Sentencia Contencioso-Administrativo 1276/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 2757/2024 de 14 de octubre del 2025

PRIMERO.-La representación procesal de don Landelino recurre en casación la sentencia nº. 880/2023, de 1 de diciembre, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso administrativo n.º 293/2022.

1.- Don Landelino es funcionario interino, adscrito a la Escala Operativa del Servicio de Guardacostas, en la especialidad de Patrón, habiendo iniciado su relación de empleo el 29 de octubre de 2014 y prestando, desde entonces servicios de forma continuada.

2.- El Sr. Landelino recurrió en la instancia el Decreto 79/2022, de 25 de mayo, de la Consellería de Hacienda y Administración Pública (Diario Oficial de Galicia el 30 de mayo de 2022)., por el que se aprueba la oferta de empleo público extraordinaria de plazas de personal funcionario y laboral de la Administración general y de las entidades instrumentales del sector público autonómico de la Comunidad Autónoma de Galicia, correspondiente al proceso de estabilización derivado de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Aprueba también la oferta de plazas de personal laboral objeto de funcionarización, de conformidad con la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia.

3.- En su demanda cuestionaba el procedimiento seguido para su elaboración, denunciando la omisión trámites esenciales y preceptivos: el informe del Consello Consultivo de Galicia y el informe sobre impacto por razón de género. Cuestionaba que la OEP incluyese la totalidad de las plazas que cumplían los requisitos de las Disposiciones Adicionales 6ª y 8ª de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, para su cobertura mediante el concurso de méritos como proceso de estabilización excepcional. Alegaba su falta de motivación porque, ni el acto impugnado ni el expediente de tramitación, determinaban o cuantificaban las plazas disponibles en favor de los actos de convocatoria, no incluyendo su puesto de trabajo. Le reprochaba que no cumplía la función planificadora que le es propia, con infracción del artículo 2.2 de la Ley 20/2021.

4.- La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo. En su fundamento jurídico cuarto rechaza que la OEP se pueda considerar como disposición de carácter general, concluyendo que, por ello, no es preceptivo el informe del Consejo Consultivo de Galicia ni el informe sobre el impacto por razón de género, que se alegaban como vicios del procedimiento de elaboración. Emplea estos argumentos:

a) Se apoya en la STS de 18 de marzo de 2019, que según la Sala Territorial fijaría como doctrina que son actos administrativos con pluralidad de destinatarios al agotarse con su cumplimiento y carecer de vocación de permanencia.

b) Resalta que la STS de 5 de febrero de 2014 (recurso 2986/2012) degradó las relaciones de puestos de trabajo (RPT) a la categoría de acto administrativo y que, por ello, con más sentido debe serlo aquel instrumento (OEP) que parte del acto administrativo (RPT) para determinar las necesidades de recursos humanos con dotación presupuestaria que deben proveerse con personal de nuevo ingreso. Ello sin olvidar que el Tribunal Supremo sí ha fijado que el plazo de tres años para la ejecución de la OEP es plazo de caducidad, lo que es una consecuencia propia de un acto administrativo que se extingue y no de un reglamento. Añade que en la STS de 25 de noviembre de 2020 (recurso 4763/2018) se razona que el hecho de otorgar a una OEP la condición de disposición de carácter general generaría la ilógica consecuencia de ser la oferta una disposición de carácter general inhábil para modificar relaciones de puestos de trabajo, conceptuadas como meros actos administrativos.

c) Argumenta también que la OEP no innova el ordenamiento jurídico ni tiene contenido normativo, de ahí la ausencia de su carácter reglamentario. Viene a mantener que no concurren los caracteres básicos de un reglamento --generalidad y abstracción--, sino que es un acto administrativo general que ejecuta la Ley 20/2021. Sostiene que tal afirmación no se desvirtúa por la STS 270/2022, de 3 de marzo, porque esta sentencia determina la necesidad de atender los principios esenciales de buena regulación -transparencia y certidumbre- previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, para ejercer la potestad normativa, pero no supone que la OEP sea un reglamento.

5.- En los fundamentos jurídicos quinto y sexto la sentencia mantiene que la OEP debe cumplir los requisitos que se contienen en el artículo 70 TREBEP y 48 de la Ley de empleo público de Galicia 2/2015, y que por ello incluye las plazas --no puestos de trabajo-que cumplan con los presupuestos que fija la Ley 20/2021, siendo las respectivas convocatorias y actos de adjudicación los que aludirán y determinarán los puestos concretos.

