Sentencia Contencioso-Administrativo 618/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 503/2024 de 22 de mayo del 2025

PRIMERO.- El objeto del recurso contencioso-administrativo.

La resolución de 25 de abril de 2024 del pleno del Tribunal de Cuentas sancionó con 5.000€ a Euzko Alderdi Jeltzalea-Partido Nacionalista Vasco por considerarle responsable de infringir, con carácter leve, el deber de colaboración que le impone el artículo 17.Cuatro a) de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, de Financiación de los Partidos Políticos, en relación con su artículo 19.

El procedimiento sancionador se incoó por resolución del pleno del Tribunal de Cuentas de 30 de noviembre de 2023. La falta de colaboración apreciada se produjo en el curso del ejercicio por el Tribunal de Cuentas de su función de fiscalización de la actividad económico-financiera de los partidos políticos correspondiente a los ejercicios 2018 y 2019. Y consistió en no aportar la documentación que se le había solicitado.

En particular, se le requirió el 20 de marzo de 2022 que remitiera mediante la cumplimentación del formulario electrónico:

«Instrucciones de contratación vigentes durante los ejercicios 2018 y 2019.

Informe elaborado por el órgano al que corresponde el asesoramiento jurídico previo a la aprobación de las instrucciones.

Acuerdos adoptados por los órganos competentes de la formación en los que se recoja la constitución de los distintos órganos de contratación y el nombramiento de sus integrantes.

Además, una relación comprensiva de todos los contratos adjudicados por la formación política en los ejercicios 2018 y 2019 -a excepción de aquellos cuyo importe de adjudicación sea inferior a 5.000 euros-, según la plantilla Excel que está disponible en el propio trámite y siguiendo las instrucciones de cumplimentación del Anexo II».

El recurrente respondió el 22 de abril de 2022 que no podía dar respuesta en los términos solicitados y desde el Tribunal de Cuentas se le contestó ese mismo día que esperaba que, al menos, se remitieran los expedientes de contratación de 2019 pues el partido había aprobado las mencionadas instrucciones en julio de 2018. El 25 de abril el recurrente manifestó que no podía dar cumplimiento al requerimiento en los términos solicitados porque el cuestionario no se adapta a las normas de contratación adoptadas por el partido, los órganos de contratación no estaban contemplados en los ejercicios en cuestión, que era preciso un período mínimo para la interiorización de las normas de contratación de 2018 por todos los niveles de la organización, que en 2019 hubo en la Comunidad Autónoma cinco procesos electorales y a ellos se dedicaron todos los recursos y que responder a lo pedido obligaría al partido a dotarse de recursos adicionales personales y de medios.

En el anteproyecto de Informe de Fiscalización de las cuentas anuales de los partidos políticos, ejercicios 2018 y 2019, remitido para alegaciones al recurrente el 17 de enero de 2023, se hacía constar que había colaborado con el Tribunal de Cuentas con la excepción de la remisión de la documentación relativa a la relación de contratos celebrados en 2018 y 2019. Y se advertía que la falta al deber de colaboración podía constituir una irregularidad sancionable tipificada en el artículo 17 de la Ley Orgánica 8/2007. Las alegaciones del partido nada dijeron al respecto. Y en el Informe aprobado el 28 de septiembre de 2023 por el pleno del Tribunal de Cuentas hizo constar la falta al deber de colaboración previsto en el artículo 19.1 de la Ley Orgánica 8/2007 pues el Partido Nacionalista Vasco no atendió los requerimientos relativos a la fiscalización de la contratación formalizada en los ejercicios 2018 y 2019.

A propuesta de las Consejeras titulares del Departamento de Partidos Políticos, el pleno del Tribunal de Cuentas resolvió el 28 de septiembre de 2023 incoar, conforme al artículo 18. Uno de la Ley Orgánica 8/2007 una información previa con audiencia del Partido Nacionalista Vasco para que alegase sobre la procedencia de iniciar un procedimiento sancionador y sobre la calificación jurídica de las irregularidades resultantes del Informe de Fiscalización.

Presentadas sus alegaciones el 3 de noviembre de 2023, tras la solicitada ampliación del plazo concedido, el recurrente sostuvo que, como siempre, había colaborado en todo momento, que el formato en que se le había requerido la información no deriva de ninguna norma legal, que podía obtenerse de otra forma por lo que no había obstrucción ni ocultación y que su estructura descentralizada, la falta de medios personales y materiales y la falta de formación, preparación o dedicación de sus trabajadores, los cinco procesos electorales y la pandemia debían tenerse en cuenta, así como el esfuerzo adicional que le habría supuesto y para el cual carecía de medios efectivos. Insistía en el detalle excesivo y desproporcionado de lo pedido (24 campos) y decía que en la fiscalización de 2020 había remitido antes de conocer la información previa la relación de contratos y la información adicional requerida. En fin, resaltaba que el Tribunal de Cuentas había podido acceder a la información contractual por otros medios, por lo que era improcedente incoar procedimiento sancionador.

