Sentencia Contencioso-Administrativo 59/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 431/2024 de 22 de enero del 2025

PRIMERO.- El objeto del recurso contencioso-administrativo.

El sindicato Justicia Policial (JUPOL) requirió a la Administración el 28 de febrero de 2024 que cumpliera su obligación de desarrollar reglamentariamente el artículo 20.3 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional.

El artículo 20 de este texto legal dispone:

«Artículo 20. Especialidades.

1. La Policía Nacional contará con las especialidades necesarias para realizar aquellas tareas específicas en las que se requiera un determinado nivel de conocimientos en las siguientes áreas de actividad:

a) Dirección y coordinación.

b) Información.

c) Policía Judicial.

d) Seguridad Ciudadana.

e) Extranjería y Fronteras.

f) Policía Científica.

g) Documentación.

h) Cooperación Internacional.

i) Gestión y Apoyo.

Para acceder a cada una de las especialidades será imprescindible haber superado el correspondiente curso de especialización y, en su caso, encontrarse en posesión de las titulaciones o conocimientos que en cada supuesto se determinen.

2. Al personal integrante de las distintas especialidades le podrá ser exigida la prestación de un compromiso de permanencia en las mismas, así como la superación periódica de pruebas selectivas de actualización. Igualmente, la pertenencia a dichas especialidades podrá conllevar los efectos que se determinen en materia de baremo, así como otros de carácter económico o administrativo.

3. Con observancia de los principios establecidos en los apartados anteriores, reglamentariamente se concretarán las especialidades, su definición, los requisitos y condiciones exigidas para el ingreso, mantenimiento y cese en las mismas, así como la compatibilidad entre ellas».

El 3 de junio de 2024 JUPOL, al no haberse atendido su requerimiento, interpuso el presente recurso contencioso-administrativo en el que nos pide que condenemos a la Administración a aprobar el reglamento de desarrollo del artículo 20.3 de la LO 9/2015, en el plazo máximo de seis meses o, subsidiariamente, en el que estimemos, conforme al artículo 71.1 c) de la Ley de la Jurisdicción.

SEGUNDO.- La demanda de JUPOL

Nos recuerda que en los casi nueve años transcurridos desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 9/2015 no se ha cumplido la obligación legal de desarrollo reglamentario de su artículo 20.3. Y que el 28 de febrero de 2024 requirió al Ministerio del Interior su cumplimiento al amparo del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Se hace eco del informe de la Subdirectora General del Gabinete Técnico de la Dirección General de la Policía de 18 de junio de 2024 según el cual no existe inactividad reglamentaria. Señala que se emitió cuando ya había sido admitido a trámite este recurso y de las disposiciones a las que se refiere dice que prácticamente todas son anteriores a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 9/2015 y ninguna desarrolla su artículo 20.3. De ahí que JUPOL se mantenga en que sigue habiendo incumplimiento de la obligación de desarrollar reglamentariamente las especialidades policiales.

Así, afirma que (i) el Real Decreto 997/1989, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo de la Dirección General de la Policía no regula especialidades; (ii) el Real Decreto 853/2022, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Procesos Selectivos y Formación de la Policía Nacional, regula la formación especializada pero no las especialidades; (iii) la Orden INT/430/2014, de 10 de marzo, por la que se regula la uniformidad en el Cuerpo Nacional de Policía, es ajena a las especialidades; (iv) lo mismo sucede con la Orden INT/859/2023, de 21 de julio, por la que se desarrolla la estructura orgánica y las funciones de los servicios centrales y territoriales de la Dirección General de la Policía; (v) el Real Decreto 1668/1989, de 29 de diciembre, las Unidades de Intervención Policial y establece las especialidades de su régimen estatutario, desarrollado por la Orden de 15 de febrero de 1990, pero estas unidades no son ninguna de las especialidades del artículo 20.3; (vi) no hay regulación de ninguna especialidad en el Real Decreto 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre organización y funcionamiento de las Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas; (vii) y no la hay en el Real Decreto 613/2020, de 30 de junio, por el que se establecen las distinciones de funcionaria o funcionario y miembro honorario de la Policía Nacional; (viii) el Real Decreto 326/2021, de 11 de mayo, por el que se aprueba el cuadro de exclusiones médicas para el ingreso en la Policía Nacional no regula especialidades; (ix) el Real Decreto 666/2022, de 1 de agosto, por el que se aprueban los Estatutos del Centro Universitario de Formación de la Policía Nacional, tampoco trata de especialidades; (x) el Real Decreto 853/2022, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Procesos Selectivos y de Formación de la Policía Nacional, no regula la materia del artículo 20.3; (xi) el Real Decreto 49/2024, de 16 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los centros docentes de la Policía Nacional, es ajeno a las especialidades.

