Sentencia Contencioso-Administrativo 595/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 384/2023 de 20 de mayo del 2025

PRIMERO.- La actuación impugnada

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia de 25 de noviembre de 2022, dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que estimó el recurso de apelación interpuesto por la Asociación de Mercados Municipales, aquí recurrida, contra la Sentencia de 17 de noviembre de 2020, del Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 8 de Valencia que, a su vez, había inadmitido el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la expresada Asociación de Mercados Municipales de la Comunidad Valenciana.

La inadmisión que acuerda la sentencia del Juzgado se fundamenta en que el acto impugnado era la Moción del Concejal Delegado de Comercio, del expediente E-02901-2020-000558-00, de modo que se trataba de un acto de trámite impulsor del procedimiento, por lo que procedía, al amparo del artículo 69.c) de la LJCA, la inadmisión del recurso contencioso-administrativo cuyo objeto era, por tanto, una actuación que no es susceptible de impugnación. En concreto, señala que <>.

Por su parte, la sentencia de apelación considera que no concurre la causa de inadmisión porque <>.Por lo que, admitido el recurso contencioso-administrativo, la Sala de apelación aborda el fondo del recurso, sobre la modificación de horarios de los mercados en la pandemia, y declara que < art.48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre - tal y como enseña la jurisprudencia (por todas la STS de 542/2017, de 29 de marzo, recurso 1598/2016 y las que allí se citan), al haberse causado indefensión a las asociaciones de vendedores y comerciantes afectados, ya que pese al real interés en el establecimiento de unos horarios que regulan sus actividades comerciales no han podido exponer sus opiniones y propuestas en una materia tan transcendente en el ejercicio de su actividad profesional, y que no necesariamente tendrían que coincidir con los criterios administrativos determinantes de la modificación, lo que por esa razón deberían haber tenido intervención en el proceso de determinación del horario, pero que al omitirse determina que se acoja el motivo de anulación esgrimido>>.

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 29 de junio de 2023, únicamente a la siguiente cuestión:

<<(...) que se determine si, teniendo en cuenta el Real Decreto 464/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID, así como el la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, durante el citado estado de alarma, era preceptivo que un ayuntamiento otorgara el trámite de audiencia a los interesados antes de adoptar una medida como el cambio de horarios en los mercados municipales, cuando esta audiencia es preceptiva de conformidad con una ordenanza municipal>>.

También se identifican como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 6, 10 y 15 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, así como el artículo 54.3 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- La posición de las partes procesales

El Ayuntamiento de Valencia recurrente considera que la resolución que se consideró impugnada fue la resolución del Teniente de Alcalde delegado de Comercio del Ayuntamiento de Valencia, de 23 de marzo de 2020, que modificó el horario de apertura al público de los mercados municipales de distrito como consecuencia del estado de alarma declarado por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Pues bien, la sentencia de apelación que anula esa resolución municipal, no es conforme a Derecho, sostiene el Ayuntamiento, porque la sentencia vulnera los artículos 6, 10.1.y 15.1.a) del Real Decreto 463/2020 citado.

Alega que la modificación de horarios obedeció a la situación excepcional creada tras la declaración del estado de alarma. De modo que no se trata de la simple aplicación del procedimiento del artículo 85 de la ordenanza municipal reguladora de los mercados de distrito de Valencia, lo que motivó el inicio del expediente, sino la necesidad de establecer unos nuevos horarios transitorios que estuvieran vigentes durante el estado de alarma y sus prórrogas. Remitiéndose a la exposición de motivos del Real Decreto 463/2020 cuando declara que se requiere adoptar medidas inmediatas y eficaces para hacer frente a esta coyuntura, y citando el contenido de los artículos cuya infracción alega. Por lo que la situación excepcional que tuvo lugar entonces impedía la tramitación de un expediente ordinario.

Además, invoca la aplicación del artículo 55 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que permite no sólo medidas sanitarias, sino también las que complementan las adoptadas para combatir ese riesgo inminente y extraordinario para la salud de la población.

Por su parte, la Asociación de Mercados Municipales recurrida se remite a la sentencia de apelación que ahora se impugna, mediante la correspondiente transcripción de los fundamentos de derecho cuarto y quinto.

CUARTO.- La medida de modificación de los horarios de apertura de los mercados municipales de distrito

Conviene hacer una consideración sobre la modificación del horario de apertura al público de los mercados municipales de distrito en Valencia, relativa a la actuación impugnaba en el recurso contencioso-administrativo, pues esta actuación administrativa no se realiza al amparo del artículo 85 de la Ordenanza Municipal Reguladora de los Mercados de Distrito del Ayuntamiento de Valencia. Así es, la tramitación del expediente para realizar esa modificación de horarios se refiere a la adopción de una medida urgente por la situación de pandemia y la vigencia del estado de alarma. Consta en el expediente administrativo que los edictos daban cuenta, v.gr. folio 30, de la adopción de una medida y no de una modificación normativa, publicada al amparo del artículo 45 de la Ley 39/2015 referido a la publicación de los actos administrativos. Del mismo modo que al folio 1 se alude a la medida de "Modificación Horario Mercados Municipales por Declaración de Estado de Alarma".

