Sentencia Contencioso-Administrativo 771/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 106/2024 de 17 de junio del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso y alegaciones de las partes.

1.- El objeto de este recurso contencioso-administrativo es que, al amparo del artículo 25.2 de la LJCA, esta Sala declare la inactividad de la Administración General del Estado en clasificar a los cuerpos de delineantes de Obras Públicas y Urbanismo (1021), Ejército del Aire (0415), de Organismos Autónomos del Ministerio de Defensa (5317) y de Organismos Autónomos del Ministerio de Educación y Ciencia (5432), en el grupo B de clasificación del artículo 76 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público.

2.- La Asociación de Delineantes de Hacienda, como parte actora, funda su pretensión en la sentencia de esta Sala 1332/2021, de 15 de noviembre, que ordenó a la Administración General del Estado que clasifique el Cuerpo de Delineantes de Hacienda dentro del Grupo B del art. 76 del Estatuto Básico del Empleado Público. Considera que, dada la identidad de situaciones con los cuerpos especiales de delineantes anteriormente indicado, el principio de igualdad exige un reconocimiento análogo.

Aduce también que los funcionarios de estos cuerpos de delineantes tenían una expectativa digna de tutela de desarrollar su carrera profesional como funcionarios del Grupo B desde la fecha de efectos de la STS 1332/2021, el 17 de noviembre de 2021, lo que les ha producido un perjuicio económico y moral que podría solventarse de forma justa y equitativa si se les restituyeran los derechos retributivos dejados de percibir en cuanto a sueldo base y trienios a partir de la fecha de ese sentencia, o , subsidiariamente, desde la presentación del requerimiento previo establecido en el art. 29 de la LJCA, el 28/7/2023.

3.- La Abogada del Estado se opone al recurso y solicita, en primer lugar, su inadmisión por falta de legitimación activa de la recurrente. Aduce que la denominación de la Asociación parece sugerir que los intereses profesionales para cuya defensa se constituyó son los de los delineantes de Hacienda, por lo que no estaría legitimada para reclamar la reclasificación de otros cuerpos de la Administración. Añade que la recurrente no identifica quiénes de sus asociados pertenecen a los cuerpos cuya reclasificación solicita, e, incluso, acreditado ese extremo, ello no le permitiría ejercitar pretensiones atinentes a la totalidad de los integrantes de esos Cuerpos, sino únicamente ejercitar la pretensión de reclasificación de los puestos de trabajo ocupados por sus asociados.

En cuanto al fondo, sostiene que el recurso incumple los requisitos del artículo 29.1 de la LJCA, puesto que la operatividad de la previsión del Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008 en relación con el artículo 76 del Texto Refundido del Estatuto del Empleado Público precisa de un acto de aplicación, que es la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo.

Considera, además, que el requerimiento se ha hecho a órgano incompetente pues debería haberse dirigido a los Ministerios afectados, que son quienes deben iniciar el procedimiento de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo.

Concluye afirmando la improcedencia de la indemnización por los motivos recogidos en la ya citada sentencia de la Sala nº 1332/2021.

SEGUNDO.- La legitimación de la asociación recurrente.

La Abogacía del Estado ha cuestionado este extremo en términos que la Sala no pude compartir.

El art. 19.1 b) de la LJCA reconoce la legitimación de "las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

El art. 3 de los Estatutos de la Asociación de Delineantes de Hacienda establece como fines de esta, "la defensa de los intereses profesionales ante la Administración General del Estado, así como la promoción y organización de cuantos actos y eventos se consideren oportunos en aras de conseguir una relación una relación fluida y amena entre los miembros que constituyen esta asociación".Y el art. 20 añade que "podrán pertenecer a la Asociación aquellas personas que tengan interés en el desarrollo de los fines de las Asociación".

Además, la parte actora, en el trámite de conclusiones, contestando a esta objeción, ha mostrado la relación de sus miembros que pertenecen a alguno de esos cuerpos especiales que también prestan servicio en el Ministerio de Hacienda, y ha aportado certificado acreditativo emitido por el Secretario de la Asociación de esas situaciones, en términos que no han sido discutidos por la parte recurrida.

No plantea dudas, por tanto, que el ejercicio de esta acción entra dentro del ámbito de defensa de los intereses profesionales de los miembros de la asociación recurrente. Sin que, por otro lado, pueda resultar exigible, como pretende la representación de la Administración demandada, que lo solicitado tenga que afectar en este momento a la totalidad de sus miembros, puesto que una restricción de esa naturaleza ni la exige la Ley Jurisdiccional ni resulta razonable pues podría hacer inviable la legitimación asociativa.

