Sentencia Contencioso-Administrativo 455/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 296/2025 de 15 de abril del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso contencioso-administrativo.

Doña Evangelina y don Rafael, Senadores del Grupo Parlamentario Popular, solicitaron el 13 de febrero de 2025, conforme al artículo 20.2 del Reglamento del Senado y a través de su Presidencia que:

«sea recabada de la Administración pública competente la remisión de los siguientes datos, informes o documentos que obren en su poder:

Número total de viviendas disponibles en el parque de la Administración General del Estado y sus organismos autónomos o dependientes, con indicación de cuántas están destinadas al uso oficial por autoridades o cargos públicos, cuántas están desocupadas y cuántas se encuentran arrendadas o cedidas para el uso social».

El 24 de septiembre de 2025, la Sra. Evangelina interpuso por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales el presente recurso contra la desestimación (presunta) de lo solicitado.

El 1 de octubre de 2025 el Gobierno remitió a la Presidencia del Senado la siguiente respuesta:

«En respuesta a la iniciativa parlamentaria de referencia, se informa de que el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado no contempla la categoría de vivienda o residencia que permita identificar de forma automática los inmuebles que tengan tal destino o condición, por su situación de hecho o de conformidad con su calificación urbanística.

En lo que respecta a los bienes de dominio público que estén destinados a albergar servicios públicos, las superficies que puedan tener la consideración de vivienda y estar ocupadas por cargos públicos quedarían subsumidas en los espacios propios de los servicios administrativos afectados a cada Departamento u Organismo Público, vinculado o dependiente de la Administración General del Estado, sin que en el Inventario se singularice ese uso.

En cuanto a la determinación de los bienes en desuso, hay que señalar, en primer término, que los departamentos ministeriales no tienen inmuebles en propiedad, sino que su titularidad corresponde a la Administración General del Estado y que son puestos a su disposición por el Ministerio de Hacienda para el cumplimiento de sus fines propios. Esa afectación determina la vinculación de los bienes a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público.

Por otra parte, en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado no se recoge la situación de "desuso" como un elemento definitorio de la situación de los inmuebles. Sin perjuicio de lo expuesto, cabe señalar que, siguiendo las categorías legales, además de la situación de "demanialidad", referida a los inmuebles que están afectados a un uso o servicio público ( artículo 5 Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pública -LPAP-), se da la situación de "patrimonialidad", aplicable a los bienes que no se encuentran afectados a estas finalidades (artículo 7 LPAP) . Esta situación jurídica, denominada patrimonial, es una categoría que se corresponde con aquellos inmuebles que, de forma transitoria, no están afectados a un uso o servicio público en tanto se determina su destino o se materializa su enajenación onerosa o gratuita, o bien que son objeto de explotación mediante su arrendamiento a terceros.

En el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado se puede consultar la relación de los bienes inmuebles que son propiedad de la Administración General del Estado o sobre los que ésta ostente algún derecho real y que figuran en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado (incluidos los citados bienes patrimoniales):

Activa/Presupuestaria/Bienes-inmuebles.html

Además, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se excluye la información cuya publicidad pueda ocasionar un perjuicio en la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores y la seguridad pública. También se tienen en cuenta las Normas generales de acceso al Inventario General de Bienes y Derechos del Estado ( artículo 43.2 párrafo segundo del Reglamento general de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto).

En cuanto a los aspectos relativos a la naturaleza de las viviendas y los relativos a la habilitación de un espacio de residencia para los miembros del Gobierno, estos se determinan en escrupuloso cumplimiento de lo contenido en los artículos 5.1, 5.3 y 90 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. De igual manera, aquellos relativos a la utilización de tales viviendas se establecen según lo recogido en el artículo 106 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social».

El 2 de octubre de 2025 la representación procesal de la Sra. Evangelina solicitó la ampliación del objeto del recurso, aportando la anterior respuesta del Gobierno.

Por diligencia de ordenación de 3 de octubre de 2025 se tuvo por ampliado el recurso a la resolución respuesta de 1 de octubre de 2025.

SEGUNDO. -La demanda de doña Evangelina.

A su juicio, la respuesta dada por el Gobierno deviene en denegatoria mediante ''una argumentación que rehúye ofrecer el concreto y sencillo dato solicitado''.

