de licitación del contrato de concesión de transporte público regular de viajeros por autobús CV-202 Les Marines-Alacant. Esta es la única cuestión objeto de debate jurídico y a la que se limita el pronunciamiento de esta sentencia, con devolución de las actuaciones al órgano demandado a fin de que proceda a la admisión del recurso y su tramitación.

Por último, hay que resaltar que esa solución se alcanzaba directamente con la aplicación de la cláusula 42 del Pliego aprobado por la Administración contratante, que, sin embargo, siempre se ha opuesto a aplicación. Su tenor literal es este:

«1. Serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación, los actos y decisiones que se relacionan en el artículo 44 de la LCSP, que tendrá carácter potestativo y será gratuito para los recurrentes, sin perjuicio de las indemnizaciones y multas previstas en el artículo 58 de la LCSP. El plazo, forma y lugar, y acceso al expediente, efectos de la interposición, posible inadmisión y tramitación del recurso especial, se regirá por lo previsto en los artículos 50 a 56 de la misma LCSP.

2. No se dará este recurso en relación con los procedimientos de adjudicación que se sigan por el trámite de emergencia.

3. Contra las actuaciones mencionadas en el presente pliego como susceptibles de ser impugnadas mediante el recurso especial, no procederá la interposición de recursos administrativos ordinarios.

4. De acuerdo con el artículo 46.2 de la LCSP y con el convenio suscrito por la Generalitat (Resolución de 10 de abril de 2013, de la Subsecretaría, por la que se publica el Convenio de colaboración con la Generalitat Valenciana sobre atribución de competencia de recursos contractuales, publicado en el BOE núm. 92 de 17 de abril de 2013), la competencia resolutiva en materia de recursos contractuales se atribuye al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC).

5. De acuerdo con lo previsto en los artículos 114 y 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 191.4 de la LCSP, cabrá recurso potestativo de reposición contra los actos administrativos adoptados en el ejercicio de las prerrogativas de interpretación, modificación y resolución del contrato.>>.

OCTAVO.-En el recurso de casación se impondrán las costas de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4 de la LJCA y, por ello cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

PRIMERO.-La representación procesal de la Asociación Gestión Transporte de Viajeros (AGTV) recurre en casación la sentencia 563/2023, de 27 de septiembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso administrativo n.º 123/2022.

1.- En fecha de 17 de diciembre de 2021 se publicó, en la plataforma de contratación del sector público, por la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad de la Generalitat Valenciana, anuncio de licitación del Contrato de Concesión de Transporte Público Regular de Viajeros mediante autobús CV-202 Les Marines-Alacant, Expediente CMAYOR/2019/01Y29/80, que se tramitaría mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria, con un valor estimado de 32.434.241,88 euros y una duración de 10 años. El contrato se considera no sujeto a regulación armonizada.

2.- La AGTV presentó recurso especial en materia de contratación contra los pliegos rectores de la licitación invocando para ello diversos motivos.

3.- La resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) núm. 196/2022, de 10 de febrero de 2022 (Recurso n.º 26/2022 C. Valenciana 5/2022), inadmitió el recurso especial por apreciar la causa de falta de competencia prevista en el artículo 55.1.a) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante , LCSP).

En síntesis, venía a declarar que tratándose de contratos de concesión de servicios en el ámbito del transporte regular de viajeros, estaban excluidos de la regulación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico (en adelante, LCSP) , no estando incluidos en el ámbito material del recurso especial en materia de contratación previsto en su artículo 44.1, y ello sin perjuicio de que pudieran ser recurridos de conformidad con lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas (en adelante , LPACAP).

4.- La sentencia de la Sala Territorial confirma la decisión de inadmisión. Esta decisión se apoyaba, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

1ª) Que se trataba de contratos de concesión de servicios en el ámbito del transporte regular de viajeros a los que les era de aplicación, con carácter preferente, el régimen especial del Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera (en adelante, Reglamento 1370/2007), la Ley 16/1987, 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante , LOTT), y el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ( en adelante, ROTT), como legislación sectorial y especial, y que la LCSP sólo les era aplicable con carácter supletorio.

2ª) Que los recursos frente a actuaciones licitadoras sobre concesión de servicios de transporte público de viajeros de uso general no conforman el ámbito material del recurso especial en materia de contratación contemplado en el artículo 44.1 de la LCSP. Afirmaba para ello que el artículo 5.1 del Reglamento 1370/2007, excluía de su ámbito de aplicación las Directivas Europeas de Contratación 2014/23 y 2014/24 en los contratos de esta naturaleza --concesiones de servicios de transporte de viajeros--, y, además, indicaba que esa exclusión se encontraba igualmente recogida en el artículo 10.3 de la Directiva 2014/23/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, (en adelante, Directiva 2014/23), relativa a la adjudicación de contratos de concesión, transpuesta parcialmente en el ordenamiento jurídico interno español por el Real Decreto Ley 3/2020, excluyendo por completo la aplicación del artículo 44 de la LCSP.

3ª) Que, si bien es cierto que la redacción del 44.1 c) de la LCSP al delimitar el objeto del recurso especial en materia de contratación no diferenciaba entre contratos sujetos o no a regulación armonizada, lo era también que la causa de inadmisión que apreció el TACRC no se basaba en el hecho de tratarse de contratos no sujetos a regulación armonizada, sino por tratarse de contratos de concesión de servicio de transporte de viajeros de uso regular a los que le resulta de aplicación una legislación específica.

4ª) Y acababa señalando que el régimen de revisión de las actuaciones en el marco de este tipo de contratos al que se refiere el artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007 «no puede identificarse con el régimen de los recursos especiales en materia de contratación administrativa», habida cuenta que «dicho mecanismo de revisión no es equiparable al recurso especial en materia de contratación administrativa, ya que dicho precepto no ha sido incorporado en nuestro ordenamiento interno, debiendo reconducirse al facultativo recurso de reposición interpuesto ante el órgano de contratación».