Sucede lo mismo, sigue diciendo la demanda con las instrucciones y órdenes comunicadas citadas por el informe mencionado. Así, las resoluciones de la Dirección General de la Policía: (i) de 27 de diciembre de 1989 sobre normas provisionales de actuación del Grupo Especial de Operaciones (GEO) y de los Grupos Operativos Especiales de Seguridad (GOES); (ii) de 5 de noviembre de 2013, por la que se regulan las funciones, estructura y organización de las Unidades de Prevención y Reacción; (iii) de 20 de abril, de 2021, por la que se imparten instrucciones relativas a la adquisición, operación y mantenimiento de las aeronaves pilotadas por control remoto en la Policía Nacional, así como la formación y habilitación de sus pilotos. Y las Órdenes comunicadas: (iv) de 27 de julio de 1994, por la que se regula la adscripción de personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado al Servicio de Seguridad de la Casa de S.M. el Rey; de 25 de julio de 1989, por la que se regula la adscripción de personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado a la Jefatura de Seguridad de la Presidencia del Gobierno. O la (v) Instrucción n.º 10/2006, de 30 de noviembre, de la Secretaría de Estado de Seguridad, sobre normas de funcionamiento de las Consejerías y Agregadurías de Interior.

Tiene por incontrovertido que desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 9/2015 no se ha desarrollado su artículo 20.3. Solamente existen normas e instrucciones dispersas que, de alguna forma lejana, se refieren a puestos de trabajo o a unidades de la Policía Nacional, pero no una regulación reglamentaria que cumpla el mandato del artículo 20.3. Y ve contrario a la lógica que, habiendo creado las especialidades la Ley 9/2015, existieran normas reglamentarias previas sobre ellas. Haber abordado otras materias, dice, no exonera a la Administración del cumplimiento de la obligación legal. Además, resalta que la propia Dirección General de la Policía reconoce como objetivo estratégico "continuar con el desarrollo y actualización normativa" pero no cita el desarrollo reglamentario de las especialidades. De igual modo, apunta que la propia Dirección General viene a asumir el incumplimiento cuando admite que en un futuro inmediato se podría realizar un proyecto normativo que de forma unificada y concreta materialice lo dispuesto en el artículo 20.3.

En definitiva, dice la demanda sobre el informe de referencia que, de haber una regulación reglamentaria de las especialidades, la habría identificado y explicado su contenido. Y eso no ha ocurrido.

Invoca luego nuestras sentencias n.º 553/2018, de 5 de abril y n.º 291/2022, de 8 de marzo; recuerda el tenor del artículo 20.3, señala que la inactividad reglamentaria afecta gravemente a la estructura, organización interna y funcionamiento de la Policía Nacional y, sobre todo, a la calidad del servicio público que presta. Y para reforzar sus argumentos menciona el preámbulo de la Orden PCM/509/2020, de 3 de junio, por la que se regulan las especialidades en la Guardia Civil, donde se afirma su relevancia. De ahí deduce un agravio comparativo con la Guardia Civil.

Dice también que los principios de proporcionalidad y seguridad jurídica del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, exigen la aprobación del reglamento que reclama. Aquí vuelve a citar la sentencia n.º 291/2022, de 8 de marzo.

En fin, advierte que no pretende obligar a la Administración a dictar un reglamento con un contenido predeterminado y que el plazo que debemos fijar conforme al artículo 71.1 c) de la Ley de la Jurisdicción, a la vista de la sentencia n.º 553/2018 y teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 9/2015, ha de ser de seis meses.

TERCERO.- La contestación del Abogado del Estado.