Entre esos requisitos se encuentra el referido a que se trate de plazas que no resulten adjudicadas en los procesos de estabilización previos a la entrada en vigor de la Ley 20/2021, rechazando así, como sostenía la parte recurrente, que tuvieran que ser incluidas en los procesos de estabilización todas las plazas derivadas de los anteriores procesos de estabilización previstos en los artículo 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2017, y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018.

Termina diciendo que el Decreto autonómico impugnado respeta también el plazo del artículo 2.2 de la Ley 20/2021 para la aprobación y publicación de la OEP dado que ha sido publicado el 30 de mayo de 2022 y la fecha límite era el 1 de junio de 2022.

SEGUNDO.-Por auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 15 de enero de 2025, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de don Landelino, declarando que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente cuestión:

"si las ofertas de empleo público dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal prevista en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad el empleo público, tienen el carácter de disposición de carácter general.".

El auto identifica como preceptos que, en principio y sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la Lel jurisdiccional 29/1998 (LJCA), serán objeto de interpretación las contenidas en artículo 70 del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP); el artículo 24 de la Constitución y el artículo 35.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

TERCERO.-El escrito de interposición del recurso presentado por la representación procesal del Sr. Landelino cuestiona la sentencia de instancia afirmando que vulnera el artículo 70 del TREBEP. A tal efecto, defiende la naturaleza reglamentaria de las OEP al amparo, entre otras, de las sentencias de esta Sala n.º 357/2019, de 18 de marzo (recurso n.º 2528/2016); n.º 386/2019, de 20 de marzo (recurso n.º 2529/2016); n.º 270/2022, de 3 de marzo (recurso 7731/2019); y, n.º 3287/2022, de 19 de septiembre (recurso 937/2021).

Mantiene que la OEP impugnada se aprueba para dar cumplimiento y llevar a efecto la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, que tiene como cometido incorporar a nuestro ordenamiento jurídico las exigencias derivadas del TJUE a propósito de la Directiva 1999/70/CE. Refiere que tiene un contenido innovador, pues introduce elementos esenciales no previstos en la norma legal que ejecuta y de acuerdo con el artículo 48.5 de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia, como ocurre con la posible restructuración de plazas prevista en la DA 3ª o la funcionarización de determinadas plazas laborales, conforme a la DA 1ª.

Por lo demás, insiste también en la falta de motivación de la OEP con vulneración del 35.2 de la LPACAP, y en la ausencia de planificación realizada por la misma con trasgresión del artículo 2.2 de la Ley 20/2021, esto por considerar que planifica de forma provisional las plazas a estabilizar y delega la concreción definitiva de tales extremos en los posteriores actos de convocatoria de los procesos selectivos.

CUARTO.-La oposición mantenida por la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia se centra en reafirmar la decisión de la Sala Territorial que niega la naturaleza reglamentaria de la OEP. Así alega que el Decreto 79/2022, de 27 de mayo, ha sido dictado en aplicación de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, razón por la que no tiene vocación de permanencia y es mera aplicación y desarrollo de las previsiones contenidas en tal precepto legal, de modo que agota su eficacia una vez aplicado. Además, sostiene que no innova el ordenamiento jurídico, ni tiene contenido normativo, sin que pueda alterar o modificar un acto previo como es la RPT. Termina diciendo que atendiendo al contenido y a los destinatarios de la OEP impugnada, nos encontramos ante un acto administrativo, ya que, aunque va dirigido a una pluralidad indeterminada de personas, se refiere a un caso concreto y agota su eficacia una vez aplicado. Se trata de procesos de estabilización que deberán finalizar en una fecha determinada, esto es, antes del 31 de diciembre de 2024, de conformidad con lo establecido en la Ley 20/2021. Se apoya para ello en varias sentencias de Sala de Tribunales Superiores de Justicia: la sentencia de 25 de enero de 2024, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo contencioso administrativo de Sevilla, (recurso 761/2022); en la sentencia 267/2023, de 5 de junio, de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (recurso 433/2022). También en la sentencia del Tribunal Supremo 191/2024, de 5 de febrero (recurso 696/2022)

QUINTO.-1.- Como hemos dejado expuesto la sentencia impugnada niega el carácter de disposición general a la OEP aprobada por el Decreto autonómico 79/2022, de 25 de mayo. Lo hace en interpretación de la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo 357/2019, de 18 de marzo (recurso de casación 2528/2016) y por afirmar que en ella se fijó como doctrina que son actos administrativos con pluralidad de destinatarios al agotarse con su cumplimiento y carecer de vocación de permanencia. Es cierto que este argumento central va acompañado de otros referidos a las vinculaciones entre la OEP y las RPT.

