Sentencia Contencioso-Administrativo 1003/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 795/2024 de 16 de julio del 2025

PRIMERO.-La representación procesal de la Asociación de Abogados Cristianos, recurre en casación la sentencia de 11 de octubre de 2023, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en el recurso de apelación n.º 76/2023.

1.- La Asociación de Abogados Cristianos recurrió en vía jurisdiccional la actuación del Ayuntamiento de Valladolid, que calificó de vía de hecho, consistente en colocar en el balcón principal de su sede una bandera arcoíris LGTBI el 28 de junio de 2020. Sostuvo que era contraria al deber de neutralidad y objetividad de las Administraciones Públicas, a la Constitución y a las leyes y, por ello, debía ser declarada nula de pleno Derecho. Impugnaba también el Decreto 2022-5510, de 28 de junio, de la Sra. Concejala Delegada General de Educación, Infancia, Juventud e Igualdad.

2.- El recurso correspondió al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de los de Valladolid (proceso ordinario 19/2022). La sentencia 4/2023, de 9 de enero, efectuó en doble pronunciamiento: (i) de inadmisión frente al Decreto municipal 2022-5510, de 28 de junio, por desviación procesal al tratarse de un acto no identificado en el escrito de interposición; (ii) de desestimación frente a vía de hecho, negando la vulneración del principio de neutralidad y, con ello, toda vía de hecho.

3.- La citada Asociación recurrió en apelación (recurso 76/2022), siendo desestimado por la sentencia ahora impugnada.

En ella, la Sala Territorial indica que llevó a cabo la deliberación conjunta del recurso junto al recurso 153/2023, seguido también ante ella por las mismas partes y en relación con similar objeto, aunque las sentencias de los Juzgados de instancia fueron diferentes: el 76/2023 --origen de esta casación--, procedente del Juzgado n.º 3, contrario a la anulación del acto impugnado, y el 153/2023, procedente del Juzgado n.º 2, anulatorio del acto. Deja constancia de que el objeto de ambos recursos se refiere a la colocación de una pancarta con los colores de las banderas LGTBI (arcoíris o multicolor) y transexual (cinco bandas azul-cielo, rosa-palo y blanco) y la inscripción: "28-J. Valladolid, ciudad por la diversidad", en el balcón de la fachada de la Casa Consistorial los días 28 de junio de 2021 y 2022, conocido como Día del Orgullo LGTBI.

SEGUNDO.-En auto dictado el 17 de julio de 2024 por la Sección Primera de esta Sala se acordó admitir a trámite el recurso de casación fijando como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en determinar:

(i) Si resulta de aplicación la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas, a la colocación de banderas, pancartas u otros símbolos que incluyen consignas o mensajes con propósitos reivindicativos, y

(ii) Y en caso afirmativo, si "el reconocimiento institucional y la participación" en actos conmemorativos de la lucha por la diversidad, que la Ley 4/2023, de 28 de febrero, impone fomentar a los poderes públicos, conculca los principios de objetividad y neutralidad política.

El auto identificaba como preceptos a interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otros si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la Ley jurisdiccional 29/1998 (LJCA), los artículos 9.3, 103.1 y 103.3 de la Constitución, los artículos 3, 5 y 6 de la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas, y el artículo 5.2 de la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI.

El propio auto de admisión hace mención de que la Sala ha admitido a trámite los recursos 8132/2022 y 6811/2022, resaltando su relación con éste por girar en torno a la interpretación del principio de neutralidad política y el ámbito de aplicación de la Ley 39/1981.

TERCERO.-Sobre la objetividad de las Administraciones Públicas y su neutralidad ideológica, y su relación con el ámbito de aplicación de la citada Ley 39/1981, esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias números 1900 y 1901/2024, de 28 de noviembre, dictadas respectivamente en los recursos 6811 y 8132/2023. En ellas hemos fijado como doctrina que la Ley 39/1981 no es aplicable a supuestos como el presente.

La argumentación empleada para ello está en el fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia 1900/2024 y es la siguiente:

« B) Sobre la colocación de la bandera multicolor en el balcón del Ayuntamiento de Zaragoza el 28 de junio y la Ley 39/1981

Eso nos lleva a examinar, en primer lugar, si, efectivamente, hubo vulneración de la Ley 39/1981, como sostuvo el Juzgado o no, como dice la Sala de Zaragoza.

