Sentencia Contencioso-Administrativo 1446/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 661/2024 de 13 de noviembre del 2025

PRIMERO.-Objeto del recurso contencioso-administrativo y examen del expediente administrativo.

La representación procesal de don Adolfo interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 867/2024, de 27 de agosto, por el que se revoca la Medalla al Mérito en el Trabajo en su categoría de Oro, concedida a su representado por el Consejo de Ministros, a propuesta del entonces Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, mediante Real Decreto 1488/2006, de 1 de diciembre, publicado en la página 42536 del Boletín Oficial del Estado de 2 de diciembre de 2006 (folio 1 del expediente).

En el expediente administrativo remitido no constan los documentos referidos a la concesión de la Medalla por Real Decreto 1488/2006, de 1 de diciembre. Solicitado se completase por el actor, se informó por la Administración que las graves nevadas producidas en Madrid en enero de 2021 originaron un derrumbe en la techumbre del archivo del Ministerio donde se ubica este expediente, lo que impide acceder al mismo.

El ahora recurrente fue condenado mediante sentencia de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional de 22 de octubre de 2015, como cooperador necesario de un delito de apropiación indebida en concurso de leyes con otro de administración desleal. La condena fue confirmada, en lo esencial, por La Sala de lo Penal del Tribunal Supremo mediante sentencia n.º 700/2016, de 9 de septiembre (Rec. 41/2016, ECLI:ES:TS:2016:3975). Esta última resolución judicial fue incorporada a las presentes actuaciones como consecuencia de la solicitud formulada por el actor, tendente a la referida solicitud de que se completase el expediente administrativo.

El 6 de junio de 2024, con base en el artículo 10.1 a) del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, la Vicepresidenta Segunda y Ministra de Trabajo y Economía Social acordó el inicio del expediente de retirada de la Medalla a don Adolfo (folio 2 del expediente).

En el anexo al acuerdo de inicio figura la Memoria justificativa (folios 5 y 6):

«El Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Medalla y la Placa al Mérito en el Trabajo, derogó el Real Decreto 711/1982, estableciendo un régimen de aplicación en su disposición adicional única según el cual las medallas al Mérito en el Trabajo concedidas con anterioridad a la entrada en vigor de este reglamento podrán revocarse por el mismo órgano competente para su concesión, en los supuestos, mediante el procedimiento y con los efectos previstos en los artículos 10 a 12.

(...) Consultada diversa hemeroteca, resulta público y notorio, que D. Adolfo, exdirectivo de Novacaixagalicia, fue condenado por el cobro indebido de indemnizaciones por prejubilaciones en la cúpula de la entidad».

Inserta, acto seguido, un ''link'' a la fuente de la información del archivo de notas de prensa de la Oficina de Comunicación del Tribunal Supremo y el CGPJ:

«El Supremo confirma la pena de dos años de cárcel a cinco exdirectivos de Novacaixagalicia por concederse prejubilaciones millonarias».

«Lo anteriormente expuesto y la condena efectiva al señor Adolfo ponen de manifiesto una actuación incompatible con la ejemplaridad cívica que, en virtud de la normativa actual, y de la vigente en el momento de la concesión, determino la concesión del galardón. Se inicia por todo ello el procedimiento de retirada en aplicación del art. 10.1 del RD153/2022, de 22 de febrero».

Del acuerdo de incoación del expediente de retirada de la Medalla se dio traslado al actor (folios 10-12 del expediente), el cual no efectuó alegaciones.

En la propuesta de resolución en su antecedente de hecho tercero se recoge: «El indicado acuerdo de inicio, así como el anexo incorporado al mismo permiten conocer que el ciudadano distinguido, en el año 2015, fue condenado por la audiencia Nacional a dos años de prisión por la adjudicación indebida de indemnizaciones de prejubilación, sentencia que fue ratificada por el Tribunal Supremo en el año 2016».

En los fundamentos de Derecho se trascribe el artículo 10.1 a) del RD 153/2022, de 22 de febrero, y se añade que: «como no consta la presentación de alegaciones o elementos que puedan desvirtuar la motivación aducida en el acuerdo de iniciación propone retirar la medalla concedida al actor». Y en este sentido se dicta el Real Decreto aquí recurrido.

SEGUNDO. -La demanda del Sr. Adolfo.

Considera la parte actora contrario a Derecho el acto recurrido, tanto por motivos de invalidez de éste, como por motivos de invalidez de la norma reglamentaria que le da cobertura, el Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero.

En primer lugar, esgrime la omisión de un trámite esencial del procedimiento, como es el de audiencia a los interesados, conforme exige el artículo 11.3 del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Medalla y la Placa al Mérito en el Trabajo, por lo que alega vulneración del derecho de audiencia y a un procedimiento contradictorio.

En segundo término, argumenta que la decisión se fundamenta exclusivamente en presupuestos erróneos, apoyándose únicamente en una nota de prensa que interpreta de forma inexacta las sentencias judiciales. En concreto, aprecia una disonancia entre los hechos por los que se condenó a D. Adolfo y los que se toman en consideración para revocar su Medalla al Mérito en el Trabajo.

A su juicio, es palmaria la desviación de poder, pues la decisión de revocar la medalla -razona-, ya estaba predeterminada con anterioridad a la tramitación formal del procedimiento.