De modo que no podemos considerar que se haya prescindido de la realización de un trámite: el de audiencia, en la sustanciación del procedimiento ordinario previsto en la citada Ordenanza municipal para la modificación de los expresados horarios, pues esa modificación horaria se realiza con la urgencia extraordinaria que requiere la situación derivada de la declaración del estado de alarma, atendidos los efectos ocasionados por la pandemia, y con la cobertura, por lo que hace al caso según aduce el Ayuntamiento recurrente, en el propio Real Decreto de Alarma 463/2020, y en el artículo 45 de la Ley General de Salud Pública.

Dicho de otro modo, no se trata, en definitiva, de sustanciar un expediente de modificación de una ordenanza municipal mediante el procedimiento ordinario establecido que comprende, entre otros, el trámite de audiencia para que los interesados hagan aportaciones o sugerencias sobre lo que es mejor para el sector, para su funcionamiento y para contribuir a la mejora del servicio en situación de normalidad. Esa no era la finalidad de la modificación horaria municipal aprobada, toda vez que no se trataba de una reforma ordinaria de los horarios hasta ahora vigentes en los mercados municipales. Se trataba, por el contrario, de la adopción de una medida extraordinaria, de una decisión puntual, excepcional y transitoria. De manera que fueron razones de singular urgencia impuestas por la gravedad de la situación sanitaria que deriva de la pandemia y de los efectos de la misma sobre los funcionarios municipales, lo que determinó la adopción de apremiantes medidas al respecto. Mediante la citada medida de urgencia se pretendía, en definitiva, garantizar el abastecimiento y favorecer una distribución alimentaria con garantías.

Téngase en cuenta que, según consta en el hecho quinto de la resolución municipal impugnada en la instancia, la plantilla de funcionarios vigilantes y encargados de mercados de distrito había disminuido en un tercio, debido a aquellos que tenían reconocido el deber inexcusable de estar en domicilio para cuidado de menores y mayores dependientes, por el correspondiente cierre de los centros educativos y de mayores. Además de aquellos que, debido a patologías previas, medicación o trastornos inmunitarios eran más vulnerables al riesgo de exposición al coronavirus.

De manera que las indicadas medidas de modificación del horario diario pretendían evitar la desorganización en los mercados municipales y su indeseable repercusión en el abastecimiento de alimentos, adoptando las medidas sobre el horario de apertura y cierre que garantizaran el control y la vigilancia adecuada, así como la regularidad en esa distribución y abastecimiento alimentario de los ciudadanos.

Sin que resulte necesario insistir sobre el carácter esencial que reviste garantizar la distribución alimentaria y el abastecimiento sin interrupciones a la población, durante la duración de la pandemia y la vigencia del estado de alarma. Baste con señalar que el artículo 15 del mentado Real Decreto 463/2020 revela la decisiva importancia de los servicios relativos a las distribución y abastecimiento de alimentos, cuando señala las medidas para garantizar ese suministro alimentario en los lugares de consumo y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción, permitiendo la distribución de alimentos desde el origen hasta los establecimientos comerciales de venta al consumidor, incluyendo almacenes, centros logísticos y mercados en destino.

QUINTO.- La cobertura de la medida de modificación horaria en los mercados municipales

La adopción de la medida de modificación horaria de los mercados municipales encuentra cobertura normativa en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Así es, durante el tiempo de duración de la pandemia, cada Administración Pública conservó sus propias competencias, legalmente establecidas en lo que ahora importa en el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y la gestión de sus correspondientes servicios, de modo que podían y debían adoptarse las medidas que se consideraran necesarias, siempre, como es natural, en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente a los efectos del estado de alarma, según dispone el Real Decreto 463/2020, en cuyo artículo 6 regula la gestión ordinaria de los servicios, entre los que se encuentra los mercados municipales y el abastecimiento sobre cuya titularidad municipal no se discute.

Téngase en cuenta que mientas estuvo vigente el estado de alarma, al amparo del artículo 10.1 del citado Real Decreto 462/2020, se suspendió la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas salvo, por lo que ahora interesa, de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad. Además de otros que no hacen al caso como los establecimientos farmacéuticos, sanitarios, centros o clínicas veterinarias, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías, lavanderías y el ejercicio profesional de la actividad de peluquería a domicilio.

