Sentencia Contencioso-Administrativo 76/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 810/2023 de 23 de enero del 2025

PRIMERO.- EL PLEITO.

1. Por Real Decreto 400/2023, de 29 de mayo, se acordó la disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y la convocatoria de elecciones generales para el siguiente 23 de julio. La convocatoria fue efectiva el siguiente día 30 de mayo, día en el que se publicó en el Boletín Oficial del Estado (cfr. disposición final única).

2. El demandante, en su condición de Presidente del Gobierno y en vísperas de que España asumiese el 1 de julio de 2023 la presidencia semestral del Consejo de la Unión Europea (en adelante, el Consejo de la UE), asistió los días 29 y 30 de junio de 2023 a una reunión de dicho órgano, tras la cual, el mismo día 30 ofreció una rueda de prensa en una sala puesta a su disposición por la Secretaría General del Consejo de la UE. Las resoluciones impugnadas transcriben dos preguntas formuladas al demandante y sus respuestas.

3. En la primera, se le preguntaba sobre inmigración, los pactos postelectorales entre el Partido Popular (en adelante, PP) y VOX tras las recientes elecciones autonómicas, y sobre lo dicho por el Presidente del PP en Bruselas, que mostró su inquietud sobre la situación económica de España y si había palpado esa inquietud entre sus colegas.

4. La respuesta del demandante fue la siguiente:

«(...) Después del 28 de mayo, yo creo que los españoles tienen dos informaciones nuevas: La primera es que, allí donde sumen y puedan gobernar el Partido Popular con Vox, lo harán; y, en segundo lugar, que a la izquierda del Partido Socialista, donde ayer hubo fragmentación, hoy hay un único proyecto que es el de Sumar de la Vicepresidenta Loreto, con lo cual creo que, en efecto, vamos a una-digamos-jornada electoral y a una conformación del Gobierno pues...o de un Gobierno de coalición ultraderechista entre el Partido Popular y Vox, o un Gobierno de corte progresista entre el Partido Sumar y el Partido Socialista Obrero Español.

» Y en ese contexto, lo que ha pasado en Extremadura es que ha ocurrido lo que pensábamos que iba a ocurrir: Uno, que allí donde puedan gobernar porque den los números, el Partido Popular y Vox gobernarán. Dos, a la vista del acuerdo de Gobierno entre estas dos formaciones políticas, también sabemos que allí donde haya un Gobierno de coalición...pues ese territorio va a retroceder desgraciadamente; en consecuencia, España va a retroceder. Y, en tercer lugar, que creo que todos debemos tomar nota de lo que está sucediendo en los distintos Gobiernos y en los distintos acuerdos programáticos que están alcanzando el señor Pablo y el señor Claudio.

» Y en relación a la economía, antes al contrario, yo creo que el reconocimiento que se me hace en privado por parte de distintos líderes, tanto socialdemócratas como conservadores y liberales, es del extraordinario desempeño de la economía española en el ámbito decrecimiento, en el ámbito de la creación de empleo y también de la evolución de la inflación. Insisto, es que España es la primera de las principales economías que está con una inflación, último dato que hemos tenido, inferior al 2 por 100; y esto, pues...evidentemente, si demuestra algo, es que estamos creciendo, estamos creando empleo, estamos controlando mejor que otros socios comerciales la inflación y, en consecuencia, no estamos perdiendo competitividad, ¿y esto significa que no tengamos desafíos por delante, que caigamos en la autocomplacencia?, en absoluto. Somos conscientes de las dificultades que tienen la sociedad española, de ahí que hayamos prolongado a algunas de las medidas vinculadas con el paquete de Ucrania, pero hay que reconocer también lo que está logrando la economía española, y esto me lleva a una subsiguiente reflexión, me habrán escuchado en muchas ocasiones decir, lo que funciona no se deroga y no se puede derogar ni una reforma laboral que está haciendo que 1 de cada 2 contratos que se firmen sean estables, que tengamos casi 21.000.000 de afiliados y afiliadas a la Seguridad Social y haya garantizado la paz social, además de un acuerdo para la evolución de los salarios, que creo que está siendo muy bien acogido y muy bien reconocido por los agentes sociales y también por el conjunto de Estados miembros. No se puede derogar una reforma de pensiones que hemos pactado con la Comisión Europea y con los sindicatos. No se puede derogar aquello que funciona. La economía española está yendo mejor que otras muchas economías y, por tanto, si se deroga lo que funciona, pues evidentemente corremos el riesgo de que se frene, pues una economía que está creando mucho empleo en unas circunstancias tan complejas como las que estamos viviendo.»

5. La segunda pregunta planteaba si había trasladado a sus colegas que la Presidencia española no iba a quedar "descafeinada" por el adelanto electoral y si garantizaba la interlocución con el señor Pablo si hubiera cambio de Gobierno; además se le preguntaba por los pactos postelectorales autonómicos en Extremadura y el cambio de posición de la que sería presidenta de Extremadura respecto de VOX a propósito de la violencia machista.