En lo referido a la norma reglamentaria en cuestión, subraya que el artículo 10.1 a) del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, es nulo porque infringe el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos favorables, sin contar con una habilitación normativa específica que justifique la excepción de dicho principio; y que éste y su disposición adicional única son nulos, además, porque vulneran los principios de legalidad, irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución.

TERCERO. -La contestación a la demanda del Sr. Abogado del Estado.

Sobre las irregularidades procedimentales alegadas de contrario, el Abogado del Estado trae a colación la documentación obrante, concretamente el ''Libro Registro'', del que se evidencia -dice- de manera inequívoca que existió un único proponente para la concesión de la Medalla en cuestión (el presidente de la Caja de Ahorros de Vigo), y que las demás menciones corresponden a simples adhesiones a su propuesta.

A continuación, señala que a efectos de las notificaciones hay que distinguir entre los términos ''proponente'' e ''interesado'' y que, en síntesis, no nos encontramos ante un procedimiento sancionador, sino ante lo que la jurisprudencia ha denominado ''revocación-sanción''. Puntualiza que este único proponente falleció en 2014, no pudiéndosele -por razones obvias- notificar personalmente en el momento procedimental correspondiente para la revocación.

En definitiva, argumenta que no puede producirse indefensión de los interesados cuando no los hay más allá del recurrente, al que sí se le dio traslado y gozó de un procedimiento contradictorio que permitió su defensa a través del correspondiente trámite de audiencia.

También considera el Abogado del Estado ''carente de fundamento'' las alegaciones sobre los supuestos presupuestos erróneos de la retirada y desviación de poder, ya que concurre causa legal de revocación al haber sido condenado como cooperador necesario de un delito de apropiación indebida en concurso con otro de administración desleal, por lo que el procedimiento de revocación desarrollado se ajusta a la finalidad de la norma, que no es otra, razona, que eliminar la distinción de quien ha desarrollado conductas incompatibles con la ejemplaridad cívica y profesional exigida para la obtención del galardón.

Tampoco aprecia la vulneración del principio de irrevocabilidad planteado por el recurrente, ya que la controversia no se plantea en los términos de validez o invalidez de la concesión, sino en la revocación de un acto administrativo declarativo de derechos como consecuencia del incumplimiento de las condiciones requeridas para el mantenimiento del título habilitante; y la naturaleza de esta revocación es distinta de la revisión de oficio recogida en la Ley del Procedimiento Administrativo Común. Es decir, la concesión debe ser entendida como un acto administrativo sometido a las condiciones señaladas en el artículo 10 del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero.

Por último, sobre la vulneración de los principios recogidos en el artículo 9.3 de la Constitución a los que se refiere el recurrente, así como la referida nulidad del artículo 10.1 a) y de la disposición adicional única del Real Decreto en cuestión, señala contradicción de la parte actora respecto de su alegación anterior, e insiste en que la revocación no es una sanción administrativa, por lo que vuelve a remitirse a la jurisprudencia de este Tribunal para concluir que el Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, reconoce el carácter discrecional de la retirada de la medalla mediante un acto administrativo motivado en alguna de las causas de su artículo 10 .1 a través del procedimiento correspondiente.

CUARTO.Norma vigente para la concesión y revocación de Medallas al Mérito en el Trabajo.

El Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Medalla y la Placa al Mérito en el Trabajo, actualiza la regulación de la Medalla al Mérito en el Trabajo, condecoración que reconoce el valor, la dedicación y el mérito laboral de personas y entidades. Esta distinción, con origen en 1926, ha atravesado diversas etapas históricas, siendo regulada anteriormente por el Real Decreto 711/1982, de 1 de marzo.

La nueva norma responde a la necesidad de adaptar el reconocimiento al contexto sociolaboral contemporáneo, marcado por transformaciones significativas en el concepto de trabajo, la integración europea y el desarrollo de derechos laborales, conforme al Pilar Europeo de Derechos Sociales. Se incorpora la posibilidad de otorgamiento póstumo y se reconoce el mérito no sólo individual, sino también colectivo, en la promoción de un trabajo digno, igualitario y no discriminatorio.

Se eliminan las categorías tradicionales de la medalla, se introducen tres modalidades de medalla o placa, y se establece el procedimiento de concesión y revocación.

Sobre la posibilidad de revocación de las medallas su exposición de motivos señala: «Asimismo, debe tenerse en cuenta en la actual regulación de la medalla al mérito en el trabajo, particularmente en lo relacionado con su revocación, la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución y violencia durante la guerra civil y la dictadura».

Su artículo 10 establece los tres supuestos en que la medalla y la placa podrán ser objeto de revocación:

«a) Cuando quede acreditado que la conducta y trayectoria de la persona o entidad condecorada sea incompatible con la ejemplaridad cívica y profesional exigida para la obtención del galardón, y, particularmente cuando quede acreditado que el beneficiario, antes o después de la concesión, hubiera sido declarado responsable de actos constitutivos de delito o infracción administrativa que, por su naturaleza y gravedad, resulten incompatibles con la citada ejemplaridad cívica y profesional.

b) Cuando quede acreditado que la persona beneficiaria, antes o después de la concesión, con motivo de haber formado parte del aparato de represión de la dictadura franquista, hubiera realizado actos u observado conductas manifiestamente incompatibles con los valores democráticos y los principios rectores de protección de los derechos humanos.

c) En cualesquiera otros supuestos y procedimientos de revisión de condecoraciones previstos en el ordenamiento legal».