SEGUNDO.-Por auto de 11 de diciembre de 2024, dictado por la Sección Primera de esta Sala, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la AGTV, fijando como cuestión de interés casacional, determinar:

"Si los actos y decisiones recaídos en licitaciones relativas a contratos de concesión de transporte público regular de viajeros por carretera son susceptibles de recurso especial en materia de contratación en los términos previstos en el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y, en caso negativo, cuál ha de ser la vía impugnatoria que se ha de seguir a fin de asegurar que dichos actos y decisiones puedan revisarse en las condiciones requeridas en el artículo 5.7 del Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.".

El auto identificaba como preceptos a interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJC, los artículos 19 y 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y los artículos 5 y 8 del Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.

TERCERO.-1.- El escrito de interposición de la AGTV denuncia que la sentencia vulnera el artículo 44.1.c) de la LCSP, que contempla la posibilidad de que sean recurribles por la vía especial las actuaciones licitadoras de concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los 3.000.000 de euros. Por tanto, sin excluir ningún tipo de concesión de servicios, como la de transporte de viajeros.

En este ámbito, afirma que si el artículo 19.2.g) de la LCSP excluye ese tipo de concesiones de los contratos sujetos a regulación armonizada, es evidente que al citarlos expresamente los está considerando como sujetos a la LCSP, aunque no sigan el régimen de regulación armonizada.

También nos dice que, desde la consideración de la normativa sectorial --artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007-tampoco puede deducirse que los contratos de concesiones de transporte regulares de viajeros estén vedados al recurso especial en materia de contratos pues la mención que hace a la necesidad de "revisarse eficaz y rápidamente", en derecho español, no pude referirse más que a ese recurso especial. En relación con ello, considera que la decisión de exclusión, sin mención a otra vía de revisión, es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución Española ( CE), máxime cuando la cláusula 42 del pliego de la licitación indicada expresamente que la vía de recurso era la especial en materia de contratación por remisión al artículo 44 LCSP.

2.- También alega que la sentencia entra en contradicción con lo resuelto por la Sala Territorial de Navarra en sentencia de 15 de febrero de 2019 (recurso 405/2018) y en varias sentencias de la Sala homónima de la Audiencia Nacional, con cita especial de la dictada el 17 de enero de 2020 (recurso 250/2018).

3.- Finalmente, considera que la sentencia impugnada es contraria a la STJUE de 28 de noviembre de 2018 (c-328/17) que habría equiparado el régimen de recurso previsto en el artículo 5.7 de la Directiva 1370/2007 y el recurso especial en materia de contratación previsto en la Directiva del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, (Directiva 89/665), relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras.

CUARTO.-1.- La defensa de la Administración autonómica valenciana se opone a la casación afirmando que la Sala Territorial concluyó acertadamente que los contratos de concesión de servicios de transporte regular de viajeros se encuentran regulados por un régimen jurídico específico contenido en el Reglamento 1370/2007, teniendo carácter supletoria la aplicación de las Directivas de contratación, lo que también contempla el artículo 71 de la LOTT.

En esta línea afirma que de su artículo 5.1 del Reglamento 1370/2007 resulta con total claridad que cuando los contratos de servicio público adopten la forma de concesión de servicios de transporte regular de viajeros no serán de aplicación las disposiciones de las Directivas 2004/17 y 2004/218 (actualmente derogadas por la Directiva 2014/23), sino que su régimen jurídico es el previsto en el citado Reglamento 1370/2007.

Y considera que esta exclusión de las Directivas de contratación está prevista también en el artículo 10.3 de la vigente Directiva 2014/23, al disponer que "no se aplicará a las concesiones de servicios ... relativos a servicios públicos de transporte de viajeros, en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1370/2007.".

2.- En todo caso, sostiene que la previsión de recurso eficaz y rápido del artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007 no puede identificarse con el régimen de recurso especial en materia de contratación, ya que la norma no establece esa identificación, la celeridad y eficacia también se obtienen con el recurso administrativo previsto en la Ley 39/2015 y, además, la jurisprudencia europea no exige ese cauce como único posible.

3.- Finalmente, alega que no concurre infracción del artículo 44.1.c) de la LCSP en relación con las sentencias de la Sala homónima de la Audiencia Nacional que cita la parte recurrente ya que la Sala Territorial convalida la decisión administrativa de inadmisión del recurso especial en materia contractual, no en razón de se trate de un contrato no sujeto a regulación armonizada, sino porque se trata de un contrato de concesión de servicio público de transporte de viajeros de uso regular que tiene una regulación específica.

QUINTO.-1.- Tal y como pone de relieve la sentencia de la Sala Territorial, sin que sea cuestionado por las partes, los pliegos de la contratación origen del pleito tenían por objeto un contrato de concesión de servicio público regular de viajeros con un valor estimado de 32.434.241,88 euros y una duración de diez años. Se tramitaría mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria.

2.- Tampoco está en cuestión que según la cláusula 4 de esos pliegos, su régimen jurídico viene constituido por el Reglamento (CE) n.º 1370/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, por la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, por su reglamento aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y en todo aquello que no esté previsto, supletoriamente, se aplica la Ley de Contratos del Sector Publico. Esta afirmación la hace la sentencia impugnada y en nada es cuestionada en el recurso de casación.