TERCERO.- Antecedentes del litigio: la sentencia de esta Sala nº 1332/2021 .

1.- Como reconocen todas las partes personadas, la sentencia de esta Sala nº 1332/2021 ha resuelto un caso análogo al aquí tratado. En el primero de sus fundamentos recuerda los antecedentes del asunto en estos términos:

"(...) está acreditado que la Asociación de Delineantes de Hacienda lleva años intentando que se modifique el arriba mencionado art. 5 de su Reglamento, a fin de adaptarlo a lo dispuesto en el Real Decreto 1837/2008 . En otras palabras, busca que la norma reglamentaria que establece la titulación requerida para acceder al cuerpo sea la misma que la establecida para el ejercicio de la profesión de delineante en España por quienes se formaron en otros Estados miembros de la Unión Europea. La finalidad última de esa adaptación normativa sería, siempre en el designio de la Asociación de Delineantes de Hacienda, que ese cuerpo de funcionarios pasara a estar incluido, dentro de los grupos de clasificación regulados en el art. 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, en el Grupo B, para el que se exige título de Técnico Superior; y no en el Grupo C1, para el que se exige título de Bachiller o Técnico.

En el curso de esta larga lucha corporativa, se aprobó el Real Decreto 103/2014, que -entre otras cosas, modificó el Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008 en el punto relativo a la titulación requerida para ejercer la profesión de delineante en España. En concreto, pasó a exigir lo mismo que el Reglamento del Cuerpo de Delineantes de Hacienda exige para acceder al mismo, es decir, título de Técnico Especialista Delineante, Bachiller Superior o equivalente. De esta manera, se produjo la confluencia entre lo dispuesto por la norma de 1979 para el ingreso en el cuerpo funcionarial y lo dispuesto por la norma de 2008 para el ejercicio de la profesión; pero, contrariamente a lo buscado por la Asociación de Delineantes de Hacienda, esa confluencia no se hizo adaptando la norma de 1979 a la de 2008, sino al revés: estableciendo la titulación de inferior nivel para todos.

Sin embargo, la disposición del Real Decreto 103/2014 que modificó el Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008 fue impugnada y, mediante sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2015 , fue anulada por "falta de la mínima justificación". Ello trajo consigo la reposición del Real Decreto 1837/2008 a su versión originaria, que requiere título correspondiente a un nivel de estudios postsecundarios de al menos un año de duración.

En este estado de cosas, con fecha 6 de julio de 2020, la Asociación de Delineantes de Hacienda dirigió al Gobierno el requerimiento contemplado en el art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , a fin de que pusiera fin a su inactividad. En concreto, pidió que el Gobierno cesara en su omisión de transposición de la Directiva 2005/36/CE, su omisión de adaptar el art. 5 del Reglamento del Cuerpo de Delineantes de Hacienda al Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008 y su omisión de clasificar dicho cuerpo de funcionarios en el Grupo B del art. art. 76 del Estatuto Básico del Empleado Público. Aunque también hacía referencia al derecho de sus afiliados a ser indemnizados, remitía esta cuestión a un momento posterior.

No habiendo recibido la respuesta requerida en el plazo legalmente previsto, la Asociación de Delineantes de Hacienda interpuso este recurso contencioso-administrativo".

2.-El recurso fue estimado parcialmente por la Sala en la citada sentencia nº 1332/2021, ordenando a la Administración General del Estado que clasificara el Cuerpo de Delineantes de Hacienda dentro del Grupo B del artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público.

3.- Lo que la misma Asociación solicita ahora es que ese fallo se extienda a los cuerpos de delineantes de Obras Públicas y Urbanismo, Ejército del Aire, de Organismos Autónomos del Ministerio de Defensa y de Organismos Autónomos del Ministerio de Educación y Ciencia, así como que se indemnice a los afectados en los términos recogidos en nuestro anterior fundamento.

4.- Debe advertirse que con posterioridad a esa sentencia algunos miembros de esos cuerpos especiales plantearon la extensión de los efectos de la sentencia 1332/2021 a su situación, lo que fue rechazado por la Sala puesto que la sentencia no hizo un reconocimiento de una situación jurídica individualizada que lo hubiera hecho posible.

5.- Finalmente, la asociación recurrente solo mantiene dos de las pretensiones hechas entonces, razón por la que únicamente nos referiremos a ellas.

