Sentencia Contencioso-Administrativo 578/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 8651/2022 de 19 de mayo del 2025

PRIMERO. - Hechos relevantes para delimitar la cuestión de interés casacional.

Resulta de interés para delimitar la cuestión de interés casacional reseñar los hechos más relevantes en que se produjo la controversia examinada:

1º) La recurrente, funcionaria de carrera en el Tribunal de Cuentas, en 2013, fue nombrada por libre designación Directora General del Sector Público del Ayuntamiento de Madrid. En su condición de tal fue designada, en representación del Ayuntamiento de Madrid, consejera de la empresa mixta Mercados Centrales de Abastecimiento de Madrid, sociedad anónima (MERCAMADRID, SA).

2º) En 2015 se interpuso denuncia por uno de los grupos municipales del Ayuntamiento de Madrid contra los consejeros de la empresa Mercamadrid, dando lugar a diligencias previas sustanciadas por un juzgado de instrucción de Madrid, siendo finalmente la causa sobreseída. Por tal motivo, la recurrente encargó su defensa como consejera de Mercamadrid a un letrado de su elección.

3º) Concluido el asunto, la demandante solicitó formalmente al Ayuntamiento de Madrid una indemnización por los gastos de defensa jurídica soportados en la causa anteriormente relatada por una cuantía de 44.936,84 €. Ante la ausencia de respuesta, la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 9 de Madrid contra la denegación presunta por silencio administrativo, recurso que fue desestimado por falta de legitimación pasiva del Ayuntamiento de Madrid.

4º) Contra dicha resolución presentó recurso de apelación ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que fue desestimado por sentencia nº 575/2022, de 5 de octubre, por los motivos que se indican a continuación.

SEGUNDO. - La sentencia recurrida.

La sentencia objeto de este recurso de casación desestimó la apelación planteada por los siguientes motivos:

1º) No resulta aplicable, en primer lugar, el artículo 115 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, puesto que lo que dicha ley regula es la responsabilidad aplicable a los miembros de los consejos de administración de sociedades mercantiles estatales designados por la Administración General del Estado. Ese supuesto legal se refiere a cuando la Administración debe responder frente a terceros por los actos en que hubiera podido incurrir el empleado público que es miembro de un consejo de administración de ese tipo de sociedades. En este caso no se trataba de una reclamación de un tercero contra la consejera apelante por la que pudiera tener que responder la administración.

2º) Tampoco resulta aplicable el artículo 75 de la ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local, ni el artículo 13 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, puesto que la demandante no es miembro de una corporación local.

3º) En el caso enjuiciado la recurrente no actuaba en su condición de funcionaria sino como consejera de Mercamadrid, aun cuando su nombramiento derivara de su condición de empleada pública al servicio del Ayuntamiento de Madrid. Por eso tampoco puede invocar el artículo 141.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, que establece que las corporaciones locales dispensarán a sus funcionarios la protección que requiera el ejercicio de sus cargos. En sus actuaciones como consejera de Mercamadrid ni ejercía funciones públicas ni era un cargo público pues las actividades de dicha entidad son de naturaleza mercantil y su cargo también tiene ese carácter.

4º) En suma, la defensa en el proceso penal cuyos gastos solicita que le abone el Ayuntamiento de Madrid se refirió a su actuación como consejera de Mercamadrid, sociedad diferente y diferenciada del Ayuntamiento de Madrid, con personalidad jurídica distinta de la corporación local, razón por la que la apelación debía desestimarse.

TERCERO. - La cuestión de interés casacional: su reformulación.

El auto de admisión de 24 de abril de 2024 fijó como cuestiones de interés casacional determinar "i) si están legitimados pasivamente los Ayuntamientos en relación con la reclamación de las deudas derivadas de la actuación de las sociedades mercantiles de ellos dependientes; y ii) si el personal directivo del Ayuntamiento de Madrid, que por razón de su cargo desarrolla funciones, entre otras, en una empresa pública municipal, Mercamadrid, tiene derecho al resarcimiento de los gastos de defensa judicial y representación ocasionados con tal motivo".

