Sentencia Contencioso-Administrativo 347/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 189/2025 de 19 de marzo del 2026

PRIMERO.- El objeto del Recurso: La disposición impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la impugnación de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, de 17 de junio, (BOE núm. 146, del 18 de junio), por el que se establecen los requisitos y se regula el procedimiento para reconocer el derecho a la compensación económica para las víctimas del amianto (en adelante, el Real Decreto 483/2025).

La Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, en su redacción introducida por la Disposición Final Décima de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, en vigor a partir del día 3 de marzo siguiente, ha previsto la aprobación, por vía reglamentaria, de la gestión y el procedimiento para la aprobación de compensaciones económicas a favor de las personas que resulten beneficiarias de la reparación íntegra de los daños y perjuicios que hayan sufrido en su salud como consecuencia de una exposición al amianto, en el ámbito laboral, doméstico o ambiental en España.

En lo que ahora es de interés, el artículo 5 de la citada Ley prevé la creación de una Comisión de Seguimiento de las compensaciones para estas víctimas (en adelante, la Comisión). Dicho precepto dispone la adscripción de esta Comisión a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, estando presidida por la persona que ostente dicho cargo.

Conforme dispone dicho precepto legal, la Comisión se configura como un órgano "colegiado de consulta y asesoramiento",cuya finalidad es la de "coadyuvar en la mejora de la respuesta en la protección de las personas expuestas al amianto y sus familiares".A continuación, los apartados 2º y 3º del precepto establecen, de una parte, el conjunto de funciones que tiene asignada esta Comisión y, de otro lado, la posibilidad de recibir diversos informes que le permitan desarrollar su labor de asesoramiento y la propuesta de actuaciones que hayan de remitirse al Instituto Nacional de la Seguridad Social, que es el órgano competente para gestionar estas compensaciones económicas. El texto de los indicados apartados dice así:

"2. Son funciones de la Comisión de Seguimiento:

a) Asesorar de cuantas actuaciones se deriven de la implantación de la ley, desarrollo y gestión y, en particular, en lo relativo a las patologías, criterios de baremación y cuantía de las compensaciones.

b) Proponer al titular del órgano administrativo de gestión cuantas actuaciones y medidas estén relacionadas con la mejora de los fines establecidos en el artículo 2. Asimismo, en atención a la evolución de las patologías de las personas trabajadoras afectadas por el amianto, teniendo en cuenta las condiciones de la prestación de la actividad laboral y su afectación en dicha patología, entre otras cuestiones, podrá formular propuestas de mejora de las condiciones de trabajo y de su protección social de presente y de futuro.

c) Cualquier otra función que se le atribuya legal o reglamentariamente.

3. Para el cumplimiento de sus fines, la Comisión de Seguimiento será informada de los criterios de actuación de la gestión de las compensaciones, de los datos y evolución económica, así como del anteproyecto y liquidación de las partidas presupuestarias y presupuesto anual que recojan estas compensaciones y de las medidas propuestas al Gobierno para el mejor cumplimiento de sus fines".

Por último, el apartado 4º del precepto indicado, recoge las líneas generales de la composición de esta Comisión que, según recoge su texto, estará "compuesta, en todo caso, por representantes de la Administración General del Estado, de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, estatales o autonómicas, entidades y expertos de reconocido prestigio de la comunidad científica conocedores de las consecuencias y patologías derivadas del amianto y de la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto".

Precisamente, en desarrollo de este último apartado, la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, objeto de impugnación, establece la específica composición de la Comisión, destacando que, además de la persona que ostente su Presidencia (Secretaria/o de Estado de la Seguridad Social y Pensiones), formarán parte de la misma "ocho representantes de la Administración General del Estado, tres representantes, respectivamente de las organizaciones empresariales y de las organizaciones sindicales más representativas, estatales o autonómicas, tres personas expertas de reconocido prestigio de la comunidad científica, conocedoras de las consecuencias y patologías derivadas del amianto",nombradas por la persona que ostente la Presidencia de la Comisión, "y tres representantes de la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto".Facultativamente, "podrá participar un representante de cada comunidad autónoma o de las ciudades de Ceuta y Melilla".

SEGUNDO.- Alegaciones de la demanda.

1.- El escrito de demanda impugna la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 y, de modo concreto, la composición de la Comisión, cuando alude a la participación en la misma de tres representantes de las organizaciones sindicales, "más representativas, estatales o autonómicas".Centra, pues, el objeto de su impugnación en los términos expresados, que aparecen en el texto de la norma reglamentaria.

Destaca que, a la vista de los fines y funciones que cumple esta Comisión, configurada como un órgano de consulta y asesoramiento, sin carácter negociador o decisorio, "podemos concluir que se trata de funciones que no son propiamente de representación institucional, ni son materias u órganos de negociación, sino que forman parte de las actividades propias de la acción social y sindical que U.S.O. tiene asignadas por mandato constitucional".Más adelante, señala que tampoco estamos ante funciones de promoción de elecciones o de solución extrajudicial de controversias laborales, sino que se trata "de funciones que se incardinan dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales"que la Constitución atribuye a los Sindicatos ( artículos 7 de la LOLS, en relación con los artículos 14 y 28 de la CE).

Insiste en que "estas actividades entran dentro de los fines económicos y sociales propios que los arts. 7 y 28 CE otorgan a los Sindicatos y que, en concordancia con la LOLS, no está reservado a los Sindicatos más representativos".

2. El Sindicato U.S.O. goza del requisito de ser un sindicato con notoria implantación a nivel nacional (así fue reconocido por la STC 32/1990, de 26 de febrero), tratándose, además, de la tercera fuerza sindical a nivel nacional, con una importante proyección internacional, en cuanto que, a nivel europeo, es miembro de la Confederación Europea de Sindicatos y de la Confederación Sindical Internacional.

Subraya que, si el número de representantes sindicales en la Comisión es de tres, esta cifra permite que se pueda proceder a una distribución más abierta y proporcional entre los sindicatos que gozan de esa condición, sin necesidad de ser sindicato más representativo, ni a nivel estatal ni autonómico. Cita, al respecto, la STS de 14 de julio de 2025 contra el Real Decreto 1246/2024, de 10 de diciembre, por el que fue aprobado el Estatuto de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, en la que esta Sala estimó el recurso interpuesto por el ahora recurrente y anuló el inciso "más representativas" del artículo 11.2 c) 5º (...)"cuando, en dicha norma, se aludía exclusivamente a dos representantes, en lugar de a los tres que ahora se mencionan en la Disposición Adicional impugnada.

A su entender, tampoco existe riesgo de atomización sindical, ya que el requisito de la mayor implantación a nivel estatal está acotado, pues "en España no hay tantos sindicatos como U.S.O. con implantación y relevancia a nivel nacional, con presencia en todos los sectores productivos estatales".Señala, al respecto, que este sindicato tiene incluso más del 10% de representatividad en sectores como el de seguridad privada y enseñanza privada, así como más del 10% en Comunidades Autónomas como La Rioja o Cantabria, con más de 140.000 afiliados y más de 12.000 delegados sindicales.

3. A continuación, hace una detallada exposición de la doctrina del Tribunal Constitucional y de la Jurisprudencia de esta Sala sobre el derecho fundamental a la libertad sindical para señalar que la redacción de la Disposición Adicional impugnada introduciendo el inciso "en todo caso",permite considerar que los "Sindicatos mayoritarios tienen garantizada su presencia, pero ello no impide que también puedan formar parte de esta Comisión aquellas organizaciones sindicales que, no cumpliendo esta condición de ser más representativas, sí gocen de suficiente y notoria relevancia e implantación a nivel nacional en una materia en la que está vivamente interesada (...)".

4. Después de insistir en su petición de nulidad de pleno derecho de los incisos cuestionados de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, por vulneración de la libertad sindical y por no estar debidamente motivada la exigencia del criterio de la mayor representatividad, con expresa invocación de los artículos 35.1.a ), c) e i) y 47.2 de la Ley 39/2015, así como del artículo 103 de la CE, finaliza su argumentación poniendo el acento en el canon de la proporcionalidad para restringir este derecho fundamental, llegando a la conclusión de que el criterio de la mayor representatividad utilizado por la norma reglamentaria impugnada para excluir a U.S.O. de la participación que nos ocupa, no cumple las condiciones de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, puesto que existen otras medidas posibles, más acordes con el principio de Pluralismo Sindical y con la doctrina y Jurisprudencia expuestas, que impidan el establecimiento de medidas que constituyan una prerrogativa a favor únicamente de los Sindicatos más representativos, que, además, tienen ya garantizada su presencia en esta Comisión.

5. En el suplico de la demanda, solicita la declaración de nulidad del inciso "más representativas, estatales o autonómicas"de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, aunque, de modo subsidiario, solicita, también, que "se declare y reconozca que la exigencia de dicho requisito no ha de entenderse ni como exclusivo ni excluyente de los que no gocen de dicha condición"para formar parte de la Comisión. Igualmente, dedica un capítulo a solicitar que, si esta Sala así lo considera como necesario, plantee dentro del plazo para dictar Sentencia una cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, toda vez que el texto de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 se sustenta sobre el de la norma legal. Y ello por entender que eventualmente podría incurrir aquella en vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical, al haber incluido en su texto la formación de la Comisión, con la participación en la misma de aquellas organizaciones que, en todo caso, ostenten la condición de sindicatos con mayor representatividad estatal o autonómica.

6. En el posterior escrito de conclusiones, la parte demandante insiste en los argumentos anteriormente desarrollados en la demanda, solicitando de esta Sala que estime su pretensión de nulidad del inciso impugnado, en los términos anteriormente expuestos.

TERCERO.- Alegaciones del abogado del Estado.

1. En su escrito de contestación de la demanda, el abogado del Estado, después de identificar el objeto del recurso y las pretensiones de la parte demandante, destaca que la Disposición Adicional impugnada se ajusta a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 21/2022 y, en concreto, se limita, en el punto cuestionado, a "reproducir su requisito establecido por una norma con rango de ley como es el artículo 5.4 de (...)"dicha norma legal.

Destaca que el mencionado artículo 5 de la Ley 21/2022, regula los fines y funciones propias de esta Comisión y que la intervención de los sindicatos en la misma se incardina dentro de su actividad de participación institucional, participación ésta que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, "no forma parte del contenido esencial de la libertad consagrada en el artículo 28.1 CE (...)",sino de su contenido "accesorio y accidental".

