Sentencia Contencioso-Administrativo 597/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 8522/2022 de 21 de mayo del 2025

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia recurrida

1. El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia n.º 481/2022, de 11 de julio de 2022, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 32 de Madrid, dictada en el procedimiento abreviado n.º 236/2022, que estima el recurso interpuesto por el demandante contra la resolución de 27 de enero de 2022, del Director General de la Policía Municipal del Ayuntamiento de Madrid, por el cual se le imponen dos sanciones administrativas.

2. La sentencia recurrida estimó el recurso al apreciar que el procedimiento disciplinario había finalizado por caducidad, con la siguiente fundamentación:

<< 1 ) La incoación de dicho procedimiento disciplinario tuvo lugar el día 3 de agosto de 2021, según aparece acreditado en el expediente administrativo; de manera que el dies ad quem del plazo de caducidad del referido procedimiento sancionador fue el 2 de febrero de 2022.

2) La resolución del expresado procedimiento disciplinario está fechada el 27 de enero de 2022; debiéndose significar que, conforme al consolidado criterio jurisprudencial contenido en las sentencias que se han mencionado, el día final del plazo de caducidad coincide con aquel en el que la apuntada resolución -llega a "conocimiento formal" del interesado.

3 ) La notificación de aquella resolución final fue notificada al expedientado con fecha 4 de febrero de 2022, cuando ya habían transcurrido dos días desde que objetivamente se produjo la caducidad del procedimiento; sin que exista constancia a lo largo de las actuaciones practicadas de que la Administración Municipal sancionadora hiciera uso de las facultades que le atribuye el artículo 46.2 de la reiterada Ley Orgánica, con todo lo que ello comporta y representa jurídicamente en orden a haber evitado archivar por caducidad el aludido expediente disciplinario>>.

4. Los antecedentes del asunto, recogidos en el fundamento segundo del auto de admisión del recurso de casación de 22 de noviembre de 2023, dictado por la Sección Primera de esta Sala, son los siguientes:

< artículo 40.4 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre . En su contestación a la demanda el Ayuntamiento de Madrid, en el minuto 9:40:47 de la vista, realizada el 6 de julio de 2022, alegó que se había producido dos intentos de notificación, antes del transcurso de 6 meses, plazo de tramitación del expediente. En los folios 777, 778 y 779, del Expediente Administrativo, constan los dos intentos de notificación, los días 31 de enero y 1 de febrero de 2022, efectivamente antes del cumplimiento de los 6 meses desde el inicio del expediente, el cual fue iniciado el día 3 de agosto de 2021>>.

SEGUNDO.- La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia

El auto de la Sección Primera de 22 de noviembre de 2023 admitió a trámite este recurso, y apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en responder a la siguiente cuestión:

<< Determinar sí puede entenderse cumplida la obligación de notificar, a efectos del dies ad quem del plazo de 6 meses establecido para el procedimiento, cuando, en las notificaciones en papel practicadas en el domicilio del interesado, el primer y segundo intento se han efectuado dentro de dicho plazo de seis meses >>.

Los preceptos que el auto de admisión identifica, para que los interpretemos, son los artículos 40.4 y 42.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

TERCERO.- Alegaciones de las partes

1. La representación procesal del Ayuntamiento de Madrid interpone recurso de casación alegando que la aplicación del instituto de la caducidad al caso infringe el artículo 40.4 de la LPAC, puesto que este precepto deja claro que los intentos de notificación debidamente acreditados determinan el cumplimiento de la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos, de modo que un intento de notificación debidamente acreditado de cualquier forma de notificación que cumpla con las exigencias legales surtirá el efecto de dar por finalizado el procedimiento administrativo, considerándose por tanto cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo legal previsto. Asimismo, el Tribunal Supremo establece que esa suficiencia concurre en todo caso, con independencia de que la resolución correspondiente se notifique o no, con posterioridad, al interesado. Por ello, el articulo 40.4 otorga eficacia al intento de notificación debidamente acreditado que contenga el texto del acto.

En el presente caso, la parte recurrente afirma que se realizaron dos intentos de notificación, uno en horario de tarde y otro en horario de mañana por lo que tal y como viene asentado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo que con posterioridad cita, se ajusta asimismo a lo dispuesto en el art. 42.2 de la LPAC.