Es decir, las causas de revocación tienen carácter tasado, lo que limita la discrecionalidad administrativa, pues la distinción solo podrá ser revocada cuando se pierdan los méritos que la justificaron, el titular sea condenado por delito doloso mediante sentencia firme, o se realicen actos contrarios a los valores democráticos o al prestigio de la distinción.

En cuanto al procedimiento de revocación, su artículo 11 lo regula en los siguientes términos:

«1. En caso de que los titulares de la Medalla y la Placa al Mérito en el Trabajo incurriesen en cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 10.1, se iniciará de oficio el procedimiento de revocación de la condecoración, a iniciativa de la persona titular del Ministerio de Trabajo y Economía Social, una vez que se tuviere conocimiento de la concurrencia de dichas circunstancias.

2. La tramitación del procedimiento de revocación de la condecoración corresponderá a la Subsecretaría de Trabajo y Economía Social.

3. Este procedimiento se regirá en todo caso por las disposiciones generales sobre procedimiento administrativo común contenidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, con las siguientes especialidades:

a) El acuerdo de iniciación del procedimiento, que contendrá las circunstancias que motivan el mismo, se notificará a la persona o entidad beneficiaria de la condecoración o a sus representantes legales. Este acuerdo será además notificado a las autoridades y representantes legales de las corporaciones, asociaciones, empresas, entidades y personas trabajadoras de una empresa que hubieran presentado la propuesta para la concesión de la condecoración. Frente a dicho acuerdo, la persona o entidad beneficiaria de la condecoración y las personas o entidades interesadas podrán formular aquellas alegaciones o proponer aquellas pruebas que estimen oportunas.

b) Se dará trámite de audiencia a la persona o entidad beneficiaria de la condecoración y a las personas o entidades interesadas, salvo en el supuesto previsto en el artículo 82.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

c) Si a la vista de lo actuado se estimara que los hechos que motivan el inicio del procedimiento de revocación no quedan acreditados, se procederá al archivo del expediente, notificándose a la persona o entidad beneficiaria de la condecoración y a las personas o entidades interesadas.

d) Una vez concluida la instrucción del procedimiento, la persona titular de la Subsecretaría de Trabajo y Economía Social dictará propuesta de resolución en la que se harán constar de forma motivada los hechos que se consideren probados y que justifiquen la revocación de la medalla o la placa. Esta propuesta de resolución se elevará al órgano que otorgó la condecoración, al que corresponderá resolver sobre su revocación».

Por tanto, el Real Decreto fija un procedimiento específico para la revocación de las medallas, que exige una instrucción contradictoria con audiencia del beneficiario y del proponente, y una resolución motivada.

QUINTO.- Sobre las infracciones de carácter procedimental en que se fundamenta la impugnación del RD 867/2024, de 27 de agosto.

Una vez expuestos los motivos de impugnación planteados por la parte recurrente, así como el marco jurídico aplicable en la materia que nos ocupa, corresponde, a continuación, iniciar el análisis de las infracciones de carácter procedimental alegadas, pues en caso de ser estimadas, haría innecesario abordar los motivos de fondo invocados.

1. Trámite de audiencia en el procedimiento de revocación de medallas al mérito en el trabajo.

a) Se denuncia por el actor la omisión de un trámite esencial del procedimiento, como es el de audiencia a los interesados. Sólo se notificó el acuerdo de iniciación al Sr. Adolfo, persona beneficiaria de la medalla, pero no se notificó a los proponentes de la medalla, conforme exige el artículo 11.3 del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Medalla y la Placa al Mérito en el Trabajo, por lo que alega vulneración del derecho de audiencia y a un procedimiento contradictorio.

En el caso que nos ocupa, el acuerdo de iniciación del procedimiento de revocación fue comunicado al Sr. Adolfo, que no efectuó alegaciones ni propuso prueba en el plazo de 10 días que se le concedió.

En el expediente remitido no consta ninguna otra notificación del acuerdo de inicio del procedimiento de revocación.

Como se ha expuesto, el artículo 11.3 del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, establece que el acuerdo de iniciación del procedimiento de revocación debe ser notificado tanto al beneficiario de la condecoración como a las autoridades y representantes legales de las corporaciones, asociaciones, empresas, entidades y personas trabajadoras que hubieran formulado la propuesta de concesión. Todos ellos podrán formular alegaciones y proponer la práctica de prueba.

De este modo, la normativa específica que regula el procedimiento de revocación de las medallas al mérito en el trabajo impone la obligación de notificar el acuerdo de iniciación no solo al condecorado, sino también a las personas físicas o jurídicas que hubieran presentado la propuesta de concesión. Esta exigencia se desprende del tenor literal del artículo 11.3 del citado Real Decreto, que dispone que la notificación debe dirigirse a quienes "hubieran presentado la propuesta", lo que circunscribe el deber de comunicación exclusivamente al proponente o proponentes.

Pues bien, conforme a la documentación obrante en el expediente administrativo y aportada a los autos, el proponente fue el Consejo de Administración de Caixanova.