CUARTO.- Juicio de la Sala. La estimación parcial del recurso.

1.- La primera de las pretensiones de la recurrente es que se declare la inactividad de la Administración por no haber reconocido a los cuerpos especiales de delineantes su inclusión en el Grupo B de la clasificación establecida en el artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, como se reconoció por esta Sala respecto al Cuerpo de Delineantes de Hacienda.

2.- Como hemos indicado, la Sala entiende que concurre identidad de supuestos con lo resuelto en su sentencia 1332/2021, pues todos se refieren a cuerpos funcionariales cuyos integrantes ejercen la profesión de delineante. Por eso basta con reproducir lo dicho por la Sala en el fundamento sexto, que hacemos nuestro ahora:

"(...) Como se dejó dicho más arriba, el Abogado del Estado opone a esta pretensión que sólo el legislador puede clasificar los cuerpos de funcionarios en un grupo u otro, por ser materia reservada a la ley por el art. 75.2 de ese mismo cuerpo legal.

Este argumento del Abogado del Estado no es convincente. De entrada, que los cuerpos de funcionarios hayan de ser creados, modificados y suprimidos por ley no comporta necesariamente que la titulación exigida para el ingreso en los mismos haya de estar completamente predeterminada por la ley. La sentencia del Tribunal Constitucional que cita, por lo demás, tampoco lo dice.

Pero, sobre todo, el Abogado del Estado no es coherente en este punto, porque antes él mismo ha sostenido que el Real Decreto 103/2014, que modificó la titulación requerida para el acceso al Cuerpo de Delineantes de Hacienda, fue anulado por falta de justificación; no por infringir una norma de rango superior, como sería el art. 75.2 del Estatuto Básico del Empleado Público. Y él mismo ha argumentado también que no hay ninguna norma de rango superior al reglamentario - ni europea ni española- que imponga una determinada titulación para la profesión de delineante.

Así las cosas, mientras que la norma reguladora de la titulación para ingresar en el Cuerpo de Delineantes de Hacienda sea la recogida en el Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008, es claro que dicho cuerpo funcionarial debe ser clasificado en el Grupo B del art. 76 del Estatuto Básico del Empleado Público; y ello porque este precepto legal impone una correspondencia ineludible entre titulación exigida y grupo de clasificación. Dado que el Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008 exige una titulación de nivel superior a Bachiller, pero de nivel inferior a Grado universitario, forzoso es concluir que sólo tiene encaje en el Grupo B o, en su caso, en el equivalente mientras pueda tener alguna vigencia la disposición transitoria 3 ª del Estatuto Básico del Empleado Público.

La Administración, que puede gozar de cierta discrecionalidad para regular la titulación exigible, no la tiene sin embargo para modular los efectos que necesariamente se desprenden de la titulación una vez establecida. Y seguramente también hay aquí determinación de los destinatarios del deber de la Administración de incluir el cuerpo de funcionarios en el grupo de clasificación que legalmente le corresponde, pues son todas aquellas personas que pertenecen a dicho cuerpo.

De todo lo expuesto se sigue que, en este punto, la Administración ha incurrido efectivamente en la inactividad contemplada en el art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional , lo que conduce a una estimación parcial del recurso contencioso- administrativo".

3.- La parte recurrida no ha cuestionado la identidad de supuestos, sino que se ha limitado a plantear objeciones que no pueden ser acogidas.

Así sucede con la relativa a que el reconocimiento de una categoría profesional precisa de la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, lo cual no puede ser un obstáculo para dicho reconocimiento, sino que será ese el procedimiento que la Administración demandada deberá seguir para cumplir esta sentencia.

Y tampoco puede ser un impedimento lo aducido respecto al requerimiento hecho por la recurrente, que considera que se ha planteado a un órgano incompetente pues debería haberse dirigido a los Ministerios afectados, ya que son estos los que deben iniciar el procedimiento de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo. En primer lugar, porque el requerimiento se dirigió a quien, como reconoce la parte recurrida, debe tomar la decisión final; y, además, porque, si la Secretaría de Estado para la Función Pública se hubiese considerado incompetente, debía habérselo comunicado a la recurrente o haber remitido el escrito a quien considerara competente, conforme a los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, de "servicio efectivo a los ciudadanos"y de "buena fe y confianza legítima"( artículo 3.1 a) y e) de la Ley 40/2015), así como al derecho de las personas a que en sus relaciones con las Administraciones Públicas se les facilite el ejercicio de sus derechos" ( art. 13 e) de la Ley 39/2015).