Se aduce que no se puede apreciar caducidad dado que, aunque efectivamente se realiza la notificación, como afirma el juzgador de instancia, el 4 de febrero de 2022, se realizan dos tentativas en el domicilio del interesado. Tras estas tentativas de notificación, se debía realizar el edicto que se interrumpió al comparecer en las dependencias del Departamento el inculpado y proceder a la notificación efectiva dos días después de la caducidad del expediente disciplinario.

Tras exponer la jurisprudencia que considera de aplicación, la defensa del Ayuntamiento de Madrid solicita que se estime el recurso de casación, con anulación de la sentencia impugnada y que el Tribunal Supremo se sitúe en la posición procesal propia del Tribunal de instancia, y entre al examen del fondo del asunto, procediendo a la resolución del litigio en los términos en que quedó planteado el debate procesal en la instancia; y, en consecuencia, desestime el recurso contencioso-administrativo.

2. La parte recurrida alega que la sentencia impugnada no infringe en forma alguna la normativa referida por el recurso de casación puesto que ni siquiera el Ayuntamiento de Madrid hizo alusión al artículo 40.4 de la LPAC en su contestación a la demanda, en tanto que se limitó a alegar que el plazo para este tipo de expedientes disciplinarios era el de doce meses con base en la normativa derivada del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.

Teniendo en cuenta lo anterior, se alega que no asiste la razón al Ayuntamiento de Madrid respecto a si, en el supuesto concreto, los dos intentos de notificación efectuados presencialmente en el domicilio del funcionario expedientado colmaron las exigencias del artículo 40.4 de la LPAC y, por lo tanto, sirvieron para tener por notificada la resolución sancionadora. Las circunstancias fácticas concurrentes evidencian, de un lado, que la Administración Municipal demandada procedió incorrectamente a notificar un trámite tan esencial como es la resolución que ponía fin al expediente sin agotar todas las posibilidades a su alcance, mucho más cuando tenía debido y preciso conocimiento de la dirección de correo electrónico corporativo del expedientado

En el escrito de oposición se aduce asimismo que el expediente disciplinario determinó y reguló la existencia de una obligación de comunicación por medios electrónicos con la Administración, conforme al artículo 14.2.e) de la LPAC, lo cual no se cumplió dado que el demandante tenía la condición de funcionario del Cuerpo de Policía Municipal del Ayuntamiento de Madrid. Es cierto que la norma prevé la posibilidad de notificación no electrónica para asegurar la eficacia de la actuación administrativa, pero, como puede apreciarse en el expediente, no existe razonamiento o motivación alguna por parte del Sr. Instructor que determine la necesidad de efectuarse la notificación por otros medios a fin de asegurar la comunicación al agente expedientado.

En cuanto al motivo relativo a la infracción del artículo 42.2 de la LPAC, la defensa de la parte recurrida alega que este motivo decae desde el momento en que la Administración no podía utilizar el medio de notificación presencial en el domicilio del funcionario expedientado cuando contaba con la obligación de notificarle electrónicamente la resolución sancionadora y ni siquiera consta realizado intento a través de ese medio ni justificados los motivos por los cuales se pudiera haber acordado, de forma excepcional, la notificación en su domicilio.

Tras exponer la jurisprudencia que estima de aplicación, la defensa del demandante solicita que se desestime el recurso de casación. Subsidiariamente, se opone a la petición efectuada respecto a que el Tribunal Supremo se sitúe en la posición procesal del órgano de instancia, solicitando que se remitan las actuaciones al juez de instancia a fin de que por éste se dictara sentencia sobre el fondo del asunto.

CUARTO.- La jurisprudencia sobre el "dies ad quem" del cómputo del plazo de caducidad. Respuesta a la cuestión de interés casacional.

1. El artículo 40.4 de la vigente LPAC recoge una regla específica para el cómputo del día final del plazo de duración del procedimiento, con idéntico tenor literal que el antecedente artículo 58.4 de la Ley 30/1992, que es el siguiente:

<<4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado>>.

2. La jurisprudencia sobre el cómputo del día final del plazo de caducidad en los procedimientos iniciados de oficio es uniforme en el sentido de considerar que el intento de notificación debidamente acreditado determina que deba entenderse cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, tanto en la interpretación del antecedente artículo 58.4 de la Ley 30/1992, como en el del vigente artículo 40.4 de la LPAC.