Repasa, en primer lugar, el régimen de impugnación la inactividad de la Administración y la jurisprudencia sobre ella, de la que menciona la expresada en la sentencia de la Sección Segunda de 18 de febrero de 2005, en la de la antigua Sección Séptima de 14 de diciembre de 2007 y en la de esta Sección Cuarta n.º 1332/2021, de 15 de noviembre. A lo que añade que resoluciones posteriores recuerdan que la ilegalidad omisiva contemplada por el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción exige que la Administración en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas predeterminadas sin que permita margen de apreciación o discrecionalidad.

Después, afirma que la demanda debe desestimarse porque sí hay el desarrollo reglamentario que niega JUPOL. Explica que la variedad y flexibilidad exigida por la propia naturaleza de las especialidades hace que esté disperso en diferentes instrumentos. Así, habla de una regulación más genérica en distintas disposiciones generales y de previsiones concretas para unidades que requieren un régimen más específico.

A partir de aquí se detiene en el artículo 42 del Reglamento de procesos selectivos y formación de la Policía Nacional. Asimismo, en el artículo 12.3 del Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo de la Dirección General de la Policía, aprobado por Real Decreto 997/1989, y en que en virtud de este Reglamento se convocan estas especialidades sin normativa específica: Caballería, Guías Caninos, Subsuelo y Protección Ambiental, Especialista de Telecomunicación, Técnico Auxiliar de Comunicación, Armamento y Tiro. Añade el artículo 5 de la Orden INT/430/2014, de 10 de marzo, por la que se regula la uniformidad en el Cuerpo Nacional de Policía, que considera unidades especiales y servicios específicos: el Grupo Especial de Operaciones (GEO), los Grupos Operativos Especiales de Seguridad (GOES), los TEDAX-NRBQ, las Unidades de Intervención Policial (UIP), la Unidad de Caballería, la Unidad de Guías Caninos, la Unidad de Subsuelo y Protección Ambiental, las Unidades de Prevención y Reacción (UPR), y el Servicio de Medios Aéreos.

De las unidades que requieren un régimen más específico se refiere: al Real Decreto 1669/1989 que regula las Unidades de Intervención Policial; al Reglamento (UE) 1178/2011, de la Comisión, de 3 de noviembre de 2011, por el que se establecen los requisitos técnicos y procedimientos administrativos relacionados con el personal de vuelo de la aviación civil; el Real Decreto 517/2024, de 4 de junio, por el que se desarrolla el régimen jurídico para la utilización civil de sistemas de aeronaves no tripuladas.

Asimismo, se refiere a las resoluciones de la Dirección General de la Policía, Órdenes comunicadas e Instrucciones recogidas en el informe de la Subdirectora General del Gabinete Técnico ya mencionadas por la demanda.

A la vista de todo ello, afirma que no hay ningún vacío reglamentario, ni, mucho menos, inactividad de la Administración. Añade que en documento adjunto detalla los concursos convocados en los últimos años como prueba.

No obstante, apunta, que aunque se admitiera a efectos dialécticos que el artículo 20.3 requiere desarrollo reglamentario necesariamente posterior a su entrada en vigor, la inactividad reglamentaria de la Administración no constituiría una ilegalidad omisiva frente a la que accionar mediante los artículos 29.1 y 25.2 de la Ley de la Jurisdicción. La previsión del artículo 20.3, apunta, es genérica, no incluye predeterminación sobre el contenido del desarrollo reglamentario, ni fija plazo. De ahí que concluya diciendo que este artículo 20.3 es una de tantas remisiones normativas legales que habilitan específicamente para regular una materia y quedan fuera del remedio del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción. El artículo 20.3 concluye:

«lo único que lleva a cabo es una delimitación de los instrumentos normativos a través de los que se regulan las especialidades en la Policía Nacional, por la Ley en lo que ella misma regula y reglamentariamente en lo demás, pero esa LO ni dice que esa regulación haya de estar en un solo reglamento, ni deroga la normativa vigente (cfr. la disposición transitoria 7ª de la LO) ni fija plazo alguno. Por ello, no hay ninguna inactividad reglamentaria de acuerdo con la citada jurisprudencia y con la que menciona el propio escrito de demanda referida expresamente a esa modalidad de inactividad de la Administración».

CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El recurso debe ser desestimado esencialmente porque el artículo 20.3 de la Ley Orgánica 9/2015 no ofrece los presupuestos que el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción requiere para apreciar la inactividad susceptible de ser corregida jurisdiccionalmente.

A) La inidoneidad del artículo 20.3 de la Ley Orgánica 9/2015 para dar lugar a la inactividad a que se refiere el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción

Recordemos lo que dice el artículo 20.3:

«3. Con observancia de los principios establecidos en los apartados anteriores, reglamentariamente se concretarán las especialidades, su definición, los requisitos y condiciones exigidas para el ingreso, mantenimiento y cese en las mismas, así como la compatibilidad entre ellas».

Ciertamente, los apartados anteriores del precepto ofrecen concreciones para la tarea reglamentaria.

En particular, el apartado 1 señala que las especialidades han de ser las precisas para la realización por los miembros de la Policía Nacional de las tareas específicas que exijan un determinado nivel de conocimientos en las áreas de actividad que enuncia y son las siguientes: a) Dirección y coordinación. b) Información. c) Policía Judicial. d) Seguridad Ciudadana. e) Extranjería y Fronteras. f) Policía Científica. g) Documentación. h) Cooperación Internacional. i) Gestión y Apoyo.

También determina que para acceder a cada una de ellas será imprescindible haber superado el correspondiente curso de especialización y, en su caso, encontrarse en posesión de las titulaciones o conocimientos que en cada supuesto se determinen.

Además, el apartado 2 prevé la posibilidad de que a quienes se integren en las especialidades se les exija un compromiso de permanencia y la superación de pruebas selectivas de actualización.

E, igualmente, contempla la posibilidad de que la pertenencia a una de las especialidades que se creen conlleve efectos en el baremo y otros de carácter económico o administrativo.

Ahora bien, a pesar de estas determinaciones de los apartados 1 y 2 del artículo 20, la materialización de las especialidades comporta una elevada dosis de decisión para la cual no ofrece el legislador el detalle necesario que nos permita apreciar la concurrencia del presupuesto del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción. Además, y esto es muy importante, no hay plazo dentro del cual se deba aprobar la regulación reglamentaria.

Conviene dejar bien claro que no estamos diciendo que no existe inactividad reglamentaria. En realidad, el propio Abogado del Estado viene a reconocer que sí la hay, al igual que no evita esa conclusión el Informe de la Subdirectora General del Gabinete Técnico de la Dirección General de la Policía, analizado por la demanda. No parece que se puedan tener por ejecución o desarrollo reglamentario de una ley disposiciones y resoluciones anteriores a ella, la mayoría por muchos años ni otras con contenidos variados o de detalles que se ocupan de objetos diferentes. Y, si reparamos en los contenidos de las que recuerda el Abogado del Estado, cuesta mucho esfuerzo apreciar allí regulación de especialidades en el sentido en que parece quererla el artículo 20.3. La lectura del artículo 42 del Real Decreto 853/2022 muestra con claridad que no regula las especialidades pues se limita a prever, en términos generales, la especialización. Y el artículo 12.3 del Real Decreto 997/1989 solamente contempla la obligación de permanencia en puestos de su especialidad a quienes superen las pruebas de especialización. Por su parte, el artículo 5 de la Orden INT/430/2014 identifica, a efectos del uniforme que han de vestir, determinadas "unidades especiales". De otro lado, no es dudoso que establecer debidamente las especialidades contribuirá a la mejora del servicio público que presta el Cuerpo Nacional de Policía, tal como resulta del preámbulo de la Orden PCM/509/2020, de 3 de junio, por la que se regulan las especialidades en la Guardia Civil, que ha supuesto para la de este Cuerpo.