Incoado por el pleno el 30 de noviembre, como se ha dicho, el procedimiento sancionador el recurrente presentó alegaciones en las que pidió el archivo y cierre del expediente. Y, posteriormente, ya a la propuesta del instructor, alegó que no había motivo alguno para tipificar como infracción los hechos pues había colaborado total y absolutamente y en más de cuarenta años no se le ha podido achacar bloqueo u obstrucción al Tribunal de Cuentas. A su entender, únicamente había una diferente interpretación de lo sucedido.

El pleno del Tribunal de Cuentas, al fundamentar su decisión, recuerda el deber de colaboración del artículo 19.1 de la Ley Orgánica 8/2007, precisa que la apertura del procedimiento sancionador obedeció, no sólo a no haberse acreditado la aprobación por el partido de un informe jurídico previo a la aprobación de las Instrucciones de Contratación, lo que se le había solicitado. Señala que, en contra de lo alegado por el recurrente, sí le comunicó qué documentación debía presentar. Se remite a la página 346 del Informe de Fiscalización aprobado el 28 de septiembre de 2023, al Anteproyecto y a que el Departamento de Partidos Políticos le solicitó todos los contratos de los ejercicios 2018 y 2019 y añadió que la relación de los mismos podía ser remitida "con arreglo a los sistemas de información y contratación por ellos definidos en base a su autonomía organizativa". Explica que, como había aprobado sus instrucciones el 2 de julio de 2018, se le dio opción para que "únicamente remitiera una relación de contratos circunscrita al ejercicio de 2019, pero el recurrente no la presentó.

Esa omisión, sigue diciendo la resolución plenaria "impidió al Tribunal de Cuentas conocer los contratos celebrados" y al desconocerlos "no se podía seleccionar una muestra que permitiera (...) fiscalizar el grado de cumplimiento por el PNV de sus propias instrucciones internas (...)". De este modo, el área de contratación del ejercicio de 2019 quedó sin fiscalizar. Explica que la remisión de hasta 600 referencias contractuales por el partido no permitió que el Tribunal de Cuentas conociera todos los contratos celebrados. Tampoco aportan esas referencias información sobre su fecha de celebración, ni sobre su importe total. Son explicaciones aisladas de determinados apuntes contables que no sustituyen ni aportan la misma información que la relación de contratos celebrados en el ejercicio. No se trata, por tanto, de haber cumplido en un formato distinto. Además, resalta que el propio recurrente comunicó el 25 de abril de 2022 que no iba a remitir la información requerida.

La resolución recurrida concluye que los hechos son subsumibles en la infracción leve del artículo 17. Cuatro a) de la Ley Orgánica 8/2007 y que tal infracción se cometió a título de culpa o negligencia por prescindir de la diligencia necesaria para cumplir con el deber de colaboración. Y que para las infracciones leves del artículo 17 Cuatro a), el artículo 17.Tres prevé la imposición de una sanción de entre cinco mil y diez mil euros, lo que le lleva a imponer la de cinco mil euros, atendidas las circunstancias.

Esta resolución plenaria va acompañada del voto particular del Consejero don Casiano, quien entiende que "no reúne esas certezas generales exigibles en un procedimiento sancionador, ni los requisitos que establece para supuestos como el de autos la LO 8/2007 (...)". Considera, en efecto, que es dudoso que: "(1) Concurran los elementos objetivos del tipo y faltan (2) la culpabilidad y la motivación debida sobre ésta. Además, se han empleado para respaldarla (3) argumentos que pudieran configurar una desviación de poder y (4) otros que revelan una ignorancia inexcusable".

Tras desarrollar estos argumentos, concluye de este modo el voto particular:

«El Partido ha recordado en sus alegaciones su constante colaboración con el Tribunal de Cuentas a lo largo de cuatro decenios. Lo ha reconocido el Departamento en su propuesta de resolución, exceptuando la concreta solicitud de remisión de la relación contractual solicitada, sólo parcial o tardíamente atendida. Cabe adjetivar negativamente la calidad de la colaboración, que ha podido ser imperfecta, impuntual o incompleta. Pero no respondió a una falta de diligencia que constituya la culpa requerida para apreciar la comisión de la infracción establecida en el art. 17 en relación con el 19 de la LOFPP: al contrario, el partido ha demostrado un constante afán de colaborar y explicado la necesidad de modular el modo de hacerlo durante el periodo de adaptación a las nuevas obligaciones tras el cambio legal.

No existe certeza sobre los hechos, porque caben dudas sobre el ámbito de lo exigido al Partido: en el primer requerimiento, la relación de contrataciones en los años 2018 y 2019, en la tabla Excel propuesta por el Departamento. En su comunicación de 22 de abril de 2024, el propio Departamento comprendió las dificultades y eximió al Partido expresamente de enviar los referentes al año 2018. En el borrador de resolución y la definitivamente aprobada, vuelven a ser de los dos ejercicios.