El escrito de interposición no cuestiona expresamente esta razón de decidir y se centra en afirmar que la naturaleza reglamentaria ha sido reconocida por esta misma Sala en varias resoluciones (autos y sentencias), destacadamente las sentencias n.º 357/2019, de 18 de marzo (recurso 2528/2016); n.º 386/2019, de 20 de marzo (recurso n.º 2529/2016); n.º 270/2022, de 3 de marzo (recurso 7731/2019); y, n.º 1153/2022 ( no 3287/2022, como cita la parte recurrente), de 19 de septiembre (recurso 937/2021).

2.- El artículo 70 del TREBEP regula la oferta de empleo público configurándolo como un instrumento de gestión de personal, de forma que las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público. Impone su publicación en el diario oficial correspondiente. En este sentido cabe citar dos sentencias de esta Sala Tercera:

A) STS de 3 de abril de 2018, 543/2018 (recurso de casación 4555/2016): «sobre el alcance que debe otorgarse a una Oferta de empleo público ha de señalarse lo siguiente: (a) consiste tan sólo en determinar las plazas vacantes que podrán ser objeto de cobertura en el ejercicio anual a que está referida; (b) no conlleva ni produce la iniciación del correspondiente proceso administrativo destinado a seleccionar y nombrar las concretas personas que habrán de ocupar dichas plazas, pues esto corresponde a la ulterior convocatoria que ha de realizarse con esta finalidad [...]».

B) STS de 18 de marzo de 2019 (recurso de casación 2528/2016) que, con referencia la anterior, nos dice "Sobre la función de la oferta pública de empleo, esta Sala y Sección en la sentencia 543/2018 (recurso contencioso-administrativo 4555/2016), más aquellas a las que se remite, ha recordado que es jurisprudencia que la función de una oferta pública de empleo se ciñe a la planificación de recursos humanos cuyo objeto es determinar «las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso» ( artículo 70 del EBEP) , luego no es instrumento idóneo para establecer las condiciones de ingreso en los distintos cuerpos o escalas (cf. también las sentencias de la antigua Sección séptima de 23, 24 -dos- y 25 junio de 2008, recursos de casación 2712, 2445, 2709 y 3134/2004, respectivamente)."

3.- La citada STS de 18 de marzo de 2019 (recurso de casación 2528/2016) expone que "esta Sala no ha tenido siempre un criterio estable sobre la naturaleza del instrumento por el que se aprueba una oferta pública de empleo concluyendo que se trata de una disposición general". Por tanto, pese a lo que interpreta la Sala Territorial, de su lectura puede extraerse claramente que no resuelve, como cuestión material o sustantiva y fijando doctrina casacional, la concreta de la naturaleza jurídica de las OEP, sino que en su fundamento de Derecho quinto expone y deja constancia de las diferentes decisiones adoptadas, si bien es cierto que rechaza la inadmisión opuesta al recurso de casación en razón de ser los Decretos impugnados y anulados en la instancia actos administrativos y no disposición general: ."5. En fin, es determinante de la admisibilidad de esta casación que así lo haya acordado la Sección Primera de esta Sala en el auto de 22 de febrero de 2017 (recurso de casación 2529/2016 ). Tal auto se ha dictado a propósito de otra sentencia de la misma Sala de instancia estimatoria de la demanda contra los Decretos ahora atacados, se razona cómo esta Sala no ha tenido siempre un criterio estable sobre la naturaleza del instrumento por el que se aprueba una oferta pública de empleo concluyendo que se trata de una disposición general."(el subrayado es nuestro).