No obstante, un examen más detenido del caso lleva a matizar esta previsión pues en el asunto examinado no se plantea la reclamación a un ayuntamiento de las deudas derivadas de la actuación de las sociedades mercantiles de ellos dependientes -como se recoge en el auto de admisión - sino únicamente si el personal directivo del Ayuntamiento de Madrid, que por razón de su cargo desarrolla funciones, entre otras, en una empresa pública municipal, Mercamadrid, tiene derecho al resarcimiento de los gastos de defensa judicial y representación ocasionados con tal motivo. Eso fue lo solicitado en el escrito de preparación de la casación por la parte recurrente y es además lo que se deriva de la sentencia recurrida. La confusión podría provenir del fallo del juzgado de instancia, al fundar la desestimación del recurso en la falta de legitimación pasiva de Ayuntamiento de Madrid, que llevó a la Sala a considerar, como premisa previa, que era necesario determinar si está legitimado pasivamente el Ayuntamiento de Madrid en relación con la reclamación de una deuda por la actuación de una de sus sociedades mercantiles. No es esa la controversia suscitada sino la reclamación de una consejera de una de esas sociedades a la corporación de quien depende de los gastos de defensa judicial y representación ocasionados por su actuación.

En consecuencia, nuestro enjuiciamiento se limitará a determinar si el personal directivo de un ayuntamiento que, por razón de su cargo, es también consejero de una empresa pública municipal, tiene derecho a exigir a dicho ayuntamiento el resarcimiento de los gastos de defensa judicial y representación ocasionados por su actuación como consejero.

CUARTO. - Las alegaciones de las partes.

A) Los argumentos del recurso de casación.

La representación de la recurrente, tras recordar los hechos que dieron lugar a la controversia y que hemos sintetizado en el primero de nuestros Fundamentos de Derecho, así como la jurisprudencia que reseñaremos en el siguiente fundamento, sostiene que el artículo 14 f) del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) resulta de aplicación a un alto cargo directivo de la Administración municipal, cuando, como cargo nato, desempeña un puesto de administración en una entidad instrumental de la Administración a la que sirve. Considera que su actuación como consejera supuso el ejercicio de labores de una verdadera función pública, aun cuando lo hiciese en el seno del consejo de administración de una entidad mercantil del sector público.

Aduce también que a la vista del bloque normativo derivado de los artículos 8.2 y 13 del EBEP, del art. 130.1 B, b) la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) , del artículo 21.3 de la Ley 22/ 2006, de capitalidad y régimen especial de Madrid, del artículo 49 del Reglamento Orgánico del Gobierno y de la Administración del Ayuntamiento de Madrid y del artículo 115 de la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), no puede ser dudoso que en el momento de ejercitar su cargo de consejera de Mercamadrid, la recurrente ostentaba la condición de empleada pública y le resultaba aplicable el artículo 14 f) del EBEP.

Sostiene que la recurrente puede decirse que "era una emanación o extensión del Gobierno municipal dentro del órgano de dirección de la empresa municipal con el fin de salvaguardar intereses públicos municipales, no intereses privados o estrictamente mercantiles".Añade que por el ejercicio del cargo de consejera no recibió recompensa o dieta alguna y que lo acordado por la sentencia de apelación fue cercenar injustificadamente el derecho de protección de la recurrente por el hecho de que la función que desencadena el gasto de defensa se desempeñaba, por obligaciones del cargo, en un ente instrumental del ayuntamiento.

Concluye solicitando la estimación del recurso en los términos que se recogen en el antecedente de hecho séptimo.

B) Los argumentos de oposición al recurso de la representación del Ayuntamiento de Madrid.

La letrada del Ayuntamiento de Madrid solicita la desestimación del recurso, haciendo suyos los argumentos de la sentencia recurrida. Tras recordar que la recurrente no ostenta la condición de funcionaria municipal, alega que la reclamación de los gastos se refiere a su actuación como consejera de Mercamadrid, debiendo dirigir su reclamación contra la entidad en la que realizaba esa actividad. Mercamadrid no constituye ninguna dependencia del Ayuntamiento de Madrid, sino que es una sociedad de economía mixta, cuyo capital está participado, además de por el ayuntamiento, por otras personas privadas. Es, en suma, una persona jurídica independiente del ayuntamiento y la reclamación que hace la parte demandante debía haberse dirigido contra Mercamadrid y su aseguradora y, posteriormente ante la jurisdicción civil y no ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Aduce también que la recurrente, aunque fuera designada consejera por su condición de empleada pública, en su actuación como consejera no ejercía funciones públicas ni su cargo tenía tal naturaleza, sino que esta era de carácter mercantil. Por ello entiende que no resulta de aplicación el artículo 14 f) del EBEP.

