Sentencia Contencioso-Administrativo 1993/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 88/2023 de 18 de diciembre del 2024

PRIMERO.- La sanción disciplinaria que se impugna

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone contra el Decreto del Fiscal General del Estado, de 19 de octubre de 2022, que impuso a la fiscal ahora recurrente una sanción de multa de 1.500 euros, como responsable de una falta disciplinaria grave por el retraso injustificado en el despacho de asuntos del artículo 63.8 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (EOMF).

Igualmente se impugna la desestimación, mediante Resolución de 17 de enero de 2023, del Secretario de Estado de Justicia, por delegación de la Ministra de Justicia, del recurso de alzada que había interpuesto la fiscal recurrente contra la imposición de la sanción disciplinaria.

La resolución sancionadora impugnada aplica el artículo 63 del EOMF que relaciona las conductas que integran las faltas graves, entre las que se encuentra, en el apartado 8, el retraso injustificadoen el despacho de los asuntos de que conozca el Fiscal en el ejercicio de su función, si no constituye falta muy grave. Teniendo en cuenta que el artículo 72.9 tipifica, como falta muy grave, la desatención o el retraso injustificado y reiteradoen el despacho de los asuntos o en el ejercicio de cualesquiera otras de las funciones que le fueran encomendadas

La imposición de la sanción de multa, por importe de 1.500 euros, se realiza en aplicación del artículo 66.2 del EOMF que, para las faltas graves, prevé una multa "de trescientos euros a tres mil euros".

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales

La parte recurrente, a tenor de su escrito de demanda, alega, como motivo formal, la caducidad de las diligencias informativas, lo que determina su nulidad, a tenor de lo dispuesto en la Ley 39/2015. También relaciona los defectos en los que, a su juicio, se incurre en la sustanciación de las diligencias informativas.

Respecto del fondo del asunto, alega la parte recurrente que ni hay hecho sancionable ni concurre ninguna culpabilidad. Considera que se ha pretendido que la recurrente trabajara en situación de baja laboral, lo que resulta discriminatorio por razón de sexo y supone una lesión del artículo 14 de la CE. También aduce la vulneración del artículo 24.2 de la CE, en lo relativo al derecho a un proceso con garantías, cuando se ha intentado eliminar una prueba capital como es la conversación telefónica que transcribe en su escrito de demanda. Del mismo modo que se ha producido una vulneración de la garantía de indemnidad del artículo 24 de la CE, por la actuación negativa de la Fiscalía mediante medidas de represalia a la recurrente tras la reclamación de sus derechos.

Por su parte, el Abogado del Estado, sostiene que no se ha producido la caducidad de las alegaciones informativas, pues resulta de aplicación supletoria la Ley Orgánica del Poder Judicial. Del mismo modo que alega que ninguno de los defectos alegados en relación con la sustanciación de las diligencias informativas y el acuerdo de incoación concurren en el caso examinado.

Considera que resulta acreditado el retraso en el ejercicio de su trabajo en el que incurre la recurrente, según los datos que obran en el expediente. Este retraso en el despacho de asuntos no guarda relación con la baja médica, que se produce con posterioridad.

En fin, alega la competencia, para resolver el presente recurso contencioso-administrativo, de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, porque se impugna un acto administrativo de Ministro, aunque por delegación resolviera el Secretario de Estado.

TERCERO.- La competencia de esta Sala Tercera

La panorámica general de los motivos de impugnación que se expresan en el escrito de demanda y de los de oposición que se contienen en el escrito de contestación, nos conducen a abordar, con carácter preferente, la falta de competencia de esta Sala Tercera para conocer del presente recurso contencioso-administrativo, que invoca el Abogado del Estado.

Conviene recordar que esta falta de competencia ya fue alegada por el Abogado del Estado en el trámite de alegaciones previas, si bien esta Sala, mediante Auto de 28 de abril de 2023, declaró que "procede aplazar la resolución sobre la falta de competencia argüida por el Abogado del Estado, al momento de dictar sentencia".

Pues bien, sostiene el Abogado del Estado que la reforma de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) para incluir, en el artículo 12.1.b), los actos y disposiciones del Fiscal General del Estado, no tiene carácter retroactivo, por lo que no puede aplicarse a una resolución dictada en un procedimiento sancionador que ha comenzado antes de la entrada en vigor de la reforma de la LJCA. Por lo que, concluye, corresponde la competencia a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.