Tampoco ha quedado acreditada de otro modo la certeza sobre la presencia de dolo o culpa, ni motivada su concurrencia.

En los argumentos utilizados para defender la resolución durante el debate del Pleno se deslizan motivos desviados para el ejercicio de la potestad sancionadora en el caso de autos.

Y se han opuesto en el debate otras razones insostenibles.

La conclusión, en un procedimiento sancionador, ha de ser la prevalencia de la presunción de inocencia y el archivo del procedimiento sin imponer sanción alguna al Partido. De nuevo en palabras de Juan Enrique, "el objeto de la presunción de inocencia se refiere a dos ámbitos - el de los hechos y el de la culpabilidad - y, además de esta vertiente material, tiene otra segunda inequívocamente formal que se manifiesta y opera a lo largo de todo el proceso:(...) Toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza de los hechos imputados,obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de culpabilidadsobre los mismos hechos ( STC 131/1993, de 30 de junio, recogida luego literalmente en varias sentencias del Tribunal Supremo como la de 5 de marzo de 2022: 3ª,3ª".

Ni los elementos contenidos en el expediente administrativo, ni los recogidos en la resolución, permiten alcanzar esa certeza sobre los hechos y sobre la culpabilidad.

La sanción impuesta al Partido Nacionalista Vasco en el procedimiento que ha constituido el punto 16 del orden del día del Pleno del Tribunal de Cuentas celebrado el 25 de abril de 2024 resulta por ello, a juicio de este consejero de Cuentas - respetuosamente manifestado frente a la mayoría de sus compañeros y coincidente con los que votaron, como él, en contra o se abstuvieron - improcedente, injustificada e inmotivada. Lo procedente hubiera sido desestimar la propuesta de sanción y decidir el archivo del procedimiento».

Los motivos esgrimidos en la deliberación del pleno del Tribunal de Cuentas que el voto particular considera desviados son los relativos a la ejemplaridad que se debe asegurar y al mantenimiento del principio de autoridad.

La resolución se notificó a Euzko Alderdi Jeltzalea-Partido Nacionalista Vasco el 23 de mayo de 2024.

SEGUNDO.- La demanda deEuzko Alderdi Jeltzalea- Partido Nacionalista Vasco.

Su demanda pide la anulación de la resolución recurrida y mantiene que el Tribunal de Cuentas no tuvo problema alguno para llevar a cabo su fiscalización porque le proporcionó toda la información y documentación necesaria y útil para ello, siguiendo el recurrente sus obligaciones legales y atendiendo a los requerimientos del Tribunal.

Las razones jurídicas en las que sostiene la procedencia de esa anulación son las siguientes.

En primer lugar, dice que no está establecida legalmente la sanción impuesta de 5.000€, con lo que se ha infringido el principio de legalidad y el de tipicidad, el artículo 25 de la Constitución y los artículos 25 y 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Argumenta que las infracciones leves no se relacionan en el artículo 17. Tres a) al que se remite la resolución impugnada, sino en el artículo 17. Cuatro y el precepto que fija la sanción se refiere solamente al artículo 17. Tres. De ahí que considere evidente que las infracciones leves no tienen establecida sanción alguna. No se trata de un simple error, advierte la demanda, pues se trata del ejercicio de la potestad sancionadora y nos dice que la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 69/2024 ha reconocido el carácter "confuso y difícilmente comprensible del texto normativo" y "los patentes defectos de técnica legislativa". Lo cierto para el recurrente es que de él "no se desprende con claridad la intención o voluntad del legislador a la hora de establecer las sanciones por las faltas graves y leves". La conclusión, entonces, "es que no se ha establecido sanción alguna para las infracciones leves".

En segundo término, mantiene que el procedimiento caducó por el transcurso del plazo de seis meses previsto en el artículo 18.8 de la Ley Orgánica 8/2007. Apunta que, iniciado el procedimiento el 28 de septiembre de 2023 al abrirse la información previa, la resolución que impuso la sanción se notificó el 30 de abril de 2024 y nuevamente el 23 de mayo de 2024. Como debió notificarse antes del 28 de marzo, dice la demanda, el 30 de abril había operado ya la caducidad. Observa que el artículo 18 de la Ley Orgánica 8/2007 es también notablemente confuso pues habla, a efectos del cómputo del plazo de caducidad, del inicio del procedimiento, no del "inicio del procedimiento sancionador". Y que la interpretación más favorable al imputado es la que mantiene que se refiere al comienzo de las actuaciones informativas pues, de otro modo, no habría plazo máximo para estas y su único objeto sería el de dilatar el inicio del procedimiento sancionador y ganar así tiempo para extender el plazo de caducidad del procedimiento.