El escrito cita la STC 39/1986, de 31 de marzo, para sostener que "no es parte de la libertad sindical un eventual derecho a estar presente en cualquier órgano en que se traten cuestiones relativas a la política económica y social por lo que es absolutamente conforme con la Constitución española que se restrinja la presencia en dichos órganos o entidades a los sindicatos más representativos".Insiste en que esta reserva a favor de los sindicatos más representativos permite unificar en ellos la representación del conjunto del colectivo, resultando precisa para evitar la atomización sindical, que impediría de otro modo la eficaz presencia de una representación de los trabajadores en órganos y entidades como el Consejo Económico y Social, lo que hace que la medida sea adecuada y proporcionada.

2. El anterior razonamiento sirve al abogado del Estado para descartar, también, la denunciada inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 21/2022 realizada por el sindicato recurrente y el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.

Por todo ello, el abogado del Estado solicita la desestimación íntegra del recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.

3. En sus conclusiones finales, el abogado del Estado reitera sus anteriores argumentos de oposición al recurso y al planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 21/2022, que da soporte legal a la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 impugnada.

CUARTO.- Alegaciones del Ministerio Fiscal.

1. El Ministerio Fiscal, en el ejercicio de su misión constitucional de defensa de la legalidad y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, ha presentado escrito en el que solicita la desestimación de la demanda, por entender que la norma reglamentaria impugnada no vulnera el derecho a la libertad sindical del artículo 28.1 de la CE.

El escrito comienza realizando una exposición detallada de los antecedentes de este recurso, en el que hace expresa cita del contenido del artículo 5 de la Ley 21/2022 y de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, dedicados ambos a la regulación de la Comisión de seguimiento de las compensaciones para las víctimas del amianto y al específico objeto de este recurso que es el de su composición y la referencia a las organizaciones sindicales que puedan formar parte de la misma. Igualmente, hace una resumida exposición de la pretensión del sindicato U.S.O. recurrente.

2. Seguidamente, pasa a describir, de modo detallado, los argumentos sostenidos por el sindicato recurrente, para adentrarse, después, en el análisis de fondo de las quejas formuladas por éste.

Especial significación concede a la interpretación de los términos "en todo caso"que contienen, tanto el artículo 5.4 de la Ley 21/2022, como la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025. A este respecto y con fundamento en el artículo 3 del CC, el Ministerio Fiscal destaca que "se trata de una locución adverbial, comportando, como uno de sus sentidos propios de empleo, la significación de 'al menos' -Diccionario RAE-yendo referida, en cuanto a la composición de la Comisión, a la representación que en dicha Comisión deben ostentar la Administración General del Estado, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, estatales o autonómicas, los expertos de la comunidad científica y la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto".

Subraya que el uso de esta locución adverbial, en cuanto que es equivalente de "al menos", "debe dar lugar a entender que la Composición de la Comisión (...) lo es en términos de mínimos, garantizando por lo que hace a las organizaciones sindicales la presencia de las más representativas, pero sin que ello imposibilite que puedan formar parte de la Comisión otras organizaciones sindicales con representación bastante, habida cuenta que existen otras categorías conceptuales distintas de la 'mayor representatividad' en cuanto a representación sindical".

Con esta interpretación, considera el Fiscal que "resulta obviable el debate (...) en torno a si la presencia en la Comisión de las organizaciones sindicales con más representatividad -y garantizada legalmente-responde o no a un supuesto debido y estricto de mayor representatividad o de participación institucional, con la consecuencia añadida en caso afirmativo de tener que dirimir si esa mayor representatividad o de participación institucional conlleva, o no, la exclusión de otras organizaciones sindicales".

En el parecer del Ministerio Público, la inclusión de aquellos términos y la interpretación proporcionada permitiría "soslayar una hipotética necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad en torno al art. 5 de la Ley 21/2022 (...) acomodándose por lo demás tal interpretación (...) con el ordenamiento constitucional".Además, esta interpretación evitaría las inconveniencias de una posible declaración de invalidez de la norma reglamentaria impugnada.

3. A continuación, descarta la infracción de los artículos 35.1 y 47.1 de la Ley 39/2015, porque son de aplicación a los actos administrativos y no a las disposiciones generales, así como también entiende que la infracción del artículo 103 CE "debe ser rechazada, toda vez que en la demanda es una mera afirmación apodíctica desprovista de todo razonamiento en su apoyo".

4. El escrito finaliza solicitando el dictado de una sentencia desestimatoria de la demanda, tomando en consideración la interpretación de los términos de la norma reglamentaria cuestionada en el sentido propuesto en el escrito.

5. En sus conclusiones, el Ministerio Fiscal se ratifica en toda la argumentación anteriormente sostenida en su escrito de contestación de la demanda.

QUINTO.- Doctrina del Tribunal Constitucional y Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

A) Doctrina del Tribunal Constitucional.

En apretada síntesis, el Tribunal Constitucional (por todas, la STC 281/2005, de 7 de noviembre, FJ 3; en el mismo sentido la STC 63/2024, de 10 de abril, FJ 4) ha destacado un doble contenido respecto del derecho fundamental a la libertad sindical del art. 28.1 CE, puesto en relación con el art. 7 CE y con los textos internacionales ratificados por España e interpretados conforme al canon del art. 10.2 CE.

a) Así, este derecho dispone de un primer contenido esencial, derivado directamente de la Constitución, que constituye un núcleo delimitador de su propia naturaleza. El mismo conlleva una doble vertiente, organizativa (libertad autoorganizativa) y funcional, destinada ésta última a ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción de los intereses de los trabajadores, mediante el despliegue de los medios de acción necesarios para que puedan cumplir las funciones que constitucionalmente les corresponden (huelga, negociación colectiva o promoción de conflictos).

Junto al anterior, el derecho a la libertad sindical tiene un contenido adicional, atribuido por normas legales o por convenios colectivos. Son, pues, "de creación infraconstitucional y deben ser ejercitados en el marco de su regulación, pudiendo ser alterados o suprimidos por la norma legal o convencional que los establece, no estando su configuración sometida a más límite que el de no vulnerar el contenido esencial del derecho de libertad sindical" (Ibidem,FJ 3 de la STC 281/2005). Por último, este contenido adicional puede verse nutrido por concesión unilateral del empresario, de obligado cumplimiento para el mismo, en tanto no las deje sin efecto por una razón motivada y siempre supeditada al control judicial.

b) A partir de estas consideraciones iniciales y centrándonos en el contenido adicional de la libertad sindical, es necesario detenernos ahora en una dimensión de aquélla, la de la acción sindical, que, entre otras muchas alternativas, ofrece la posibilidad de que los sindicatos puedan entrar a formar parte de organismos o instituciones que tengan conexión con la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores que representan.

En una aproximación a esta idea, el Tribunal Constitucional ha destacado "que el único precepto clave para determinar el alcance que cabe dar a la expresión «participación institucional» en el marco constitucional es el art. 129 de la Constitución "( STC 39/1986, de 31 de marzo, FJ 4).

Y ha agregado a lo expuesto que:

"[D]icho precepto entiende por participación la desarrollada en el seno de «organismos públicos», fuera de la cual, otras formas de participación no están prohibidas por la Constitución, pero tampoco reguladas por ella. De la misma manera, la Ley Orgánica de Libertad Sindical, siguiendo la pauta marcada por algunos instrumentos internacionales, reconoce a los sindicatos que tengan la consideración de más representativos la capacidad para «ostentar representación institucional ante las Administraciones públicas u otras entidades u organismo de carácter estatal o de Comunidad Autónoma que la tengan prevista» ( art. 6.3 a). Esto es, existe una estrecha vinculación entre la participación prevista en el art. 129 de la Constitución y la estructura organizativa de la Administración pública, o de «entidades» y «organismos» de naturaleza pública que se califican por su naturaleza y su adscripción orgánica, y no tanto por la mayor o menor transcendencia que puedan tener (...)" (Ibidem,FJ 4 de la STC 281/2005; en el mismo sentido, la STC 184/1987, de 18 de noviembre, FJ 4).

c) A la luz de esta doctrina, la posibilidad de que un sindicato participe o no en un organismo público, con arreglo a las disposiciones reglamentarias que regulen una participación institucional, ha de partir de la premisa de que en el derecho de libertad sindical está implícita la igualdad de trato entre los Sindicatos. Sin embargo, no se excluye la posibilidad de tratamiento desigual de los mismos, en función de su representatividad, "siempre que ello se haga con arreglo a criterios objetivos, y la diferencia de trato responda a una finalidad constitucionalmente legítima y sea proporcionada y razonable"( STC 32/1990, de 20 de febrero, FJ 3; en el mismo sentido la STC 63/2024, de 10 de abril, FJ 4).

También, "cualquier actuación del Estado 'en relación con los Sindicatos' ha de respetar la libertad sindical, que comprende el derecho a que la Administración Pública no se injiera o interfiera en la actividad de las organizaciones sindicales y el derecho de éstas a no ser discriminadas por la Administración de modo arbitrario o irrazonable"( STC 20/2018, de 5 de marzo, FJ 7).

Además, el Tribunal Constitucional pone especial énfasis en que, si "la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores o funcionarios se atribuye por la Constitución a todos los sindicatos sin distinción, deriva una importante consecuencia de carácter procesal: incumbe a los órganos del Estado demandados en el procedimiento constitucional la carga de ofrecer la justificación que posea el diferente trato. Todas estas consideraciones y prevenciones responden a la finalidad de proteger a la libertad de sindicación y de afiliación frente a los actos que atentan contra ella (...)" (IbidemFJ 7).

Por tanto, en lo que se refiere a la particular dimensión del derecho a la acción sindical y a la participación de los Sindicatos en diferentes órganos o instituciones, el Estado puede, dentro de la libertad de configuración que le otorga el propio texto constitucional y la LOLS, que desarrolla el ejercicio de este derecho, disponer la participación de los sindicatos atendiendo, inicialmente, al principio de igualdad de trato entre todos ellos. No obstante lo expuesto, en función del objeto o finalidad que se pretenda alcanzar con el órgano o institución a crear, el Estado podrá también limitar esa participación utilizando para ello criterios objetivos, como son los de la mayor representatividad o implantación en el territorio nacional o en parte del mismo, en razón de la propia naturaleza del órgano y de las funciones que esté llamado a desempeñar. Además, deberá ofrecer una justificación que responda a una finalidad constitucionalmente legítima y sea proporcionada y razonable del trato diferenciado, respecto de aquellos sindicatos que no hayan sido incluidos en la oferta participativa y que reclamen aquella inclusión.

B) Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En relación con la específica cuestión de la participación de los sindicatos en Comisiones u Organismos Públicos, también la Jurisprudencia de esta Sala, en interpretación del derecho fundamental a la libertad sindical y, en sintonía con la anterior doctrina del Tribunal Constitucional, ha declarado reiteradamente (por citar algunas de las más recientes, las SSTS núms. 548/2025, de 12 de mayo, recurso núm. 585/2024; 556/2025, de 13 de mayo, recurso núm. 581/2024 o 953/2025, de 14 de julio, recurso núm. 742/2024) que la participación institucional en órganos públicos puede reservarse a sindicatos más representativos siempre que exista una justificación objetiva, razonable y proporcional.

En concreto, esta Sala (STS 953/2025, de 14 de julio, recurso núm. 742/2024, FJ 5) ha declarado que:

"La jurisprudencia es clara en que, fuera de los supuestos de participación institucional de los sindicatos, la definida por su representatividad, debe prevalecer la igualdad entre ellos de manera que las excepciones a la misma solamente serán admisibles si median razones con fundamento objetivo y razonable, atendidas las circunstancias del caso. La exigencia de esa igualdad guarda relación estrecha con la protección de la libertad sindical en la medida en que mira a impedir que se favorezca a unos en detrimento de otros y se altere así la libre concurrencia entre ellos por el apoyo de los trabajadores.

En materia de participación de los sindicatos en entidades administrativas, la jurisprudencia ha mirado con detalle si se dan o no esas razones diferenciales, atendiendo para ello a la naturaleza, funciones y fines de tales entidades".

SEXTO.- Juicio de la Sala. Desestimación del recurso.

1. La demanda del Sindicato U.S.O. impugna la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 y, de modo concreto, la composición de la Comisión cuando alude a la participación en la misma de tres representantes de las organizaciones sindicales, "más representativas, estatales o autonómicas".El recurso no va dirigido contra la regulación en su conjunto de esta Disposición Adicional, como tampoco contra los fines que persigue y las funciones que está llamada a desempeñar la Comisión. Es únicamente en la composición de dicha Comisión, en lo que se refiere a la participación de las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal o autonómico, en donde centra el objeto de su impugnación el sindicato U.S.O., por entender que la limitación impuesta por la norma reglamentaria de referencia vulnera su derecho a la libertad sindical.

2. Como hemos anticipado, el texto de esta Disposición Adicional del Real Decreto 483/2025, constituye el desarrollo del artículo 5.4 de la Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, pues reproduce casi de modo literal el texto del precepto legal, con las únicas diferencias de que la norma reglamentaria concreta, en todo caso, en tres las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, a niveles estatal o autonómico, que se integran en la Comisión; y, del mismo modo, aunque no guarde relación con el presente recurso, la participación facultativa de representantes de las Comunidades Autónomas y de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Ya hemos destacado, también, cuáles son las posiciones de las partes y del Ministerio Fiscal en relación con la cuestión jurídica debatida, así como expuesto la naturaleza, fines y funciones que está llamada a desempeñar esta Comisión de Seguimiento, pues tiene la configuración propia de un órgano consultivo y de asesoramiento, con elaboración de propuestas al Instituto Nacional de la Seguridad Social, para la mejora de la protección de las personas frente al peligro que representa el amianto para la salud pública, así como para la mejor gestión de los fondos de compensación económica a las víctimas de ese material. Como expresamente se indica en el artículo 2 de la Ley 21/2022, el ámbito de actuación es amplio, pues se refiere al laboral, doméstico y medio ambiental.

No se trata, por tanto, de un órgano que desenvuelva su actividad en la órbita específica de las relaciones sociales, laborales o profesionales, entre empresarios y sindicatos, en cuyo seno se tomen decisiones que puedan afectar, directa o indirectamente, a los derechos e intereses legítimos de aquellos interlocutores sociales, puesto que abarca no sólo el ámbito laboral, sino también el doméstico y el ambiental, por lo que tiene una vocación de generalidad en cuanto a su aplicación a la realidad social.

Por otro lado, el amplio abanico de su composición, con una numerosa representación de las Administraciones Públicas, otra relevante de las organizaciones empresariales y sindicales, así como la participación de expertos de reconocido prestigio en la comunidad científica sobre el amianto y la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto, unido al ya citado cometido de asesoramiento y consulta, abocan a una conclusión que es la de entender que no nos hallamos en un marco estrictamente institucional, ni tampoco en el específico ámbito de la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores, sino en otro más amplio, que tiene que ver con la preservación de la salud pública y la protección del medio ambiente frente a la peligrosidad contrastada de un material como el amianto. Este campo de actividad tan amplio rebasa con mucho el que es propio de las organizaciones sindicales. Ello no quiere decir que esos intereses sean ajenos a los sindicatos y que entre ellos no se encuentren los más propiamente sindicales, precisamente por esa amplitud del ámbito de acción, lo que justifica que se pueda establecer una participación de los sindicatos que no excluya a quienes no sean los más representativos a nivel estatal o autonómico.

4. Por tanto, determinado ya el contenido, alcance y composición de esta Comisión de Seguimiento, debemos analizar la cuestión de fondo suscitada en este recurso y, para ello, hay que comenzar destacando que el Real Decreto 483/2025 constituye una norma reglamentaria de desarrollo de la Ley 21/2022, en aquellos aspectos que no regula directamente dicha norma legal.

Así, en lo que respecta al artículo 5 de la Ley, la composición de la Comisión viene establecida en el apartado 4º, disponiendo una estructura de los representantes de los órganos, entidades y organizaciones que la componen. Por su parte, la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, en cuanto norma reglamentaria de desarrollo que es, reproduce casi literalmente aquel texto legal, a excepción, en lo que ahora es de interés, del número de representantes de cada uno de aquellos órganos, entidades y organizaciones que integran la Comisión. En el caso de las organizaciones sindicales, la norma reglamentaria cifra en tres sus componentes, pertenecientes a las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal o autonómico.

Esta Sala no alberga duda alguna sobre la constitucionalidad del artículo 5.4, de la Ley 21/2022, que es el que proporciona soporte normativo al texto reglamentario sobre la composición de la Comisión prevista en la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025. La norma reglamentaria se limita, como hemos reiterado, a concretar la cifra de los representantes de las organizaciones sindicales participantes en la Comisión, respetando, en todo caso, lo que la Ley establece como mínimo en aquella participación. Por tanto, tampoco aprecia que resulte contraria a la legalidad la norma reglamentaria impugnada, que reproduce, casi en su literalidad el contenido de la Ley, ajustándose, por tanto, a su condición de desarrollo reglamentario de la norma legal.

En consecuencia, no apreciamos la tacha de ilegalidad que expresa la representación del Sindicato recurrente.

5. Por todo ello, el recurso contencioso-administrativo interpuesto debe ser desestimado y esta Sala no considera procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por no albergar dudas sobre la constitucionalidad del artículo 5.4 de la Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, que es el que proporciona el soporte legal a los términos cuestionados de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, por el que se establecen los requisitos y se regula el procedimiento para reconocer el derecho a la compensación económica para las víctimas del amianto.

SÉPTIMO. - Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede la imposición de costas, por haberse suscitado serias dudas de derecho, derivadas de la casuística que conlleva el enjuiciamiento de las cuestiones jurídicas objeto de este recurso.

PRIMERO.- El objeto del Recurso: La disposición impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la impugnación de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, de 17 de junio, (BOE núm. 146, del 18 de junio), por el que se establecen los requisitos y se regula el procedimiento para reconocer el derecho a la compensación económica para las víctimas del amianto (en adelante, el Real Decreto 483/2025).

La Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, en su redacción introducida por la Disposición Final Décima de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, en vigor a partir del día 3 de marzo siguiente, ha previsto la aprobación, por vía reglamentaria, de la gestión y el procedimiento para la aprobación de compensaciones económicas a favor de las personas que resulten beneficiarias de la reparación íntegra de los daños y perjuicios que hayan sufrido en su salud como consecuencia de una exposición al amianto, en el ámbito laboral, doméstico o ambiental en España.

En lo que ahora es de interés, el artículo 5 de la citada Ley prevé la creación de una Comisión de Seguimiento de las compensaciones para estas víctimas (en adelante, la Comisión). Dicho precepto dispone la adscripción de esta Comisión a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, estando presidida por la persona que ostente dicho cargo.

Conforme dispone dicho precepto legal, la Comisión se configura como un órgano "colegiado de consulta y asesoramiento",cuya finalidad es la de "coadyuvar en la mejora de la respuesta en la protección de las personas expuestas al amianto y sus familiares".A continuación, los apartados 2º y 3º del precepto establecen, de una parte, el conjunto de funciones que tiene asignada esta Comisión y, de otro lado, la posibilidad de recibir diversos informes que le permitan desarrollar su labor de asesoramiento y la propuesta de actuaciones que hayan de remitirse al Instituto Nacional de la Seguridad Social, que es el órgano competente para gestionar estas compensaciones económicas. El texto de los indicados apartados dice así:

"2. Son funciones de la Comisión de Seguimiento:

a) Asesorar de cuantas actuaciones se deriven de la implantación de la ley, desarrollo y gestión y, en particular, en lo relativo a las patologías, criterios de baremación y cuantía de las compensaciones.

b) Proponer al titular del órgano administrativo de gestión cuantas actuaciones y medidas estén relacionadas con la mejora de los fines establecidos en el artículo 2. Asimismo, en atención a la evolución de las patologías de las personas trabajadoras afectadas por el amianto, teniendo en cuenta las condiciones de la prestación de la actividad laboral y su afectación en dicha patología, entre otras cuestiones, podrá formular propuestas de mejora de las condiciones de trabajo y de su protección social de presente y de futuro.

c) Cualquier otra función que se le atribuya legal o reglamentariamente.

3. Para el cumplimiento de sus fines, la Comisión de Seguimiento será informada de los criterios de actuación de la gestión de las compensaciones, de los datos y evolución económica, así como del anteproyecto y liquidación de las partidas presupuestarias y presupuesto anual que recojan estas compensaciones y de las medidas propuestas al Gobierno para el mejor cumplimiento de sus fines".

Por último, el apartado 4º del precepto indicado, recoge las líneas generales de la composición de esta Comisión que, según recoge su texto, estará "compuesta, en todo caso, por representantes de la Administración General del Estado, de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, estatales o autonómicas, entidades y expertos de reconocido prestigio de la comunidad científica conocedores de las consecuencias y patologías derivadas del amianto y de la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto".

