Sentencia Contencioso-Administrativo 57/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 432/2024 de 22 de enero del 2025

PRIMERO.- La actuación que se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone, por el Sindicato "Justicia Policial" (JUPOL), mediante el cauce del artículo 29.1 de la LJCA, contra la inactividad administrativa de la Administración Pública, en concreto del Ministerio del Interior, para aprobar el reglamento de desarrollo del artículo 95 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, del régimen de personal de la Policía Nacional.

La pretensión que se ejercita en el presente recurso, a tenor del suplico del escrito de demanda, consiste, en congruencia con el cauce procesal seguido del artículo 29.1 de la LJCA, en una pretensión de condena que impone una obligación de hacer. En concreto, que se dicte sentencia por la que "se condene a aprobar el reglamento de desarrollo del artículo 95 de la LO 9/2015 (...) en un plazo máximo de seis (6) meses, o subsidiariamente, en el plazo concreto que el Tribunal estime, ex artículo 71.1.c) de la LJCA".

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales

El sindicato recurrente considera que la Administración viene incurriendo en inactividad desde hace 9 años, al no desarrollar reglamentariamente el contenido del artículo 95.5 de la citada Ley Orgánica 9/2015, en lo relativo a la aprobación de las normas complementarias que sean precisas para la convocatoria de las elecciones, el procedimiento electoral y, en general, para el funcionamiento del Consejo de la Policía.

La inactividad es evidente, a juicio de la recurrente, porque la Orden que actualmente regula el funcionamiento interno del Consejo de la Policía es de 1987, y se trata de una norma aprobada de urgencia y con carácter provisional. Y lo cierto es que el legislador evidenció en 2015 la voluntad de regular el funcionamiento del citado Consejo de la Policía, mediante un desarrollo reglamentario que sustituya a la citada orden.

Añade la parte recurrente que no pretende que el reglamento de desarrollo tenga un contenido concreto, simplemente que se elabore y se apruebe uno nuevo. Cita, en apoyo de su alegato, dos sentencias de esta Sala Tercera, y establece que, a tenor de los artículos 32.1 y 71.1, apartados b) y c) de la LJCA, tanto invocando el restablecimiento de una situación jurídica individualizada, como que estamos ante una actuación jurídicamente obligatoria, que procede imponer judicialmente un plazo para el cumplimiento del desarrollo reglamentario que, considera, debe ser de seis meses.

El Abogado del Estado, por su parte, aduce que la jurisprudencia sobre la inactividad exige que haya una disposición general que no precise de actos de aplicación, que obligue a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, sin que dicha disposición general permita margen de apreciación o discrecionalidad. Considera, por tanto, que debe rechazarse el recurso porque no hay inactividad reglamentaria en cuanto a las normas complementarias reguladoras del Consejo de la Policía, pues el procedimiento electoral para la elección de los representantes de la Policía Nacional en el Consejo de la Policía y el régimen de funcionamiento, no se encuentra huérfano de regulación.

Las normas de aplicación al respecto vienen establecidas en el Real Decreto 555/2011, de 20 de abril, por el que se establece el régimen electoral del Consejo de Policía, que regula las normas de celebración de elecciones y desarrolla todo lo relativo al derecho de sufragio, la convocatoria electoral, el censo electoral, el procedimiento electoral, el voto electrónico, el voto por correspondencia, la proclamación de electos y la constitución del Consejo de Policía. Teniendo en cuenta que la Ley Orgánica 9/215 no deroga el expresado Real Decreto ni la Orden de 1987 invocada por la recurrente.

Por lo demás, cita los ejemplos que, en nuestro ordenamiento jurídico, han realizado tardíos desarrollos reglamentarios impuestos por las leyes. Añadiendo que el artículo 95.5 de la Ley Orgánica 9/2015 ni siquiera estableció plazo alguno para tal desarrollo.

TERCERO.- La inactividad de la Administración del artículo 29.1 de la LJCA

La inactividad que invoca la recurrente, en los términos señalados en el primer fundamento, es la pasividad de la Administración en el cumplimiento del artículo 95.5 de la Ley Orgánica 9/2015, cuando dispone que "reglamentariamente se establecerán las normas complementarias que sean precisas para la convocatoria de las elecciones, el procedimiento electoral y, en general, para el funcionamiento del Consejo de Policía".

Teniendo en cuenta que el citado artículo 95 regula las elecciones y su mandato, tras la regulación de la organización y competencias del Consejo de la Policía que se regulan en el artículo 94. Ambos preceptos se encuentran sistemáticamente ubicados en el capítulo II que regula el Consejo de la Policía, dentro del Título XIII que establece el régimen de representación y participación de los funcionarios.

Ciertamente el artículo 106.1 de la CE impone a los tribunales el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la "actuación administrativa", expresión que comprende naturalmente los actos, omisiones, inactividades y vías de hecho.

Acorde con esta previsión constitucional, el artículo 29 de la LJCA permite la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. Ahora bien, nuestra Ley Jurisdiccional sujeta el ejercicio de ese control jurisdiccional a la concurrencia de una serie de requisitos que establece el citado precepto, que son necesarios para que estemos ante un supuesto de inactividad.