Esta jurisprudencia parte de la sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de 17 de noviembre de 2003, dictada en el recurso de casación en interés de ley 128/2002, que afirma que el intento de notificación, si está debidamente acreditado, es suficiente para entender finalizado el procedimiento administrativo a los efectos de verificar si tal finalización se ha producido en el plazo máximo que la ley atribuya a dicho procedimiento, siempre que cumpla las exigencias legales, aunque resulte infructuoso.

La citada sentencia de 17 de noviembre de 2003 fijó como doctrina legal la siguiente:

<< Que el inciso intento de notificación debidamente acreditado que emplea el artículo 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , se refiere al intento de notificación personal por cualquier procedimiento que cumpla con las exigencias legales contempladas en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992 , pero que resulte infructuoso por cualquier circunstancia y que quede debidamente acreditado. De esta manera, bastará para entender concluso un procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, en aplicación del referido artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible según los términos del artículo 59 de la Ley 30/1992 , y que se practique con todas las garantías legales aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente.

En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente>>.

Esta interpretación se matizó en la sentencia del Pleno de 3 de diciembre de 2013 (recurso n.º 557/2011) en el extremo de precisar que la acreditación que requería el artículo 58.4 de la Ley 30/1992 no forma parte del plazo que ha de computarse al efecto de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, sino que es sólo una exigencia de constatación; de suerte que el periodo de tiempo que transcurre entre la fecha del intento y la posterior en que se hace constar en el expediente su frustración, no prolonga aquel plazo. En ese sentido se rectificó la doctrina legal sustituyendo la frase antes transcrita que dice "(..) el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación [...]", por la de: "(..) el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en la fecha en que se llevó a cabo (..)".

3. Esta doctrina ha sido reiterada posteriormente, bajo la vigencia del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, entre otras, en la sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 7 de octubre de 2011 (recurso n.º 40/2010) y en las de esta Sala y Sección n.º 2228/2016, de 14 de octubre y n.º 133/2019, de 6 de febrero, en las cuales se subraya que la caducidad no debe vincularse en forma necesaria a la notificación del acto, porque el acto de notificación es algo conceptualmente distinto de la resolución que se notifica y del procedimiento que la origina, lo que determina que el intento de notificación debidamente acreditado sea suficiente a estos efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración de los procedimientos.

De manera uniforme, en interpretación del artículo 40.4 de la LPAC, la sentencia de esta Sala, Sección Tercera, n.º 1320/2021, de 10 de noviembre, en el fundamento tercero, examina la evolución jurisprudencial y concluye que, en la interpretación de los artículos 58.4 de la Ley 30/1992 y 40.4 de la Ley 39/2015, el intento de notificación efectuado en forma legal y debidamente acreditado es suficiente para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, con independencia de que la resolución correspondiente se notifique o no con posterioridad al interesado, extendiendo dicha interpretación a las notificaciones practicadas por medios electrónicos.

4. El examen del cumplimiento del plazo para la finalización del procedimiento se integra con el requisito de la regularidad y acreditación del intento de notificación, lo cual supone que deben cumplirse los requisitos establecidos en el artículo 42.2 de la LPAC para el caso de las notificaciones en papel practicadas en el domicilio del interesado.

El citado artículo 42.2 establece:

<>.

Por tanto, a efectos del cómputo del día final del plazo de caducidad, se debe entender cumplida la obligación de notificar en los casos de notificaciones en papel practicadas en el domicilio del interesado, cuando el primer y segundo intento de notificación se produce conforme a lo previsto en el artículo 42.2 de la LPAC.

5. Por lo expuesto, procede reiterar la jurisprudencia de la Sala en respuesta a la cuestión de interés casacional, fijando la siguiente doctrina:

i) Que debe entenderse cumplida la obligación de notificar a que se refiere el inciso "intento de notificación debidamente acreditado" que emplea el artículo 40.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando se practica el primer y segundo intento de notificación en la forma prevista en el artículo 42.2 de la citada Ley 39/2015, en caso de notificaciones en papel en el domicilio del interesado.

ii) Deberá entenderse concluso el procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, si el intento de notificación se lleva a cabo dentro de dicho plazo, aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente.

QUINTO.- Juicio de la Sala. Estimación del recurso. Retroacción de actuaciones.