En esa línea de argumentación, y si acudimos al citado Reglamento 1370/2007 comprobaremos que según su artículo 5.1: "1. Los contratos de servicio público se adjudicarán de acuerdo con las normas establecidas en el presente Reglamento. Sin embargo, los contratos de servicios o los contratos de servicio público, tal que definidos en las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE, respecto de los servicios públicos de transporte de viajeros en autobús o tranvía, se adjudicarán con arreglo a los procedimientos establecidos en dichas Directivas cuando dichos contratos no adopten la forma de contratos de concesión de servicios en la acepción de esas Directivas. No se aplicarán las disposiciones de los apartados 2 a 6 del presente artículo a los contratos que hayan de adjudicarse con arreglo a las Directivas 2004/17/CE o 2004/18/CE.". Por tanto, como advierte la Administración recurrida, resulta con total claridad que cuando los contratos de servicio público adopten, como es el caso, la forma de concesión de servicios de transporte regular de viajeros, no serán de aplicación las disposiciones de las Directivas 2004/17 y 2004/218 (actualmente derogadas por la Directiva 2014/23), sino que su régimen jurídico es el previsto en el citado Reglamento 1370/2007. En definitiva, la adjudicación de un contrato de servicio público relativo al transporte de viajeros en autobús tendrá un doble régimen jurídico según el contrato adopte o no la forma de concesión. Hay que resaltar que esta dualidad de régimen jurídico ha sido declarada por la reciente STJUE de 13 de febrero de 2025 (asunto C-684/23): 1º. Cuando dicho contrato no adopte la forma de contrato de concesión de servicios se rige, no por las normas especiales previstas en el artículo 5, apartados 2 a 6, de dicho Reglamento, sino por las normas generales de adjudicación de contratos públicos establecidas por las Directivas 2014/24 y 2014/25 (en este sentido, sentencia de 27 de octubre de 2016, Hörmann Reisen,C-292/15 , apartados 36 a 41). En este sentido, precisa el Tribunal que estos contratos ya estaban plenamente sujetos a las reglas generales de adjudicación de contratos públicos previstas en las Directivas 2004/17 y 2004/18 antes de la adopción del Reglamento nº 1370/2007 (en este sentido, sentencia de 21 de marzo de 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker y Rhenus Veniro,C-266/17 y C-267/17, apartado 73). 2º. En cambio, los contratos que adopten la forma de concesión de servicios, tal como se definen en el artículo 5, punto 1, letra b), de la Directiva 2014/23 están expresamente excluidos del ámbito de aplicación de esta Directiva por el artículo 10, apartado 3, de la misma.

Dicha exclusión de la normativa contractual se encuentra igualmente recogida en la Directiva 2014/23, relativa a la adjudicación del contrato de concesión, cuyo artículo 10.3 dispone: "La presente Directiva no se aplicará a las concesiones de servicios ... relativos a servicios públicos de transporte de viajeros, en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1370/2007.". Y, las Directivas 2014/24 (considerando 27) y 2014/25 (considerando 35) establecen que "Debe señalarse que en el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo se establece explícitamente que las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE se aplican, respectivamente, a los contratos de servicio y a los contratos de servicio público relativos a los servicios de transporte público de viajeros en autobús o tranvía, mientras que el Reglamento (CE) no 1370/2007 se aplica a las concesiones de servicios de transporte público de viajeros en autobús o tranvía.". Finalmente, la exclusión está igualmente presente en el Real decreto Ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales, estableciendo su artículo 20 que "no se aplicará a aquellos contratos que tengan por objeto: g) Servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril o en metro, así como las concesiones de servicios de transporte de viajeros, sin perjuicio de la aplicación del Reglamento (UE) n.º 1370/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo."

3.- Así, en la materia concreta que integra la cuestión de interés casacional, referida a la posibilidad de que sea aplicable a este tipo de concesiones de servicios de transporte público de viajeros en autobús el régimen del recurso especial en materia de contratación que regula el artículo 44 de la LCSP 2017, tendremos que acudir, en primer lugar, a las previsiones que al respecto pueda establecer la normativa específica de aplicación.

Pues bien, las únicas previsiones aplicables las que encontramos en el Reglamento comunitario 1370/2007.

La primera se encuentra en su preámbulo, en concreto en el considerando 21, cuando establece: "Debe garantizarse una protección jurídica eficaz no solo para los contratos regulados por la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales , y la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios , sino también para otros contratos adjudicados con arreglo al presente Reglamento. Un procedimiento de revisión eficaz es necesario, y debe ser comparable con los procedimientos pertinentes establecidos en la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, y la Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa a la coordinación de los disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de las normas comunitarias en los procedimientos de formalización de contratos de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones, según proceda".

La segunda está en su artículo 5.7, cuando dispone: "Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 2 a 6 puedan revisarse eficaz y rápidamente, a petición de una persona que tenga o haya tenido interés en obtener un contrato particular y que haya sido perjudicada o corra el riesgo de ser perjudicada por una supuesta infracción, cuando dichas decisiones han infringido el Derecho comunitario o normas nacionales de aplicación de dicho Derecho.

Cuando los organismos responsables de los procedimientos de revisión no tienen carácter judicial, sus decisiones habrán de motivarse siempre por escrito. Además, en este caso, deberán adoptarse medidas para que toda supuesta medida ilegal adoptada por el organismo responsable de la revisión o todo supuesto defecto en el ejercicio de las competencias que le han sido conferidas pueden ser objeto de revisión judicial o de revisión por otro organismo que sea un órgano jurisdiccional con arreglo al artículo 234 del Tratado e independiente de la autoridad contratante y del organismo responsable de la revisión.".

Por tanto, el Reglamento comunitario 1370/2007 parte de la necesidad de que los contratos a que da cobertura deben tener una protección jurídica eficaz y, consecuentemente, impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para asegurar que las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 2 a 6 (referidas a procedimientos de adjudicación) puedan revisarse eficaz y rápidamente. Es de resaltar que el Reglamento no impone un determinado recurso, aunque sí dice que debe ser comparable con los procedimientos pertinentes establecidos en la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, y la Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992. A partir de ahí, ninguna previsión sobre ese sistema de revisión se establece en el citado Reglamento comunitario. Es más, en ningún momento el artículo 5.7 ni siquiera excluye la posibilidad de que esa vía, dentro del Estado miembro, sea directamente judicial. Tampoco excluye, evidentemente, que los Estados miembros puedan articular ese sistema de protección/revisión acudiendo a alguno de los que regule en su ordenamiento jurídico siempre, claro está, que no resulte menos garantista.