Ciertamente el artículo 12.1.b) de la LJCA fue modificado por la Ley 16/2022, de 5 de septiembre, de reforma del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre marcos de reestructuración preventiva, exoneración de deudas e inhabilitaciones, y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre determinados aspectos del Derecho de sociedades (Directiva sobre reestructuración e insolvencia). Y la expresada Ley 16/2022 extendió la competencia de esta Sala Tercera, según su disposición final cuarta en relación con las competencias en única instancia de esta Sala, a los actos y disposiciones del Fiscal General del Estado.

Pues bien, la entrada en vigor de la expresada Ley 16/2022 tuvo lugar, según establece la disposición final decimonovena, a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, que se produjo el día 6 de septiembre de 2022. De manera que cuando se dicta la resolución sancionadora del Fiscal General del Estado aquí impugnada, el día 19 de octubre de 2022, ya estaba en vigor la referida reforma de la LJCA mediante la Ley 16/2022.

De manera que si la modificación de la LJCA, por la Ley de 2022, atribuye a esta Sala Tercera el conocimiento de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan contra unos actos y disposiciones nuevas, correspondientes en este caso al Fiscal General del Estado, debemos estar, ante la falta de norma transitoria que ralentice su aplicación, a la fecha del acto administrativo o publicación de la disposición general, y no a la fecha de inicio del procedimiento administrativo correspondiente en el que el acto fue dictado.

En definitiva, en el presente recurso contencioso-administrativo se impugna un acto administrativo sancionador disciplinario del Fiscal General del Estado, dictado tras la reforma del artículo 12.1.b) de la LJCA por Ley 16/2022, que atribuye a esta Sala Tercera la competencia para el enjuiciamiento de la legalidad de tales actos, sin que en ninguna de las siete disposiciones transitorias que principalmente se destinan al régimen concursal, se establezca ninguna norma transitoria específica sobre el régimen de recursos y la impugnabilidad de los actos nuevos que se introducen en la LJCA.

Debemos reparar que en las alegaciones previas, cuando se invoca por primera vez la falta de competencia de esta Sala Tercera, no se esgrimía tal alegato sobre un acto sometido al régimen anterior a la reforma por la Ley 16/2022, lo que se mantenía era que el acto impugnado era la desestimación de la alzada del Secretario de Estado por delegación de la Ministra y, por tanto, la competencia correspondía a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, que es, además, lo que figura en el pie de recurso del acto desestimatorio de la alzada.

En este punto, no podemos dejar de mencionar la paradoja procesal que genera la aplicación de la alzada del artículo 67.3, párrafo tercero, del EOMF, provocando una falta de coherencia en el sistema de recursos, cuando se trata de fijar la atribución de la competencia judicial de esta Sala. En efecto, la competencia para conocer de la impugnación de la resolución del Fiscal General del Estado imponiendo una sanción corresponde a esta Sala Tercera ( artículo 12.1.b/ de la LJCA) . Sin embargo, el recurso de alzada contra la resolución sancionadora es resuelto por el Secretario de Estado por delegación de la Ministra de Justicia, y sabido es que los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra actos de Ministro corresponden a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ( artículo 11.1.b de la LJCA) . Resultan palmarias, por tanto, las distorsiones procesales que genera el citado recurso de alzada, en relación con la impugnabilidad de este tipo de actos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, atendida la correspondencia que debe haber entre los actos de los órganos de la pirámide administrativa, en relación con los de la pirámide judicial que conoce del enjuiciamiento sobre su legalidad y conformidad a derecho.

Ahora bien, en estos casos la principal atribución de competencia, a la que debemos estar, es la que se hace respecto de los actos sancionadores del Fiscal General del Estado, cuyo enjuiciamiento corresponde a esta Sala Tercera, según establece el expresado artículo 12.1.b) de la LJCA, de reciente modificación por la Ley 16/2022, resultando, por tanto, de aplicación preferente sobre el citado artículo 67.3, párrafo tercero, del EOMF. Sin que el resultado, estimatorio o desestimatorio, de la posterior alzada pueda alterar la competencia judicial que legalmente se atribuye a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo. Repárese que la solución contraria a la expuesta haría depender la competencia judicial de esta Sala Tercera de una decisión de Ministro, al estimar o desestimar el controvertido recurso de alzada.

No obstante, debemos añadir que, en este caso, como quiera que el recurso de alzada fue desestimado, resulta también de aplicación el artículo 11.1.b) de la LJCA que atribuye a la Sala de la Audiencia Nacional los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recursoo en procedimiento de fiscalización o de tutela los dictados por órganos o entes distintos, lo que no ha sucedido en el caso que examinamos ante la desestimación de la alzada. Si bien esta previsión del artículo 11.1b) de la LJCA, sobre la rectificación en vía de recurso, surge y se consolida para supuestos inversos, de competencia de órganos administrativos inferiores, lo cierto es que también es aplicable al caso para avalar la atribución de nuestra competencia judicial.