La Abogacía del Estado sostiene que, dado que el presidente del Consejo de Administración de Caixanova en el momento de la propuesta, don Balbino, falleció en el año 2014, no fue posible practicarle la notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento de revocación que se acordó por resolución de 6 de junio de 2024.

Sin embargo, en este extremo asiste la razón al actor. La notificación no debe dirigirse a la persona física que ostentaba la presidencia del órgano colegiado proponente, sino a la entidad que formuló la propuesta. Por tanto, el fallecimiento del presidente del Consejo de Administración no constituye causa justificativa de la omisión del trámite de notificación.

Ahora bien, dado que Caixanova, constituida en el año 2000, se disolvió en 2010 como consecuencia de su fusión con Nova Caixa Galicia, la notificación del acuerdo de iniciación debió practicarse a esta última entidad, en su condición de sucesora jurídica de la proponente.

En consecuencia, en el procedimiento de revocación de la medalla al mérito en el trabajo se incurrió en la omisión del trámite de audiencia preceptivo previsto en el artículo 11.3 a) del Real Decreto 153/2022, al no haberse notificado el acuerdo de iniciación del procedimiento de revocación al proponente.

b) Por tanto, debemos dar respuesta a los efectos que la omisión del trámite de audiencia tiene en este procedimiento.

Como es sabido, la omisión del trámite de audiencia no constituye causa de nulidad de pleno derecho en los procedimientos administrativos no sancionadores, salvo que cause indefensión material.

En este sentido, la Sentencia del TS n.º 98/2025, de 29 de enero (Rec. 872/2022, ECLI:ES:TS:2025:256) señala:

«es preciso recordar, que en la jurisprudencia de este Tribunal sobre el trámite de audiencia, recogida en la sentencia de 22 de septiembre de 1990 (apelación 1172/1988 ), se indica que "como tiene declarado repetida doctrina jurisprudencial, contenida, entre otras, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 3 y 28 de enero , 30 de abril de 1985 y 9 de diciembre de 1986 , el trámite de audiencia no es de mera solemnidad, ni rito formalista y sí medida práctica al servicio de un concreto objetivo, como es el de posibilitar a los afectados en el expediente el ejercicio de cuantos medios puedan disponer en la defensa de su derecho, quedando así supeditada la nulidad de las actuaciones a que su omisión puede dar lugar a con ella se haya producido indefensión para la parte".

Este criterio jurisprudencial sobre la omisión del trámite de audiencia en los procedimientos no sancionadores se ha reiterado por esta Sala en numerosas ocasiones, y en este sentido, la sentencia de 3 de julio de 2015 (recurso 3841/2013 ), con cita de la sentencia de 11 de julio de 2003 (recurso 7983/1999 ),mantiene que la "falta de audiencia no es, por si propia, causa de nulidad de pleno derecho, sino que solo puede conducir a la anulación del acto en aquéllos casos en los que tal omisión producido la indefensión material y efectiva del afectado por la actuación administrativa».

Como explicamos a continuación, no cabe apreciar que la omisión del trámite de audiencia haya producido indefensión ni vulneración de derechos esenciales en el procedimiento de revocación de la medalla al mérito en el trabajo.

En primer término, la naturaleza del procedimiento de revocación de las medallas y placas al mérito en el trabajo tiene su propia sustantividad y no puede confundirse con los procedimientos sancionadores que se instruyen por el incumplimiento de una norma.

Por el contrario, estos procedimientos de revocación de medallas traen causa del incumplimiento de las condiciones habilitantes requeridas tanto para su concesión como para su mantenimiento.

En segundo término, la omisión del trámite de audiencia al proponente de la concesión de la medalla no ha generado una situación de indefensión material respecto del titular de la distinción, quien sí fue debidamente notificado del acuerdo de iniciación del procedimiento y, como se ha señalado, no formuló alegaciones dentro del plazo conferido al efecto.

En tercer lugar, el "interés" de la entidad financiera resultante tras la fusión en el procedimiento de revocación, cabe reputarlo debilitado, pues, aunque sucede jurídicamente a la entidad proponente, resulta obvia su desvinculación con el Consejo de Administración de la entidad inicialmente proponente (Caixanova).

2. Presupuestos en los que se funda la revocación de la medalla otorgada al Sr. Adolfo.

a) En opinión del recurrente, el Real Decreto impugnado se fundamenta en presupuestos erróneos, dado que las sentencias citadas en la memoria contenidas en el expediente no le imputan los hechos en los que se justifica la retirada de la medalla. Sigue diciendo que no ha quedado acreditado en el expediente de revocación conducta alguna que resulte incompatible con la ejemplaridad cívica y profesional, que en su caso pudiese ser motivo de la revocación de la medalla.

b) Ciertamente la tramitación del expediente incurre en algunas deficiencias. Una tramitación adecuada del expediente administrativo de revocación de la medalla al mérito en el trabajo, cuando concurre la causa prevista en el artículo 10.1 a) del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, exige al menos que la Administración instructora incorpore al expediente tanto la documentación relativa al procedimiento seguido para la concesión de la distinción en el año 2006, así como las resoluciones judiciales dictadas por la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo que condenaron al interesado. Asimismo, la memoria justificativa y el resto de las actuaciones administrativas deben expresar con precisión la pena y el tipo delictivo por el que fue condenado el beneficiario de la medalla.

c) A don Adolfo se le concedió la medalla al mérito en el trabajo, modalidad oro, por Real Decreto 1488/2006, de 1 de diciembre, que se justificó y es literal: "en atención a los méritos que en él concurren".