Sostiene que la denegación de la información solicitada supone la violación de su derecho fundamental a la participación política reconocido por el artículo 23 de la Constitución. En definitiva, argumenta que tiene derecho a la información solicitada, por tratarse de un medio constitucionalmente garantizado para el correcto ejercicio de la función parlamentaria de control político sobre el Gobierno.

Además, argumenta que algunos de los Ministerios consultados en la tramitación del expediente han contestado ofreciendo información parcial sobre lo solicitado, y que esta información no ha sido incorporada en la respuesta remitida al Senado, por lo que acusa al Gobierno de prevaricar y proceder con mala fe en la actuación administrativa objeto de este procedimiento. Concretamente:

«Pues, bien, hasta un total de siete ministerios han trasladado la información, siquiera que parcialmente, al Ministerio de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, pero éste ha preferido omitírselo al Senado.

- Ministerio de Cultura (documento n.º 13 del expediente administrativo).

- Ministerio de Industria y Turismo (documento n.º 14 del expediente administrativo).

- Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática (documento n.º 15 del expediente administrativo).

- Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana (documento n.º 16 del expediente administrativo).

- Vicepresidencia Segunda del Gobierno y Ministerio de Trabajo y Economía Social (documento n.º 19 del expediente administrativo).

Pues, bien, pese a disponer incluso parcialmente de la información solicitada, evidenciando que sí es posible obtenerla, el Gobierno de la Nación ha decidido ocultarla a las Cortes Generales, en un ejercicio incomprensible de separación del deber y del derecho».

TERCERO. -Las contestaciones a la demanda.

A) Contestación del Abogado del Estado.

Esgrime, por un lado, la jurisprudencia de esta Sala para recordar que la facultad parlamentaria de recabar información de las Administraciones Públicas no tiene carácter absoluto; y por otro, el artículo 20.2 del Reglamento del Senado para subrayar que la solicitud de información puede no ser atendida cuando existan razones fundadas en Derecho que impidan atenderla o cuando se refiera a datos, informes o documentos que no obren en poder de la Administración (en este caso el Estado).

Continúa arguyendo que el Ministerio de Hacienda (órgano al que atribuye con carácter principal la gestión y administración del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado), puso de manifiesto que en el citado inventario no se contempla la categoría de vivienda o residencia, ergo, resulta imposible identificar automáticamente los inmuebles que tengan esa condición o destino. No obstante, admite que ese dato ''puede constar, en su caso, en los Inventarios de los diferentes departamentos ministeriales y organismos''.

Dice que ese tratamiento indiferenciado es coherente con lo previsto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y que responde a una opción histórica, concluyendo en los siguientes términos sobre las respuestas ministeriales alegadas a contrario sensu:

«La circunstancia de que algunos departamentos ministeriales hayan podido especificar el número de viviendas del que disponen no contradice la respuesta facilitada, sino que, al contrario, la completa o complementa ofreciendo los datos disponibles a mayores de los que constan recogidos en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado.

En cualquier caso, en el Portal de Transparencia está publicada la lista de todos los inmuebles sobre los que la Administración del Estado ostenta la titularidad o algún derecho real».

B) Contestación del Ministerio Fiscal.

Tras un exhaustivo análisis de los hechos, la posición y argumentos de la parte recurrente, manifiesta que está de acuerdo con ésta en relación con su planteamiento teórico, no obstante, niega los datos fácticos de la demanda que pudieran no resultar justificados por los documentos obrantes en el expediente administrativo, se abstiene en este momento procesal de abordar mayores consideraciones sobre la respuesta de 1 de octubre de 2025. Termina solicitando la desestimación del recurso.

Sin embargo, en su escrito de conclusiones solicita la estimación del recurso al entender que no son aceptables las razones expuestas en la respuesta efectuada por el Gobierno el 1 de octubre de 2025.

CUARTO. -Derecho de los parlamentarios al control de la acción de Gobierno.

Sobre la lesión del artículo 23 de la Constitución y el ius in officium,ya nos hemos pronunciado, entre otras, en nuestras sentencias de 8 de febrero de 2022 (R. 49/2021, ECLI:ES:TS:2022:413 y R. 128/2021, ECLI:ES:TS:2022:557) y en la de 8 de marzo de 2022 (R. 296/2021, ECLI:ES:TS:2022:886), señalando que:

«Ciertamente el artículo 23.2 de la CE no sólo garantiza el acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, sino también el adecuado ejercicio de la función durante el mandato representativo. Evitando que, una vez que el representante político accede al cargo público, puedan imponerse trabas que limiten o impidan el ejercicio de sus funciones, o sometan su ejercicio a perturbaciones ilegítimas que constriñan tales funciones.