Conviene insistir que el presente recurso se interpone al amparo del artículo 29.1 de la LJCA, alegando la inactividad de la Administración para dictar un reglamento previsto en la Ley. Y lo cierto es que el citado artículo 29 efectivamente regula, dentro de la "actividad administrativa impugnable" (capítulo II del título III), la inactividad de la Administración como remedio procesal del legislador, para permitir la interposición del recurso contencioso-administrativo, frente a los casos en los que no se impugna un acto o disposición general, sino la mera inactividad administrativa.

Sucede, sin embargo, que para el adecuado ejercicio de tal impugnación, por el cauce del artículo 29 de la LJCA, y alcanzar el control jurisdiccional de la inactividad administrativa, es preciso la concurrencia de los presupuestos que legalmente se establecen, y que no se aprecian en el caso examinado, en los términos que seguidamente expresamos.

En efecto, el artículo 29 de la LJCA prevé dos supuestos de inactividad. El primero, previsto en el apartado 1, se refiere a los casos de ausencia de realización de actividades prestacionalespor parte de la Administración. Y el segundo, previsto en el apartado 2, tiene lugar ante la falta de ejecuciónpor la Administración de sus actos firmes.

Centrándonos en el supuesto invocado por la parte del artículo 29.1 de la LJCA, se precisa para su concurrencia que la Administración, mediante una disposición que no requiera de actos de aplicación,esté obligadaa realizar una prestación concreta,en favor de personas determinadas.Sin que pueda considerarse que la referencia al desarrollo reglamentario del artículo 95.5 de la Ley Orgánica 9/2015, sea una actividad prestacional de la Administración, y menos que la misma pueda realizarse en favorde una o varias personas determinadas, para establecer desarrollos reglamentarios favorables, en favor,de los interesados, toda vez que sólo pueden solicitar la prestación quienes tuvieran derecho a ella. Teniendo en cuenta, además, el carácter discrecional del ejercicio de la potestad reglamentaria, que no resulta compatible con la realización de una prestación concreta y determinada que no precisa de acto de aplicación.

La inactividad del artículo 29.1 de la LJCA, por tanto, requiere la concurrencia de una obligación pública que crea la norma, acto, contrato, convenio, cuyo contenido ha de ser enmarcado en la actividad prestacional, que no necesita posterior determinación, y, en todo caso, el titular de la prestación ha de ser acreedor de la prestación a la que está obligada la Administración.

Como se ve, la mera demora, retraso o desidia en realizar un desarrollo reglamentario, establecido en una norma legal previa que no impone plazo al respecto, no integra el supuesto del artículo 29.1 de la LJCA, salvo que el incumplimiento se vincule, como ha sucedido en algún supuesto, con aspectos vinculados, de forma directa o indirecta, a una prestación personal especifica en el ámbito de la función pública, que no es el caso.

De manera que no puede resultar de aplicación el artículo 32.1 de la LJCA, que proporciona cobertura a la imposición de una condena a la Administración para el cumplimiento de sus obligaciones, porque para ello es preciso, ex artículo 29 de la LJCA, la previa concurrencia de la obligación prestacional en los términos señalados. Repárese que el mentado artículo 32.1 advierte que únicamente el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración "al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que están establecidos", en referencia a una obligación en su actividad prestacional en relación con personas determinadas, que no precise actos de aplicación, y cuyo contenido exacto se conoce para que pueda ser cumplido en sus propios términos.

En definitiva, la interposición de un recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 29.1 de la LJCA, por inactividad administrativa, precisa de la concurrencia de los requisitos que legalmente impone nuestra Ley Jurisdiccional, que no concurren en el supuesto examinado, toda vez que no puede considerarse como inactividad administrativa, a los efectos del artículo 29.1 de la LJCA, la mera ausencia de actividad administrativa, la inacción, la pasividad, la lentitud o la ineficacia administrativa.

En este sentido, viene al caso añadir que el recurso contra la inactividad de la Administración, creado en nuestra Ley Jurisdiccional, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos, se dirige, a tenor de su exposición de motivos, a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades,pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretasy actos que tengan un plazo legal para su adopcióny de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas,sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.

Téngase en cuenta, además, que la disposición transitoria séptima de la Ley Orgánica 9/2015, bajo el título de la normativa vigente de desarrollo, deja establecido que "hasta que se dicten las normas reglamentarias de desarrollo de esta Ley Orgánica, seguirán siendo de aplicación las normas vigentes, en tanto no se opongan a lo establecido en la misma".Y en este caso, las elecciones se regulan en el Real Decreto 555/2011, de 20 de abril, por el que se establece el régimen electoral del Consejo de Policía, y el funcionamiento del expresado Consejo, mediante la Orden de 22 de julio de 1987, por la que se aprueba el Reglamento, con carácter provisional, del Reglamento de Organización y Funcionamiento Interno del Consejo de Policía.

En consecuencia, procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- Las costas procesales

Procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1, de nuestra Ley Jurisdiccional, no hacer imposición de costas por las dudas de derecho que pudieron surgir.