Dicho reconocimiento se llevó a cabo conforme con el Real Decreto 711/1982, de 17 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de la Medalla al Mérito en el Trabajo, definida en su artículo 1 como:

«una condecoración nacional civil que se concede en mérito de una conducta socialmente útil y ejemplar en el desempeño de los deberes que impone el ejercicio de cualquier trabajo, profesión o servicio habitualmente ejercido; por la persona concesionaria, o en reconocimiento y compensación de daños y sufrimientos padecidos en el leal cumplimiento de ese mismo deber profesional».

En cuanto a la forma de tramitación del expediente, su artículo 9 disponía: «La tramitación se efectuará en la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, que requerirá informe de la Inspección de Trabajo. Una vez concluido el expediente, será sometido a la Junta consultiva de la Dirección, que informará, en sentido favorable o desfavorable, con indicación de los motivos en que basa su opinión».

El proponente solicitó la concesión: "en atención a su ejemplar trayectoria profesional".

Por tanto, y aun cuando por imposibilidad material no se disponga del procedimiento administrativo instruido para la concesión de la medalla, de la normativa expuesta se concluye sin dificultad que su otorgamiento se basó en valorar como una conducta ejemplar su trayectoria profesional primero como empleado y después como director general de Caixanova.

d) Los defectos formales advertidos -incluida la falta de precisión técnica en las referencias contenidas en el expediente- no constituyen por sí solos causa de invalidez suficiente para declarar la nulidad del Real Decreto impugnado.

Por un lado, la falta de incorporación del procedimiento seguido para la concesión de la distinción en el año 2006 se debió a la imposibilidad material de acceder a los archivos. Si bien conforme con la normativa entonces vigente (RD 1982), cabe concluir que se le concedió en atención a su ejemplar trayectoria profesional en Caixanova.

La causa de revocación invocada, tal como se recoge en el propio Real Decreto, se fundamenta en el artículo 10.1 a) del reglamento 153/2022, y el recurrente es plenamente conocedor de los hechos, fundamentos y circunstancias que motivaron su condena como cooperador necesario por un delito de apropiación indebida, en concurso de normas con otro de administración desleal. En cuanto a los hechos por los que se produjo su condena, resulta muy esclarecedor la lectura de las páginas 153,155 y 165 de la sentencia del TS de 9 de septiembre de 2016.

Pues bien, como se ha acreditado, la concesión de la medalla al actor se fundamentó en una trayectoria profesional considerada ejemplar en su condición de Director General de Caixanova. Sin embargo, a la vista de lo declarado tanto por la Audiencia Nacional como por el Tribunal Supremo, resulta palmario que los hechos por los que fue condenado son radicalmente incompatibles con la ejemplaridad cívica que motivó su otorgamiento. Tal circunstancia evidencia la pérdida sobrevenida de los méritos que justificaron la distinción, activando la potestad revocatoria prevista en el artículo 10 del Real Decreto 153/2022, en relación con su disposición adicional única.

En consecuencia, en este caso, la revocación al amparo del artículo 10.1 a) del Real Decreto citado preserva la integridad del sistema honorífico y garantiza que las distinciones se mantengan exclusivamente en quienes continúan encarnando los valores de mérito y ejemplaridad que las inspiran.

Por todo lo expuesto, no puede apreciarse que las irregularidades en la tramitación del expediente administrativo y la motivación del Real Decreto impugnado, aun siendo criticables, hayan vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva ni el derecho de defensa del actor, presupuestos indispensables para que tengan carácter invalidante y, en consecuencia, puedan determinar la anulación de la resolución impugnada por este motivo.

3. En tercer lugar, se denuncia el vicio de desviación de poder en la tramitación y aprobación del Real Decreto 867/2024, de 27 de agosto.

Argumenta el recurrente que la decisión de revocar la medalla había sido tomada mucho antes de incoar el procedimiento. Explica que semanas antes de incoarse el procedimiento la Vicepresidenta y Ministra de Trabajo compareció en la Comisión de Trabajo y Economía Social del Senado, manifestando este propósito.

El artículo 106.1 de la Constitución establece:

«1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

Por su parte, el artículo 70.2 LJCA:

«2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico».

La desviación de poder supone, conforme con la sentencia del TS de 21 de noviembre de 2023 (Rec. 934/2022, ECLI:ES:TS:2023:4688):

«Según la definición canónica hoy recogida en el inciso final del art. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común ,"se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico". Es algo tradicionalmente aceptado, tanto en sede jurisprudencial como doctrinal, que esos fines distintos de los que son propios de la correspondiente potestad no tienen que ser forzosamente privados o personales, ni tampoco necesariamente ilícitos. Basta que sean fines distintos de los que la legalidad encomienda a la potestad de que se trate. Véanse en este sentido, entre otras, las sentencias de esta Sala de 24 de mayo de 2001 ( ref. nº 7/1998 ), 18 de marzo de 2011 (rec. nº /2007 ), 24 de enero de 2012 (rec. nº 505/2011)y 4 de mayo de 2016 (rec. nº 226/2015).Es más: la propia Constitución así lo ordena expresamente cuando, en su art. 106 ,habla del sometimiento de la actuación administrativa "a los fines que la justifican" ...

