Sentencia Contencioso-Administrativo 559/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 620/2024 de 13 de mayo del 2025

PRIMERO.- La actuación impugnada

Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la inactividad de la Administración General del Estado, "al no haber dado cumplimiento a su obligación de revisar periódicamente el importe de las indemnizaciones establecidas en los anexos II y IV del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, mediante acuerdo del Consejo de Ministros", según señala el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, con cita del artículo 29.1 de nuestra Ley Jurisdiccional.

La parte recurrente, el sindicato de "Justicia Policial (JUPOL)", presentó ante el Consejo de Ministros un requerimiento para la revisión periódica del importe de las indemnizaciones a tenor de la disposición final cuarta del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. Este requerimiento se formula al amparo del artículo 29.1 de la LJCA, según figura en el suplico del escrito de requerimiento presentado.

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales

El sindicato recurrente considera, a tenor de su escrito de demanda, que estamos ante un supuesto de inactividad de la Administración, previsto en el artículo 29.1 de la LJCA, porque la Administración viene incumpliendo lo establecido en la disposición final cuarta del Real Decreto 462/2002, que únicamente, según reconoce, fue revisado en 2005.

Aduce, en relación con el anexo II que el incremento del IPC en restauración y hoteles entre 2002 y 2005, fue del 14,9%, y desde entonces hasta la actualidad ha sido, alega, del 61,2%. Y en relación con el anexo IV, señala que la inactividad es absoluta porque siguen siendo las mismas indemnizaciones que cuando se aprobó el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, antes citado.

Añade la parte recurrente que concurre una flagrante inactividad que perjudica los derechos económicos de los afectados y la propia prestación del servicio. Sin que la pretensión que aquí ejercita suponga que deba establecerse una determinada subida, pues esa revisión puede consistir "en un mantenimiento de los importes o en una modificación -al alza o a la baja- ni en qué concreta cuantía", según explica en su escrito de demanda. De modo que únicamente se precisa que un acuerdo del Consejo de Ministros "revise en importe de las dietas en territorio nacional y las indemnizaciones por asistencia por participación en tribunales de oposición o concurso". Igualmente se citan, en el mismo escrito forense, sentencias de esta Sala Tercera sobre la interpretación del artículo 29.1 de la LJCA.

Por su parte, el Abogado del Estado sostiene que no concurre un supuesto de inactividad administrativa, pues la disposición adicional cuarta del Real Decreto 462/2002, que establece las indemnizaciones por razón del servicio no se ve impedida en su efectividad porque el Consejo de Ministros no haya adoptado el acuerdo que postula la recurrente, con invocación de la indicada disposición final sobre la actualización de las cuantías previstas en los anexos I y IV.

Además, añade, no concurre inactividad administrativa cuando existe cierto margen de apreciación o de actuación por parte de la Administración, que no puede ser integrada ni sustituida por los jueces y tribunales. Teniendo en cuenta que únicamente se ha admitido la inactividad reglamentaria cuando el legislador ha establecido un plazo en ámbitos determinados y concurran los requisitos legalmente establecidos.

En fin, destaca que las Leyes de Presupuestos ya se han pronunciado sobre las indemnizaciones por razón del servicio cuando han establecido que seguirán percibiéndose, como es para el ejercicio 2024, en las cuantías vigentes en 2022.

TERCERO.- La inactividad de la Administración del artículo 29.1 de la LJCA

La inactividad de la Administración puede ser efectivamente impugnada ante nuestra jurisdicción contencioso-administrativa, así lo prevé expresamente el artículo 25.2 de la LJCA, cuando dispone que el recurso contencioso-administrativo también es admisible contra la "inactividad de la Administración".