La competencia, por tanto, para conocer del presente recurso contencioso-administrativo corresponde a esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

CUARTO.- La caducidad invocada y las diligencias informativas

Sostiene la parte recurrente que debe ser apreciada la caducidad porque, en la tramitación de las diligencias informativas, se han sobrepasado el plazo de tres meses que establece el artículo 21.3 de la Ley 39/2015.

Ciertamente el expresado artículo 21.3, al regular la obligación de resolver, señala que cuando las normas reguladoras de los procedimientosno fijen el plazo máximo, éste será de tres meses.

Sucede, sin embargo, que tal precepto no resulta de aplicación en el caso examinado, por dos razones. En primer lugar, porque la norma que resulta de aplicación subsidiaria a la regulación que contiene el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, es la Ley Orgánica del Poder Judicial. Y, en segundo lugar, porque no se trata de la caducidad del procedimiento,sino de las diligencias informativas previas al procedimiento sancionador, cuya finalidad es determinar la solvencia de las circunstancias que justifican la posterior apertura, en su caso, del correspondiente procedimiento administrativo, en este caso disciplinario.

En efecto, en cuanto a lo primero, resulta de aplicación, a los efectos examinados, la Ley Orgánica del Poder Judicial, porque así lo dispone expresamente el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal en su disposición adicional primera, cuando señala que "será de aplicación supletoria lo dispuesto para Jueces y Magistrados en la Ley Orgánica del Poder Judicial",y atendida la reiterada remisión puntual en los artículos 28, 42, 46, 47, 52, 58 y 60, entre otros, del Estatuto Orgánico a la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En segundo lugar, el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, sobre el que vertebra la recurrente la caducidad de las diligencias informativas, no resulta de aplicación porque este precepto se refiere a la caducidad de los procedimientos, pero no a las diligencias informativas que tienen carácter previo al procedimiento. Así es, el citado artículo 21.3 regula la obligación de resolver, y se refiere al caso de que las normas reguladoras de los procedimientosno fijen el plazo máximo, este será de tres meses, estableciendo a continuación su cómputo.

Viene al caso añadir que las diligencias informativas, en la propia Ley 39/2015, son previas al inicio del procedimiento porque, con carácter general, tienen por finalidad conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Por ello, cuando se trata de procedimientos sancionadores, estas diligencias se orientan a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros, según dispone el artículo 55 de la citada Ley.

Pues bien, teniendo en cuenta que el EOMF no regula la caducidad de las diligencias informativas. que únicamente son aludidas en el artículo 65 a los efectos de interrumpir la prescripción, debemos acudir a la regulación prevista en la LOPJ. Y esta Ley Orgánica regula, en el artículo 425.6 de la LOPJ, el plazo de caducidad del procedimiento sancionador, cuando declara que "la duración del procedimiento sancionadorno excederá de un año". Plazo de sustanciación del procedimiento disciplinario respecto del que no se alega la caducidad. Sin que resulte de aplicación el artículo 416 de la misma LOPJ, que regula la prescripción de las faltas disciplinarias, que es un supuesto bien distinto a la caducidad invocada.

Lo cierto es que la LOPJ no establece ni regula ningún plazo de caducidad de las diligencias informativas cuando en los artículos 416 y 423 se refiere a la mismas. Lo que no significa que su duración pueda dilatarse de manera injustificada e ilimitada. Al contrario, su duración debe ser adecuada y proporcionada, aquella que resulte acorde con la naturaleza y finalidad que cumplen estas diligencias, siempre al servicio de obtener la correspondiente información para determinar las circunstancias sobre las que debe asentarse la consistencia de la iniciación del procedimiento. Desde luego, en este caso, atendido el tiempo transcurrido y las diligencias practicadas, durante el periodo de diligencias informativas, no se advierten, ni se invocan, dilaciones injustificadas.

Recordemos que esta Sala viene declarando, con carácter general, que <>( STS 13 de octubre de 2011 dictada en el recurso de casación nº 3987/2008).