Es verdad que la desviación de poder es una técnica jurídica que, como observa la Abogada del Estado, consiste en detectar una finalidad impropia en una actuación exteriormente correcta. Es bien sabido que la alegación de desviación de poder tropieza a menudo con una no desdeñable dificultad probatoria, porque los "fines desviados" o la "intencionalidad torcida" suelen permanecer ocultos. De aquí que la prueba de la desviación de poder haya de realizarse normalmente con base en indicios, cuya apreciación puede ser incierta u opinable. Ello explica que, en la actualidad, el ejercicio desviado de potestades administrativas tienda a combatirse mediante la invocación de principios generales, especialmente de rango constitucional o convencional; y ello porque se trata de una técnica más flexible. Pero esto no significa que la desviación de poder haya perdido virtualidad cuando la finalidad impropia es clara».

Partiendo de la doctrina expuesta, no puede apreciarse la existencia de desviación de poder, toda vez que se contempla expresamente la posibilidad de revocar la medalla otorgada en los supuestos previstos en el artículo 10.1 e) del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero.

En el caso analizado, concurre una condena penal firme, lo que, en principio, constituye causa habilitante para el inicio del procedimiento de revocación de la distinción. En consecuencia, el procedimiento seguido se ajusta a la finalidad legítima de la norma, que no es otra que excluir del reconocimiento honorífico a quienes han incurrido en conductas objetivamente incompatibles con la ejemplaridad cívica y profesional que motivó la concesión de la medalla.

Desestimadas las infracciones de carácter procedimental analizamos a continuación los motivos de fondo.

SEXTO. -Sobre la nulidad del artículo 10.1 a) del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero.

1. El actor argumenta que el Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, ''inventa'' una nueva causa de revocación de los actos administrativos favorables o declarativos de derechos, al margen de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas. Como la concesión de la medalla fue un acto declarativo de derechos solo cabría excepcionar el régimen de revisión de actos administrativos previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, mediante una norma con rango de Ley.

Para reforzar sus argumentos, se remite a la sentencia n.º 388/2024, de 6 marzo, dictada por la Sección Cuarta de esta Sala (ECLI:ES:TS:2024:1268), que resuelve el recurso contencioso-administrativo promovido contra el Real Decreto 633/2023, de 11 de julio, por el que se revoca, a título póstumo, la Medalla de Oro Laureada al Mérito y al Sacrificio en el Trabajo concedida a Francisco Franco.

2. Con carácter general el artículo 62 f) de la Constitución dispone que corresponde al Rey:

«Expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes».

Por su parte, el artículo 61 o) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Publico, atribuye a los Ministros la competencia para:

«Otorgar premios y recompensas propios del Departamento y proponer las que corresponda según sus normas reguladoras».

La potestad premial, referida a la facultad de las Administraciones para otorgar distinciones a personas físicas o jurídicas en reconocimiento de conductas o actuaciones ejemplares, se ejerce de forma discrecional, y viene sujeta a las normas que regulen los procedimientos, requisitos y efectos de estas condecoraciones o recompensas.

Por tanto, esta potestad administrativa no está vinculada a derechos subjetivos de los ciudadanos, sino a la valoración institucional de los méritos vinculados a comportamientos que se estimen beneficiosos para el interés general.

En contraposición, la potestad premial negativa es la facultad de la Administración para revocar distinciones anteriormente concedidas cuando concurran causas que desvirtúan los requisitos y méritos que justificaron su concesión.

En este sentido, el TS en su sentencia de 23 junio de 2000 (RC 273/1999, ECLI:ES:TS:2000:5143), declaró que:

«1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento, ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico ( art. 9.1 CE ).Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1».

3. El marco normativo de la potestad premial es numeroso y disperso, pues las distinciones honoríficas en España se encuentran reguladas por distintas normas (estatales, autonómicas o locales), dependiendo del órgano que haya otorgado la distinción.

La mayoría de estas normas a la vez que establecen las condiciones para su obtención regulan también la posibilidad de su revocación, figurando como causas de revocación que el beneficiario sea condenado por algún hecho delictivo o realice actos contrarios a los méritos que en su día se tuvieron en cuenta para su otorgamiento.

Sin ánimo exhaustivo podemos citar aquí:

Artículo 6 de la Ley 3/1985, de 22 de marzo, de la Medalla de la Comunidad de Madrid.

Artículo 7 de la Ley 7/1985, de 8 de noviembre, de Honores, Condecoraciones, y Distinciones de la Comunidad Autónoma de Murcia.

Artículo 18 de la Ley 1/2001, de 16 de marzo, reguladora de Honores, Distinciones y Protocolo en la Comunidad Autónoma de la Rioja.

Artículo 12 del Real Decreto 2395/2001, 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Orden de Isabel la Católica.

Artículo 14 del Real Decreto 2396/1998, de 6 de noviembre, por la que se aprueba el Reglamento de la Orden del Mérito Civil.

Artículo 9 del Reglamento de Medallas al Mérito Policial: revocación por sanción firme por falta muy grave.