Se precisa, por tanto, que la inactividad que se denuncia sea imputable a la Administración Pública, en este caso, a la Administración General del Estado. Y lo cierto es que la inactividad que se denuncia procede del poder legislativo. Así es, ha sido el legislador, y no la Administración, quien ha venido prorrogando o aplazando el mandato reglamentario de la disposición final cuarta del Real Decreto 462/2002, en las sucesivas leyes de presupuestos. En concreto, la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, en el artículo 32.tres, de aplicación al caso, señala una vez más que las indemnizaciones por razón del servicio seguirán percibiéndose en las cuantías vigentesen el año anterior.

Por otro lado, el reconocimiento legal del artículo 25.2 de la LJCA de la inactividad de la Administración se sujeta también a una serie de exigencias que establece el artículo 29.1 de la misma Ley cuando señala que tal inactividad tiene lugar si la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación.

De manera que se precisa, de un lado, que concurra una obligación de la Administración, pero no cualquier tipo de obligación, sino aquella que se traduce en realizar "una prestación concreta" que venga impuesta por un acto, contrato o convenio administrativo, pero también cuando venga impuesta, por lo que ahora interesa, por una "disposición general que no precise de actos de aplicación". Y de otro lado, desde un punto de vista subjetivo, que esa prestación lo sea en favor de "personas determinadas" que son las que tienen el derecho a reclamar el cumplimiento de la obligación.

En el ámbito en el que nos encontramos no concurre la "prestación concreta" que sea exigible legalmente, toda vez que la revisión periódica del importe de las indemnizaciones que establece la disposición final cuarta el Real Decreto 462/2002, en los anexos II (sobre dietas en territorio nacional) y IV (sobre asistencias por participación en tribunales de oposición o concurso y otros órganos encargados de personal), no configuran una prestación concreta, acabada y determinada en la totalidad de su contenido. Téngase en cuenta que la propia exposición de motivos de la LJCA señala que este remedio procesal que prevé la ley ante la inactividad no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefiguradospor el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisiónode una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla.

Del mismo modo que tampoco se trata de una disposición que no precise de actos de aplicación, pues lo cierto es que la tablas que establecen los anexos II y IV han de ser revisadas periódicamente, por expreso mandato de la disposición final cuarta del mentado Real Decreto 462/2002, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros. Pero ni determina un plazo concreto ni establece la periodicidad de las sucesivas revisiones. Téngase en cuenta que la propia disposición final citada cuando ha querido establecer y sujetarse a un plazo lo ha impuesto expresamente, como es el caso del segundo párrafo de esta disposición final cuarta que, para un supuesto de hecho distinto del examinado, establece una revisión anual.

Ciertamente nuestra Ley Jurisdiccional es consciente de que el recurso contencioso-administrativo, por su propia naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, pues únicamente pretende garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad. Por ello, insiste en la exposición de motivos de esta LJCA, que ha de referirse "siempre" a "prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción", de tal modo que una eventual sentencia de condena haya de "ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas", sin precisar de ulteriores actos de aplicación.

Conviene reparar que en este recurso contencioso-administrativo lo que se postula es que esta Sala complete los requisitos exigidos por el artículo 29.1 de la LJCA, para que, desde ahí, pueda complementarse el supuesto de hecho y hacerlo semejante a un caso de inactividad administrativa, lo que evidencia las carencias sobre la concurrencia de los requisitos exigidos legalmente. En definitiva, se pretende extender el ejercicio de nuestra función jurisdiccional en este tipo de recursos a supuestos ajenos a la configuración y caracterización de la inactividad administrativa legalmente prevista, toda vez que, insistimos, la Ley advierte que debemos constatar que no se precise de ningún acto aplicativo, como es la imposición de los contornos de la revisión indemnizatoria, que ni está sujeta a plazo alguno, ni sabemos en qué debe consistir. Esta falta de certeza revela la ausencia, entre otros, de los requisitos legalmente impuestos para la apreciación de la inactividad del artículo 29.1 de la LJCA.

Téngase en cuenta que la mera presencia de un cierto margen de actuación o apreciación, como es la determinación del momento concreto por parte de la Administración, resulta incompatible, a tenor de nuestra jurisprudencia, en los términos que señalaremos en el fundamento siguiente, con la propia apreciación de la inactividad administrativa prevista en el citado artículo 29.1 de la LJCA.