4.- Ante esa falta de regulación de un sistema de previsión sobre la impugnación de las decisiones que puedan adoptarse en la contratación para la concesión de servicio de transporte regular de viajeros, habrá que acudir a la normativa supletoria de aplicación. Por tanto, a la normativa comunitaria y española de contratación pública y, de manera particular a la LCSP 2017, que traspone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Pues bien, comenzaremos resaltado que el preámbulo de la LCSP establece que "Por último, en lo que respecta a los procedimientos de contratación que tengan por objeto contratos en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, se ha pretendido establecer un esquema lógico y consecuente con las correspondientes Directivas a efectos de la aplicación a aquellos bien de la presente Ley, o bien de la Ley de procedimientos de contratación en los citados sectores. Así, todos los contratos que celebren las entidades que tengan la consideración de Administraciones Públicas, independientemente del sector al que se refieran, se regirán por la presente Ley". Además, al aludir a su Libro I dice que se mantiene la regulación del recurso especial en materia de contratación y que "se amplía el ámbito de aplicación de este recurso, sin que dicha ampliación afecte a la necesaria agilidad que debe tener el sistema en la resolución de estos recursos, dejando de estar vinculado a los contratos sujetos a regulación armonizada, de tal manera que se puede interponer en el caso de contratos de obras, concesiones de obras y de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones y contratos de servicios y de suministros cuyo valor supere los cien mil euros".

Estas precisiones del preámbulo de la LCSP 2017 deben servir de base para interpretar adecuadamente el artículo 44.1 (ubicado en el Libro I): "1. Serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación, los actos y decisiones relacionados en el apartado 2 de este mismo artículo, cuando se refieran a los siguientes contratos que pretendan concertar las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores: c) Concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones de euros".

La conclusión no puede ser otra que afirmar que las concesiones de servicio público de transporte regular de viajeros por carretera quedan incluidas en el ámbito material del recurso especial en materia de contratación siempre que se traten de concertar por las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores, que su valor estimado supere los tres millones de euros, y que su objeto sea alguna de las actuaciones que relaciona su apartado 2. A los efectos de este pleito, cabe decir que entre esas actuaciones se incluyen "a) Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación."

5.- Este es, por otro lado, el criterio interpretativo fijado por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en su resolución 1364/2022, de 27 de octubre, dictada en el recurso n.º 791/2022, procedente también de la Comunidad Autónoma Valenciana por acordar su falta de competencia en el recurso 197/2022.

En esta resolución el TACRC unifica su criterio ante la existencia de resoluciones propias contradictorias y tomando en consideración el criterio favorable fijado por varias sentencias de la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional -siendo aplicable el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP 2011)- y del Tribunal Superior de Justicia de Navarra -siendo aplicables las Leyes Forales de contratación-.

La resolución del TACRC afirma que el artículo 44 de la LCSP sólo condiciona la posibilidad de interponer el recurso especial a que, de un lado, estemos ante la presencia de un contrato de concesión de servicios (no añade ningún requisito más); y de otro, que se supere un determinado valor estimado, suprimiendo la referencia que se hacía en el TRLCSP de 2011 a que fuera un contrato sujeto a regulación armonizada para poder acceder al recurso especial. Además, añade que no es necesario que la LCSP haya incluido expresamente a las concesiones de servicios de transportes de viajeros como contratos susceptibles de ser impugnados a través del recurso especial, pues ya estarían incluidos en la categoría general de concesiones de servicios a la que hace referencia el artículo 44.1.c). Resalta que en ningún otro precepto de la LCSP se pone en duda que las concesiones de servicios de transporte de viajeros no se encuentren plenamente regulados en la citada Ley, conclusión que refuerza con el hecho de que los artículos 4 a 11 LCSP, que regulan los contratos y negocios excluidos de la Ley, en los que no se hace ninguna mención directa o indirecta a dicho tipo de concesiones.

SEXTO.-Con lo hasta ahora argumentado respondemos la cuestión de interés casacional declarando que: "los actos y decisiones recaídos en licitaciones relativas a contratos de concesión de transporte público regular de viajeros por carretera son susceptibles de recurso especial en materia de contratación en los términos previstos en el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público".

SÉPTIMO.-La aplicación de esta doctrina al caso de autos conlleva, tal y como solicita la parte actora, estimar el recurso de casación y el recurso contencioso administrativo, declarando la competencia objetiva del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales para conocer del recurso especial interpuesto por la Asociación de Gestión de Transporte de Viajeros frente al anuncio de licitación del contrato de concesión de transporte público regular de viajeros por autobús CV-202 Les Marines-Alacant. Esta es la única cuestión objeto de debate jurídico y a la que se limita el pronunciamiento de esta sentencia, con devolución de las actuaciones al órgano demandado a fin de que proceda a la admisión del recurso y su tramitación.

Por último, hay que resaltar que esa solución se alcanzaba directamente con la aplicación de la cláusula 42 del Pliego aprobado por la Administración contratante, que, sin embargo, siempre se ha opuesto a aplicación. Su tenor literal es este:

«1. Serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación, los actos y decisiones que se relacionan en el artículo 44 de la LCSP, que tendrá carácter potestativo y será gratuito para los recurrentes, sin perjuicio de las indemnizaciones y multas previstas en el artículo 58 de la LCSP. El plazo, forma y lugar, y acceso al expediente, efectos de la interposición, posible inadmisión y tramitación del recurso especial, se regirá por lo previsto en los artículos 50 a 56 de la misma LCSP.