QUINTO. - La jurisprudencia de la Sala sobre la materia.

1.- Aun cuando la cuestión de interés casacional no haya sido resuelta hasta ahora por la Sala, hay dos resoluciones relacionadas que han sido invocadas por las partes y por la sentencia recurrida.

2.- La sentencia de esta Sala de 4 febrero de 2002 (rec. 3271/1996) se pronunció con detalle sobre el derecho los miembros de una corporación local al resarcimiento de los gastos de defensa jurídica derivados de su imputación en causas penales derivadas del ejercicio del cargo. Aun cuando se trata de una jurisprudencia relevante, seguida con posterioridad por otras muchas resoluciones judiciales, es patente que no resulta aplicable al supuesto aquí enjuiciado pues la recurrente no es miembro de una corporación local.

3.- Por el contrario, la reciente sentencia de la Sala 137/2023, 6 de febrero, tuvo por objeto esos gastos de defensa jurídica de un funcionario local, precisando los requisitos y la forma de ejercer este ex artículo 14.f) del EBEP y, en especial, si es necesaria la previa solicitud del funcionario a la Administración o cabe eximirle de la carga de solicitarlo cuando haya conflicto de intereses con ella.

Con carácter previo debe recordarse que el artículo 14 f) del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2025, de 30 de octubre, reconoce a los empleados públicos el siguiente derecho.:

"Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio:

(...)

f) A la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos".

Pues bien, los aspectos más relevantes de la argumentación de la Sala son los siguientes:

" 1. Partimos de que al funcionario o empleado público (aquí nos referiremos sin más a funcionario) le ampara el principio general de indemnidad, lo que le atribuye el derecho a que la Administración para la que presta servicios le resarza por los perjuicios que sufra en el ejercicio de sus funciones, derecho correlativo al deber de la Administración de protegerlo. Este derecho se integra en su estatuto profesional y no se identifica necesariamente con el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

(...)

6. Para resolver sobre tal cuestión partimos de que la satisfacción de ese derecho implicará para la Administración asumir el coste de la asistencia procesal, luego debe valorar si el proceso judicial en el que está incurso el funcionario obedece al ejercicio de sus funciones, que ese ejercicio haya sido legítimo y que no haya conflicto de intereses con la propia Administración. Esto hace que el del artículo 14.f) del EBEP sea un derecho individual cuya satisfacción depende de la iniciativa del funcionario: en su mano está ejercerlo o no, luego que asuma la carga formal de instarlo. Y forma parte de este derecho que el funcionario opte por acudir a profesionales de su elección, en cuyo caso la Administración debe autorizarla, para apreciar la concurrencia de los requisitos expuestos y valorar el coste.

7. Lo dicho opera con normalidad en caso de procesos judiciales en trámite, que es lo ordinario pues tal derecho se ejerce respecto de los "procedimientos que se sigan". Pero la lógica del artículo 14.f) del EBEP rige también para procesos judiciales concluidos y, obviamente, de manera favorable para el funcionario. Si ese es el caso va de suyo que en su momento lo comunicó a la Administración, que lo autorizó, o lo solicitó y se le denegó porque la Administración entendió que, indiciariamente, no concurría el presupuesto del artículo 14.f) o que había conflicto de intereses.

8. Lo expuesto es trasladable a la segunda parte de la cuestión de interés casacional pues en caso de conflicto de intereses también es exigible al funcionario la carga de solicitar la asistencia o de pedir autorización para ser asistido por profesionales de la propia elección, aun cuando el funcionario finalmente quede exento de toda responsabilidad. La razón es que seguimos en la lógica del artículo 14.f) del EBEP y las exigencias formales de su ejercicio están vinculadas a las sustantivas. Y esto es así aun cuando al inicio de las actuaciones no fuese claro que hubiere conflicto de intereses: la Administración debe tener la posibilidad de apreciarlo siquiera indiciariamente para rechazar la asistencia y llegado el caso, si la hubiese asumido, abandonarla".

De lo dicho se desprende que la Sala tiene declarado que un funcionario local tiene el derecho reconocido en el art. 14 f) del Estatuto Básico del Empleado Público a la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos, siempre que lo solicite con carácter previo a la Administración, la cual debe valorar si el proceso judicial en el que está incurso el funcionario obedece al ejercicio de sus funciones, que ese ejercicio haya sido legítimo y que no haya conflicto de intereses con la propia Administración.