1. La aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta nos llevará a estimar el recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Madrid y a casar la sentencia impugnada, por las razones que expondremos seguidamente.

Debe subrayarse en primer lugar que la sentencia recurrida no se ajusta a la doctrina jurisprudencial, puesto que fija el día final del plazo de caducidad en el momento en que el interesado tiene "conocimiento formal" de la resolución, lo cual no se corresponde con la interpretación uniforme expuesta.

Sentado lo anterior, la decisión del recurso está condicionada por las circunstancias del asunto del que trae causa este recurso de casación, debiendo entrarse a conocer de las mismas, puesto que la labor hermenéutica que requiere el auto de admisión no puede hacerse en abstracto, prescindiendo del concreto objeto del litigio que se está examinando, lo que determina que deba darse respuesta a las alegaciones de la parte recurrida sobre la obligatoriedad de la notificación por medios electrónicos y sobre la falta de acreditación del intento de notificación, integrando los hechos que están suficientemente justificados según las actuaciones, conforme a lo establecido en el artículo 93.3 de la LJCA.

2. Tal como ha quedado expuesto, la Administración intentó la notificación personal en el domicilio del interesado, conforme a lo dispuesto en el artículo 42 de la LPAC, alegando la defensa del demandante que no se intentó la notificación por medios electrónicos.

Las condiciones generales para la práctica de las notificaciones se encuentran reguladas en el artículo 41.1 de la LPAC que, tras establecer como regla general que las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía, dispone que no obstante ello .las Administraciones pueden practicar las notificaciones por medios no electrónicos cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea y cuando sea necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público para asegurar la eficacia de la actuación administrativa.

En este caso, estamos ante un procedimiento disciplinario donde el demandante había sido notificado por edictos de la incoación del expediente disciplinario y de la citación para declarar como inculpado, ante la imposibilidad de practicar la citación de modo personal, tal como se describe en la resolución impugnada y consta en el expediente, por lo que existen razones de eficacia que justifican la práctica de la notificación personal, de modo que la actuación administrativa resulta justificada.

3. En cuanto a los intentos de notificación, el auto de admisión del recurso de casación, en su fundamento segundo, expresa que se practicaron dos intentos de notificación antes del cumplimiento del plazo de seis meses desde el inicio del expediente, los cuales fueron practicados en legal forma y constan debidamente acreditados en los folios 777, 778 y 779, del expediente administrativo.

Asimismo, consta en el auto de admisión del recurso de casación que el Ayuntamiento alegó oportunamente esta circunstancia en la contestación a la demanda, de todo lo cual se concluye que los intentos de notificación se realizaron en legal forma y constan debidamente acreditados, por lo que el procedimiento finalizó antes del vencimiento del plazo máximo para resolver.

4. La sentencia recurrida únicamente analizó el motivo relativo a la finalización del procedimiento por caducidad, quedando imprejuzgados el resto de motivos de impugnación alegados por la parte actora, por lo que procede aplicar la previsión contenida en el artículo 93.1 de la LJCA, que permite a la Sala, cuando justifique su necesidad, que la sentencia que resuelva el recurso de casación ordene la retroacción de actuaciones a un momento determinado del procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminación, y al respecto consideramos en este caso que es necesaria la devolución al no haberse examinado en la instancia el resto de motivos de impugnación, ni contener la sentencia impugnada ninguna valoración sobre el material probatorio, sin que se haya entablado debate sobre tales cuestiones en este recurso de casación.

Por todo lo expuesto, el pronunciamiento de esta Sala será el de: i) declarar la doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional y los preceptos legales sujetos a interpretación que se indicaban en el auto de admisión, en los términos expresados en el fundamento cuarto.5; ii) estimar el recurso de casación del Ayuntamiento de Madrid, con anulación de la sentencia impugnada; iii) ordenar la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, para que por el Juzgado de instancia se resuelva lo que proceda sobre las cuestiones y pretensiones planteadas, en el bien entendido de que la nueva sentencia que se dicte no podrá considerar otro dies ad quemdel plazo de caducidad distinto al determinado en esta sentencia.

SEXTO.- Costas procesales

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de esta Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación, sin que proceda hacer pronunciamiento de las de instancia al no haber finalizado el proceso de instancia por efecto de la estimación del recurso de casación.