Sentencia Contencioso-Administrativo 52/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 5144/2022 de 20 de enero del 2025

PRIMERO.- La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia, dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Madrid, que estimó el recurso de apelación, interpuesto por la Junta de Personal de la Policía del Ayuntamiento de Madrid.

En el indicado recurso de apelación se impugnaba la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 14 de Madrid que, a su vez, había estimado el recurso contencioso-administrativo, deducido por el Sindicato Unión de Policía Municipal de Madrid y don Jorge, ahora parte recurrente en casación, que habían impugnado, por lo que ahora importa, el Acuerdo de 3 de abril de 2019, de la Junta de Personal de la Policía Municipal de Madrid, que acordó la destitución de don Jorge, como Secretario de la citada Junta de Personal.

La sentencia del Juzgado resuelve la cuestión de fondo suscitada, en relación con el citado Acuerdo de 3 de abril de 2019, sobre la legalidad y regularidad de la destitución del Secretario de la Junta de Personal de Policía Municipal de Madrid, sin plantearse la falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, para resolver el recurso interpuesto contra un acuerdo de la citada Junta de Personal.

La sentencia del Juzgado, no obstante, recoge la manifestación del Ayuntamiento en el acto de vista, cuando señaló que carecía de legitimación pasiva, porque no tiene competencia para realizar ningún control sobre la actuación de la Junta de Personal, pues esta Junta actúa en interés exclusivo de los trabajadores a los que representa, según el artículo 39.6 del TRLEBEP. Las Juntas tienen autonomía en su actuación y sus actos no son revisables por la Administración, ya que no forman parte del Ayuntamiento de Madrid. Pero, la sentencia no aborda directamente la posible falta de jurisdicción de este orden jurisdiccional, teniendo en cuenta que el Juzgado de lo Social nº 42 de Madrid había declarado la falta de jurisdicción para conocer de la pretensión ejercitada en relación con la pretensión relativa a la nulidad del acuerdo, de 3 de abril de 2019, sobre la moción de censura del anterior Secretario de la Junta de Personal.

La sentencia de la Sala de apelación, ahora impugnada, por su parte, declara la falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer del recurso interpuesto contra el acto de la Junta de Personal, señalando que << (...) se pretendía por los recurrentes y aquí apelados la anulación de un acuerdo adoptado por la Junta de Personal de la Policía Municipal de Madrid, en reunión celebrada el 3 de abril de 2019, de destitución de quien venía ejerciendo las funciones de Secretario General de la Junta en cuestión dirigiéndose, en consecuencia, la pretensión anulatoria a un acto jurídico que no emana de una Administración Pública, a la luz de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común y 1.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de forma y manera que, no emanando la actuación impugnada de Administración Pública alguna y digiriéndose las pretensiones contra sujetos privados, en exclusiva (en nuestro caso un órgano de representación de funcionarios públicos), ha de entenderse competente a los Tribunales y Juzgados del orden jurisdiccional social, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social o, en su caso, a los de la jurisdicción civil, que, según lo dispuesto en el artículo 9.2 de la Ley 6/1985, de 1 de julio , son los que "conocerán, además de las materias que le son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional" .

(...) Consecuentemente con todo ello y con su naturaleza de órgano de representación de los trabajadores, no asimilable a una Administración Pública ni a ente de derecho público de ninguna clase, por más trascendencia que tengan las funciones que desempeña, su posible intervención en los procesos ante los órganos de esta jurisdicción queda circunscrita a la eventual impugnación de aquellos actos, acuerdos, resoluciones o disposiciones administrativos que afecten a la esfera de sus derechos e intereses legítimos cuya defensa, precisamente, se opone y es incompatible con una pretendida naturaleza de persona de Derecho Público.

(...) Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación del recurso de apelación interpuesto y, con revocación de la Sentencia apelada, la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo entablado por el Sindicato Unión de Policías Municipales de Madrid y D. Jorge frente al acuerdo de la Junta de Personal de la Policía Municipal de Madrid celebrada el 3 de abril de 2019 sin necesidad de entrar en el examen de las demás cuestiones suscitadas, sin hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales de la primera ni de esta segunda instancia, dada la procedencia de estimar el recurso de apelación por las razones expuestas y de inadmitir el recurso contencioso administrativo por reputar concurrente causa de inadmisibilidad que se ha suscitado, ex novo, en esta segunda instancia>>

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional para la formación de jurisprudencia del presente recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 22 de junio de 2023, a la siguiente cuestión:

<>.