2. No se dará este recurso en relación con los procedimientos de adjudicación que se sigan por el trámite de emergencia.

3. Contra las actuaciones mencionadas en el presente pliego como susceptibles de ser impugnadas mediante el recurso especial, no procederá la interposición de recursos administrativos ordinarios.

4. De acuerdo con el artículo 46.2 de la LCSP y con el convenio suscrito por la Generalitat (Resolución de 10 de abril de 2013, de la Subsecretaría, por la que se publica el Convenio de colaboración con la Generalitat Valenciana sobre atribución de competencia de recursos contractuales, publicado en el BOE núm. 92 de 17 de abril de 2013), la competencia resolutiva en materia de recursos contractuales se atribuye al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC).

5. De acuerdo con lo previsto en los artículos 114 y 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 191.4 de la LCSP, cabrá recurso potestativo de reposición contra los actos administrativos adoptados en el ejercicio de las prerrogativas de interpretación, modificación y resolución del contrato.>>.

OCTAVO.-En el recurso de casación se impondrán las costas de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4 de la LJCA y, por ello cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

PRIMERO.-La representación procesal de la Asociación Gestión Transporte de Viajeros (AGTV) recurre en casación la sentencia 563/2023, de 27 de septiembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso administrativo n.º 123/2022.

1.- En fecha de 17 de diciembre de 2021 se publicó, en la plataforma de contratación del sector público, por la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad de la Generalitat Valenciana, anuncio de licitación del Contrato de Concesión de Transporte Público Regular de Viajeros mediante autobús CV-202 Les Marines-Alacant, Expediente CMAYOR/2019/01Y29/80, que se tramitaría mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria, con un valor estimado de 32.434.241,88 euros y una duración de 10 años. El contrato se considera no sujeto a regulación armonizada.

2.- La AGTV presentó recurso especial en materia de contratación contra los pliegos rectores de la licitación invocando para ello diversos motivos.

3.- La resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) núm. 196/2022, de 10 de febrero de 2022 (Recurso n.º 26/2022 C. Valenciana 5/2022), inadmitió el recurso especial por apreciar la causa de falta de competencia prevista en el artículo 55.1.a) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante , LCSP).

En síntesis, venía a declarar que tratándose de contratos de concesión de servicios en el ámbito del transporte regular de viajeros, estaban excluidos de la regulación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico (en adelante, LCSP) , no estando incluidos en el ámbito material del recurso especial en materia de contratación previsto en su artículo 44.1, y ello sin perjuicio de que pudieran ser recurridos de conformidad con lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas (en adelante , LPACAP).

4.- La sentencia de la Sala Territorial confirma la decisión de inadmisión. Esta decisión se apoyaba, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

1ª) Que se trataba de contratos de concesión de servicios en el ámbito del transporte regular de viajeros a los que les era de aplicación, con carácter preferente, el régimen especial del Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera (en adelante, Reglamento 1370/2007), la Ley 16/1987, 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante , LOTT), y el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ( en adelante, ROTT), como legislación sectorial y especial, y que la LCSP sólo les era aplicable con carácter supletorio.

2ª) Que los recursos frente a actuaciones licitadoras sobre concesión de servicios de transporte público de viajeros de uso general no conforman el ámbito material del recurso especial en materia de contratación contemplado en el artículo 44.1 de la LCSP. Afirmaba para ello que el artículo 5.1 del Reglamento 1370/2007, excluía de su ámbito de aplicación las Directivas Europeas de Contratación 2014/23 y 2014/24 en los contratos de esta naturaleza --concesiones de servicios de transporte de viajeros--, y, además, indicaba que esa exclusión se encontraba igualmente recogida en el artículo 10.3 de la Directiva 2014/23/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, (en adelante, Directiva 2014/23), relativa a la adjudicación de contratos de concesión, transpuesta parcialmente en el ordenamiento jurídico interno español por el Real Decreto Ley 3/2020, excluyendo por completo la aplicación del artículo 44 de la LCSP.

3ª) Que, si bien es cierto que la redacción del 44.1 c) de la LCSP al delimitar el objeto del recurso especial en materia de contratación no diferenciaba entre contratos sujetos o no a regulación armonizada, lo era también que la causa de inadmisión que apreció el TACRC no se basaba en el hecho de tratarse de contratos no sujetos a regulación armonizada, sino por tratarse de contratos de concesión de servicio de transporte de viajeros de uso regular a los que le resulta de aplicación una legislación específica.

4ª) Y acababa señalando que el régimen de revisión de las actuaciones en el marco de este tipo de contratos al que se refiere el artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007 «no puede identificarse con el régimen de los recursos especiales en materia de contratación administrativa», habida cuenta que «dicho mecanismo de revisión no es equiparable al recurso especial en materia de contratación administrativa, ya que dicho precepto no ha sido incorporado en nuestro ordenamiento interno, debiendo reconducirse al facultativo recurso de reposición interpuesto ante el órgano de contratación».

SEGUNDO.-Por auto de 11 de diciembre de 2024, dictado por la Sección Primera de esta Sala, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la AGTV, fijando como cuestión de interés casacional, determinar:

"Si los actos y decisiones recaídos en licitaciones relativas a contratos de concesión de transporte público regular de viajeros por carretera son susceptibles de recurso especial en materia de contratación en los términos previstos en el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y, en caso negativo, cuál ha de ser la vía impugnatoria que se ha de seguir a fin de asegurar que dichos actos y decisiones puedan revisarse en las condiciones requeridas en el artículo 5.7 del Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.".

El auto identificaba como preceptos a interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJC, los artículos 19 y 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y los artículos 5 y 8 del Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera.

TERCERO.-1.- El escrito de interposición de la AGTV denuncia que la sentencia vulnera el artículo 44.1.c) de la LCSP, que contempla la posibilidad de que sean recurribles por la vía especial las actuaciones licitadoras de concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los 3.000.000 de euros. Por tanto, sin excluir ningún tipo de concesión de servicios, como la de transporte de viajeros.