En el ámbito disciplinario de jueces y magistrados, declaramos que << En consecuencia, en contra de lo argumentado por el recurrente, la duración del procedimiento sancionador no excedió del plazo de seis meses legalmente establecido en el artículo 425.6 de la LOPJ , precepto que se refiere expresamente al procedimiento sancionador, que sólo comienza con el acuerdo de la incoación del expediente disciplinario, según se desprende de los apartados 2 y 4 del artículo 423 de la LOPJ y 1 del citado artículo 425 de dicha ley . (...) Por esta razón no podemos tomar en consideración el dies a quo empleado por el recurrente para el cómputo del plazo de caducidad (29 de octubre de 2012) pues corresponde en realidad a la fecha del acuerdo de la Comisión Disciplinaria que dispuso la iniciación de diligencias informativas, que no pueden incluirse por ello a los efectos del referido cómputo. (...) Procede por todo ello rechazar la caducidad del expediente sancionador pretendida por el recurrente>>( STS de 30 de junio de 2014 dictada en el recurso contencioso administrativo nº 344/2013).

Por lo demás, en el escrito de demanda se aduce también la nulidad de algunos actos de las diligencias informativas, invocando una serie de defectos que relaciona y enuncia, pero ni desarrolla ni explica su vulneración en el caso examinado. Así es, se atribuyen a las diligencias informativas defectos relativos a requisitos propios del acuerdo de inicio del procedimiento sancionador, se establece cierta confusión entre el Reglamento cuya lesión aduce, respecto del Reglamento de 1969 y el de 2022, y, en fin, se invocan irregularidades que en el caso de concurrir serían ante infracciones no invalidantes. Conviene recordar que no todo defecto de forma conlleva la anulación del acto, únicamente adolecerá de invalidez cuando carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, según establece el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, aplicable lógicamente respecto de la invalidez de los actos. Debería por tanto, haberse proporcionado el correspondiente soporte argumental que evidenciara la trascendencia para alcanzar el fin, o para evitar la indefensión, lo que en este caso no se ha realizado.

Procede, en consecuencia, desestimar el motivo de impugnación sobre la caducidad de las diligencias informativas, previas a la incoación del procedimiento disciplinario, ni sobre los defectos que cita en relación con las indicadas diligencias.

QUINTO.- Las cuestiones de fondo alegadas

La parte recurrente aduce, en su escrito de demanda, que ni hay hecho sancionable ni concurre ninguna culpabilidad. Considera que se ha pretendido que la recurrente trabajara en situación de baja laboral, lo que resulta discriminatorio por razón de sexo prohibido por el artículo 14 de la CE. También alega la vulneración del artículo 24.2 de la CE, en lo relativo al derecho a un proceso con garantías, cuando se ha intentado eliminar la conversación telefónica que transcribe en su escrito de demanda.

La sanción disciplinaria que se recurre es la imposición de una multa de 1.500 euros, que se fundamenta en la aplicación del artículo 63.8 del EOMF que incluye, entre las faltas graves, el "retraso injustificado" en el despacho de los asuntos de que conozca el Fiscal en el ejercicio de su función, siempre que no constituya la falta muy grave del artículo 72.9 del EOMF que, a su vez, tipifica la desatención o el retraso injustificado y reiterado en el despacho de los asuntos o en el ejercicio de cualesquiera otras de las funciones que le fueran encomendadas.

Nuestro enjuiciamiento en el presente recurso debe limitarse, a tenor del acto administrativo impugnado, a la legalidad de la sanción impuesta. Esto es, debemos examinar los defectos de forma y de fondo que, habiendo sido adecuadamente invocados en la demanda, pongan de manifiesto las infracciones normativas que se aducen y que sean determinantes de la nulidad de la sanción. Quiere esto decir que quedan extramuros de nuestro enjuiciamiento todas aquellas cuestiones que no incidan ni tengan relevancia respecto de la sanción que aquí se impugna.

Esta delimitación nos lleva a centrarnos, ante el alegato esgrimido por la recurrente sobre la falta de hecho sancionable y de culpabilidad, en el "atraso injustificado"que determina el ilícito administrativo previsto en el artículo 63.8 del EOMF. Y lo cierto es que, a tenor del expediente administrativo, de la resolución impugnada y del escrito de demanda, resulta acreditado que se produjó un atrasorelevante ayuno de justificación.

Ciertamente el periodo durante el que se detecta el atraso en que había incurrido la fiscal recurrente en el despacho de asuntos es el anterior al 1 de abril de 2021, y posterior a esa fecha, y del que se tuvo conocimiento debido a los habituales informes trimestrales que se remiten por el Fiscal Jefe de la Fiscalía Provincial de Toledo, que detectaban el retraso. En definitiva, el atraso se concretó en haber dejado sin despachar 28 asuntos civiles, 168 asuntos penales entre los que se comprenden 82 en trámite de procedimiento abreviado, cuyo listado de asuntos recoge la resolución sancionadora impugnada.