6. La respuesta del demandante fue la siguiente:

« Bueno, muchas gracias, Antonieta; sobre la primera de las cuestiones, nosotros siempre hemos estado abiertos en la interlocución con las distintas formaciones políticas. El Ministro de Asuntos Exteriores ha comparecido en reiteradas ocasiones en la Comisión Mixta, la Vicepresidenta Económica, todos los miembros del Gobierno; en fin, todo el mundo, es más, el propio Congreso de los Diputados, las Cortes Generales, en este caso, porque es una Comisión Mixta Congreso-Senado, han elevado en una ponencia sus propuestas a la Presidencia española; son conocidos los objetivos. En todo caso, como vamos a ganar las elecciones, no..no..no..no se dará el caso.

» (...) Pero volviendo a esta cuestión, una cosa es pactar con partidos políticos recortes en derechos a cambio de votos y otra cosa bien distinta es pactar con partidos políticos, lo que hemos hecho durante estos últimos 5 años, que es avanzar en derechos; y lo que estamos viendo en Extremadura, en Valencia, en otros muchos ayuntamientos y en otras tantas comunidades autónomas, donde de una manera u otra el Partido Popular está gobernando con la ultraderecha y pactando con ella, es un recorte obsceno de los derechos a cambio de votos.»

7. Las declaraciones motivaron una reclamación del PP ante la Junta Electoral Central (en adelante, JEC), conforme al artículo 19.1.h) en relación con la prohibición prevista en el artículo 50.2, ambos de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en adelante, LOREG) . Este prevé que desde la convocatoria de las elecciones y hasta su celebración «queda prohibido cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones».

8. La JEC, por acuerdo 497/2023 impugnado en autos y ya citado, consideró que esas declaraciones se realizaron, no en un acto de campaña o en el ejercicio de la libertad de expresión, sino en un acto institucional y, presuntamente, infringían el artículo 50.2 de la LOREG porque contenían alusiones y valoraciones con connotación electoralista en lo referente a eventuales pactos postelectorales, comparando los ya realizados en el ámbito autonómico entre PP y VOX con los realizados por la izquierda en los últimos cinco años y además reivindicó los logros económicos de España.

9. De esta manera, por el acuerdo 497/2023 se ordenó incoar un expediente sancionador al demandante, se le instó para que retirase en lo que restaba del período electoral esas declaraciones de las páginas y cuentas institucionales de la Presidencia del Gobierno en internet y en las redes sociales; también se le instó para que en futuros actos institucionales evitase vulnerar el principio de neutralidad de los poderes públicos.

10. Tramitado el procedimiento sancionador, por acuerdo 575/2023, impugnado en autos y ya citado, se declaró que había incurrido en la infracción tipificada en el artículo 153.1 de la LOREG, en relación con el artículo 50.2, y se le impuso una multa de 2200 euros. Entendió la JEC que en las declaraciones el demandante aludió a realizaciones y logros del Gobierno que preside y que no eran imprescindibles para salvaguardar el interés público, tampoco para el correcto desenvolvimiento de un servicio público, y desacreditaron al adversario, convirtiendo un acto institucional en electoral.

SEGUNDO.- LAS DEMANDAS.

1. El demandante ha presentado dos demandas, una contra el acuerdo 497/2023 y una segunda tras dictarse el acuerdo 575/2023, al que amplió este recurso contencioso-administrativo. En la síntesis que seguidamente se hace nos referiremos a las dos demandas conjuntamente.

2. Alega la infracción del artículo 24.2 de la Constitución por infringir el derecho a la presunción de inocencia y por omisión del procedimiento debido. Sostiene que tras la queja, el primer acuerdo impone una sanción más una medida cautelar, omitiendo el procedimiento aplicable, por lo que incurre en las causas de nulidad de pleno Derecho de los apartados a) y e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015). También sostiene la infracción del artículo 14 de la Constitución, pues la JEC se habría apartado de sus precedentes en los que antes de incoar un procedimiento sancionador hacía un previo apercibimiento, como destacó un voto particular al acuerdo 497/2023.

3. En lo sustantivo, la demanda se centra sobre todo en la infracción del artículo 50.2 de la LOREG y, en síntesis, tenemos lo siguiente:

1º Parte de la duda sobre la constitucionalidad del artículo 153.1 de la LOREG en cuanto a las exigencias del principio de tipicidad, lo que no fue abordado por la sentencia 14/2021 del Tribunal Constitucional en lo que hace a su relación con el artículo 50.2.

2º Con independencia de tal duda, dice que el artículo 50.2 lo que prohíbe es que se hagan pasar por "campañas institucionales" lo que no son sino mensajes electoralistas o actos del mismo signo y, en concreto, organizarlos con medios públicos, pero lo que no prohíbe son "apreciaciones con connotación electoralista" o "manifestaciones con contenido valorativo y electoralista", que es lo que atribuye la JEC al demandante, con lo que interpreta el artículo 50.2 de la LOREG contrariando los principios de legalidad, tipicidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, pues emplea esas expresiones que no se identifican con los presupuestos de hecho del citado artículo ni de la Instrucción 2/2011, de 24 de marzo, de la JEC.