Precisamente, en desarrollo de este último apartado, la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, objeto de impugnación, establece la específica composición de la Comisión, destacando que, además de la persona que ostente su Presidencia (Secretaria/o de Estado de la Seguridad Social y Pensiones), formarán parte de la misma "ocho representantes de la Administración General del Estado, tres representantes, respectivamente de las organizaciones empresariales y de las organizaciones sindicales más representativas, estatales o autonómicas, tres personas expertas de reconocido prestigio de la comunidad científica, conocedoras de las consecuencias y patologías derivadas del amianto",nombradas por la persona que ostente la Presidencia de la Comisión, "y tres representantes de la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto".Facultativamente, "podrá participar un representante de cada comunidad autónoma o de las ciudades de Ceuta y Melilla".

SEGUNDO.- Alegaciones de la demanda.

1.- El escrito de demanda impugna la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 y, de modo concreto, la composición de la Comisión, cuando alude a la participación en la misma de tres representantes de las organizaciones sindicales, "más representativas, estatales o autonómicas".Centra, pues, el objeto de su impugnación en los términos expresados, que aparecen en el texto de la norma reglamentaria.

Destaca que, a la vista de los fines y funciones que cumple esta Comisión, configurada como un órgano de consulta y asesoramiento, sin carácter negociador o decisorio, "podemos concluir que se trata de funciones que no son propiamente de representación institucional, ni son materias u órganos de negociación, sino que forman parte de las actividades propias de la acción social y sindical que U.S.O. tiene asignadas por mandato constitucional".Más adelante, señala que tampoco estamos ante funciones de promoción de elecciones o de solución extrajudicial de controversias laborales, sino que se trata "de funciones que se incardinan dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales"que la Constitución atribuye a los Sindicatos ( artículos 7 de la LOLS, en relación con los artículos 14 y 28 de la CE).

Insiste en que "estas actividades entran dentro de los fines económicos y sociales propios que los arts. 7 y 28 CE otorgan a los Sindicatos y que, en concordancia con la LOLS, no está reservado a los Sindicatos más representativos".

2. El Sindicato U.S.O. goza del requisito de ser un sindicato con notoria implantación a nivel nacional (así fue reconocido por la STC 32/1990, de 26 de febrero), tratándose, además, de la tercera fuerza sindical a nivel nacional, con una importante proyección internacional, en cuanto que, a nivel europeo, es miembro de la Confederación Europea de Sindicatos y de la Confederación Sindical Internacional.

Subraya que, si el número de representantes sindicales en la Comisión es de tres, esta cifra permite que se pueda proceder a una distribución más abierta y proporcional entre los sindicatos que gozan de esa condición, sin necesidad de ser sindicato más representativo, ni a nivel estatal ni autonómico. Cita, al respecto, la STS de 14 de julio de 2025 contra el Real Decreto 1246/2024, de 10 de diciembre, por el que fue aprobado el Estatuto de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, en la que esta Sala estimó el recurso interpuesto por el ahora recurrente y anuló el inciso "más representativas" del artículo 11.2 c) 5º (...)"cuando, en dicha norma, se aludía exclusivamente a dos representantes, en lugar de a los tres que ahora se mencionan en la Disposición Adicional impugnada.

A su entender, tampoco existe riesgo de atomización sindical, ya que el requisito de la mayor implantación a nivel estatal está acotado, pues "en España no hay tantos sindicatos como U.S.O. con implantación y relevancia a nivel nacional, con presencia en todos los sectores productivos estatales".Señala, al respecto, que este sindicato tiene incluso más del 10% de representatividad en sectores como el de seguridad privada y enseñanza privada, así como más del 10% en Comunidades Autónomas como La Rioja o Cantabria, con más de 140.000 afiliados y más de 12.000 delegados sindicales.

3. A continuación, hace una detallada exposición de la doctrina del Tribunal Constitucional y de la Jurisprudencia de esta Sala sobre el derecho fundamental a la libertad sindical para señalar que la redacción de la Disposición Adicional impugnada introduciendo el inciso "en todo caso",permite considerar que los "Sindicatos mayoritarios tienen garantizada su presencia, pero ello no impide que también puedan formar parte de esta Comisión aquellas organizaciones sindicales que, no cumpliendo esta condición de ser más representativas, sí gocen de suficiente y notoria relevancia e implantación a nivel nacional en una materia en la que está vivamente interesada (...)".

4. Después de insistir en su petición de nulidad de pleno derecho de los incisos cuestionados de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, por vulneración de la libertad sindical y por no estar debidamente motivada la exigencia del criterio de la mayor representatividad, con expresa invocación de los artículos 35.1.a ), c) e i) y 47.2 de la Ley 39/2015, así como del artículo 103 de la CE, finaliza su argumentación poniendo el acento en el canon de la proporcionalidad para restringir este derecho fundamental, llegando a la conclusión de que el criterio de la mayor representatividad utilizado por la norma reglamentaria impugnada para excluir a U.S.O. de la participación que nos ocupa, no cumple las condiciones de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, puesto que existen otras medidas posibles, más acordes con el principio de Pluralismo Sindical y con la doctrina y Jurisprudencia expuestas, que impidan el establecimiento de medidas que constituyan una prerrogativa a favor únicamente de los Sindicatos más representativos, que, además, tienen ya garantizada su presencia en esta Comisión.

5. En el suplico de la demanda, solicita la declaración de nulidad del inciso "más representativas, estatales o autonómicas"de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, aunque, de modo subsidiario, solicita, también, que "se declare y reconozca que la exigencia de dicho requisito no ha de entenderse ni como exclusivo ni excluyente de los que no gocen de dicha condición"para formar parte de la Comisión. Igualmente, dedica un capítulo a solicitar que, si esta Sala así lo considera como necesario, plantee dentro del plazo para dictar Sentencia una cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, toda vez que el texto de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 se sustenta sobre el de la norma legal. Y ello por entender que eventualmente podría incurrir aquella en vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical, al haber incluido en su texto la formación de la Comisión, con la participación en la misma de aquellas organizaciones que, en todo caso, ostenten la condición de sindicatos con mayor representatividad estatal o autonómica.

6. En el posterior escrito de conclusiones, la parte demandante insiste en los argumentos anteriormente desarrollados en la demanda, solicitando de esta Sala que estime su pretensión de nulidad del inciso impugnado, en los términos anteriormente expuestos.

TERCERO.- Alegaciones del abogado del Estado.

1. En su escrito de contestación de la demanda, el abogado del Estado, después de identificar el objeto del recurso y las pretensiones de la parte demandante, destaca que la Disposición Adicional impugnada se ajusta a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 21/2022 y, en concreto, se limita, en el punto cuestionado, a "reproducir su requisito establecido por una norma con rango de ley como es el artículo 5.4 de (...)"dicha norma legal.

Destaca que el mencionado artículo 5 de la Ley 21/2022, regula los fines y funciones propias de esta Comisión y que la intervención de los sindicatos en la misma se incardina dentro de su actividad de participación institucional, participación ésta que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, "no forma parte del contenido esencial de la libertad consagrada en el artículo 28.1 CE (...)",sino de su contenido "accesorio y accidental".

El escrito cita la STC 39/1986, de 31 de marzo, para sostener que "no es parte de la libertad sindical un eventual derecho a estar presente en cualquier órgano en que se traten cuestiones relativas a la política económica y social por lo que es absolutamente conforme con la Constitución española que se restrinja la presencia en dichos órganos o entidades a los sindicatos más representativos".Insiste en que esta reserva a favor de los sindicatos más representativos permite unificar en ellos la representación del conjunto del colectivo, resultando precisa para evitar la atomización sindical, que impediría de otro modo la eficaz presencia de una representación de los trabajadores en órganos y entidades como el Consejo Económico y Social, lo que hace que la medida sea adecuada y proporcionada.

2. El anterior razonamiento sirve al abogado del Estado para descartar, también, la denunciada inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 21/2022 realizada por el sindicato recurrente y el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.

Por todo ello, el abogado del Estado solicita la desestimación íntegra del recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.

3. En sus conclusiones finales, el abogado del Estado reitera sus anteriores argumentos de oposición al recurso y al planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 21/2022, que da soporte legal a la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 impugnada.

CUARTO.- Alegaciones del Ministerio Fiscal.

1. El Ministerio Fiscal, en el ejercicio de su misión constitucional de defensa de la legalidad y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, ha presentado escrito en el que solicita la desestimación de la demanda, por entender que la norma reglamentaria impugnada no vulnera el derecho a la libertad sindical del artículo 28.1 de la CE.

El escrito comienza realizando una exposición detallada de los antecedentes de este recurso, en el que hace expresa cita del contenido del artículo 5 de la Ley 21/2022 y de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, dedicados ambos a la regulación de la Comisión de seguimiento de las compensaciones para las víctimas del amianto y al específico objeto de este recurso que es el de su composición y la referencia a las organizaciones sindicales que puedan formar parte de la misma. Igualmente, hace una resumida exposición de la pretensión del sindicato U.S.O. recurrente.

2. Seguidamente, pasa a describir, de modo detallado, los argumentos sostenidos por el sindicato recurrente, para adentrarse, después, en el análisis de fondo de las quejas formuladas por éste.

Especial significación concede a la interpretación de los términos "en todo caso"que contienen, tanto el artículo 5.4 de la Ley 21/2022, como la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025. A este respecto y con fundamento en el artículo 3 del CC, el Ministerio Fiscal destaca que "se trata de una locución adverbial, comportando, como uno de sus sentidos propios de empleo, la significación de 'al menos' -Diccionario RAE-yendo referida, en cuanto a la composición de la Comisión, a la representación que en dicha Comisión deben ostentar la Administración General del Estado, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, estatales o autonómicas, los expertos de la comunidad científica y la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto".

Subraya que el uso de esta locución adverbial, en cuanto que es equivalente de "al menos", "debe dar lugar a entender que la Composición de la Comisión (...) lo es en términos de mínimos, garantizando por lo que hace a las organizaciones sindicales la presencia de las más representativas, pero sin que ello imposibilite que puedan formar parte de la Comisión otras organizaciones sindicales con representación bastante, habida cuenta que existen otras categorías conceptuales distintas de la 'mayor representatividad' en cuanto a representación sindical".

Con esta interpretación, considera el Fiscal que "resulta obviable el debate (...) en torno a si la presencia en la Comisión de las organizaciones sindicales con más representatividad -y garantizada legalmente-responde o no a un supuesto debido y estricto de mayor representatividad o de participación institucional, con la consecuencia añadida en caso afirmativo de tener que dirimir si esa mayor representatividad o de participación institucional conlleva, o no, la exclusión de otras organizaciones sindicales".

En el parecer del Ministerio Público, la inclusión de aquellos términos y la interpretación proporcionada permitiría "soslayar una hipotética necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad en torno al art. 5 de la Ley 21/2022 (...) acomodándose por lo demás tal interpretación (...) con el ordenamiento constitucional".Además, esta interpretación evitaría las inconveniencias de una posible declaración de invalidez de la norma reglamentaria impugnada.