Afirma, en tercer lugar, la nulidad de la resolución impugnada por vulneración de los principios de legalidad, tipicidad y presunción de inocencia y de los artículos 24 y 25 de la Constitución, 25 y 29 de la Ley 40/2015, en relación con los artículos 18 y 19 de la Ley Orgánica 8/2007. Para la demanda no resultan claros los hechos constitutivos de la infracción, ni los que deben integrarla, ni la culpabilidad del Partido Nacionalista Vasco. En este punto, menciona las "acertadas consideraciones del (...) voto particular", parte del cual reproduce e insiste en la "falta de certeza respecto a la infracción que se imputa de "falta de colaboración", y respecto de la culpabilidad que ha de exigirse en las actuaciones de imposición de sanciones". Cita la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 291/2016 sobre el principio de lex certay sostiene que no hay falta de colaboración porque falte algún documento ni cuando no esté claro qué documentos han de remitirse.

Recuerda que el Tribunal de Cuentas ha visto infracción del deber de colaboración en la falta de remisión del informe jurídico sobre las normas internas de contratación y de la relación de contratos celebrados en el ejercicio de 2019. Y dice que debieron examinarse las "especiales circunstancias en que se produce la supuesta falta de remisión: no hay normas que indiquen a prioriqué documentos o información se han de remitir, hubo "una intensa colaboración y diálogo entre el Partido Nacionalista Vasco y el Tribunal de Cuentas (...) a excepción de lo referido a la materia de contratación"; los casi primeros 250 folios del expediente son documentos proporcionados por el partido; recuerda el diálogo habido con el Tribunal de Cuentas en el que se reconoció que el partido podía tener razón y que se le informó de la imposibilidad de remisión de la documentación.

Señala que el Tribunal de Cuentas pudo ordenar que se le remitiera la relación de contratos de otro modo y no lo hizo. En conjunto, la demanda considera que, más que falta de colaboración del Partido Nacionalista Vasco, que quedó a la espera de más instrucciones, lo que muestra el expediente es el abandono por parte del Tribunal de Cuentas de la fiscalización en materia de contratación. Así, es el que "ha provocado el supuesto incumplimiento de la falta de remisión de contratos". Por eso, el recurrente "no ha impedido, ni tampoco ha puesto traba alguna, a la labor de fiscalización". En consecuencia, tampoco se da la segunda parte del tipo infractor: la afectación de la función fiscalizadora.

En este punto, insiste en la falta de relevancia para la misma del informe jurídico previo sobre las normas internas de contratación, como lo prueba el que el requerimiento inicial pidiera como alternativa "certificado de que no se han aprobado". La resolución impugnada, dice la demanda, no razona por qué la falta de remisión de este informe guarda relación con la función de fiscalización e integra el incumplimiento del deber de colaboración.

Sobre la culpabilidad, con el voto particular, alega que el Tribunal de Cuentas "creó la impresión de que el diálogo respecto de cómo cumplimentar el requerimiento se iba a reanudar. Por eso, considera aplicable el principio de confianza legítima. Y reprocha a la resolución impugnada que no explique la razón por la que en este contexto ha de imputársele la infracción.

En fin, señala que nada puede decir sobre la desviación de poder apuntada en el voto particular, pero sí considera que se debió aplicar el artículo 3.1 del Código Civil "porque la realidad de la estructura y sensibilidad histórica organizativa del PARTIDO NACIONALISTA VASCO tiene gran relevancia en su actuación en el seno del procedimiento de fiscalización". Explica, al respecto, que desde el principio alegó ante el Tribunal de Cuentas que

«habiéndose confeccionado y aprobado las normas internas de contratación de julio de 2018, su comprensión y asunción por todo el partido era lenta y dificultosa, tanto por el gran número de organizaciones municipales que actuaban como órganos de contratación, con su autonomía propia, como por venir de un régimen privado, ajeno al corsé propio de la contratación administrativa, todo lo cual debía tenerse en cuenta en lo que se refiere a la aplicación e integración del tipo de infracción -deber de colaboración-, como en lo referido a la eventual existencia de culpa en el partido político».

De ahí que defienda que la aplicación de este precepto, el artículo 3.1 del Código Civil,

«no puede ser obviada en este caso, y tal texto ha de informar el procedimiento, resaltando aún más, con arreglo a su espíritu la inexistencia de infracción alguna, y la inexistencia de culpa del PARTIDO NACIONALISTA VASCO, porque en todo momento éste se ofreció al TRIBUNAL intentó cumplir con todos sus requerimientos de información, completó la documentación solicitada, y mantuvo abierta la comunicación. Y si todo ello resulta patente y notorio en todo el ámbito de la fiscalización, así ha de considerarse que ocurrió también en lo referido a la materia de contratación. El esquema formal que el TRIBUNAL exigía en la remisión de documentación -no previsto en ninguna norma-, no podía cumplimentarse por la propia estructura democrática y municipalista del partido; cuando se advirtió de tal imposibilidad, el TRIBUNAL lo aceptó, informando de que se hablaría para hacerlo de otra forma, lo cual nunca se hizo».