Esta misma precisión cabe hacer de la STS de 3 de abril de 2018, 543/2018 (recurso de casación 4555/2016). Así es, en nuestra sentencia 1332/2023, de 26 de octubre (recurso de casación 6831/2016) dijimos: "CUARTO.- Abordando ya el tema litigioso, es útil comenzar por la idea que sirve de presupuesto a todo el razonamiento de la sentencia impugnada, a saber: que las ofertas de empleo público tienen naturaleza de disposiciones generales. Si bien nuestra sentencia nº 543/2018, citada por la Sala de instancia, puede dar cierta base para afirmar la naturaleza reglamentaria de las ofertas de empleo público, esta caracterización dista de ser un criterio jurisprudencial inequívocamente establecido."(el subrayado es nuestro).

4.- Como decimos, en esas sentencias no resolvimos como cuestión material o sustantiva y fijando doctrina casacional cuál sea la concreta naturaleza jurídica de las OEP. Por ello, no puede mantenerse, como hace la parte recurrente, que la doctrina haya sido confirmada por nuestras posteriores sentencias 270/2022, de 3 de marzo (recurso 7731/2019); y 1153/2022, de 19 de septiembre (recurso 937/2021). Así:

A) La sentencia 270/202 resuelve la cuestión interés casacional consiste en determinar si las plazas a cubrir por promoción interna deben incluirse en la OEP y ninguna mención positiva o negativa contiene sobre su naturaleza reglamentaria.

B) La sentencia 1153/2022, resuelve varias cuestiones de interés casacional supeditadas todas a la primera de ellas: "Si dado el contenido y la finalidad de la Orden General de la Dirección General de la Guardia Civil núm. 3, de 11 de abril de 2019, esta ha de ser calificada como un acto administrativo con pluralidad de destinatarios, una disposición general de carácter reglamentario o si pudiera calificarse como una categoría intermedia entre las dos anteriores.". Por tanto, no resuelve expresamente sobre la naturaleza de las OEP.

En su fundamento de Derecho cuarto enumera algunas ideas básicas sobre la distinción entre reglamento y acto administrativo general o, si se prefiere otra terminología, entre disposición general y acto plúrimo. Luego nos referiremos a ellas.

5. Tampoco consideramos correcta la invocación que hace la parte demandada de la STS 191/2024, de 5 de febrero (recurso de casación 696/2022) para mantener que las OEP son actos administrativos. Esta sentencia presenta la particularidad de venir referida también a la impugnación de una OEP aprobada para la estabilización de empleo temporal correspondiente a la Ley 20/2021 (en la Administración General del Estado). Pero esa la única referencia que nos conecte con el planteamiento de la Administración recurrida ya que nada resuelve sobre la naturaleza jurídica de la OEP.

SEXTO.-Efectuadas estas precisiones y a fin de dar respuesta a a la cuestión de interés casacional, pasaremos a exponer cuál es el contenido del Decreto impugnado y que aprueba la OEP.

En su preámbulo se explica el contenido de la OEP que se aprueba en aplicación de las previsiones de reducción de la temporalidad de Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, atendiendo a los procesos de estabilización y sistemas de selección que aquella Ley contempla. Añade que se articulan también procesos de promoción interna previstos en la Ley de empleo público de Galicia 2/2015, de 29 de abril.

Su artículo 1 aprueba la OEP, quedando cuantificada la oferta de plazas en el artículo 2, diferenciando las plazas objeto de los procesos de consolidación de la Ley 20/2021 y las referidas a la promoción interna por la Ley de empleod e Galicia.

El artículo 3 regula el sistema de selección de los procesos selectivos derivados de la Ley 20/2021 y en cumplimiento de las previsiones fijadas en sus artículo 2 y disposiciones adicionales sexta, séptima y octava.

Los artículos 4 y 5 regulan supuestos concretos de promoción interna en desarrollo de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia.

El artículo 6 fija los criterios generales de aplicación en los procesos selectivos en aplicación del TREBEP, de la Ley de empleo público de Galicia y de texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de igualdad, aprobado por el Decreto legislativo 2/2015, de 12 de febrero.

Regula también aspectos generales como la reserva de plazas a las personas con discapacidad ( artículo 7), la acreditación del conocimiento de la lengua gallega ( artículo 8), la posibilidad de que las convocatorias de desarrollo puedan establecer requisitos específicos para el desarrollo de las prueba ( artículo 9), la exigencia de publicación de las convocatorias realizadas en aplicación de la Ley 20/2021 (artículo 10) y la fecha máxima para la resolución de los procesos selectivos de estabilización que se ejecuten en desarrollo de la OEP.

Contiene cuatro disposiciones adicionales, una transitoria, otra derogatoria y dos finales.