3. A continuación, descarta la infracción de los artículos 35.1 y 47.1 de la Ley 39/2015, porque son de aplicación a los actos administrativos y no a las disposiciones generales, así como también entiende que la infracción del artículo 103 CE "debe ser rechazada, toda vez que en la demanda es una mera afirmación apodíctica desprovista de todo razonamiento en su apoyo".

4. El escrito finaliza solicitando el dictado de una sentencia desestimatoria de la demanda, tomando en consideración la interpretación de los términos de la norma reglamentaria cuestionada en el sentido propuesto en el escrito.

5. En sus conclusiones, el Ministerio Fiscal se ratifica en toda la argumentación anteriormente sostenida en su escrito de contestación de la demanda.

QUINTO.- Doctrina del Tribunal Constitucional y Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

A) Doctrina del Tribunal Constitucional.

En apretada síntesis, el Tribunal Constitucional (por todas, la STC 281/2005, de 7 de noviembre, FJ 3; en el mismo sentido la STC 63/2024, de 10 de abril, FJ 4) ha destacado un doble contenido respecto del derecho fundamental a la libertad sindical del art. 28.1 CE, puesto en relación con el art. 7 CE y con los textos internacionales ratificados por España e interpretados conforme al canon del art. 10.2 CE.

a) Así, este derecho dispone de un primer contenido esencial, derivado directamente de la Constitución, que constituye un núcleo delimitador de su propia naturaleza. El mismo conlleva una doble vertiente, organizativa (libertad autoorganizativa) y funcional, destinada ésta última a ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción de los intereses de los trabajadores, mediante el despliegue de los medios de acción necesarios para que puedan cumplir las funciones que constitucionalmente les corresponden (huelga, negociación colectiva o promoción de conflictos).

Junto al anterior, el derecho a la libertad sindical tiene un contenido adicional, atribuido por normas legales o por convenios colectivos. Son, pues, "de creación infraconstitucional y deben ser ejercitados en el marco de su regulación, pudiendo ser alterados o suprimidos por la norma legal o convencional que los establece, no estando su configuración sometida a más límite que el de no vulnerar el contenido esencial del derecho de libertad sindical" (Ibidem,FJ 3 de la STC 281/2005). Por último, este contenido adicional puede verse nutrido por concesión unilateral del empresario, de obligado cumplimiento para el mismo, en tanto no las deje sin efecto por una razón motivada y siempre supeditada al control judicial.

b) A partir de estas consideraciones iniciales y centrándonos en el contenido adicional de la libertad sindical, es necesario detenernos ahora en una dimensión de aquélla, la de la acción sindical, que, entre otras muchas alternativas, ofrece la posibilidad de que los sindicatos puedan entrar a formar parte de organismos o instituciones que tengan conexión con la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores que representan.

En una aproximación a esta idea, el Tribunal Constitucional ha destacado "que el único precepto clave para determinar el alcance que cabe dar a la expresión «participación institucional» en el marco constitucional es el art. 129 de la Constitución "( STC 39/1986, de 31 de marzo, FJ 4).

Y ha agregado a lo expuesto que:

"[D]icho precepto entiende por participación la desarrollada en el seno de «organismos públicos», fuera de la cual, otras formas de participación no están prohibidas por la Constitución, pero tampoco reguladas por ella. De la misma manera, la Ley Orgánica de Libertad Sindical, siguiendo la pauta marcada por algunos instrumentos internacionales, reconoce a los sindicatos que tengan la consideración de más representativos la capacidad para «ostentar representación institucional ante las Administraciones públicas u otras entidades u organismo de carácter estatal o de Comunidad Autónoma que la tengan prevista» ( art. 6.3 a). Esto es, existe una estrecha vinculación entre la participación prevista en el art. 129 de la Constitución y la estructura organizativa de la Administración pública, o de «entidades» y «organismos» de naturaleza pública que se califican por su naturaleza y su adscripción orgánica, y no tanto por la mayor o menor transcendencia que puedan tener (...)" (Ibidem,FJ 4 de la STC 281/2005; en el mismo sentido, la STC 184/1987, de 18 de noviembre, FJ 4).

c) A la luz de esta doctrina, la posibilidad de que un sindicato participe o no en un organismo público, con arreglo a las disposiciones reglamentarias que regulen una participación institucional, ha de partir de la premisa de que en el derecho de libertad sindical está implícita la igualdad de trato entre los Sindicatos. Sin embargo, no se excluye la posibilidad de tratamiento desigual de los mismos, en función de su representatividad, "siempre que ello se haga con arreglo a criterios objetivos, y la diferencia de trato responda a una finalidad constitucionalmente legítima y sea proporcionada y razonable"( STC 32/1990, de 20 de febrero, FJ 3; en el mismo sentido la STC 63/2024, de 10 de abril, FJ 4).

También, "cualquier actuación del Estado 'en relación con los Sindicatos' ha de respetar la libertad sindical, que comprende el derecho a que la Administración Pública no se injiera o interfiera en la actividad de las organizaciones sindicales y el derecho de éstas a no ser discriminadas por la Administración de modo arbitrario o irrazonable"( STC 20/2018, de 5 de marzo, FJ 7).

Además, el Tribunal Constitucional pone especial énfasis en que, si "la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores o funcionarios se atribuye por la Constitución a todos los sindicatos sin distinción, deriva una importante consecuencia de carácter procesal: incumbe a los órganos del Estado demandados en el procedimiento constitucional la carga de ofrecer la justificación que posea el diferente trato. Todas estas consideraciones y prevenciones responden a la finalidad de proteger a la libertad de sindicación y de afiliación frente a los actos que atentan contra ella (...)" (IbidemFJ 7).

Por tanto, en lo que se refiere a la particular dimensión del derecho a la acción sindical y a la participación de los Sindicatos en diferentes órganos o instituciones, el Estado puede, dentro de la libertad de configuración que le otorga el propio texto constitucional y la LOLS, que desarrolla el ejercicio de este derecho, disponer la participación de los sindicatos atendiendo, inicialmente, al principio de igualdad de trato entre todos ellos. No obstante lo expuesto, en función del objeto o finalidad que se pretenda alcanzar con el órgano o institución a crear, el Estado podrá también limitar esa participación utilizando para ello criterios objetivos, como son los de la mayor representatividad o implantación en el territorio nacional o en parte del mismo, en razón de la propia naturaleza del órgano y de las funciones que esté llamado a desempeñar. Además, deberá ofrecer una justificación que responda a una finalidad constitucionalmente legítima y sea proporcionada y razonable del trato diferenciado, respecto de aquellos sindicatos que no hayan sido incluidos en la oferta participativa y que reclamen aquella inclusión.

B) Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En relación con la específica cuestión de la participación de los sindicatos en Comisiones u Organismos Públicos, también la Jurisprudencia de esta Sala, en interpretación del derecho fundamental a la libertad sindical y, en sintonía con la anterior doctrina del Tribunal Constitucional, ha declarado reiteradamente (por citar algunas de las más recientes, las SSTS núms. 548/2025, de 12 de mayo, recurso núm. 585/2024; 556/2025, de 13 de mayo, recurso núm. 581/2024 o 953/2025, de 14 de julio, recurso núm. 742/2024) que la participación institucional en órganos públicos puede reservarse a sindicatos más representativos siempre que exista una justificación objetiva, razonable y proporcional.

En concreto, esta Sala (STS 953/2025, de 14 de julio, recurso núm. 742/2024, FJ 5) ha declarado que:

"La jurisprudencia es clara en que, fuera de los supuestos de participación institucional de los sindicatos, la definida por su representatividad, debe prevalecer la igualdad entre ellos de manera que las excepciones a la misma solamente serán admisibles si median razones con fundamento objetivo y razonable, atendidas las circunstancias del caso. La exigencia de esa igualdad guarda relación estrecha con la protección de la libertad sindical en la medida en que mira a impedir que se favorezca a unos en detrimento de otros y se altere así la libre concurrencia entre ellos por el apoyo de los trabajadores.

En materia de participación de los sindicatos en entidades administrativas, la jurisprudencia ha mirado con detalle si se dan o no esas razones diferenciales, atendiendo para ello a la naturaleza, funciones y fines de tales entidades".

SEXTO.- Juicio de la Sala. Desestimación del recurso.

1. La demanda del Sindicato U.S.O. impugna la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 y, de modo concreto, la composición de la Comisión cuando alude a la participación en la misma de tres representantes de las organizaciones sindicales, "más representativas, estatales o autonómicas".El recurso no va dirigido contra la regulación en su conjunto de esta Disposición Adicional, como tampoco contra los fines que persigue y las funciones que está llamada a desempeñar la Comisión. Es únicamente en la composición de dicha Comisión, en lo que se refiere a la participación de las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal o autonómico, en donde centra el objeto de su impugnación el sindicato U.S.O., por entender que la limitación impuesta por la norma reglamentaria de referencia vulnera su derecho a la libertad sindical.

2. Como hemos anticipado, el texto de esta Disposición Adicional del Real Decreto 483/2025, constituye el desarrollo del artículo 5.4 de la Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, pues reproduce casi de modo literal el texto del precepto legal, con las únicas diferencias de que la norma reglamentaria concreta, en todo caso, en tres las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, a niveles estatal o autonómico, que se integran en la Comisión; y, del mismo modo, aunque no guarde relación con el presente recurso, la participación facultativa de representantes de las Comunidades Autónomas y de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Ya hemos destacado, también, cuáles son las posiciones de las partes y del Ministerio Fiscal en relación con la cuestión jurídica debatida, así como expuesto la naturaleza, fines y funciones que está llamada a desempeñar esta Comisión de Seguimiento, pues tiene la configuración propia de un órgano consultivo y de asesoramiento, con elaboración de propuestas al Instituto Nacional de la Seguridad Social, para la mejora de la protección de las personas frente al peligro que representa el amianto para la salud pública, así como para la mejor gestión de los fondos de compensación económica a las víctimas de ese material. Como expresamente se indica en el artículo 2 de la Ley 21/2022, el ámbito de actuación es amplio, pues se refiere al laboral, doméstico y medio ambiental.

No se trata, por tanto, de un órgano que desenvuelva su actividad en la órbita específica de las relaciones sociales, laborales o profesionales, entre empresarios y sindicatos, en cuyo seno se tomen decisiones que puedan afectar, directa o indirectamente, a los derechos e intereses legítimos de aquellos interlocutores sociales, puesto que abarca no sólo el ámbito laboral, sino también el doméstico y el ambiental, por lo que tiene una vocación de generalidad en cuanto a su aplicación a la realidad social.