Artículo 10 del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero.

4- Las distinciones honoríficas otorgadas por la Administración Pública constituyen actos administrativos de naturaleza discrecional, orientados al reconocimiento de conductas que se consideran beneficiosas para el interés general. Tales actos producen efectos jurídicos positivos para el destinatario, entre los que cabe destacar la proyección favorable sobre su honor, prestigio y reconocimiento público.

Ahora bien, la retirada o revocación de dichas distinciones, expresamente prevista en las normas reguladoras de su concesión, implica que tanto la atribución inicial como su mantenimiento se hallan condicionados a que el beneficiario no incurra en alguna de las causas de revocación establecidas en la correspondiente reglamentación. Por consiguiente, no son razones de mera oportunidad las que justifican estas revocaciones, sino causas jurídicas tasadas que obedecen a la pérdida sobrevenida de los presupuestos que legitimaron el otorgamiento.

En este contexto, no estamos ante un supuesto de nulidad ni de anulabilidad del acto administrativo originario de concesión, sino ante el ejercicio de una potestad revocatoria expresamente prevista en la norma para aquellos casos en que desaparezcan los requisitos y méritos que fundamentaron la distinción. Esta potestad, que puede calificarse como manifestación de la denominada ''potestad premial negativa'', encuentra su cobertura en sus normas reguladoras y en la necesidad de preservar la coherencia del sistema honorífico frente a conductas incompatibles con los valores que se pretendieron reconocer.

Por ello, no resulta procedente acudir a los procedimientos de revisión de oficio regulados en los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dado que no se trata de un supuesto de invalidez del acto originario, sino de una revocación fundada en causas expresamente contempladas en la normativa aplicable. En consecuencia, la Administración actúa dentro del marco de sus competencias, garantizando la integridad del sistema de distinciones y la adecuación de los honores concedidos a los principios que los inspiran.

Al tratarse de una impugnación indirecta del artículo 10.1 a) del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, no se dispone del expediente de elaboración de dicho reglamento. Sin embargo, como se ha expuesto en el fundamento de Derecho cuarto, el citado Real Decreto contiene, en sus doce artículos y en su disposición adicional única, una regulación completa -tanto sustantiva como procedimental- de la Medalla y la Placa al Mérito en el Trabajo. En él se definen el concepto y la descripción de la condecoración, los derechos inherentes, los requisitos y criterios de concesión, el procedimiento para su otorgamiento, así como las causas de revocación y el procedimiento aplicable para su retirada, incluyendo los efectos derivados de esta última.

En consecuencia, carece de fundamento sostener que, siendo la regulación sustantiva de la concesión de la distinción de naturaleza reglamentaria, su revocación deba necesariamente establecerse mediante una norma con rango de Ley. La coherencia normativa exige que ambas dimensiones -concesión y revocación- se regulen en el mismo instrumento jurídico, máxime cuando se trata de actos administrativos discrecionales vinculados al reconocimiento de méritos profesionales y cívicos, cuya permanencia está condicionada al mantenimiento de los requisitos que justificaron su otorgamiento. Esta interpretación se ajusta al principio de jerarquía normativa y al artículo 128 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que atribuye al reglamento la función de desarrollar y concretar aspectos procedimentales y sustantivos en materias no reservadas a la Ley.

Por otro lado, la anterior conclusión no se ve alterada por la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2024, pues en ella se resolvió un supuesto particular vinculado a la Ley de Memoria Democrática, que no guarda relación alguna con el presente procedimiento. En aquel caso, la revocación se sustentaba en una previsión legal específica y en circunstancias históricas singulares, mientras que aquí los hechos que justifican la retirada de la distinción se producen con posterioridad a su otorgamiento, en aplicación directa de la potestad revocatoria prevista en el artículo 10.1 a) del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero.

En definitiva, la regulación contenida en el Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, ofrece cobertura suficiente para la revocación de la condecoración, sin que sea exigible una norma con rango de Ley, pues no se trata de limitar derechos fundamentales ni de regular materias reservadas a la Ley, sino de garantizar la coherencia del sistema honorífico y la adecuación de las distinciones a los valores que las inspiran.

SÉPTIMO. -A continuación, sostiene el recurrente que el artículo 10.1 a) y la disposición adicional única del reglamento aprobado por el Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, son nulas de pleno derecho por cuanto vulneran los principios de legalidad, irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución.

1. Critica el actor la redacción del artículo 10.1 a) del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, pues en su opinión el margen de discrecionalidad es de tal magnitud que deja enteramente a la libre decisión del Ministro la incoación del procedimiento de revocación respecto de cualquier persona. Sigue diciendo que la norma no especifica ni el tipo de infracción o delito, ni la gravedad de la sanción impuesta.

Pues bien, el articulo 10 delimita las causas de revocación y su redacción, siendo genérica como corresponde a una norma reglamentaria, contiene los elementos precisos para su aplicación, siendo en dicho momento cuando la Administración a través de la motivación del acto deberá justificar que la conducta, sanción administrativa o condena penal del beneficiario resulta incompatible con la ejemplaridad cívica y profesional que se valoró al tiempo de su concesión. Siendo esta decisión fiscalizable por la jurisdicción contencioso administrativa.