No obstante, llevar a la práctica el mandato del legislador comprende, al menos, (i) identificar las especialidades para las que son necesarios conocimientos específicos y, para ello, resolver (ii) si coinciden con las actividades enunciadas en el apartado primero o no. E identificar (iii), igualmente, el nivel de conocimientos singulares necesarios, así como (iv) las titulaciones que los aseguran. Del mismo modo, conlleva (v) diseñar las pruebas selectivas para acceder a las especialidades; (vi) fijar los términos del compromiso de permanencia; (vii) definir las pruebas correspondientes a su actualización. En fin, supone (viii) regular los efectos de la adquisición de una especialidad para la carrera profesional y (ix) su repercusión retributiva.

Así, debemos volver la vista al artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción que dice:

«1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración».

Ciertamente, el artículo 29.1 de la Ley 9/2015 obliga a la Administración a regular reglamentariamente las especialidades de que venimos hablando, pero esa obligación no entraña una prestación concreta en favor de una o varias personas. No la comporta porque, como hemos dicho, el artículo 20.3 deja suficientes espacios abiertos o, si se prefiere, indeterminados que impiden identificar una prestación específica o una actuación suficientemente precisa a cuya satisfacción pudiera condenar esta Sala a la Administración, a pesar de que no ha dado cumplimiento al mandato del legislador.

B) La confirmación por la jurisprudencia de la conclusión anterior

El examen de las sentencias en las que hemos apreciado inactividad reglamentaria confirma la improcedencia de hacerlo en este caso.

Invoca la demanda las nuestras n.º 553/2018, de 5 de abril, y n.º 291/2022, de 8 de marzo.

Veamos, en síntesis, los extremos relevantes ahora de una y otra.

La sentencia n.º 553/2018, de 5 de abril, estimó el recurso n.º 4267/2016, apreció inactividad reglamentaria y obligó al Gobierno al cumplimiento inmediato de la obligación de desarrollo reglamentario incumplida y, en todo caso, en un plazo máximo de seis meses. Se trataba del previsto por la disposición final, en relación con el artículo 25 y las disposiciones adicionales sexta y séptima, de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación. Desarrollo necesario para la efectividad de la carrera profesional y del régimen retributivo de los recurrentes, personal investigador. En particular, la Sala tuvo en cuenta, además del hecho de no haberse efectuado la regulación reglamentaria, que sí había un plazo dentro del cual debía haberse emanado y que, como consecuencia de la inactividad, se creó una situación contraria al ordenamiento jurídico: la discriminación entre funcionarios sometidos a una misma regulación legal, pues parte de ellos percibía unas retribuciones diferentes a las de los demás.

La sentencia n.º 291/2022, de 8 de marzo, estimó el recurso n.º 183/2021 y condenó a la Administración a iniciar, en los plazos generales de la Ley de la Jurisdicción, el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007, reguladora de los derechos y deberes de la Guardia Civil. Ese precepto obligaba a la Administración a concertar un seguro de responsabilidad civil, u otra garantía financiera, para cubrir las indemnizaciones, fianzas y demás cuantías derivadas de la exigencia de responsabilidad de cualquier naturaleza a los guardias civiles, con motivo de sus actuaciones en el desempeño de sus funciones o con ocasión de las mismas, en los términos que reglamentariamente se establezcan. La sentencia constata que la Administración sí incoó el procedimiento para concertar el seguro en cuestión pero no lo resolvió, precisamente porque era preciso dictar antes el reglamento.

Es fácil apreciar las diferencias que median entre estos dos casos y el que nos ocupa.

En ninguno de los dos se dan elementos de indeterminación como los que hemos puesto de manifiesto antes. En cambio, la sentencia n.º 553/2018 advierte la existencia de un plazo y la creación, a causa de la inactividad reglamentaria, de una situación antijurídica concreta. Y las circunstancias de la sentencia n.º 291/2022 son claramente distintas de las de éste: contratar un seguro o garantía no guarda relación con la regulación de las especialidades en el Cuerpo Nacional de Policía.

Hemos de insistir, además de en la complejidad de la regulación omitida, en que aquí ni hay plazo, ni nos ha dicho el recurrente que, como consecuencia de la inactividad reglamentaria, haya discriminación entre miembros del Cuerpo Nacional de Policía o cualquier vulneración del ordenamiento jurídico.

QUINTO.- Costas.

A la vista de las circunstancias del pleito y de las dudas que puede suscitar la controversia, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de este recurso.

Fallo