También se identifican en el expresado Auto como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y los artículos 1 y 2 de la Ley 29/1988, de 13 de julio reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Todo ello sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA) .

TERCERO.- La posición de las partes procesales

La parte recurrente en casación, integrada por el Sindicato Unión de Policía Municipal de Madrid y don Jorge, que fue el Secretario de la Junta de Personal destituido en el acto impugnado en la instancia, aducen, en relación con la causa de interés casacional del presente recurso, la infracción de los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015, y de los artículos 1 y 2 de la LJCA.

Sostiene la recurrente que la Junta de Personal de la Policía Municipal del Ayuntamiento de Madrid es un órgano de carácter administrativo, porque se trata de un órgano colegiado de representación de los funcionarios públicos. Considera que son órganos de representación sindical, pero también son "organismos autónomos". Alegando que las Juntas de Personal están reguladas en la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, y en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que al describir sus funciones, arguye la recurrente, se pone de manifiesto que son funciones administrativas, que sobrepasan la función de mera representación de los trabajadores.

Por lo demás, añade que no proporcionan ninguna luz sobre la jurisdicción competente, los artículos 106 y siguientes de la Ley 39/2015. Y que la Sentencia del Juzgado de lo Social nº 42, que en este concreto punto consideró competente a la jurisdicción contencioso-administrativa, impide sostener la competencia del orden social.

Por su parte, la Administración recurrida, el Ayuntamiento de Madrid, alega, en relación con la cuestión de interés casacional, que las Juntas de Personal, según el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, tienen autonomía para elegir a presidente y secretario, así como para elaborar y aprobar su propio reglamento interno, sin que medie ninguna injerencia de la Administración en cuyo ámbito se desarrollan las funciones representativas de la citada Junta de Personal.

Estos actos, se añade, no resultan impugnables ante la Administración local. Sus actos no están sujetos a revisión por parte de la Administración. El Ayuntamiento conoce de sus acuerdos por mera comunicación de la Junta de Personal, pero sin que exista ningún expediente administrativo al respecto en el Ayuntamiento de Madrid. De modo que la citada Junta de Personal no es un órgano de la Administración local.

En consecuencia, considera la Administración recurrida que, conforme al artículo 2 de la LJCA, la competencia para conocer de este recurso corresponde a la jurisdicción social.

CUARTO.- La Junta de Personal de la Policía Municipal de Madrid

Dentro del cuadro de los derechos de los funcionarios públicos que dibujan los artículos 14 y 15 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, en adelante TRLEBEP, se encuentran los derechos individuales ejercidos colectivamente, como son la negociación colectiva y la participación en la determinación de las condiciones de trabajo (artículo 15.b).

Igualmente, en el artículo 31 del TRLEBEP, cuando establece los principios generales de la negociación colectiva, representación y participación institucional, establece, en el apartado 1, que los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo. Teniendo en cuenta que la representación de los empleados públicos, a los efectos de esta ley, comprende la facultad de elegir representantes y constituir órganos unitarios a través de los cuales se instrumente la interlocución entre las Administraciones Públicas y sus empleados.

Pues bien, los órganos específicos de representación de los funcionarios son los Delegados de Personal y, sobre todo y por lo que ahora importa, las Juntas de Personal. Los Delegados de personal son los representantes de los funcionarios en las unidades electorales donde el número de funcionarios sea igual o superior a 6 e inferior a 50. Y en unidades a partir de 50 funcionarios, se constituyen Juntas de Personal, en función creciente del número de funcionarios ( artículo 39.5 del TRLEBEP)

Estas Juntas de Personal son, por tanto, unos órganos colegiados de representación de los funcionarios de elección directa, cuya principal función es el ejercicio del derecho de participación que se traduce, a tenor del artículo 40 del TRLEBEP, en una serie de funciones entre las que se encuentran la recepción de información sobre la política de personal, la emisión de informes a solicitud de la Administración Pública correspondiente, tener conocimiento y ser oídos en el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo, vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y empleo, ejerciendo, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes, y, en fin, colaborar con la Administración para la mejora de la productividad. Las funciones de representación de los empleados públicos es, en definitiva, lo que justifica su existencia.