En este ámbito, afirma que si el artículo 19.2.g) de la LCSP excluye ese tipo de concesiones de los contratos sujetos a regulación armonizada, es evidente que al citarlos expresamente los está considerando como sujetos a la LCSP, aunque no sigan el régimen de regulación armonizada.

También nos dice que, desde la consideración de la normativa sectorial --artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007-tampoco puede deducirse que los contratos de concesiones de transporte regulares de viajeros estén vedados al recurso especial en materia de contratos pues la mención que hace a la necesidad de "revisarse eficaz y rápidamente", en derecho español, no pude referirse más que a ese recurso especial. En relación con ello, considera que la decisión de exclusión, sin mención a otra vía de revisión, es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución Española ( CE), máxime cuando la cláusula 42 del pliego de la licitación indicada expresamente que la vía de recurso era la especial en materia de contratación por remisión al artículo 44 LCSP.

2.- También alega que la sentencia entra en contradicción con lo resuelto por la Sala Territorial de Navarra en sentencia de 15 de febrero de 2019 (recurso 405/2018) y en varias sentencias de la Sala homónima de la Audiencia Nacional, con cita especial de la dictada el 17 de enero de 2020 (recurso 250/2018).

3.- Finalmente, considera que la sentencia impugnada es contraria a la STJUE de 28 de noviembre de 2018 (c-328/17) que habría equiparado el régimen de recurso previsto en el artículo 5.7 de la Directiva 1370/2007 y el recurso especial en materia de contratación previsto en la Directiva del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, (Directiva 89/665), relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras.

CUARTO.-1.- La defensa de la Administración autonómica valenciana se opone a la casación afirmando que la Sala Territorial concluyó acertadamente que los contratos de concesión de servicios de transporte regular de viajeros se encuentran regulados por un régimen jurídico específico contenido en el Reglamento 1370/2007, teniendo carácter supletoria la aplicación de las Directivas de contratación, lo que también contempla el artículo 71 de la LOTT.

En esta línea afirma que de su artículo 5.1 del Reglamento 1370/2007 resulta con total claridad que cuando los contratos de servicio público adopten la forma de concesión de servicios de transporte regular de viajeros no serán de aplicación las disposiciones de las Directivas 2004/17 y 2004/218 (actualmente derogadas por la Directiva 2014/23), sino que su régimen jurídico es el previsto en el citado Reglamento 1370/2007.

Y considera que esta exclusión de las Directivas de contratación está prevista también en el artículo 10.3 de la vigente Directiva 2014/23, al disponer que "no se aplicará a las concesiones de servicios ... relativos a servicios públicos de transporte de viajeros, en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1370/2007.".

2.- En todo caso, sostiene que la previsión de recurso eficaz y rápido del artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007 no puede identificarse con el régimen de recurso especial en materia de contratación, ya que la norma no establece esa identificación, la celeridad y eficacia también se obtienen con el recurso administrativo previsto en la Ley 39/2015 y, además, la jurisprudencia europea no exige ese cauce como único posible.

3.- Finalmente, alega que no concurre infracción del artículo 44.1.c) de la LCSP en relación con las sentencias de la Sala homónima de la Audiencia Nacional que cita la parte recurrente ya que la Sala Territorial convalida la decisión administrativa de inadmisión del recurso especial en materia contractual, no en razón de se trate de un contrato no sujeto a regulación armonizada, sino porque se trata de un contrato de concesión de servicio público de transporte de viajeros de uso regular que tiene una regulación específica.

QUINTO.-1.- Tal y como pone de relieve la sentencia de la Sala Territorial, sin que sea cuestionado por las partes, los pliegos de la contratación origen del pleito tenían por objeto un contrato de concesión de servicio público regular de viajeros con un valor estimado de 32.434.241,88 euros y una duración de diez años. Se tramitaría mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria.

2.- Tampoco está en cuestión que según la cláusula 4 de esos pliegos, su régimen jurídico viene constituido por el Reglamento (CE) n.º 1370/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, por la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, por su reglamento aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y en todo aquello que no esté previsto, supletoriamente, se aplica la Ley de Contratos del Sector Publico. Esta afirmación la hace la sentencia impugnada y en nada es cuestionada en el recurso de casación.

En esa línea de argumentación, y si acudimos al citado Reglamento 1370/2007 comprobaremos que según su artículo 5.1: "1. Los contratos de servicio público se adjudicarán de acuerdo con las normas establecidas en el presente Reglamento. Sin embargo, los contratos de servicios o los contratos de servicio público, tal que definidos en las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE, respecto de los servicios públicos de transporte de viajeros en autobús o tranvía, se adjudicarán con arreglo a los procedimientos establecidos en dichas Directivas cuando dichos contratos no adopten la forma de contratos de concesión de servicios en la acepción de esas Directivas. No se aplicarán las disposiciones de los apartados 2 a 6 del presente artículo a los contratos que hayan de adjudicarse con arreglo a las Directivas 2004/17/CE o 2004/18/CE.". Por tanto, como advierte la Administración recurrida, resulta con total claridad que cuando los contratos de servicio público adopten, como es el caso, la forma de concesión de servicios de transporte regular de viajeros, no serán de aplicación las disposiciones de las Directivas 2004/17 y 2004/218 (actualmente derogadas por la Directiva 2014/23), sino que su régimen jurídico es el previsto en el citado Reglamento 1370/2007. En definitiva, la adjudicación de un contrato de servicio público relativo al transporte de viajeros en autobús tendrá un doble régimen jurídico según el contrato adopte o no la forma de concesión. Hay que resaltar que esta dualidad de régimen jurídico ha sido declarada por la reciente STJUE de 13 de febrero de 2025 (asunto C-684/23): 1º. Cuando dicho contrato no adopte la forma de contrato de concesión de servicios se rige, no por las normas especiales previstas en el artículo 5, apartados 2 a 6, de dicho Reglamento, sino por las normas generales de adjudicación de contratos públicos establecidas por las Directivas 2014/24 y 2014/25 (en este sentido, sentencia de 27 de octubre de 2016, Hörmann Reisen,C-292/15 , apartados 36 a 41). En este sentido, precisa el Tribunal que estos contratos ya estaban plenamente sujetos a las reglas generales de adjudicación de contratos públicos previstas en las Directivas 2004/17 y 2004/18 antes de la adopción del Reglamento nº 1370/2007 (en este sentido, sentencia de 21 de marzo de 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker y Rhenus Veniro,C-266/17 y C-267/17, apartado 73). 2º. En cambio, los contratos que adopten la forma de concesión de servicios, tal como se definen en el artículo 5, punto 1, letra b), de la Directiva 2014/23 están expresamente excluidos del ámbito de aplicación de esta Directiva por el artículo 10, apartado 3, de la misma.