2. La naturaleza del procedimiento de revocación de las medallas y placas al mérito en el trabajo como ya hemos adelantado en el fundamento de Derecho quinto tiene su propia sustantividad y no puede confundirse con los procedimientos sancionadores.

3. Sobre la irretroactividad de las normas punitivas y de las restrictivas de derechos individuales el artículo 9.3 de la Constitución dispone:

«La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

El TS, entre otras, en su sentencia n.º 834/2024, de 14 de mayo (Rec. 280/2023, ECLI:ES:TS:2024:2590), recuerda la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el concepto de retroactividad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución:

«Como recuerda el Tribunal Constitucional en su sentencia 270/2015 el límite expreso de la retroactividad in peius de las leyes garantizado por el artículo 9.3 se circunscribe a las leyes sancionadoras y las restrictivas de derechos individuales, y que fuera de dichos ámbitos nada impide al legislador dotar a la ley de efectos retroactivos, pues lo contrario podría conducir a situaciones de petrificación del ordenamiento jurídico.

Abundando en ello, esta sentencia efectúa las siguientes precisiones (FJ 7º) sobre el concepto de retroactividad prohibida por el artículo 9.3 CE :

"Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos ( SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3 , y 65/1987, de 21 de mayo , FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b ), y 178/1989, de 2 de noviembre , FJ 9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas [ STC 99/1987 , FJ 6 b)], supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro, aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso.

En suma, conforme a la doctrina de este Tribunal, el art. 9.3 CE no contiene una prohibición absoluta de retroactividad que conduciría a situaciones congeladoras del ordenamiento contrarias al art. 9.3 CE ( STC 126/1987, de 16 de julio , FJ 11), ni impide que las leyes puedan afectar a derechos e intereses derivados de situaciones jurídicas que siguen produciendo efectos, pues no hay retroactividad proscrita cuando una norma regula pro futuro situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor o cuyos efectos no se han consumado, ya que el legislador puede variar ex nunc el régimen jurídico preexistente de los derechos individuales, siempre que se ajuste a las restantes exigencias de la Constitución ( STC 227/1988, de 29 de noviembre , FJ 9)».

4. La disposición adicional única del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, establece:

«Las Medallas al Mérito en el Trabajo concedidas con anterioridad a la entrada en vigor de este reglamento podrán revocarse por el mismo órgano competente para su concesión, en los supuestos, mediante el procedimiento y con los efectos previstos en los artículos 10 a 12».

El artículo 12 del Real Decreto, sobre los efectos de la revocación:

«La revocación de la Medalla o de la Placa al Mérito en el Trabajo, mediante orden ministerial o, en su caso, real decreto, será notificada o, en su caso, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» y producirá los siguientes efectos:

a) Anotación de la orden ministerial o, en su caso, real decreto de revocación en el Registro de Concesiones de esta condecoración, que hará constar la fecha de su aprobación y de su notificación o, en su caso, publicación en el «Boletín Oficial del Estado», así como los demás datos del procedimiento revocatorio que se consideren pertinentes o necesarios.

b) Obligación de devolver la medalla o la placa al Ministerio de Trabajo y Economía Social.

c) Prohibición a la persona o entidad interesada de utilizar o exhibir la medalla o la placa o de hacer mención a la posesión de la misma en cualquier acontecimiento de naturaleza pública o privada, o de acompañarla al resto de sus datos personales en documentos en los que apareciese mencionado su nombre o razón social o corporativa».

Hemos descartado que estemos en presencia de un procedimiento sancionador, y aun cuando pudiera tratarse de una aplicación retroactiva de una "disposición restrictiva de derechos individuales" (circunstancia que este Tribunal ni afirma ni niega), a la luz de la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional se trataría de una retroactividad impropia.

Al actor se le otorgo la medalla al mérito en el trabajo (modalidad oro) en diciembre de 2006, aplicando la normativa vigente constituida por el Real Decreto 711/1982, de 1 de marzo. Esta medalla tiene un efecto positivo para el destinario en el ámbito personal y social por el honor que supone, pero no lleva aparejada recompensa económica.

La Sala Penal del TS el 9 de septiembre de 2016 confirmó la condena del actor a dos años de prisión como cooperador necesario de un delito de apropiación indebida, en concurso de normas con otro de administración desleal.

El Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, en vigor desde el 20 de marzo de 2022, prevé la posibilidad de revocar las medallas concedidas con anterioridad a su entrada en vigor en los supuestos y mediante el procedimiento y con los efectos previstos en los artículos 10-12.

El Real Decreto 867/2024, de 27 de agosto, revoca la medalla al actor.

Pues bien, tenido en cuenta que los efectos de la revocación de la medalla conforme con el artículo 12 del Real Decreto 153/2022, de 22 de febrero, se despliegan hacia el futuro -publicación del RD, obligación de devolver la medalla, prohibición de usar o exhibir la medalla-, conforme con la doctrina citada no se aprecia vulneración de ninguno de los principios recogidos en el artículo 9.3 de la Constitución.

Procede en consecuencia la desestimación del recurso.

OCTAVO. -Costas.

En cuanto a las costas a tenor del artículo 139 de la LJCA, ponderando las circunstancias concurrentes y singularmente las deficiencias del expediente administrativo, no se condena en costas.