Por otro lado, el amplio abanico de su composición, con una numerosa representación de las Administraciones Públicas, otra relevante de las organizaciones empresariales y sindicales, así como la participación de expertos de reconocido prestigio en la comunidad científica sobre el amianto y la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto, unido al ya citado cometido de asesoramiento y consulta, abocan a una conclusión que es la de entender que no nos hallamos en un marco estrictamente institucional, ni tampoco en el específico ámbito de la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores, sino en otro más amplio, que tiene que ver con la preservación de la salud pública y la protección del medio ambiente frente a la peligrosidad contrastada de un material como el amianto. Este campo de actividad tan amplio rebasa con mucho el que es propio de las organizaciones sindicales. Ello no quiere decir que esos intereses sean ajenos a los sindicatos y que entre ellos no se encuentren los más propiamente sindicales, precisamente por esa amplitud del ámbito de acción, lo que justifica que se pueda establecer una participación de los sindicatos que no excluya a quienes no sean los más representativos a nivel estatal o autonómico.

4. Por tanto, determinado ya el contenido, alcance y composición de esta Comisión de Seguimiento, debemos analizar la cuestión de fondo suscitada en este recurso y, para ello, hay que comenzar destacando que el Real Decreto 483/2025 constituye una norma reglamentaria de desarrollo de la Ley 21/2022, en aquellos aspectos que no regula directamente dicha norma legal.

Así, en lo que respecta al artículo 5 de la Ley, la composición de la Comisión viene establecida en el apartado 4º, disponiendo una estructura de los representantes de los órganos, entidades y organizaciones que la componen. Por su parte, la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, en cuanto norma reglamentaria de desarrollo que es, reproduce casi literalmente aquel texto legal, a excepción, en lo que ahora es de interés, del número de representantes de cada uno de aquellos órganos, entidades y organizaciones que integran la Comisión. En el caso de las organizaciones sindicales, la norma reglamentaria cifra en tres sus componentes, pertenecientes a las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal o autonómico.

Esta Sala no alberga duda alguna sobre la constitucionalidad del artículo 5.4, de la Ley 21/2022, que es el que proporciona soporte normativo al texto reglamentario sobre la composición de la Comisión prevista en la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025. La norma reglamentaria se limita, como hemos reiterado, a concretar la cifra de los representantes de las organizaciones sindicales participantes en la Comisión, respetando, en todo caso, lo que la Ley establece como mínimo en aquella participación. Por tanto, tampoco aprecia que resulte contraria a la legalidad la norma reglamentaria impugnada, que reproduce, casi en su literalidad el contenido de la Ley, ajustándose, por tanto, a su condición de desarrollo reglamentario de la norma legal.

En consecuencia, no apreciamos la tacha de ilegalidad que expresa la representación del Sindicato recurrente.

5. Por todo ello, el recurso contencioso-administrativo interpuesto debe ser desestimado y esta Sala no considera procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por no albergar dudas sobre la constitucionalidad del artículo 5.4 de la Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, que es el que proporciona el soporte legal a los términos cuestionados de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, por el que se establecen los requisitos y se regula el procedimiento para reconocer el derecho a la compensación económica para las víctimas del amianto.

SÉPTIMO. - Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede la imposición de costas, por haberse suscitado serias dudas de derecho, derivadas de la casuística que conlleva el enjuiciamiento de las cuestiones jurídicas objeto de este recurso.

PRIMERO.- El objeto del Recurso: La disposición impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la impugnación de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, de 17 de junio, (BOE núm. 146, del 18 de junio), por el que se establecen los requisitos y se regula el procedimiento para reconocer el derecho a la compensación económica para las víctimas del amianto (en adelante, el Real Decreto 483/2025).

La Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, en su redacción introducida por la Disposición Final Décima de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, en vigor a partir del día 3 de marzo siguiente, ha previsto la aprobación, por vía reglamentaria, de la gestión y el procedimiento para la aprobación de compensaciones económicas a favor de las personas que resulten beneficiarias de la reparación íntegra de los daños y perjuicios que hayan sufrido en su salud como consecuencia de una exposición al amianto, en el ámbito laboral, doméstico o ambiental en España.

En lo que ahora es de interés, el artículo 5 de la citada Ley prevé la creación de una Comisión de Seguimiento de las compensaciones para estas víctimas (en adelante, la Comisión). Dicho precepto dispone la adscripción de esta Comisión a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, estando presidida por la persona que ostente dicho cargo.

Conforme dispone dicho precepto legal, la Comisión se configura como un órgano "colegiado de consulta y asesoramiento",cuya finalidad es la de "coadyuvar en la mejora de la respuesta en la protección de las personas expuestas al amianto y sus familiares".A continuación, los apartados 2º y 3º del precepto establecen, de una parte, el conjunto de funciones que tiene asignada esta Comisión y, de otro lado, la posibilidad de recibir diversos informes que le permitan desarrollar su labor de asesoramiento y la propuesta de actuaciones que hayan de remitirse al Instituto Nacional de la Seguridad Social, que es el órgano competente para gestionar estas compensaciones económicas. El texto de los indicados apartados dice así:

"2. Son funciones de la Comisión de Seguimiento:

a) Asesorar de cuantas actuaciones se deriven de la implantación de la ley, desarrollo y gestión y, en particular, en lo relativo a las patologías, criterios de baremación y cuantía de las compensaciones.

b) Proponer al titular del órgano administrativo de gestión cuantas actuaciones y medidas estén relacionadas con la mejora de los fines establecidos en el artículo 2. Asimismo, en atención a la evolución de las patologías de las personas trabajadoras afectadas por el amianto, teniendo en cuenta las condiciones de la prestación de la actividad laboral y su afectación en dicha patología, entre otras cuestiones, podrá formular propuestas de mejora de las condiciones de trabajo y de su protección social de presente y de futuro.

c) Cualquier otra función que se le atribuya legal o reglamentariamente.

3. Para el cumplimiento de sus fines, la Comisión de Seguimiento será informada de los criterios de actuación de la gestión de las compensaciones, de los datos y evolución económica, así como del anteproyecto y liquidación de las partidas presupuestarias y presupuesto anual que recojan estas compensaciones y de las medidas propuestas al Gobierno para el mejor cumplimiento de sus fines".

Por último, el apartado 4º del precepto indicado, recoge las líneas generales de la composición de esta Comisión que, según recoge su texto, estará "compuesta, en todo caso, por representantes de la Administración General del Estado, de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, estatales o autonómicas, entidades y expertos de reconocido prestigio de la comunidad científica conocedores de las consecuencias y patologías derivadas del amianto y de la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto".

Precisamente, en desarrollo de este último apartado, la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, objeto de impugnación, establece la específica composición de la Comisión, destacando que, además de la persona que ostente su Presidencia (Secretaria/o de Estado de la Seguridad Social y Pensiones), formarán parte de la misma "ocho representantes de la Administración General del Estado, tres representantes, respectivamente de las organizaciones empresariales y de las organizaciones sindicales más representativas, estatales o autonómicas, tres personas expertas de reconocido prestigio de la comunidad científica, conocedoras de las consecuencias y patologías derivadas del amianto",nombradas por la persona que ostente la Presidencia de la Comisión, "y tres representantes de la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto".Facultativamente, "podrá participar un representante de cada comunidad autónoma o de las ciudades de Ceuta y Melilla".

SEGUNDO.- Alegaciones de la demanda.

1.- El escrito de demanda impugna la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 y, de modo concreto, la composición de la Comisión, cuando alude a la participación en la misma de tres representantes de las organizaciones sindicales, "más representativas, estatales o autonómicas".Centra, pues, el objeto de su impugnación en los términos expresados, que aparecen en el texto de la norma reglamentaria.

Destaca que, a la vista de los fines y funciones que cumple esta Comisión, configurada como un órgano de consulta y asesoramiento, sin carácter negociador o decisorio, "podemos concluir que se trata de funciones que no son propiamente de representación institucional, ni son materias u órganos de negociación, sino que forman parte de las actividades propias de la acción social y sindical que U.S.O. tiene asignadas por mandato constitucional".Más adelante, señala que tampoco estamos ante funciones de promoción de elecciones o de solución extrajudicial de controversias laborales, sino que se trata "de funciones que se incardinan dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales"que la Constitución atribuye a los Sindicatos ( artículos 7 de la LOLS, en relación con los artículos 14 y 28 de la CE).

Insiste en que "estas actividades entran dentro de los fines económicos y sociales propios que los arts. 7 y 28 CE otorgan a los Sindicatos y que, en concordancia con la LOLS, no está reservado a los Sindicatos más representativos".

2. El Sindicato U.S.O. goza del requisito de ser un sindicato con notoria implantación a nivel nacional (así fue reconocido por la STC 32/1990, de 26 de febrero), tratándose, además, de la tercera fuerza sindical a nivel nacional, con una importante proyección internacional, en cuanto que, a nivel europeo, es miembro de la Confederación Europea de Sindicatos y de la Confederación Sindical Internacional.

Subraya que, si el número de representantes sindicales en la Comisión es de tres, esta cifra permite que se pueda proceder a una distribución más abierta y proporcional entre los sindicatos que gozan de esa condición, sin necesidad de ser sindicato más representativo, ni a nivel estatal ni autonómico. Cita, al respecto, la STS de 14 de julio de 2025 contra el Real Decreto 1246/2024, de 10 de diciembre, por el que fue aprobado el Estatuto de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, en la que esta Sala estimó el recurso interpuesto por el ahora recurrente y anuló el inciso "más representativas" del artículo 11.2 c) 5º (...)"cuando, en dicha norma, se aludía exclusivamente a dos representantes, en lugar de a los tres que ahora se mencionan en la Disposición Adicional impugnada.

A su entender, tampoco existe riesgo de atomización sindical, ya que el requisito de la mayor implantación a nivel estatal está acotado, pues "en España no hay tantos sindicatos como U.S.O. con implantación y relevancia a nivel nacional, con presencia en todos los sectores productivos estatales".Señala, al respecto, que este sindicato tiene incluso más del 10% de representatividad en sectores como el de seguridad privada y enseñanza privada, así como más del 10% en Comunidades Autónomas como La Rioja o Cantabria, con más de 140.000 afiliados y más de 12.000 delegados sindicales.