Dicha exclusión de la normativa contractual se encuentra igualmente recogida en la Directiva 2014/23, relativa a la adjudicación del contrato de concesión, cuyo artículo 10.3 dispone: "La presente Directiva no se aplicará a las concesiones de servicios ... relativos a servicios públicos de transporte de viajeros, en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1370/2007.". Y, las Directivas 2014/24 (considerando 27) y 2014/25 (considerando 35) establecen que "Debe señalarse que en el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo se establece explícitamente que las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE se aplican, respectivamente, a los contratos de servicio y a los contratos de servicio público relativos a los servicios de transporte público de viajeros en autobús o tranvía, mientras que el Reglamento (CE) no 1370/2007 se aplica a las concesiones de servicios de transporte público de viajeros en autobús o tranvía.". Finalmente, la exclusión está igualmente presente en el Real decreto Ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales, estableciendo su artículo 20 que "no se aplicará a aquellos contratos que tengan por objeto: g) Servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril o en metro, así como las concesiones de servicios de transporte de viajeros, sin perjuicio de la aplicación del Reglamento (UE) n.º 1370/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo."

3.- Así, en la materia concreta que integra la cuestión de interés casacional, referida a la posibilidad de que sea aplicable a este tipo de concesiones de servicios de transporte público de viajeros en autobús el régimen del recurso especial en materia de contratación que regula el artículo 44 de la LCSP 2017, tendremos que acudir, en primer lugar, a las previsiones que al respecto pueda establecer la normativa específica de aplicación.

Pues bien, las únicas previsiones aplicables las que encontramos en el Reglamento comunitario 1370/2007.

La primera se encuentra en su preámbulo, en concreto en el considerando 21, cuando establece: "Debe garantizarse una protección jurídica eficaz no solo para los contratos regulados por la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales , y la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios , sino también para otros contratos adjudicados con arreglo al presente Reglamento. Un procedimiento de revisión eficaz es necesario, y debe ser comparable con los procedimientos pertinentes establecidos en la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, y la Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa a la coordinación de los disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de las normas comunitarias en los procedimientos de formalización de contratos de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones, según proceda".

La segunda está en su artículo 5.7, cuando dispone: "Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 2 a 6 puedan revisarse eficaz y rápidamente, a petición de una persona que tenga o haya tenido interés en obtener un contrato particular y que haya sido perjudicada o corra el riesgo de ser perjudicada por una supuesta infracción, cuando dichas decisiones han infringido el Derecho comunitario o normas nacionales de aplicación de dicho Derecho.

Cuando los organismos responsables de los procedimientos de revisión no tienen carácter judicial, sus decisiones habrán de motivarse siempre por escrito. Además, en este caso, deberán adoptarse medidas para que toda supuesta medida ilegal adoptada por el organismo responsable de la revisión o todo supuesto defecto en el ejercicio de las competencias que le han sido conferidas pueden ser objeto de revisión judicial o de revisión por otro organismo que sea un órgano jurisdiccional con arreglo al artículo 234 del Tratado e independiente de la autoridad contratante y del organismo responsable de la revisión.".

Por tanto, el Reglamento comunitario 1370/2007 parte de la necesidad de que los contratos a que da cobertura deben tener una protección jurídica eficaz y, consecuentemente, impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para asegurar que las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 2 a 6 (referidas a procedimientos de adjudicación) puedan revisarse eficaz y rápidamente. Es de resaltar que el Reglamento no impone un determinado recurso, aunque sí dice que debe ser comparable con los procedimientos pertinentes establecidos en la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, y la Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992. A partir de ahí, ninguna previsión sobre ese sistema de revisión se establece en el citado Reglamento comunitario. Es más, en ningún momento el artículo 5.7 ni siquiera excluye la posibilidad de que esa vía, dentro del Estado miembro, sea directamente judicial. Tampoco excluye, evidentemente, que los Estados miembros puedan articular ese sistema de protección/revisión acudiendo a alguno de los que regule en su ordenamiento jurídico siempre, claro está, que no resulte menos garantista.

4.- Ante esa falta de regulación de un sistema de previsión sobre la impugnación de las decisiones que puedan adoptarse en la contratación para la concesión de servicio de transporte regular de viajeros, habrá que acudir a la normativa supletoria de aplicación. Por tanto, a la normativa comunitaria y española de contratación pública y, de manera particular a la LCSP 2017, que traspone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Pues bien, comenzaremos resaltado que el preámbulo de la LCSP establece que "Por último, en lo que respecta a los procedimientos de contratación que tengan por objeto contratos en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, se ha pretendido establecer un esquema lógico y consecuente con las correspondientes Directivas a efectos de la aplicación a aquellos bien de la presente Ley, o bien de la Ley de procedimientos de contratación en los citados sectores. Así, todos los contratos que celebren las entidades que tengan la consideración de Administraciones Públicas, independientemente del sector al que se refieran, se regirán por la presente Ley". Además, al aludir a su Libro I dice que se mantiene la regulación del recurso especial en materia de contratación y que "se amplía el ámbito de aplicación de este recurso, sin que dicha ampliación afecte a la necesaria agilidad que debe tener el sistema en la resolución de estos recursos, dejando de estar vinculado a los contratos sujetos a regulación armonizada, de tal manera que se puede interponer en el caso de contratos de obras, concesiones de obras y de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones y contratos de servicios y de suministros cuyo valor supere los cien mil euros".