Resaltamos aquí que las cuestiones planteadas en el recurso de la instancia no atacan expresamente apartados o previsiones de la OEP, salvo las referidas a las plazas ofertadas cuando el recurrente discutía la no inclusión del puesto que venía desempeñando en régimen de interinidad desde el 29 de octubre de 2014. Particularmente, no se cuestionan los criterios generales de aplicación en los procesos selectivos que estable el artículo 6 del Decreto aprobatorio de la OEP.

SÉPTIMO.-1.- Comenzaremos por trascribir las pautas que para la distinción entre acto y reglamento se fijaron en el fundamento de Derecho cuarto de la sentencia nº. 1153/2022, ya citada en nuestro fundamento jurídico quinto, penúltimo párrafo:

«QUINTO.- Abordando ya el tema litigioso, es conveniente comenzar recordando algunas ideas básicas sobre la distinción entre reglamento y acto administrativo general o, si se prefiere otra terminología, entre disposición general y acto plúrimo.

En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española. Así, sin ánimo exhaustivo, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno, por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.

En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. nº 2986/2012) y de 16 de junio de 2022 (rec. nº 7303/2020). Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.

En cuarto lugar, en íntima relación con lo anterior, conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

En quinto y último lugar, es preciso aclarar que la existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento.»

2.- También tenemos que traer a colación nuestra sentencia 561/2023, de 13 de mayo (recurso de casación 8346/2022) donde decíamos que con carácter general la diferencia entre un acto administrativo, que es lo que sostiene la Administración aquí recurrida para pedir la confirmación la sentencia impugnada, y una disposición de carácter general, como sostiene la parte recurrente, debe partir de que <

Es la diferencia entre lo ordenado y lo ordenante, propio de la tesis ordinamental que se explica en la Sentencia de 7 de junio de 2021 (recurso de casación 2709/1997), que declara "En este momento conviene hacer una primera manifestación y esta es que la naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativo no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el Reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el Reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente, máxime cuando, como acertadamente destaca el Sr. Abogado del Estado, se admite pacíficamente la figura de los actos administrativo generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos".».

OCTAVO.-Sobre estas premisas y partiendo del contenido del Decreto autonómico impugnado, tenemos que concluir que la OEP de estabilización que incorpora no establece unas bases generales para todas las convocatorias que se celebren en el futuro, sino que simplemente establece pautas y criterios para las convocatorias de pruebas selectivas que con carácter excepcional y único deben ser publicadas en su desarrollo.

Además, tales pautas y criterios se fijan en la OEP en directa aplicación y remisión a las previsiones ordenadas por la Ley 20/202 y por el TREBEP, sin que, como ya hemos adelantado, las pautas y criterios de desarrollo hayan sido cuestionados por ser contrarios a la ley. Esto último excluye la posibilidad de encontrarnos ante un supuesto como el resuelto en nuestra sentencia de 23 de diciembre de 2008 (recurso 138/2006), donde se aceptó el carácter de disposición general por incluir criterios que innovaban el ordenamiento jurídico. Por tanto, esta sentencia nos sirve también de apoyo para afirmar que una OEP que se ajuste a las pautas que fija el artículo 70 del TREBEP nunca puede considerarse como disposición general.

1.- Así, la OEP impugnada (el Decreto autonómico que la aprueba) no puede ser considerada como una disposición general pues no reúne los tres requisitos que han de concurrir en una disposición reglamentaria: permanencia, alcance general y abstracto, y carácter normativo o de innovación del ordenamiento jurídico. Realmente sólo llegaría a cumplir el requisito de alcance general, en cuanto que no se dirige a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho que contempla.

a) No cumple el requisito de permanencia. Se trata de un instrumento de vigencia definida que no tiene ni puede tener vocación de permanencia porque los procesos selectivos excepcionales deben convocarse y resolverse antes de fecha concreta y determinada, fijadas ya por la Ley 20/2021. Carece, por tanto, de la condición de estabilidad porque no está destinada a regular de modo permanente determinadas situaciones o el efecto de ciertos actos, obedeciendo al principio de "no consunción", sino que la OEP se agota en virtud de su aplicación ( STS 24 de febrero de 1999, en recurso 3640/1993). Como todo acto administrativo general, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refiere a un caso concreto y agota su eficacia una vez aplicado al mismo.