La consecuencia, por tanto, termina, es que, a la luz del artículo 3.1, "resulta evidente que no puede afirmarse que EAJ-PNV sea culpable de haber cometido una infracción al deber de colaboración en la fiscalización en materia de financiación de partidos políticos".

TERCERO.- La contestación a la demanda del Abogado del Estado.

El Abogado del Estado, tras reflejar sucintamente los antecedentes, el contenido de la resolución recurrida y de la demanda, al pedir su desestimación nos informa que su oposición a ella se sirve del informe remitido por el Tribunal de Cuentas.

Niega la caducidad alegada por el recurrente. Así, explica que la información previa, potestativa en otros procedimientos, es una garantía adicional para los partidos políticos establecida por la Ley Orgánica 8/2007 y, tras reproducir su artículo 18. Uno, afirma que el inicio del cómputo se debe producir al comenzar el procedimiento sancionador. A la vista de que su inicio se produjo el 30 de septiembre de 2023, los seis meses cuyo transcurso sin haber notificado la resolución del expediente determina su caducidad expiraban el 30 de mayo de 2024 y la notificación tuvo lugar el 23 anterior. Invoca en este sentido nuestra sentencia n.º 178/2020, de 12 de febrero (recurso n.º 449/2018).

Rechaza después que se infringieran los principios de legalidad y tipicidad y, reconociendo la mala técnica legislativa de la redacción del apartado Tres del artículo 17 bis de la Ley Orgánica 8/2007, pues, ciertamente, se remite al apartado Tres del artículo 17 y no al Cuatro, recuerda que tanto el Tribunal Constitucional como esta Sala se han pronunciado al respecto y reproduce parte de la fundamentación de la sentencia del primero n.º 69/2024 en la que dice:

«los criterios de interpretación jurídica habituales del art. 3.1 del Código civil permiten concluir sin esfuerzo que en realidad el art. 17 bis.3 b) alude a la sanción correspondiente a la infracción "leve" del art. 17.4 b), no "3.b)". De lo contrario, las infracciones leves tipificadas en el art. 17.4 no tendrían sanción y las "graves" del art. 17.3 la tendrían por duplicado».

Rechaza, después, que no sean claros los hechos constitutivos de la infracción sancionada ni los que la integran. Aquí, además de reproducir la documentación que se requirió al recurrente, indica que el artículo 3.4 de la Ley de Contratos del Sector Público también recoge la obligación legal de tener instrucciones de contratación aprobadas por todos los partidos políticos. Por tanto, insiste, las instrucciones y el informe jurídico previo a su aprobación, son documentos legalmente exigidos y la solicitud de la relación de los contratos y de los órganos con poderes para realizarlos se hizo para efectuar la preceptiva fiscalización de una muestra y comprobar que el partido había cumplido sus propias normas internas en las adjudicaciones de los mismos. Y recuerda que, aun habiendo limitado el Tribunal de Cuentas su requerimiento al año 2019, nada se le envió, así se hizo constar en el anteproyecto de informe de fiscalización y el recurrente nada dijo sobre el particular ni aportó lo que se le había pedido insistentemente sobre el ámbito contractual.

Seguidamente, considera clara la culpabilidad del recurrente. Señala que el partido, el 22 de abril de 2022, respondió al Tribunal de Cuentas que no podía cumplir el requerimiento en los términos en que se le había hecho. Esta es, dice la contestación a la demanda, una negativa tajante "aún explicada educadamente". E insiste en que nada se remitió a pesar de que se reiteró varias veces el requerimiento. Insiste en que es obligado el informe jurídico previo a la aprobación de las instrucciones de contratación y que corresponde al Tribunal de Cuentas verificar su existencia y que solamente se remitió cuando se había iniciado el procedimiento sancionador, prueba de que se pudo enviar a tiempo.

Añade que sin la relación de contratos, el Tribunal de Cuentas no puede seleccionar una muestra y verificar la observancia de la propia normativa interna del partido. Además, llama la atención sobre el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la modificación de la Ley Orgánica 8/2007 por la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo --el 1 de enero de 2016-- y la aprobación de las Instrucciones. Ese retraso, observa, no puede servir de impedimento para cumplir los requerimientos. También apunta que los partidos parlamentarios son los que debieran tener un mejor conocimiento de la Ley Orgánica.

Resalta la contestación a la demanda la consecuencia del incumplimiento: impidió que el Tribunal de Cuentas se pronunciara sobre el área de contratación del partido y dice que los resultados del informe del ejercicio de 2020 muestran que el recurrente sí podía haber atendido el requerimiento que se le hizo por el Tribunal de Cuentas. Por lo demás, resalta la relevancia de la financiación pública de los partidos políticos.