Nuestro juicio coincide en este punto con el de la sentencia de apelación: no se infringió la Ley 39/1981. Ahora bien, llegamos a esa conclusión, no porque fuera una pancarta en vez de una bandera, sino porque este texto legal no contempla el supuesto ante el que nos encontramos.

La Ley 39/1981 se refiere a la bandera de España. Su artículo primero la define como símbolo de la nación, de la soberanía, independencia, unidad e integridad de la patria y dice que representa los valores superiores expresados en la Constitución. El artículo segundo precisa su composición cromática, faculta la incorporación a ella del escudo y dispone cuándo debe estar presente, además de remitirse a la reglamentación de las Fuerzas Armadas para el tratamiento y honores que se le deben prestar. El artículo tercero prescribe dónde y cómo se debe exhibir. El artículo cuarto regula el uso de las banderas de las Comunidades Autónomas, el quinto la de las corporaciones locales y el sexto asegura a la bandera de España un lugar destacado, visible y de honor respecto de las de las demás entidades territoriales en que se organiza el Estado. Por su parte, el artículo séptimo se remite a las normas y usos internacionales para cuando nuestra bandera deba ondear junto a la de otros Estados. Y el artículo octavo prohíbe que en la bandera de España se utilicen cualesquiera símbolos o siglas de partidos políticos, asociaciones o entidades privadas.

Completan la regulación el artículo noveno que encarga a las autoridades corregir las infracciones a esta Ley y restablecer la legalidad que haya sido conculcada y el décimo que dispone que se castiguen conforme a las leyes los ultrajes y ofensas a la bandera de España y a las autonómicas. Asimismo, este precepto prevé, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurran quienes infrinjan esta Ley, la aplicación del Código Penal o del Código de Justicia Militar, a presidentes, directores o titulares de organismos e instituciones, centros o dependencias y a los representantes legales de partidos políticos, sindicatos, asociaciones o entidades privadas de toda índole que, habiendo sido requeridos para cumplirla por la autoridad gubernativa, la incumplan.

Vemos que nada hay en estos preceptos que prohíba la presencia de símbolos como el arcoíris en los edificios públicos. No es aplicable al caso, por lo que mal pudo ser infringida por el Ayuntamiento de Zaragoza.

C) Sobre la objetividad de las Administraciones Públicas y su neutralidad ideológica.

Y tampoco infringió la colocación controvertida el principio de objetividad que impone a las Administraciones Públicas el artículo 103 de la Constitución y el de neutralidad ideológica que impone la legislación electoral [ sentencia n.º 1638/2024, de 16 de octubre (recurso n.º 678/2023) y las que en ella se citan] y han sido hechas valer en otros ámbitos por nuestra jurisprudencia, como son los relativos a pronunciamientos de un claustro universitario [ sentencias n.º 1536/2022, de 21 de noviembre (casación n.º 6426/2021); n.º 478/2021, de 7 de abril (recurso n.º 19/2020); n.º 464/2021, de 5 de abril (recurso n.º 20/2020)], de corporaciones profesionales [sentencia n.º 922/2019, de 27 de junio (casación n.º 2352/2017)] pero también de corporaciones locales [sentencia n.º 937/2019, de 28 de junio (casación n.º 352/2018)]. Y en todos esos casos la razón de exigir su respeto ha sido la de evitar su apropiación partidista.

La objetividad que quiere la Constitución no equivale a indiferencia ideológica. Mira a los intereses generales a los que deben servir las Administraciones Públicas y no es compatible con la subordinación de su actuación a los intereses particulares, ni con iniciativas divisivas de la sociedad. Es la instrumentalización por una parte de las Administraciones Públicas la que excluye esa proclamación constitucional.

Nuestra sentencia n.º 564/2020, de 26 de mayo (casación n.º 1327/2018), no conduce a una conclusión distinta. El objeto del litigio que resolvió fue un acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife que acordó enarbolar en un lugar destacado de su sede central la que llamaba bandera nacional de Canarias el 22 de octubre de 2016 en conmemoración de su 52 aniversario y la izó en un mástil auxiliar en la acera exterior de su sede, frente a la fachada. Ese acuerdo fue anulado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Santa Cruz de Tenerife por considerar que las Administraciones Públicas no pueden enarbolar más banderas que las oficiales, pero su sentencia fue revocada en apelación por la dictada por la Sala territorial que entendió que no se vulneraba la Ley 39/1981 ya que la bandera litigiosa estaba en un lugar distinto del correspondiente a las banderas oficiales sin confusión con ellas.