Téngase en cuenta, además, que se reconoce legitimación activa a las Juntas de personal, en el artículos 40.2 del TRLEBEP y 10 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones.

Se rigen, estas Juntas de Personal, por lo dispuesto en la ya citada Ley 9/1987, cuyo objeto es regular los órganos de representación y la participación, así como los procedimientos de determinación de las condiciones de trabajo, del personal que preste sus servicios en las distintas Administraciones Públicas, siempre que esté vinculado a las mismas a través de una relación de carácter administrativo o estatutario ( artículo 1). Y aunque en el artículo 2.1.c) se excluye a los miembros de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, que se regirán por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, se hace salvedad de los Cuerpos de Policía Local.

Viene al caso, tomar en consideración que la citada Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, hace remisión únicamente a la jurisdicción social en todos aquellos artículos que regulan las impugnaciones establecidas al efecto. Es el caso de los artículos 27.4, 28.1 y 29.3 de la citada Ley 9/1987 que, respectivamente, se refieren a la impugnación de la resolución denegatoria del registro podrá ser impugnada ante el orden Jurisdiccional Social, a las impugnaciones en materia electoral que se tramitarán conforme al procedimiento arbitral regulado, con excepción de las reclamaciones contra las denegaciones de inscripción, en las cuales podrá optarse entre la promoción de dicho arbitraje o el planteamiento directo de la impugnación ante la Jurisdicción Social, y la impugnación del laudo arbitral que podrá ser impugnado ante el orden Jurisdiccional Social. Sin que se realice ninguna remisión a la jurisdicción contencioso-administrativa.

QUINTO.- La controversia procesal suscitada

La jurisdicción social ha declarado su falta de competencia, para conocer de la impugnación del Acuerdo de la Junta de Personal señalando que corresponde al orden contencioso-administrativo. Y lo hizo mediante sentencia, concretamente la Sentencia del Juzgado de lo Social nº 42 de Madrid (sentencia de fecha 6 de septiembre de 2019, que tras la nulidad de actuaciones por causas que no hacen al caso, según auto de 7 de noviembre de 2019, se dicta nueva sentencia de 11 de febrero de 2020, que recoge en sus fundamentos lo resuelto en la primera sobre la falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa aunque sin trasladar su consecuencia al fallo).

Así es, la sentencia de del Juzgado de lo Social nº 42 de Madrid declara su falta de competencia para conocer de la impugnación del Acuerdo adoptado en la sesión de 3 de abril de 2019, de la Junta de Personal de Policía de Madrid, que acordó, por lo que ahora importa, el cese del secretario de la Junta, don Jorge, al estimarse la moción de censura, y el posterior nombramiento de su sucesor. Las razones de su falta de competencia se centran en que ese acuerdo de la Junta de Personal <>,según señalan la sentencia de 2019, única que conocía la parte al acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, que, no obstante, se reitera en la posterior sentencia de 2020.

Y si bien, posteriormente se interpuso recurso de suplicación, y se dictó Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 5 de febrero de 2022 (recurso de suplicación nº 771/2020), y luego el Auto de inadmisión de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2022 (recurso de casación para la unificación de doctrina nº 1104/2021), sin embargo, al parecer, ya no se invocaron ni, por tanto, se abordaron, las cuestiones relativas a la falta de competencia de la jurisdicción social para conocer de la impugnación del Acuerdo de 23 de abril de 2019 de la Junta de Personal.

La parte recurrente acudió, por tanto, a la jurisdicción contencioso-administrativa, mediante recurso contencioso-administrativo, interpuesto el día 1 de octubre de 2019, tras conocer y cumplir la Sentencia del Juzgado de lo Social. El recurso contencioso-administrativo, por su parte, termina por sentencia de 27 de julio de 2020 que estima el recurso sin abordar ninguna objeción procesal. Interpuesto recurso de apelación, la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dicta la sentencia que ahora se impugna, declarando la falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de la impugnación del Acuerdo de la Junta de Personal de 3 de abril de 2019.