SEXTO. - El juicio de la Sala. La doctrina casacional sobre la cuestión examinada

1.- Hemos recordado en el anterior Fundamento de Derecho la jurisprudencia de la Sala sobre el derecho de un empleado público a la defensa jurídica por la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos y la forma en que debe ejercerse. La cuestión a dilucidar en este proceso es si el artículo 14 f) del EBEP puede servir de fundamento jurídico para reclamar al Ayuntamiento de Madrid los gastos derivados de la defensa procesal que la recurrente encargó ante su imputación en una causa penal derivada de su actuación como consejera de una sociedad mixta dependiente del citado ayuntamiento, Mercamadrid, teniendo en cuenta que era personal directivo de esa corporación y por tal motivo fue elegida consejera.

2.- La recurrente sostiene que fue su condición de Directora General del Sector Público del Ayuntamiento de Madrid la que condujo a su elección como consejera de Mercamadrid y que tuvo que encargar su defensa procesal respecto de una causa derivada del ejercicio de ese puesto, motivo por el que ha planteado su pretensión.

Por el contrario, tanto la sentencia recurrida como la representación del Ayuntamiento de Madrid defienden que esa actuación no fue como funcionaria sino como consejera de una sociedad mercantil independiente del Ayuntamiento de Madrid. En esa actuación ni ejercía funciones públicas ni su cargo tenía esta naturaleza pues tanto las actividades como el cargo tienen naturaleza mercantil.

3.- Los argumentos de la parte actora no pueden prosperar.

Aun cuando la recurrente hubiese sido elegida consejera de la empresa municipal por su condición de cargo directivo del ayuntamiento, lo cierto es que tanto el puesto como las funciones de consejero de una empresa municipal son diferentes de sus actuaciones como personal directivo del ayuntamiento. Esa separación jurídica es la que justifica la creación de empresas dependientes de las Administraciones Públicas, pues con ello lo que se pretende es establecer un régimen jurídico diferente para cada actividad.

Los actos o decisiones que pudiera adoptar la demandante como consejera de Mercamadrid ni eran actos administrativos ni sus decisiones podían ser imputables al ayuntamiento en el que también ocupaba un cargo directivo. Por el contrario, su actuación como consejera se regía por la normativa reguladora de las sociedades de capital, y su responsabilidad era también diferente. Como consejera debía responder "frente a la sociedad, frente a los socios y frente a los acreedores sociales, del daño que causen por actos u omisiones contrarios a la ley o a los estatutos o por los realizados incumpliendo los deberes inherentes al desempeño del cargo, siempre y cuando haya intervenido dolo o culpa" ( artículo 236 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, regulador de las sociedades de capital.); así como responder solidariamente por los acuerdos o actuaciones del órgano de administración del que formaba parte, cómo exige el artículo 237 de la citada Ley de las sociedades de capital.

No estamos, en suma, ante las consecuencias de actos realizados por la recurrente en el ejercicio de potestades administrativas y sujetas al Derecho administrativo sino ante actuaciones derivadas del ejercicio del cargo de consejera de una sociedad mercantil, sometidas por tanto al Derecho privado. Cuestión distinta es que en último término esa entidad local, como accionista mayoritario de esa sociedad, pueda sufrir las consecuencias de los actos de sus administradores, pero no cabe confundir los planos diferentes que desde el punto de vista jurídico plantean ambas situaciones.

No resulta posible, en consecuencia, invocar el derecho establecido en el art. 14 f) del EBEP ni por tanto exigir al ayuntamiento el abono de los gastos de defensa jurídica soportados en una causa seguida por sus actos como consejera de la empresa municipal.

4.- Esta conclusión tampoco se ve modificada por el resto de los argumentos de la representación de la parte actora. Que el artículo 213 de la Ley 22/2006, de capitalidad y régimen especial de Madrid, señale que corresponde a los órganos directivos desarrollar y ejecutar los planes de actuación de los órganos ejecutivos municipales, en nada contradice lo indicado, ni tampoco la referencia que hace al artículo 49 del Reglamento Orgánico del Gobierno y de la Administración del Ayuntamiento de Madrid sobre el nombramiento del personal directivo del citado Ayuntamiento entre funcionarios de carrera (si bien admitiendo excepciones). La cuestión es que cuando ese personal directivo interviene como consejero de una empresa municipal está sometido a un régimen jurídico diferente, derivado de la personalidad jurídica propia de ese ente instrumental.