3. A continuación, hace una detallada exposición de la doctrina del Tribunal Constitucional y de la Jurisprudencia de esta Sala sobre el derecho fundamental a la libertad sindical para señalar que la redacción de la Disposición Adicional impugnada introduciendo el inciso "en todo caso",permite considerar que los "Sindicatos mayoritarios tienen garantizada su presencia, pero ello no impide que también puedan formar parte de esta Comisión aquellas organizaciones sindicales que, no cumpliendo esta condición de ser más representativas, sí gocen de suficiente y notoria relevancia e implantación a nivel nacional en una materia en la que está vivamente interesada (...)".

4. Después de insistir en su petición de nulidad de pleno derecho de los incisos cuestionados de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, por vulneración de la libertad sindical y por no estar debidamente motivada la exigencia del criterio de la mayor representatividad, con expresa invocación de los artículos 35.1.a ), c) e i) y 47.2 de la Ley 39/2015, así como del artículo 103 de la CE, finaliza su argumentación poniendo el acento en el canon de la proporcionalidad para restringir este derecho fundamental, llegando a la conclusión de que el criterio de la mayor representatividad utilizado por la norma reglamentaria impugnada para excluir a U.S.O. de la participación que nos ocupa, no cumple las condiciones de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, puesto que existen otras medidas posibles, más acordes con el principio de Pluralismo Sindical y con la doctrina y Jurisprudencia expuestas, que impidan el establecimiento de medidas que constituyan una prerrogativa a favor únicamente de los Sindicatos más representativos, que, además, tienen ya garantizada su presencia en esta Comisión.

5. En el suplico de la demanda, solicita la declaración de nulidad del inciso "más representativas, estatales o autonómicas"de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, aunque, de modo subsidiario, solicita, también, que "se declare y reconozca que la exigencia de dicho requisito no ha de entenderse ni como exclusivo ni excluyente de los que no gocen de dicha condición"para formar parte de la Comisión. Igualmente, dedica un capítulo a solicitar que, si esta Sala así lo considera como necesario, plantee dentro del plazo para dictar Sentencia una cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, toda vez que el texto de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 se sustenta sobre el de la norma legal. Y ello por entender que eventualmente podría incurrir aquella en vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical, al haber incluido en su texto la formación de la Comisión, con la participación en la misma de aquellas organizaciones que, en todo caso, ostenten la condición de sindicatos con mayor representatividad estatal o autonómica.

6. En el posterior escrito de conclusiones, la parte demandante insiste en los argumentos anteriormente desarrollados en la demanda, solicitando de esta Sala que estime su pretensión de nulidad del inciso impugnado, en los términos anteriormente expuestos.

TERCERO.- Alegaciones del abogado del Estado.

1. En su escrito de contestación de la demanda, el abogado del Estado, después de identificar el objeto del recurso y las pretensiones de la parte demandante, destaca que la Disposición Adicional impugnada se ajusta a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 21/2022 y, en concreto, se limita, en el punto cuestionado, a "reproducir su requisito establecido por una norma con rango de ley como es el artículo 5.4 de (...)"dicha norma legal.

Destaca que el mencionado artículo 5 de la Ley 21/2022, regula los fines y funciones propias de esta Comisión y que la intervención de los sindicatos en la misma se incardina dentro de su actividad de participación institucional, participación ésta que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, "no forma parte del contenido esencial de la libertad consagrada en el artículo 28.1 CE (...)",sino de su contenido "accesorio y accidental".

El escrito cita la STC 39/1986, de 31 de marzo, para sostener que "no es parte de la libertad sindical un eventual derecho a estar presente en cualquier órgano en que se traten cuestiones relativas a la política económica y social por lo que es absolutamente conforme con la Constitución española que se restrinja la presencia en dichos órganos o entidades a los sindicatos más representativos".Insiste en que esta reserva a favor de los sindicatos más representativos permite unificar en ellos la representación del conjunto del colectivo, resultando precisa para evitar la atomización sindical, que impediría de otro modo la eficaz presencia de una representación de los trabajadores en órganos y entidades como el Consejo Económico y Social, lo que hace que la medida sea adecuada y proporcionada.

2. El anterior razonamiento sirve al abogado del Estado para descartar, también, la denunciada inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 21/2022 realizada por el sindicato recurrente y el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.

Por todo ello, el abogado del Estado solicita la desestimación íntegra del recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.

3. En sus conclusiones finales, el abogado del Estado reitera sus anteriores argumentos de oposición al recurso y al planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 21/2022, que da soporte legal a la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 impugnada.

CUARTO.- Alegaciones del Ministerio Fiscal.

1. El Ministerio Fiscal, en el ejercicio de su misión constitucional de defensa de la legalidad y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, ha presentado escrito en el que solicita la desestimación de la demanda, por entender que la norma reglamentaria impugnada no vulnera el derecho a la libertad sindical del artículo 28.1 de la CE.

El escrito comienza realizando una exposición detallada de los antecedentes de este recurso, en el que hace expresa cita del contenido del artículo 5 de la Ley 21/2022 y de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, dedicados ambos a la regulación de la Comisión de seguimiento de las compensaciones para las víctimas del amianto y al específico objeto de este recurso que es el de su composición y la referencia a las organizaciones sindicales que puedan formar parte de la misma. Igualmente, hace una resumida exposición de la pretensión del sindicato U.S.O. recurrente.

2. Seguidamente, pasa a describir, de modo detallado, los argumentos sostenidos por el sindicato recurrente, para adentrarse, después, en el análisis de fondo de las quejas formuladas por éste.

Especial significación concede a la interpretación de los términos "en todo caso"que contienen, tanto el artículo 5.4 de la Ley 21/2022, como la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025. A este respecto y con fundamento en el artículo 3 del CC, el Ministerio Fiscal destaca que "se trata de una locución adverbial, comportando, como uno de sus sentidos propios de empleo, la significación de 'al menos' -Diccionario RAE-yendo referida, en cuanto a la composición de la Comisión, a la representación que en dicha Comisión deben ostentar la Administración General del Estado, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, estatales o autonómicas, los expertos de la comunidad científica y la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto".

Subraya que el uso de esta locución adverbial, en cuanto que es equivalente de "al menos", "debe dar lugar a entender que la Composición de la Comisión (...) lo es en términos de mínimos, garantizando por lo que hace a las organizaciones sindicales la presencia de las más representativas, pero sin que ello imposibilite que puedan formar parte de la Comisión otras organizaciones sindicales con representación bastante, habida cuenta que existen otras categorías conceptuales distintas de la 'mayor representatividad' en cuanto a representación sindical".

Con esta interpretación, considera el Fiscal que "resulta obviable el debate (...) en torno a si la presencia en la Comisión de las organizaciones sindicales con más representatividad -y garantizada legalmente-responde o no a un supuesto debido y estricto de mayor representatividad o de participación institucional, con la consecuencia añadida en caso afirmativo de tener que dirimir si esa mayor representatividad o de participación institucional conlleva, o no, la exclusión de otras organizaciones sindicales".

En el parecer del Ministerio Público, la inclusión de aquellos términos y la interpretación proporcionada permitiría "soslayar una hipotética necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad en torno al art. 5 de la Ley 21/2022 (...) acomodándose por lo demás tal interpretación (...) con el ordenamiento constitucional".Además, esta interpretación evitaría las inconveniencias de una posible declaración de invalidez de la norma reglamentaria impugnada.

3. A continuación, descarta la infracción de los artículos 35.1 y 47.1 de la Ley 39/2015, porque son de aplicación a los actos administrativos y no a las disposiciones generales, así como también entiende que la infracción del artículo 103 CE "debe ser rechazada, toda vez que en la demanda es una mera afirmación apodíctica desprovista de todo razonamiento en su apoyo".

4. El escrito finaliza solicitando el dictado de una sentencia desestimatoria de la demanda, tomando en consideración la interpretación de los términos de la norma reglamentaria cuestionada en el sentido propuesto en el escrito.

5. En sus conclusiones, el Ministerio Fiscal se ratifica en toda la argumentación anteriormente sostenida en su escrito de contestación de la demanda.

QUINTO.- Doctrina del Tribunal Constitucional y Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

A) Doctrina del Tribunal Constitucional.

En apretada síntesis, el Tribunal Constitucional (por todas, la STC 281/2005, de 7 de noviembre, FJ 3; en el mismo sentido la STC 63/2024, de 10 de abril, FJ 4) ha destacado un doble contenido respecto del derecho fundamental a la libertad sindical del art. 28.1 CE, puesto en relación con el art. 7 CE y con los textos internacionales ratificados por España e interpretados conforme al canon del art. 10.2 CE.

a) Así, este derecho dispone de un primer contenido esencial, derivado directamente de la Constitución, que constituye un núcleo delimitador de su propia naturaleza. El mismo conlleva una doble vertiente, organizativa (libertad autoorganizativa) y funcional, destinada ésta última a ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción de los intereses de los trabajadores, mediante el despliegue de los medios de acción necesarios para que puedan cumplir las funciones que constitucionalmente les corresponden (huelga, negociación colectiva o promoción de conflictos).

Junto al anterior, el derecho a la libertad sindical tiene un contenido adicional, atribuido por normas legales o por convenios colectivos. Son, pues, "de creación infraconstitucional y deben ser ejercitados en el marco de su regulación, pudiendo ser alterados o suprimidos por la norma legal o convencional que los establece, no estando su configuración sometida a más límite que el de no vulnerar el contenido esencial del derecho de libertad sindical" (Ibidem,FJ 3 de la STC 281/2005). Por último, este contenido adicional puede verse nutrido por concesión unilateral del empresario, de obligado cumplimiento para el mismo, en tanto no las deje sin efecto por una razón motivada y siempre supeditada al control judicial.

b) A partir de estas consideraciones iniciales y centrándonos en el contenido adicional de la libertad sindical, es necesario detenernos ahora en una dimensión de aquélla, la de la acción sindical, que, entre otras muchas alternativas, ofrece la posibilidad de que los sindicatos puedan entrar a formar parte de organismos o instituciones que tengan conexión con la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores que representan.

En una aproximación a esta idea, el Tribunal Constitucional ha destacado "que el único precepto clave para determinar el alcance que cabe dar a la expresión «participación institucional» en el marco constitucional es el art. 129 de la Constitución "( STC 39/1986, de 31 de marzo, FJ 4).