La gestión de los citados servicios considerados esenciales en la medida que aseguran el abastecimiento de la población, según refiere el artículo 18 del Real Decreto 463/2020, corresponden al Ayuntamiento recurrente, que debe adoptar las medidas urgentes necesarias para el adecuado funcionamiento del servicio, de cuya gestión debe responder, ya sea resolviendo, mediante un ajuste de horarios que supliera las carencias que evidenciaba la situación de pandemia durante el estado de alarma, ya sea evitando las interferencias que pudieran plantearse respecto de las garantías y seguridad para el normal desenvolvimiento de la actividad en los mercados municipales. Viene al caso añadir que si las Administraciones locales mantuvieron, durante el estado de alarma, la gestión de los servicios dentro de su ámbito de su competencia, incluso de los servicios sanitarios, asegurando en todo momento su adecuado funcionamiento, aunque bajo las funciones del Ministro de Sanidad ex artículo 12 del Real Decreto 436/2020, ninguna duda alberga esta Sala, por tanto, sobre el mantenimiento de la gestión de los mercados municipales, durante la vigencia del estado de alarma.

En todo caso, la medida de modificación del horario diario en los mercados municipales resultaba adecuada, en un somero juicio de proporcionalidad, para favorecer una distribución y abastecimiento alimentario con garantías. De modo que entre las medidas adoptadas y la finalidad perseguida se aprecia la correspondiente proporcionalidad entre el cambio de horario y el ordenado y mejor funcionamiento de los mercados municipales, en momentos cruciales como los derivados de la pandemia.

En este sentido, el triple juicio de proporcionalidad (adecuación, necesidad y proporcionalidad) concurre en el caso examinado, toda vez que la medida de modificación del horario resultaba adecuadapara alcanzar esa finalidad, optimizando las funciones de los empleados municipales; resultaba también necesariapara que la distribución y el abastecimiento alimenticio fuera efectivo y metódico y, en fin, la reducción del horario resultaba proporcionala la merma de los funcionarios municipales afectados, para garantizar el control y supervisión exigía la modificación horaria aprobada.

Conviene no olvidar que se trataba de la adopción de una medida de carácter temporal, cuyo plazo de vigencia se limitaba a la situación de pandemia y la vigencia del estado de alarma. Téngase en cuenta que la resolución municipal que aprueba la medida de modificación del horario de apertura de los mercados establece, en su parte dispositiva, que su vigencia será "durante el referido estado de alarma y sus eventuales prórrogas".

SEXTO.- La Ley General de Salud Pública

Por lo demás, en relación con la invocación de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, no resulta de aplicación al caso por las siguientes razones. En primer lugar, porque las denominadas "medidas especiales y cautelares" que regula el citado artículo 45, son aquellas que teniendo un carácter excepcional y siempre que concurran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia, son adoptadas por "la Administración General del Estado y las de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla", en el ámbito de sus respectivas competencias. Sin que contenga ninguna habilitación ni referencia expresa a las Entidades Locales. En segundo lugar, porque las medidas que se relacionan en el citado precepto tienen una gravedad superior a una modificación o ajuste de horarios que imponían, en lo que hace al caso examinado, las circunstancias de la pandemia y el estado de alarma. Y, en tercer lugar, la medida residual de la letra f) del indicado artículo 45 de la Ley 33/2011, ha de entenderse referida a medidas de igual o similar entidad a las relacionadas en ese apartado 2 del artículo 45 citado.

Ciertamente las Entidades Locales son incluidas en el artículo 12 de la citada Ley 33/2011 cuando regula la vigilancia de la salud pública, al disponer que las Comunidades Autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla y las Entidades Locales asegurarán en el ámbito de sus competencias que los respectivos sistemas de vigilancia en salud pública cumplen en todo momento con las previsiones de la citada Ley. Pero lo cierto es que la vigilancia en el caso examinado se refiere a las consecuencias y efectos de la pandemia, en materia de mercados y respecto de la merma del personal funcionario que impedía la adecuada prestación del servicio en su integridad, tal como se venía haciendo en la situación previa al estado de alarma.

Por cuanto antecede, procede estimar el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia dictada por la Sala de apelación, que se casa y anula. Debemos, por tanto, desestimar, por las razones de fondo expuestas en esta sentencia, el recurso de apelación.

SÉPTIMO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional

Acorde con lo expuesto, la respuesta a la cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso de casación es que el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, proporciona cobertura a la adopción municipal de las medidas de modificación del horario de apertura en los mercados municipales de distrito, toda vez que no se trataba de modificación ordinaria de una ordenanza municipal, y atendidas las razones de urgencia perentoria y la adecuación y proporcionalidad entre la finalidad del abastecimiento y distribución alimentaria a la población y la modificación municipal horaria aprobada e impugnada en el recurso contencioso-administrativo.

OCTAVO.- Las costas procesales

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia, y las comunes por mitad. En relación con las costas procesales del recurso de apelación tampoco se hace imposición de costas, al amparo del artículo 139.2 de la LJCA.