A tenor de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, desde las SSTC 5/1983, de 4 de febrero, y 10/1983, de 21 de febrero, se aprecia una conexión directa entre el derecho de un parlamentario ex art. 23.2 CE, y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos ex art. 23.1 CE, toda vez que son los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos, según se declara en la STC 107/2001, de 23 de abril, y STC 177/2002, de 14 de octubre. Del mismo modo, indirectamente, el artículo 23.1 CE quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio. En este sentido, también las SSTC 38/1999, de 22 de marzo, 203/2001, de 15 de octubre, STC 208/2003, de 1 de diciembre, y la STC 32/2017, de 27 de febrero.

Ahora bien, el derecho fundamental contenido en el artículo 23.2 CE es un derecho de configuración legal, y compete a los reglamentos parlamentarios fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los representantes políticos corresponden. Y una vez creados, quedan integrados en el estatus propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del artículo 23.2 CE, reclamar la protección del "ius in officium"que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público. En este sentido, SSTC 141/2007, de 18 de junio, 74/2009, de 23 de marzo, 44/2010, de 26 de julio, y 32/2017, de 27 de febrero.

Conviene tener en cuenta que no todo acto que infrinja la legalidad del "ius in officium" lesiona el derecho fundamental, pues sólo poseen relevancia constitucional a estos efectos, según señala la citada STC 32/2017, de 27 de febrero, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, como son, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa o el control de la acción del Gobierno, como es el caso. De modo que se vulneraría el artículo 23.2 de la CE del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo cuando se limite indebidamente su ejercicio».

QUINTO. -Juicio de la Sala. Estimación de la demanda.

A) Como es sabido el artículo 109 de la Constitución dispone que «las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas».

Para hacer efectivo este derecho a la información, el artículo 20.2 del Reglamento del Senado vigente al momento de los hechos establecía lo siguiente:

«2. Para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, los Senadores, previo conocimiento del respectivo Grupo Parlamentario, tendrán la facultad de recabar de las Administraciones Públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de éstas. La solicitud se dirigirá, en todo caso, por conducto de la Presidencia del Senado y la Administración requerida deberá facilitar la documentación solicitada o manifestar al Presidente del Senado, en plazo no superior a treinta días y para su más conveniente traslado al solicitante, las razones fundadas en Derecho que lo impidan».

Sobre el derecho que reconoce el artículo 23.2 de la CE conviene recordar aquí lo declarado por el TC en su sentencia n.º 203/2001, de 15 de octubre, FD tercero:

«A lo que cabe agregar, en segundo término, que el derecho ex artículo 23.2 CE comprende tanto el de solicitar una determinada información de las Administraciones públicas como el de obtenerla de éstas. Lo que determina que su ejercicio se encuadre en las relaciones institucionales «entre Ejecutivo y Legislativo» y, consiguientemente, que este derecho pueda ser lesionado «bien por el Ejecutivo, bien por los propios órganos de las Cámaras» ( STC 196/1990, de 29 de noviembre, fundamento jurídico 7.o)».

En nuestras sentencias de 8 de mayo de 2025 (R. 634/2024, ECLI:ES:TS:2025:1886 y R. 635/2024, ECLI:ES:TS:2025:1887), en las que coinciden las partes del presente procedimiento, se analizó igualmente si la denegación de la información solicitada suponía una vulneración del derecho fundamental a la participación política de la Senadora, reconocido en el artículo 23 de la Constitución.

B) Pues bien, en el supuesto que nos ocupa resulta suficiente contrastar el contenido de la información solicitada mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2025 -consistente, en concreto, en conocer el número total de viviendas disponibles en el parque inmobiliario de la Administración General del Estado y de sus organismos autónomos o dependientes, con especificación de aquellas destinadas al uso oficial por autoridades o cargos públicos, las que se encuentran desocupadas y las que están arrendadas o cedidas para fines de uso social- con la respuesta ofrecida por la Administración el 1 de octubre de 2025, para concluir, sin dificultad, que dicha solicitud ha sido materialmente desatendida.