Y ha agregado a lo expuesto que:

"[D]icho precepto entiende por participación la desarrollada en el seno de «organismos públicos», fuera de la cual, otras formas de participación no están prohibidas por la Constitución, pero tampoco reguladas por ella. De la misma manera, la Ley Orgánica de Libertad Sindical, siguiendo la pauta marcada por algunos instrumentos internacionales, reconoce a los sindicatos que tengan la consideración de más representativos la capacidad para «ostentar representación institucional ante las Administraciones públicas u otras entidades u organismo de carácter estatal o de Comunidad Autónoma que la tengan prevista» ( art. 6.3 a). Esto es, existe una estrecha vinculación entre la participación prevista en el art. 129 de la Constitución y la estructura organizativa de la Administración pública, o de «entidades» y «organismos» de naturaleza pública que se califican por su naturaleza y su adscripción orgánica, y no tanto por la mayor o menor transcendencia que puedan tener (...)" (Ibidem,FJ 4 de la STC 281/2005; en el mismo sentido, la STC 184/1987, de 18 de noviembre, FJ 4).

c) A la luz de esta doctrina, la posibilidad de que un sindicato participe o no en un organismo público, con arreglo a las disposiciones reglamentarias que regulen una participación institucional, ha de partir de la premisa de que en el derecho de libertad sindical está implícita la igualdad de trato entre los Sindicatos. Sin embargo, no se excluye la posibilidad de tratamiento desigual de los mismos, en función de su representatividad, "siempre que ello se haga con arreglo a criterios objetivos, y la diferencia de trato responda a una finalidad constitucionalmente legítima y sea proporcionada y razonable"( STC 32/1990, de 20 de febrero, FJ 3; en el mismo sentido la STC 63/2024, de 10 de abril, FJ 4).

También, "cualquier actuación del Estado 'en relación con los Sindicatos' ha de respetar la libertad sindical, que comprende el derecho a que la Administración Pública no se injiera o interfiera en la actividad de las organizaciones sindicales y el derecho de éstas a no ser discriminadas por la Administración de modo arbitrario o irrazonable"( STC 20/2018, de 5 de marzo, FJ 7).

Además, el Tribunal Constitucional pone especial énfasis en que, si "la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores o funcionarios se atribuye por la Constitución a todos los sindicatos sin distinción, deriva una importante consecuencia de carácter procesal: incumbe a los órganos del Estado demandados en el procedimiento constitucional la carga de ofrecer la justificación que posea el diferente trato. Todas estas consideraciones y prevenciones responden a la finalidad de proteger a la libertad de sindicación y de afiliación frente a los actos que atentan contra ella (...)" (IbidemFJ 7).

Por tanto, en lo que se refiere a la particular dimensión del derecho a la acción sindical y a la participación de los Sindicatos en diferentes órganos o instituciones, el Estado puede, dentro de la libertad de configuración que le otorga el propio texto constitucional y la LOLS, que desarrolla el ejercicio de este derecho, disponer la participación de los sindicatos atendiendo, inicialmente, al principio de igualdad de trato entre todos ellos. No obstante lo expuesto, en función del objeto o finalidad que se pretenda alcanzar con el órgano o institución a crear, el Estado podrá también limitar esa participación utilizando para ello criterios objetivos, como son los de la mayor representatividad o implantación en el territorio nacional o en parte del mismo, en razón de la propia naturaleza del órgano y de las funciones que esté llamado a desempeñar. Además, deberá ofrecer una justificación que responda a una finalidad constitucionalmente legítima y sea proporcionada y razonable del trato diferenciado, respecto de aquellos sindicatos que no hayan sido incluidos en la oferta participativa y que reclamen aquella inclusión.

B) Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En relación con la específica cuestión de la participación de los sindicatos en Comisiones u Organismos Públicos, también la Jurisprudencia de esta Sala, en interpretación del derecho fundamental a la libertad sindical y, en sintonía con la anterior doctrina del Tribunal Constitucional, ha declarado reiteradamente (por citar algunas de las más recientes, las SSTS núms. 548/2025, de 12 de mayo, recurso núm. 585/2024; 556/2025, de 13 de mayo, recurso núm. 581/2024 o 953/2025, de 14 de julio, recurso núm. 742/2024) que la participación institucional en órganos públicos puede reservarse a sindicatos más representativos siempre que exista una justificación objetiva, razonable y proporcional.

En concreto, esta Sala (STS 953/2025, de 14 de julio, recurso núm. 742/2024, FJ 5) ha declarado que:

"La jurisprudencia es clara en que, fuera de los supuestos de participación institucional de los sindicatos, la definida por su representatividad, debe prevalecer la igualdad entre ellos de manera que las excepciones a la misma solamente serán admisibles si median razones con fundamento objetivo y razonable, atendidas las circunstancias del caso. La exigencia de esa igualdad guarda relación estrecha con la protección de la libertad sindical en la medida en que mira a impedir que se favorezca a unos en detrimento de otros y se altere así la libre concurrencia entre ellos por el apoyo de los trabajadores.

En materia de participación de los sindicatos en entidades administrativas, la jurisprudencia ha mirado con detalle si se dan o no esas razones diferenciales, atendiendo para ello a la naturaleza, funciones y fines de tales entidades".

SEXTO.- Juicio de la Sala. Desestimación del recurso.

1. La demanda del Sindicato U.S.O. impugna la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025 y, de modo concreto, la composición de la Comisión cuando alude a la participación en la misma de tres representantes de las organizaciones sindicales, "más representativas, estatales o autonómicas".El recurso no va dirigido contra la regulación en su conjunto de esta Disposición Adicional, como tampoco contra los fines que persigue y las funciones que está llamada a desempeñar la Comisión. Es únicamente en la composición de dicha Comisión, en lo que se refiere a la participación de las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal o autonómico, en donde centra el objeto de su impugnación el sindicato U.S.O., por entender que la limitación impuesta por la norma reglamentaria de referencia vulnera su derecho a la libertad sindical.

2. Como hemos anticipado, el texto de esta Disposición Adicional del Real Decreto 483/2025, constituye el desarrollo del artículo 5.4 de la Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, pues reproduce casi de modo literal el texto del precepto legal, con las únicas diferencias de que la norma reglamentaria concreta, en todo caso, en tres las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, a niveles estatal o autonómico, que se integran en la Comisión; y, del mismo modo, aunque no guarde relación con el presente recurso, la participación facultativa de representantes de las Comunidades Autónomas y de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

3. Ya hemos destacado, también, cuáles son las posiciones de las partes y del Ministerio Fiscal en relación con la cuestión jurídica debatida, así como expuesto la naturaleza, fines y funciones que está llamada a desempeñar esta Comisión de Seguimiento, pues tiene la configuración propia de un órgano consultivo y de asesoramiento, con elaboración de propuestas al Instituto Nacional de la Seguridad Social, para la mejora de la protección de las personas frente al peligro que representa el amianto para la salud pública, así como para la mejor gestión de los fondos de compensación económica a las víctimas de ese material. Como expresamente se indica en el artículo 2 de la Ley 21/2022, el ámbito de actuación es amplio, pues se refiere al laboral, doméstico y medio ambiental.

No se trata, por tanto, de un órgano que desenvuelva su actividad en la órbita específica de las relaciones sociales, laborales o profesionales, entre empresarios y sindicatos, en cuyo seno se tomen decisiones que puedan afectar, directa o indirectamente, a los derechos e intereses legítimos de aquellos interlocutores sociales, puesto que abarca no sólo el ámbito laboral, sino también el doméstico y el ambiental, por lo que tiene una vocación de generalidad en cuanto a su aplicación a la realidad social.

Por otro lado, el amplio abanico de su composición, con una numerosa representación de las Administraciones Públicas, otra relevante de las organizaciones empresariales y sindicales, así como la participación de expertos de reconocido prestigio en la comunidad científica sobre el amianto y la Federación de Asociaciones de Víctimas del Amianto, unido al ya citado cometido de asesoramiento y consulta, abocan a una conclusión que es la de entender que no nos hallamos en un marco estrictamente institucional, ni tampoco en el específico ámbito de la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores, sino en otro más amplio, que tiene que ver con la preservación de la salud pública y la protección del medio ambiente frente a la peligrosidad contrastada de un material como el amianto. Este campo de actividad tan amplio rebasa con mucho el que es propio de las organizaciones sindicales. Ello no quiere decir que esos intereses sean ajenos a los sindicatos y que entre ellos no se encuentren los más propiamente sindicales, precisamente por esa amplitud del ámbito de acción, lo que justifica que se pueda establecer una participación de los sindicatos que no excluya a quienes no sean los más representativos a nivel estatal o autonómico.

4. Por tanto, determinado ya el contenido, alcance y composición de esta Comisión de Seguimiento, debemos analizar la cuestión de fondo suscitada en este recurso y, para ello, hay que comenzar destacando que el Real Decreto 483/2025 constituye una norma reglamentaria de desarrollo de la Ley 21/2022, en aquellos aspectos que no regula directamente dicha norma legal.

Así, en lo que respecta al artículo 5 de la Ley, la composición de la Comisión viene establecida en el apartado 4º, disponiendo una estructura de los representantes de los órganos, entidades y organizaciones que la componen. Por su parte, la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, en cuanto norma reglamentaria de desarrollo que es, reproduce casi literalmente aquel texto legal, a excepción, en lo que ahora es de interés, del número de representantes de cada uno de aquellos órganos, entidades y organizaciones que integran la Comisión. En el caso de las organizaciones sindicales, la norma reglamentaria cifra en tres sus componentes, pertenecientes a las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal o autonómico.

Esta Sala no alberga duda alguna sobre la constitucionalidad del artículo 5.4, de la Ley 21/2022, que es el que proporciona soporte normativo al texto reglamentario sobre la composición de la Comisión prevista en la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025. La norma reglamentaria se limita, como hemos reiterado, a concretar la cifra de los representantes de las organizaciones sindicales participantes en la Comisión, respetando, en todo caso, lo que la Ley establece como mínimo en aquella participación. Por tanto, tampoco aprecia que resulte contraria a la legalidad la norma reglamentaria impugnada, que reproduce, casi en su literalidad el contenido de la Ley, ajustándose, por tanto, a su condición de desarrollo reglamentario de la norma legal.

En consecuencia, no apreciamos la tacha de ilegalidad que expresa la representación del Sindicato recurrente.

5. Por todo ello, el recurso contencioso-administrativo interpuesto debe ser desestimado y esta Sala no considera procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por no albergar dudas sobre la constitucionalidad del artículo 5.4 de la Ley 21/2022, de 19 de octubre, de creación de un fondo de compensación para las víctimas del amianto, que es el que proporciona el soporte legal a los términos cuestionados de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 483/2025, por el que se establecen los requisitos y se regula el procedimiento para reconocer el derecho a la compensación económica para las víctimas del amianto.

SÉPTIMO. - Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede la imposición de costas, por haberse suscitado serias dudas de derecho, derivadas de la casuística que conlleva el enjuiciamiento de las cuestiones jurídicas objeto de este recurso.