CUARTO.- La jurisprudencia de aplicación

Acorde con lo expuesto en el fundamento anterior, la conclusión que se impone es la desestimación del recurso contencioso-administrativo por la falta de concurrencia en el caso examinado de los requisitos previstos en el artículo 29.1 de la LJCA, para apreciar la inactividad administrativa, y porque esa falta de actuación ha venido determinada por la Ley.

Esta conclusión desestimatoria, además, es la única que resulta compatible con nuestra jurisprudencia, pues esta Sala viene declarando que la inactividad que recoge el artículo 29.1 de la LJCA precisa de la existencia de una actuación que carezca de margen de actuación o apreciación, ya sea, como en este caso, respecto del momento para su realización ante la inexistencia de plazo, ya sea respecto de la ausencia de actuación por el titular de la pretensión que también sea el acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración.

En este sentido, esta Sala Tercera viene declarando, por todas, Sentencia de 18 de febrero de 2019 (recurso de casación n.º 3509/2017) que < artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( STS de 18 de noviembre de 2008, rec. 1920/2006 ). (...) También se ha afirmado que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración. Así el Tribunal Supremo ha sostenido que:

«[...] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración» ( STS de 14 de diciembre de 2007 -rec. 7081/2004 - y STS de 1 de octubre de 2008 -rec. 1698/2006 -, entre otras).

Y en la STS de 24 de julio de 2000 (rec. 408/2009 ), seguida por la de 8 de enero de 2013 (rec. 7097/2010 ), se recuerda que «para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general». En similares términos se pronuncia la STS de 16 de septiembre de 2013 (recurso 3088/2012 ).>>

Del mismo modo en Sentencia de 22 de enero de 2025 (recurso contencioso-administrativo n.º 432/2024), respecto del mismo sindicado que ahora recurre también, declaramos que < artículo 29.1 de la LJCA , por tanto, requiere la concurrencia de una obligación pública que crea la norma, acto, contrato, convenio, cuyo contenido ha de ser enmarcado en la actividad prestacional, que no necesita posterior determinación, y, en todo caso, el titular de la prestación ha de ser acreedor de la prestación a la que está obligada la Administración. (...) Como se ve, la mera demora, retraso o desidia en realizar un desarrollo reglamentario, establecido en una norma legal previa que no impone plazo al respecto, no integra el supuesto del artículo 29.1 de la LJCA , salvo que el incumplimiento se vincule, como ha sucedido en algún supuesto, con aspectos vinculados, de forma directa o indirecta, a una prestación personal especifica en el ámbito de la función pública, que no es el caso. (.) De manera que no puede resultar de aplicación el artículo 32.1 de la LJCA , que proporciona cobertura a la imposición de una condena a la Administración para el cumplimiento de sus obligaciones, porque para ello es preciso, ex artículo 29 de la LJCA , la previa concurrencia de la obligación prestacional en los términos señalados. Repárese que el mentado artículo 32.1 advierte que únicamente el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración "al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que están establecidos", en referencia a una obligación en su actividad prestacional en relación con personas determinadas, que no precise actos de aplicación, y cuyo contenido exacto se conoce para que pueda ser cumplido en sus propios términos. (...) En definitiva, la interposición de un recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 29.1 de la LJCA , por inactividad administrativa, precisa de la concurrencia de los requisitos que legalmente impone nuestra Ley Jurisdiccional, que no concurren en el supuesto examinado, toda vez que no puede considerarse como inactividad administrativa, a los efectos del artículo 29.1 de la LJCA , la mera ausencia de actividad administrativa, la inacción, la pasividad, la lentitud o la ineficacia administrativa>>.

En consecuencia, procede reiterar la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la inactividad de la Administración General del Estado.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA, se hace imposición de costas procesales la parte recurrente, cuya cuantía no podrá exceder, por todos los conceptos, de 4.000 euros.