La contestación a la demanda termina con estas conclusiones: (i) en el expediente consta e, incluso, la propia demanda reconoce que unos datos concretos pedidos por el Tribunal de Cuentas al partido político no fueron proporcionados por éste a pesar de que el Departamento encargado del Tribunal de Cuentas "fue insistente al respecto, siempre con un carácter amable pero insistente e incluso dejó constancia en el Pre-Informe que en materia y parcela concreta (fiscalización de contratación) no se había recibido la información solicitada"; (ii) las explicaciones dadas por el partido y sus respuestas evasivas no son suficientes porque, a partir de un momento dado, deja de dar explicaciones y no remite ninguna documentación de la solicitada ni justifica en forma alguna por qué no la remite y no es creíble que no la tuviera como se constata por las publicaciones internas posteriores del propio partido; (iii) esta ausencia de datos ha dificultado la emisión del Informe de Fiscalización que, en esta parcela, es obligadamente incompleto; (iv) existe jurisprudencia precedente que integra el posible error material del legislador porque no resulta fundado que las infracciones graves se puedan gravar "dos" veces y las infracciones leves queden sin previsión de sanción.

CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

A) Planteamiento

Tal como nos recuerdan las partes en sus escritos de conclusiones, ninguna de las dos ha pedido el recibimiento a prueba del recurso, de manera que el litigio debe resolverse de acuerdo con los elementos de juicio que resultan del expediente y de las actuaciones procesales.

De ellas resulta que no hay debate sobre el deber de colaboración impuesto por el artículo 19 de la Ley Orgánica 8/2007, que dice:

«Artículo 19. Deber de colaboración.

Uno. Los partidos políticos estarán obligados a la remisión de cuantos documentos, antecedentes, datos y justificaciones les sean requeridos por el Tribunal de Cuentas para el cumplimiento de su función fiscalizadora.

Dos. Cuando en el ejercicio de la función fiscalizadora las autoridades o funcionarios del Tribunal de Cuentas tengan conocimiento de datos, informes o antecedentes que afecten a la intimidad de las personas, estarán obligados al más estricto y completo sigilo respecto de ellos, incurriendo, si incumpliesen dicha obligación, en las responsabilidades administrativas o penales que puedan corresponder.

Asimismo, y sólo en estos supuestos, los partidos políticos podrán cumplir con la obligación a que se refiere el apartado uno del presente artículo poniendo a disposición del Tribunal la información que precise en la sede o dependencia que los mismos designen.

Tres. Las entidades que hubieran mantenido relaciones de naturaleza económica con los partidos políticos estarán obligadas, si son requeridas por el Tribunal de Cuentas, a proporcionar a éste la información y justificación detallada sobre sus operaciones con ellos, de acuerdo con las normas de auditoría externa, generalmente aceptadas, y a los solos efectos de verificar el cumplimiento de los límites, requisitos y obligaciones establecidos por la presente Ley».

Tampoco hay discusión sobre la falta de remisión en plazo de la documentación requerida, finalmente limitada al ejercicio de 2019. De otro lado, excepto sobre la caducidad y la motivación de la culpabilidad, no hay controversia sobre el desenvolvimiento del procedimiento sancionador. El litigio versa, principalmente, sobre la legalidad de la sanción y, sobre todo, gira en torno a si lo sucedido puede considerarse o no falta de colaboración y sobre si cabe apreciar o no culpabilidad en el proceder de Euzko Alderdi Jeltzalea-Partido Nacionalista Vasco respecto del Tribunal de Cuentas.

Es verdad que el voto particular reprocha a la resolución del pleno del Tribunal de Cuentas desviación de poder, pero también lo es que la demanda no aduce este motivo entre los que dirige contra la resolución sancionadora, al contrario expresamente afirma que nada puede decir sobre ella y tampoco pide prueba. Aunque haya manifestado que comparte los argumentos del voto particular e incluso se remite a ellos, como no imputa este vicio a la resolución recurrida ni actúa para probarlo, nada diremos al respecto en el examen que vamos a efectuar a continuación de los motivos por los que la demanda considera contraria a Derecho la resolución impugnada. Examen que, podemos anunciarlo ya, conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

B) No hay la caducidad alegada por la demanda.

Dice el artículo 18 de la Ley Orgánica 8/2007:

«Artículo 18. Procedimiento sancionador.

Uno. El procedimiento sancionadorse iniciará por acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas.

Tan pronto como el Tribunal de Cuentas tenga conocimiento de los hechos, el Pleno dispondrá la apertura de un periodo de información previaen el que se dará audiencia al partido político presuntamente infractor, tras el cual, si hubiera lugar a ello, acordará la iniciación del procedimiento sancionador.El procedimiento sancionadorserá compatible, tanto con el ejercicio de su función fiscalizadora sobre la gestión económico-financiera del partido político presuntamente infractor, como con la imposición, cuando proceda, de las multas coercitivas previstas en el artículo 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. La iniciación del procedimiento sancionadorinterrumpe la prescripción de las infracciones.