Por eso, aunque la actuación de la recurrente como consejera de la empresa municipal pudiese considerarse como "una emanación o extensión del Gobierno municipal dentro del órgano de dirección de la empresa municipal con el fin de salvaguardar intereses públicos municipales, no intereses privados o estrictamente mercantiles",como aduce la parte actora, ello no modifica el régimen jurídico aplicable según actúe como personal directivo del Ayuntamiento o como consejera de una sociedad mixta municipal.

Finalmente, tampoco resulta aplicable el artículo 115 de la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), como aduce la representación de la parte actora, por los motivos que indicó la sentencia recurrida: lo que dicho precepto establece es la responsabilidad de la Administración frente a terceros por los actos en que hubiera podido incurrir el empleado público que es miembro de un consejo de administración de ese tipo de sociedades. En el caso enjuiciado no se trata de una reclamación de un tercero contra la consejera por actos que hubiere podido realizar en su condición de tal, sino una reclamación de esta por la defensa procesal derivada de su actuación. El precepto, en suma, establece una garantía a terceros no un derecho de los miembros del consejo de administración.

5.- Como conclusión de lo razonado, procede declarar la siguiente doctrina casacional: "el personal directivo de un ayuntamiento no tiene derecho a reclamar a esa corporación local los gastos derivados de su defensa procesal por una causa seguida por actuaciones realizadas como consejero de una empresa municipal de dicha entidad, aun cuando fuese su cargo directivo el motivo por el que hubiese sido elegido consejero en representación del ayuntamiento".

SÉPTIMO. - La aplicación a este caso de la doctrina casacional. La desestimación del recurso de casación.

La aplicación de esta doctrina al caso examinado conduce a la desestimación del recurso de casación y a la confirmación de la sentencia recurrida. La recurrente, que ocupaba un cargo directivo en el Ayuntamiento de Madrid, reclamó a dicha corporación los gastos derivados de su defensa procesal en una causa seguida, no por actos o decisiones como cargo directivo del ayuntamiento, sino como consejera de Mercamadrid.

Como señalan sus estatutos sociales, Mercamadrid es una sociedad anónima que funciona en régimen de empresa mixta (artículo 1), en el que el Ayuntamiento de Madrid tiene la mayoría de sus acciones (artículo 7). Tiene, por tanto, personalidad jurídica propia, diferenciada de la del municipio de Madrid, y sus administradores actúan en nombre de esa empresa y no del ayuntamiento. El hecho de que una de sus consejeras lo fuera en representación del Ayuntamiento de Madrid, por ser titular de un cargo directivo del mismo, no permite imputar sus actos a dicho ayuntamiento, ni tampoco exigir al mismo el abono de los gastos derivados de su defensa jurídica por actuaciones como consejera de Mercamadrid.

Ello explica que este tipo de sociedades de titularidad pública suscriban pólizas de responsabilidad civil de sus administradores, como sucedió en el caso enjuiciado y se pone de relieve en la sentencia de instancia y en la sentencia de apelación que la confirmó. En ellas se indica que Mercamadrid tenía suscrita una póliza de responsabilidad civil de administradores y altos cargos con la correduría de seguros Gil y Carvajal, lo que -continúa la sentencia de instancia- "ponía de manifiesto que la propia Mercamadrid era consciente de que respondía de la gestión de sus cargos (...). Y de esto era conocedora la recurrente cuando acudió a formular su reclamación a dicha compañía de seguros y a Mercamadrid, y solo cuando éstos denegaron su solicitud es cuando intentó obtener el reintegro de honorarios por gastos judiciales al Ayuntamiento de Madrid".

La propia recurrente reconoce en la demanda que "contactó también con la aseguradora de Mercamadrid, SA, sin que el seguro de cobertura legal ofreciera solución concreta a la situación planteada".Pues bien, ante la insatisfacción de la respuesta recibida de la entidad aseguradora, la recurrente podría haber actuado contra dicha compañía de seguros o incluso contra Mercamadrid, pero no frente el Ayuntamiento de Madrid, pues los gastos reclamados se debieron a actuaciones como consejera de dicha empresa municipal y no como cargo directivo del ayuntamiento.

OCTAVO. - Costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA, las costas de este recurso de casación corresponderán para cada parte las causadas a su instancia y las comunes por mitad.