Por tanto, el recurso debe ser estimado en este punto.

4.- La segunda pretensión de las demandantes es que se indemnice a los miembros de los cuerpos especiales afectados por esta inactividad. Sobre ello la Sala, en su fundamento séptimo declaró lo siguiente.

"Queda por examinar la pretensión indemnizatoria formulada por la demandante. El Abogado del Estado pide que se inadmita esta pretensión por no haber sido recogida en el requerimiento previo dirigido al Gobierno y, por tanto, por no haber podido ser examinada en vía administrativa. Esta objeción no puede prosperar. La Exposición de Motivos de la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa explica claramente que el procedimiento regulado en su art. 29.1 no tiene por objeto la revisión de una actuación administrativa, que por definición no existe; lo que es tanto como decir que no hay vía administrativa previa. El requerimiento previo es, así, una mera intimación a la Administración para que ponga fin a su inactividad; intimación que la ley configura como una condición para acudir a la vía contencioso-administrativa. De aquí que las pretensiones que pueden formularse en el procedimiento del art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional no estén circunscritas por lo que se haya manifestado en el requerimiento previo.

Sin embargo, es conveniente observar que la pretensión de indemnización de daños y perjuicios no está expresamente prevista para el procedimiento del art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional . Este precepto sólo contempla la posibilidad de exigir a la Administración que realice una prestación a la que el demandante tiene derecho. Y el art. 32.1 del propio cuerpo legal, ubicado sistemáticamente en el capítulo relativo a las posibles pretensiones de las partes, dice que:

"[...] cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas [...]".

"No hay, así, una previsión legal que dé cobertura a la pretensión indemnizatoria en el mencionado procedimiento. Dicho esto, ninguno de los preceptos citados excluye tajantemente esa posibilidad. De aquí que, en ausencia de un criterio jurisprudencial establecido al respecto, esta Sala entiende que elementales exigencias de economía procesal conducen a admitir que en el procedimiento del art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional se formule una pretensión indemnizatoria siempre que los daños o perjuicios que se trate de reparar estén clara y directamente relacionados con la inactividad de la Administración".

"Aclarado lo anterior, la pretensión indemnizatoria de la demandante no puede ser acogida, porque no ha sido acreditado que los funcionarios del Cuerpo de Delineantes de Hacienda hayan sufrido un daño antijurídico como consecuencia de que, desde 2008 hasta ahora, haya seguido aplicándose la norma reglamentaria de 1979 que exige título de Técnico Especialista Delineante, Bachiller Superior o equivalente para el ingreso en el cuerpo. Ciertamente, una vez verificada la derogación tácita de esa norma reglamentaria por obra de otra posterior recogida en el Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008, procede declarar, como acaba de hacerse, que la titulación establecida en éste último debe aplicarse para el ingreso en el Cuerpo de Delineantes de Hacienda y, por consiguiente, que dicho cuerpo debe a partir de ahora ser clasificado en el Grupo B. Pero de aquí no se sigue -y, desde luego, no ha sido probado- que todos los funcionarios que actualmente pertenecen a dicho cuerpo tuvieran la titulación prevista en el citado Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008; titulación que tampoco consta que se les exigiese para participar en las correspondientes pruebas selectivas de acceso. Ello implica que no tenían una expectativa digna de tutela de desarrollar su carrera profesional como funcionarios del Grupo B. Por ello, tienen el deber jurídico de soportar los inconvenientes que hayan podido padecer como consecuencia de su no inclusión hasta este momento en el Grupo B".

Estos argumentos son aplicables al caso examinado aquí: estos cuerpos especiales deben a partir de ahora ser clasificados en el Grupo B. Pero de aquí no se sigue -y, desde luego, no ha sido probado- que todos los funcionarios que actualmente pertenecen a dichos cuerpos tuvieran la titulación prevista en el citado Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008; titulación que tampoco consta que se les exigiese para participar en las correspondientes pruebas selectivas de acceso. Ello implica que no tenían una expectativa digna de tutela de desarrollar su carrera profesional como funcionarios del Grupo B y no procede acceder a la pretensión indemnizatoria planteada.

En consecuencia, esta pretensión debe ser desestimada.

QUINTO.- Costas

Con arreglo al artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, deben imponerse las costas a la parte cuyas pretensiones hayan sido íntegramente desestimadas, lo que no procede en el presente caso, dado que el recurso contencioso- administrativo ha sido estimado parcialmente. Por ello, no se hace imposición de las costas.