Todos esos asuntos, tras la Junta de Fiscales de la Fiscalía Provincial de Toledo, celebrada el día 25 de junio de 2022, debieron repartirse a los demás fiscales de la citada Fiscalía.

La justificación del retraso en el despacho de asuntos ni se proporciona en vía administrativa ni se expresa en el escrito de demanda, pues la recurrente mezcla, en el mentado escrito procesal, la situación de baja por embarazo de alto riesgo, a partir del día 17/18 de junio de 2021, con el atraso detectado con anterioridad. En concreto, el atraso se extiende durante parte del año 2020 y parte del año 2021, bastante antes de su baja médica. Desde luego, a tenor del expediente administrativo, esta Sala no puede considerar que el procedimiento sancionador sea, en sí mismo, un castigo o represalia ni a su embarazo ni a su reclamación de derechos. No hay, por tanto, discriminación alguna por razón de sexo, ex artículo 14 de la CE, ni vulneración de la invocada garantía de indemnidad. Repárese, a los efectos de constatar la falta de relevancia de la posterior baja médica, que el procedimiento sancionador y la sanción podrían haber sido idénticos en caso de no haberse tomado ninguna baja médica posterior.

El "atraso injustificado" es la conducta que integra el ilícito administrativo que tipifica el artículo 63.8 del EOME que, como es natural, se aplica por igual a fiscales mujeres y a fiscales hombres, y que, en este caso, se corresponde con un periodo de tiempo que es anterior y autónomo o independiente respecto de su posterior embarazo. Se trata, en definitiva, de un atraso sin justificación, que la recurrente no niega aunque pretenda limitarlo temporalmente, que fue aumentando con el paso del tiempo. De modo que la posterior situación de baja médica por embarazo no puede, en definitiva, hacer desaparecer el régimen sancionador legalmente establecido, ni soslayar el atraso injustificado en el despacho de asuntos, que ya se había producido y que fue ajeno, insistimos, a la posterior baja. Recordemos, por lo demás, que en el ámbito administrativo sancionador basta con la concurrencia de simple culpa, pues el artículo 28 de la Ley 40/2015 se refiere a los responsables que pueden serlo "a título de dolo o culpa".

Somos conscientes de la tenue conexión que mantiene, con el caso examinado, la transcripción telefónica que se reproduce en el escrito de demanda, entre la fiscal recurrente con el Fiscal Jefe, grabada unilateralmente por la recurrente. Pero, en todo caso, esa conversación lo que evidencia es el natural descontento y enojo del jefe de la fiscalía que ve como el atraso en el despacho de asuntos, encomendados a la ahora recurrente, se incrementa. Por ello, en la conversación telefónica el Fiscal Jefe echa en falta que, con anterioridad a la inminente baja, no se hubiera hecho un esfuerzo por mitigar ese atraso, aunque reconoce que "no te digo que tengas que seguir trabajando estando de baja, porque estando de baja la gente no trabaja".

Ni que decir tiene que la controversia que pretende suscitarse sobre la adecuación de la carga de trabajo, debe solucionarse en el momento oportuno y por los canales adecuados y destinados al efecto, sin que resulte idóneo hacerlo cuando se sustancia un expediente sancionador, que ha tomado en consideración un atraso significativo durante un periodo de tiempo acotado.

Por lo demás, los defectos y las infracciones que se alegan respecto del acuerdo de iniciación del procedimiento disciplinario, se citan de forma lacónica y telegráfica, en todo caso sin expresar ningún sustento argumental, ni contener ninguna explicación o justificación, todo ello incrementado con la confusión de las normas que resultan de aplicación al caso, v.gr., las causas de recusación y otras, respecto de la aplicación de la Ley 39/2015 o de la LOPJ. Volvemos, por tanto, a echar de menos que la parte recurrente no exprese ninguna motivación sobre la transcendencia de las vulneraciones meramente citadas, en relación con la indefensión que pudiera haber padecido o con la imposibilidad de haberse incumplido la finalidad perseguida, según exige el artículo 48.2 de la Ley 39/2015.

Procede, por tanto, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA, procede la imposición de las costas procesales a la parte recurrente. Si bien su cuantía no podrá exceder, por todos los conceptos, según el artículo 139.3 de la misma ley, de la cantidad de 3.000 euros.