En efecto, y tal como acertadamente pone de relieve el Ministerio Fiscal, las razones invocadas por la Administración demandada no pueden reputarse idóneas para justificar la falta de satisfacción del derecho de acceso a la información ejercitado por los senadores en el marco del ejercicio de las funciones inherentes a su cargo representativo, integrante del contenido esencial del derecho reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución.

En particular, ni la circunstancia de que el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado no permita identificar de forma automática la información requerida, ni la alegación de que dicho inventario no singulariza el uso concreto de las viviendas por no tratarse de un campo exigido o específicamente previsto a tal efecto, constituyen fundamento suficiente para eludir el deber de proporcionar la información interesada, cuando esta resulta necesaria para el ejercicio efectivo de la función parlamentaria de control de la acción del Gobierno.

Del mismo modo, la mera remisión al Portal de Transparencia de la Administración General del Estado carece de toda virtualidad cuando, como acontece en el presente caso, dicha plataforma no ofrece dato alguno relevante ni permite acceder, ni siquiera de manera indirecta, a la información concreta objeto de la solicitud, privando así de eficacia real al derecho fundamental invocado.

Debe añadirse, además, que el eventual carácter no inmediato de la obtención de la información solicitada no puede erigirse en obstáculo legítimo para su recabación y ulterior comunicación al solicitante. El derecho de los senadores a recabar la información necesaria para el desempeño de sus funciones parlamentarias -derecho que, conforme a una reiterada doctrina constitucional, forma parte del haz de facultades que integran el ius in officiumprotegido por el artículo 23.2 CE- no ampara una interpretación restrictiva que permita a la Administración excusarse en la inexistencia de un tratamiento previo o sistematizado de los datos, cuando éstos obran efectivamente en su poder y pueden ser obtenidos mediante una mínima actividad de recopilación o tratamiento interno.

Corrobora lo anterior el hecho de que, tal como se desprende del expediente administrativo, distintos departamentos ministeriales hayan aportado al menos parte de la información solicitada, lo que evidencia no solo la existencia de los datos requeridos, sino también su razonable disponibilidad desde el punto de vista organizativo.

Aun cuando dicha labor pudiera implicar cierto grado de complejidad técnica o de esfuerzo organizativo, lo cierto es que tal carga no puede calificarse, en modo alguno, de desproporcionada, extraordinaria o exorbitante, ni ha quedado acreditado que su cumplimiento comprometa de forma relevante el normal funcionamiento de los servicios administrativos. Antes bien, se trata de una actuación razonablemente exigible a la Administración en orden a no vaciar de contenido el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 CE, máxime cuando la información interesada presenta un indudable interés público y una conexión directa con la gestión del patrimonio inmobiliario estatal.

En cuanto a la necesaria confrontación entre el contenido del derecho fundamental examinado - artículo 23.2 CE- y los eventuales derechos de terceros o intereses generales que podrían justificar una limitación al acceso a la información solicitada, en el supuesto enjuiciado, la Sala no advierte que concurra ninguno de los límites legalmente previstos que permita justificar la respuesta ofrecida por la Administración demandada, al no haberse concretado ni identificado de forma mínimamente precisa cuáles serían los hipotéticos derechos de terceros o intereses generales llamados a prevalecer sobre el derecho de la senadora recurrente en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Tal ausencia de concreción impide, además, efectuar un auténtico juicio de ponderación entre los intereses en conflicto, exigible cuando se trata de limitar el ejercicio de un derecho fundamental.

Todo ello se entiende, naturalmente, sin perjuicio del debido respeto al derecho a la protección de los datos de carácter personal u otros derechos de análoga naturaleza, en aquellos extremos concretos en los que resulten de aplicación, cuya salvaguarda puede lograrse mediante las técnicas ordinarias de disociación, anonimización o acceso parcial.

Procede en consecuencia la estimación de la demanda.

SEXTO. -Costas.

Con arreglo al artículo 139 LJCA, procede imponer las costas a la parte cuyas pretensiones sean íntegramente desestimadas. Haciendo uso de la facultad prevista en dicho precepto legal, quedan las costas fijadas en un máximo de 2.000 euros; por todos los conceptos.