Así es, la sentencia de la Sala de Madrid ahora impugnada señala que estamos ante < artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común y 1.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de forma y manera que, no emanando la actuación impugnada de Administración Pública alguna y digiriéndose las pretensiones contra sujetos privados, en exclusiva (en nuestro caso un órgano de representación de funcionarios públicos), ha de entenderse competente a los Tribunales y Juzgados del orden jurisdiccional social, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social o, en su caso, a los de la jurisdicción civil, que, según lo dispuesto en el artículo 9.2 de la Ley 6/1985, de 1 de julio , son los que "conocerán, además de las materias que le son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional">>.

SEXTO.- La resolución del conflicto entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción social

Atendida la caracterización de las Juntas de Personal expuesta en el fundamento cuarto, como órganos de representación de los empleados públicos, y los contornos procesales singulares del caso examinado expuesto en el fundamento anterior en que se acuerdan por sentencia la falta de competencia de la jurisdicción correspondiente, fácilmente se colige que nos encontramos ante una situación equivalente a un conflicto de competencia entre órganos judiciales de distinto orden jurisdiccional, previsto en el artículo 42 de la LOPJ.

En la presente casación aunque la cuestión de interés casacional se centra en determinar qué jurisdicción, contencioso-administrativa o social, es la competente para conocer de la impugnación del Acuerdo de la Junta de Personal de 3 de abril de 2019, lo cierto es que esta Sala Tercera no puede pronunciarse al respecto, porque si la conclusión fuera que no es competente la jurisdicción contencioso-administrativa, y se confirmara la sentencia impugnada, se produciría una flagrante vulneración de la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 de la CE) , que deja irremediablemente a la recurrente en una situación de indefensión, porque las dos jurisdicciones habrían declarado sucesivamente, por sentencia, su falta de competencia para conocer de este recurso.

De modo que, aunque desde un punto de vista formal podría formularse algún reparo procesal al planteamiento del conflicto negativo de competencia, sin embargo, materialmente estamos ante un conflicto negativo de competencia en la medida que las dos jurisdicciones social y contencioso-administrativo han declarado su falta de competencia para conocer de la impugnación del Acuerdo de 3 de abril de 2029 de la Junta de Personal de la Policía de Madrid.

Por tanto, la Sala que tiene atribuida la competencia para conocer de estos conflictos de competencia entre órganos judiciales de distintas jurisdicciones, es la prevista en el artículo 42 de la LOPJ, a quien corresponde la resolución del conflicto y, en su caso, la adopción de los mecanismos procesales necesarios para llevar a efecto su declaración.

Conviene recordar que el capítulo II del Título III de la LOPJ, que lleva por título "de los conflictos de competencia", establece el régimen jurídico para la resolución de aquellos conflictos de competencia, tanto positivos como negativos, que se susciten entre juzgados o tribunales de distinto orden jurisdiccional. En concreto, el expresado artículo 42 dispone que los conflictos de competencia que puedan producirse entre Juzgados o Tribunales de distinto orden jurisdiccional, integrados en el Poder Judicial, se resolverán por una Sala especial del Tribunal Supremo.

En consecuencia, ese planteamiento de conflicto negativo de competencia es lo que debieron acordar los órganos judiciales del orden contencioso administrativo, que ya conocían la sentencia del juzgado de lo social nº 42 que se cita en sus respectivas sentencias, singularmente si consideraban, como es el caso de la Sala de apelación, que la jurisdicción contencioso-administrativa no era competente para conocer de la impugnación del acuerdo de la Junta de Personal.

De modo que, en aras de salvaguardar la tutela judicial efectiva y proscribir la indefensión de la parte recurrente, procede estimar el presente recurso de casación, casar y anular la sentencia impugnada, para que por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el momento anterior a dictar sentencia, plantee el correspondiente conflicto negativo de competencia, ante la Sala especial del artículo 42 de la LOPJ de este Tribunal Supremo.

SÉPTIMO.- Las costas procesales

De conformidad con los artículos 93.4 y 139.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, en materia de costas procesales cada parte asumirá las costas procesales causadas a su instancia y las comunes por mitad, al no apreciarse temeridad ni mala fe. En relación con las costas del recurso de apelación no se hace imposición de costas atendidos los antecedentes y contornos del caso examinado.