Acogimos el recurso de casación del Abogado del Estado, anulamos la sentencia de la Sala y confirmamos la del Juzgado pero por aplicación de la jurisprudencia que rechaza la colocación de "banderas partidistas" en las sedes de los organismos públicos y porque esa "bandera nacional de Canarias" no es la que contempla el Estatuto de Autonomía vigente ni el anterior. De ahí que dijéramos:

«Por ello en conjunción con lo expuesto en el fundamento precedente [las relativas a la jurisprudencia sobre símbolos partidistas (n.d.r.)], la Administración, incluyendo la municipal, ha de respetar el ordenamiento jurídico, art. 103.1 CE, sin que lo acordado, aunque lo voten la mayoría de los grupos políticos, pueda incardinarse en el marco competencial fijado por el art. 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

En consecuencia, contraviene el ordenamiento un acuerdo que reconoce la bandera nacional de Canarias (la bandera de las siete estrellas verdes) como uno de los símbolos del pueblo canario acordando su enarbolamiento en un lugar destacado de la sede central del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife el 22 de octubre de 2016. No es la bandera oficial por lo que no puede atribuírsele la representatividad del pueblo canario como defiende el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife».

En definitiva, no fue propiamente la Ley 39/1981, ni que se tratara de una bandera lo que tiene en cuenta nuestra sentencia. Su ratio decidendiestá en que fuera distinta de la estatutaria y en la significación partidista de dicha "bandera nacional de Canarias".

De acuerdo con estos precedentes jurisprudenciales, en este caso no existía impedimento jurídico para que, con ocasión de la celebración del 28 de junio, se exhibiera la bandera arcoíris en la balconada del Ayuntamiento de Zaragoza. Ni se colocó para sustituir o subordinar a ella a las banderas y enseñas oficiales, ni es un signo o símbolo de significación partidista y tampoco propugna ningún tipo de enfrentamiento. Al contrario, en lugar de en contra, se proyecta a favor nada menos que de la igualdad entre las personas. En este sentido, se identifica con valores ampliamente compartidos, como son los propios de la igualdad, ciertamente, asumidos por la Constitución y por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Los artículos 14 y 9.2 de la primera propugnan la superación de discriminaciones por cualquier circunstancia personal y el artículo 21.1 de la segunda llama a la proscripción de toda forma de discriminación por razón de la orientación sexual.

Valores que han sido desarrollados por el legislador estatal en la Ley 3/2007, de 22 de marzo, en la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, que expresamente reconoce en su artículo 2.1 el derecho de todos a no ser discriminados, entre otras razones, por la orientación o por la identidad sexual. Extremo en el que insiste la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI. Además, en el caso de Aragón su legislador ya dio pasos en esta dirección con su Ley 18/2018, de 20 de diciembre, con anterioridad a los hechos controvertidos.

Por tanto, la actuación impugnada en la instancia, por la manera y circunstancia temporal en que se realizó, en modo alguno contradice la exigencia de objetividad de las Administraciones Públicas, ni quiebra la neutralidad que deben mantener, sino que se inscribe en la línea de las actuaciones que han de llevar a cabo para promover la igualdad.

En otras palabras, fue conforme al ordenamiento jurídico.».

CUARTO.-En el escrito de interposición del recurso de casación que ahora conocemos no se plantean argumentos que nos lleven a una interpretación diferente sobre los valores que han sido desarrollados por el legislador estatal en la Ley 3/2007, de 22 de marzo, y en la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, que expresamente reconoce en su artículo 2.1 el derecho de todos a no ser discriminados, entre otras razones, por la orientación o por la identidad sexual. Extremo en el que insiste la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI.

Por todo ello, la aplicación de esta doctrina al caso de autos determina la desestimación del recurso de casación, con confirmación de la sentencia recurrida, que mantuvo la legalidad de la actuación administrativa.

QUINTO.-A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación. No se hace imposición de las de apelación por las dudas suscitadas por la cuestión controvertida.