Dos. El acuerdo de iniciacióntendrá el contenido mínimo siguiente:

a) La identificación del partido político presuntamente responsable.

b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento,su posible calificación jurídica y las sanciones que pudieran corresponder.

c) El instructor del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación del mismo.

El acuerdo de iniciaciónse comunicará al instructor y se notificará al partido político presuntamente infractor, indicándole que tiene un plazo de quince días para aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estime convenientes y para solicitar la apertura de un período probatorio y proponer los medios de prueba que consideren adecuados.

El acuerdo de iniciaciónse acompañará de los documentos y pruebas que haya tenido en cuenta el Pleno para acordar la iniciación del procedimiento.

(...)

Ocho. El Pleno del Tribunal de Cuentas dictará resolución motivada, que decidirá sobre todas las cuestiones planteadas por el partido interesado y aquellas derivadas del procedimiento. La resolución que resuelva el procedimiento deberá tener el contenido que se establece en el apartado 4.

El Pleno del Tribunal de Cuentas únicamente podrá variar la relación de hechos expresada en la propuesta de resolución, matizándolos o tomando en cuenta otros, en el caso de que ello sea en beneficio del partido político incurso en el procedimiento sancionador, motivando específicamente en la resolución la variación fáctica.

Si no hubiera sido notificada la resolución en el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento se producirá la caducidad de este. El transcurso de este plazo quedará interrumpido mientras el procedimiento se encuentre paralizado por causas imputables a los interesados.

Nueve. Las resoluciones sancionadoras que adopte el Tribunal de Cuentas serán susceptibles de recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo. Cuando en dichas resoluciones se acuerde la imposición de alguna de las sanciones previstas en el artículo 17 bis, la interposición del recurso suspenderá automáticamente la ejecución de la resolución adoptada por el Tribunal de Cuentas».

La simple lectura de este precepto --para facilitarla hemos resaltado los términos relevantes-- pone de manifiesto que el procedimiento de cuya caducidad trata su apartado Ocho es el que su apartado Uno llama procedimiento sancionador. Antes, es verdad, contempla una información previa pero esta, cuyo único trámite son las alegaciones que se han de recabar del interesado, o desemboca en el archivo o conduce al acuerdo de iniciación del mencionado procedimiento sancionador.

Pero el artículo no confunde este trámite previo y el procedimiento sancionador que arranca con el acuerdo de iniciación cuyo contenido mínimo enuncia el apartado Dos del artículo 18. No es solamente la diferente denominación sino que es al procedimiento sancionador al único que se refieren el resto de las determinaciones normativas. Así resulta, sin dificultad de la literalidad del artículo 18, del contenido de sus distintos apartados y de su entendimiento con criterios lógicos y sistemáticos.

Y así lo han entendido nuestras sentencias n.º 1298/2024, de 17 de julio (recurso n.º 176/2022; ECLI:ES:TS:2024:4010); y n.º 249/2021, de 23 de febrero (recurso n.º 429/2019; ECLI:ES:TS:2021:599).

Por tanto, los seis meses cuyo transcurso determina la caducidad del procedimiento son los que han de transcurrir entre la fecha de su incoación conforme al apartado Dos del artículo 18 examinado y la fecha de la notificación de la resolución del pleno del Tribunal de Cuentas que impone la sanción. Aquí no se ha producido porque es pacífico que la incoación tuvo lugar el 30 de septiembre de 2023 y la notificación de la resolución el 23 de mayo de 2024.

C) La legalidad de la sanción impuesta

Dice el artículo 17 bis de la Ley Orgánica 8/2007 sobre la sanción a imponer por la comisión de infracciones leves:

«Tres. Por la comisión de infracciones leves se impondrán las siguientes sanciones:

a) Por la infracción prevista en el artículo 17, apartado tres a), una multa pecuniaria de entre cinco mil y diez mil euros.

b) Por la infracción prevista en el artículo 17, apartado tres b), una sanción cuyo importe irá del doble al quíntuplo del exceso del gasto producido».

Es evidente el error del legislador pues el apartado Tres del artículo 17 de la Ley Orgánica 8/2007 tipifica las infracciones graves, no las leves, que están previstas en su apartado Cuatro. Se trata de un error tan manifiesto que ninguna dificultad hay para salvarlo aunque nos encontremos ante disposiciones sancionadoras. Y es que no cabe ninguna duda sobre lo que quiere decir el legislador.

Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 69/2024 que dice al respecto:

«Es, además, evidente o «patente» -por emplear los términos del fiscal general- que la discordancia o incongruencia interna del artículo 17 bis.3 es fruto de un error. El precepto establece las sanciones que corresponden por la comisión de infracciones «leves», pero luego se remite a las infracciones tipificadas en el artículo 17 «apartado tres», que tipifica las infracciones «graves». Como necesariamente una de las dos remisiones debe ser incorrecta (o bien la referencia a las infracciones «leves» o bien la remisión al apartado «tres», y no cuatro, del artículo 17), y además las infracciones «graves» del artículo 17.3 están castigadas con las sanciones previstas en el artículo 17 bis.2 (y las «muy graves», a su vez, en el artículo 17 bis.1), los criterios de interpretación jurídica habituales del artículo 3.1 del Código civil permiten concluir sin esfuerzo que en realidad el artículo 17 bis.3.b) alude a la sanción correspondiente a la infracción «leve» del artículo 17.4.b), no «3.b)». De lo contrario, las infracciones leves tipificadas en el artículo 17.4 no tendrían sanción y las «graves» del artículo 17.3 la tendrían por duplicado. Probablemente por esta razón ninguna de las partes ha puesto en entredicho la aplicación al caso del precepto cuestionado, que además viene siendo interpretado así de modo pacífico por el Tribunal de Cuentas encargado de su aplicación [véase más abajo en el fundamento jurídico 6.c) lo que este órgano explica en su moción de 27 de julio de 2021 sintetizando su «experiencia acumulada» en la aplicación de estos preceptos]».

Por tanto, no hay falta de previsión legal de la sanción.

D) Los hechos acreditados entrañan la infracción del deber de colaboración

En contra de lo que sostiene la demanda, los hechos acreditados en el expediente sí ponen de manifiesto que el recurrente no colaboró en esta ocasión con el Tribunal de Cuentas. Él mismo reconoce que no le facilitó la documentación que sobre sus contratos se le requirió en el marco del procedimiento de fiscalización correspondiente a los ejercicios 2018 y 2019. Requerimiento el que se le hizo el 20 de marzo de 2022 que era suficientemente preciso. En efecto, le pedía lo siguiente:

«Instrucciones de contratación vigentes durante los ejercicios 2018 y 2019.

Informe elaborado por el órgano al que corresponde el asesoramiento jurídico previo a la aprobación de las instrucciones.

Acuerdos adoptados por los órganos competentes de la formación en los que se recoja la constitución de los distintos órganos de contratación y el nombramiento de sus integrantes.

Además, una relación comprensiva de todos los contratos adjudicados por la formación política en los ejercicios 2018 y 2019 -a excepción de aquellos cuyo importe de adjudicación sea inferior a 5.000 euros-, según la plantilla Excel que está disponible en el propio trámite y siguiendo las instrucciones de cumplimentación del Anexo II».

Ciertamente, requería que esa documentación se remitiera mediante un formulario electrónico que seguramente presentaba alguna dificultad, pero el requerimiento era claro y preciso. Y aunque, es verdad, hubo un intercambio de comunicaciones entre el Departamento de Partidos Políticos y el recurrente acerca de la alegada imposibilidad por parte de éste de cumplirlo, también es cierto no se retiró y que nada permite concluir que podría retirarse. La única modificación consistió en limitar a la del ejercicio de 2019 la documentación a presentar.

La constante colaboración en la que insiste el recurrente no obsta para que en el aspecto relativo a la contratación del ejercicio en cuestión no la prestara. Y las razones dadas para justificar la falta de cumplimiento no sirven para exonerarlo. Ni la dificultad del formulario electrónico, ni la peculiaridad de la organización del partido, ni la falta de familiaridad de su personal con el procedimiento de contratación o la coincidencia de elecciones. Hay que tener en cuenta que no era desproporcionado el volumen de lo que se le pedía, que se trataba de documentos que debía tener y que las instrucciones se habían aprobado el año anterior. De otro lado, el recurrente es un partido con una organización consolidada a lo largo de su dilatada trayectoria. Todo ello lleva necesariamente a la conclusión de que no había impedimentos al cumplimiento del deber de colaboración.

No haberlo cumplido perjudicó la función de fiscalización que debe ejercer el Tribunal de Cuentas, tal como lo reflejó en el Anteproyecto y, después, en el Informe, de manera que sí se cumple el presupuesto de hecho de la infracción también desde esta perspectiva.

E) Concurre culpa en la infracción

Concurre la culpa del sancionado, pues fue consciente del deber que pesaba sobre él y optó por no adoptar de inmediato las medidas necesarias para cumplirlo en plazo. Tal decisión la tomó sin que hubiera en la relación previa mantenida con los servicios del Tribunal de Cuentas ningún elemento que permitiera pensar en que levantaría el requerimiento sino todo lo contrario, como lo demuestra la insistencia en la reclamación y lo dicho al respecto en el Anteproyecto de Informe.

En fin, la invocación del artículo 3.1 del Código Civil no altera la legalidad de las conclusiones a las que llega el Tribunal de Cuentas, dada la claridad de los hechos sobre los que se sustenta su resolución.

QUINTO.- Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos al recurrente las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 2.500€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.