Estas precisiones del preámbulo de la LCSP 2017 deben servir de base para interpretar adecuadamente el artículo 44.1 (ubicado en el Libro I): "1. Serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación, los actos y decisiones relacionados en el apartado 2 de este mismo artículo, cuando se refieran a los siguientes contratos que pretendan concertar las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores: c) Concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones de euros".

La conclusión no puede ser otra que afirmar que las concesiones de servicio público de transporte regular de viajeros por carretera quedan incluidas en el ámbito material del recurso especial en materia de contratación siempre que se traten de concertar por las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores, que su valor estimado supere los tres millones de euros, y que su objeto sea alguna de las actuaciones que relaciona su apartado 2. A los efectos de este pleito, cabe decir que entre esas actuaciones se incluyen "a) Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación."

5.- Este es, por otro lado, el criterio interpretativo fijado por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en su resolución 1364/2022, de 27 de octubre, dictada en el recurso n.º 791/2022, procedente también de la Comunidad Autónoma Valenciana por acordar su falta de competencia en el recurso 197/2022.

En esta resolución el TACRC unifica su criterio ante la existencia de resoluciones propias contradictorias y tomando en consideración el criterio favorable fijado por varias sentencias de la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional -siendo aplicable el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP 2011)- y del Tribunal Superior de Justicia de Navarra -siendo aplicables las Leyes Forales de contratación-.

La resolución del TACRC afirma que el artículo 44 de la LCSP sólo condiciona la posibilidad de interponer el recurso especial a que, de un lado, estemos ante la presencia de un contrato de concesión de servicios (no añade ningún requisito más); y de otro, que se supere un determinado valor estimado, suprimiendo la referencia que se hacía en el TRLCSP de 2011 a que fuera un contrato sujeto a regulación armonizada para poder acceder al recurso especial. Además, añade que no es necesario que la LCSP haya incluido expresamente a las concesiones de servicios de transportes de viajeros como contratos susceptibles de ser impugnados a través del recurso especial, pues ya estarían incluidos en la categoría general de concesiones de servicios a la que hace referencia el artículo 44.1.c). Resalta que en ningún otro precepto de la LCSP se pone en duda que las concesiones de servicios de transporte de viajeros no se encuentren plenamente regulados en la citada Ley, conclusión que refuerza con el hecho de que los artículos 4 a 11 LCSP, que regulan los contratos y negocios excluidos de la Ley, en los que no se hace ninguna mención directa o indirecta a dicho tipo de concesiones.

SEXTO.-Con lo hasta ahora argumentado respondemos la cuestión de interés casacional declarando que: "los actos y decisiones recaídos en licitaciones relativas a contratos de concesión de transporte público regular de viajeros por carretera son susceptibles de recurso especial en materia de contratación en los términos previstos en el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público".

SÉPTIMO.-La aplicación de esta doctrina al caso de autos conlleva, tal y como solicita la parte actora, estimar el recurso de casación y el recurso contencioso administrativo, declarando la competencia objetiva del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales para conocer del recurso especial interpuesto por la Asociación de Gestión de Transporte de Viajeros frente al anuncio de licitación del contrato de concesión de transporte público regular de viajeros por autobús CV-202 Les Marines-Alacant. Esta es la única cuestión objeto de debate jurídico y a la que se limita el pronunciamiento de esta sentencia, con devolución de las actuaciones al órgano demandado a fin de que proceda a la admisión del recurso y su tramitación.

Por último, hay que resaltar que esa solución se alcanzaba directamente con la aplicación de la cláusula 42 del Pliego aprobado por la Administración contratante, que, sin embargo, siempre se ha opuesto a aplicación. Su tenor literal es este:

«1. Serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación, los actos y decisiones que se relacionan en el artículo 44 de la LCSP, que tendrá carácter potestativo y será gratuito para los recurrentes, sin perjuicio de las indemnizaciones y multas previstas en el artículo 58 de la LCSP. El plazo, forma y lugar, y acceso al expediente, efectos de la interposición, posible inadmisión y tramitación del recurso especial, se regirá por lo previsto en los artículos 50 a 56 de la misma LCSP.

2. No se dará este recurso en relación con los procedimientos de adjudicación que se sigan por el trámite de emergencia.

3. Contra las actuaciones mencionadas en el presente pliego como susceptibles de ser impugnadas mediante el recurso especial, no procederá la interposición de recursos administrativos ordinarios.

4. De acuerdo con el artículo 46.2 de la LCSP y con el convenio suscrito por la Generalitat (Resolución de 10 de abril de 2013, de la Subsecretaría, por la que se publica el Convenio de colaboración con la Generalitat Valenciana sobre atribución de competencia de recursos contractuales, publicado en el BOE núm. 92 de 17 de abril de 2013), la competencia resolutiva en materia de recursos contractuales se atribuye al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC).

5. De acuerdo con lo previsto en los artículos 114 y 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 191.4 de la LCSP, cabrá recurso potestativo de reposición contra los actos administrativos adoptados en el ejercicio de las prerrogativas de interpretación, modificación y resolución del contrato.>>.

OCTAVO.-En el recurso de casación se impondrán las costas de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4 de la LJCA y, por ello cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.