b) Tampoco cumple la finalidad de innovar el ordenamiento jurídico en tanto se limita a aplicar y desarrollar las previsiones contenidas en el artículo 2 y las disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021. En todo caso, el escrito de interposición únicamente atribuye a la OEP ese contenido innovador por las previsiones que incorpora en desarrollo de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia --como ocurre con la posible restructuración de plazas prevista en la DA 3ª o la funcionarización de determinadas plazas laborales, conforme a la DA 1ª--, y nunca por el desarrollo de la Ley 2021. Pero, también en este punto, debe decirse lo mismo: que la OEP es una simple ejecución de lo ordenado por la Ley previa y que no se cuestiona su contenido por ser contrario a la ley gallega que desarrolla.

c) Por tanto, puede decirse que el Decreto impugnado no persigue una ordenación o regulación abstracta destinada a ser ulteriormente aplicada en una pluralidad indeterminada de casos concretos, sino que se trata de un acto administrativo general (acto plúrimo) que contiene una decisión consistente en declarar una concreta situación jurídica en aplicación de una regulación preexistente, con unos destinatarios delimitados total o potencialmente y con unos efectos claramente determinados.

2.- A lo ya dicho cabe añadir otro argumento, referido a la relación entre las RPT y la OEP.

a) Según el artículo 72 del TREBEP las Administraciones estructurarán su organización y sus recursos humanos a través de relaciones de puestos de trabajo (RPT) u otros instrumentos organizativos similares. Estos instrumentos de ordenación, como dispone su artículo 69, son los que van a delimitar todo el desarrollo organizativo de la Administración correspondiente, vinculando toda su actuación planificadora para la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad. Pues bien, esos instrumentos de planificación afectan, entre otras cuestiones, a la previsión de la incorporación de recursos humanos, lo que se llevará a cabo a través de la OEP a tenor del artículo 69.e). Así, y partiendo de lo que dispone el ya citado artículo 70 del TREBEP, es indudable que las OEP quedan vinculadas por las previsiones de las RPT, de manera que las primeras solo podrán ofertar para nuevo ingreso plazas que estén incluidas en las segundas, con el añadido de que deben ser plazas vacantes y dotadas presupuestariamente. Este es el sentido y alcance propios de la ya citada STS de 18 de marzo de 2019 (recurso de casación 2528/2016).

b) En este misma línea expositiva cabe añadir que las STS de 5 de febrero de 2014 (recurso número 2986/2012) y de 15 de septiembre de 2014 (recurso 209/2013) consideraron que la RPT "no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella",calificándola como acto administrativo general. En función de ello, carecería de justificación considerar a la OEP como una disposición reglamentaria pues, si ello fuera así -si se admitiera la calificación de disposición general-, no puede dejar de tomarse en consideración que la OEP, que está llamada a respetar la RPT, primaría su contenido sobre lo que puedan disponer las RPT.

NOVENO.-Por todo lo expuesto anteriormente respondemos la cuestión de interés casacional declarando que las ofertas de empleo público dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal prevista en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad el empleo público, que se ajusten al contenido del artículo 70.1 del TREBEP, como la cuestionada en el caso de autos, tienen el carácter acto administrativo general.

DÉCIMO.-La aplicación de esta doctrina al caso de autos determina la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia de instancia.

Añadiremos que a la luz del artículo 70 del TREBEP es indiscutible que la OEP se refiere a plazas y no a puestos de trabajo concretos. Así lo dice la sentencia de instancia remarcando que la determinación concreta de los puestos se realiza con el desarrollo posterior de los procesos selectivos. Ahora bien, para la determinación numérica de las plazas a incluir en la OEP las Administraciones deberán comprobar cuáles de ellas están vacantes y, además, en este caso de ofertas de estabilización, verificar que cumplen los requisitos de desempeño temporal fijados en la Ley 20/21. Por ello, parece evidente que la toma en consideración de un puesto como desempeñado en forma temporal y con los requisitos fijados por la esa Ley pueda llegar a determinar la existencia de una plaza que pudiera verse afectada por las previsiones de esta Ley. Ahora bien, la decisión acerca de si esa labor se ha realizado correctamente integra una cuestión de hecho ajena al ámbito del recurso de casación ex artículo 87.bis.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 (LJCA).

UNDÉCIMO.-En el recurso de casación se impondrán las costas de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4 de la LJCA y, por ello cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.