3º En este caso, esas expresiones del demandante no son subsumibles en los elementos de hecho del artículo 50.2 de la LOREG pues no se transmitieron "realizaciones" o "logros obtenidos" por el Gobierno, si bien lo admite en lo referido a los buenos resultados de la economía española, pero no así en cuanto a las críticas a los partidos adversarios.

4º Además, no se emplearon los medios que relaciona el artículo 50.2. La rueda de prensa no puede considerarse "campaña institucional", la organizó el Consejo de la UE y no la Representación Permanente de España ante el Consejo de la UE, como tampoco la promovió, ni la organizó el demandante, y el Gobierno de España no la financió ni aportó medios. Además, el artículo 50.2 de la LOREG no es aplicable a los actos organizados o financiados por la Unión Europea, que no está vinculada en lo litigioso por la LOREG, luego la rueda de prensa no fue un acto institucional en el sentido del artículo 50.2 de la LOREG.

5º Si aparte de su literalidad se interpreta finalísticamente el artículo 50.2 de la LOREG, tenemos que lo prohibido son las campañas de logros e inauguraciones, pero no que haga apreciaciones valorativas sobre otras formaciones políticas o que aluda a los resultados de la acción del Gobierno, y lo haga mediante respuestas que, por ser espontáneas, excluyen el elemento de culpabilidad, lo que se acentúa al retirar esas declaraciones de las cuentas de la Presidencia del Gobierno e internet y redes sociales.

6º Apela a un argumento sistemático para considerar que al sancionarle se contraría el principio democrático y el de pluralismo político ( artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, y el artículo 1.1 de la Constitución), que relaciona en cuanto a lo manifestado sobre la economía y los pactos de gobierno, luego sancionarlo es una limitación desproporcionada pues en la confrontación política no debe haber "perturbaciones indebidas"; también contraría el derecho a comunicar información veraz [ artículo 20.1.d) de la Constitución].

7º El caso resuelto por la sentencia 721/2021, de 24 de mayo (recurso contencioso-administrativo 142/2020) es distinto pues en esa sentencia esta Sala y Sección confirmó la sanción a la Ministra Portavoz por sus declaraciones tras un Consejo de Ministros, pero en esas declaraciones no respondía a preguntas de los periodistas.

4. Derivado de la indebida aplicación del artículo 50.2, la interpretación extensiva que hace la JEC implica que los acuerdos impugnados sean nulos de pleno Derecho por las siguientes razones:

1º A efectos del artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015, el acuerdo 497/2023 infringe el derecho a la libertad de expresión ( artículo 20 de la Constitución) y también el 575/2023, pues forma parte de las mismas que pueda hacer valoraciones políticas al responder a la prensa sobre cuestiones de relevancia e interés general o ciudadano, sin que fuese su intención la captación de sufragios. Asimismo se infringe el artículo 23 en cuanto al derecho a participar en asuntos públicos y a desempeñar las funciones de gobierno y representación propias del cargo de Presidente del Gobierno, más las derivadas de su participación en las reuniones del Consejo de la UE y hacerlo sin "perturbaciones ilegítimas" como serían las derivadas de la interpretación que hace la JEC del artículo 50.2 de la LOREG.

2º Además, a efectos del citado artículo 47.1.a) de la Ley 30/2015, alega que la JEC ha infringido el artículo 25.1 de la Constitución porque, a efectos de previsibilidad de una eventual sanción, el acuerdo 575/2023 subsume los hechos en el artículo 50.2 de la LOREG con infracción de los criterios de razonabilidad que tal operación exige y que asume la comunidad jurídica. Infringe así el criterio de razonabilidad semántica, atendiendo a la literalidad de la norma en cuanto a lo declarado sobre posibles pactos postelectorales PP-VOX; el de razonabilidad metodológica, atendiendo a los métodos de argumentación empleados en Derecho, en lo referido a sus declaraciones sobre la economía española y, en fin, de razonabilidad axiológica, por hacer un juicio valorativo contrario al ordenamiento constitucional.

3º También se infringe el principio non bis in idem,luego el artículo 25.1 de la Constitución, pues los acuerdos 497 y 575/2023 sancionan dos veces al demandante por los mismos hechos y con el mismo fundamento. Así, en el acuerdo 497/2023, ya se le sancionaba al declararse la infracción del artículo 50.2 de la LOREG, con integración del tipo infractor aplicado y no enerva lo dicho que se acordase incoar un procedimiento sancionador. Además, la advertencia para que se abstuviese en lo sucesivo de hacer declaraciones como las litigiosas es, en sí, una sanción de amonestación.

TERCERO.- CONTESTACIONES DE LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL Y DEL PARTIDO POPULAR.

1. En cuanto a la infracción del artículo 50.2 de la LOREG, que la rueda de prensa la organizase el Consejo de la UE no la hace ajena a los Estados miembros, pues la UE es parte consustancial de los mismos, que la financian. Además, la rueda de prensa se celebró durante el semestre de presidencia de España luego, siquiera indirectamente, fue un acto organizado con el Presidente del Gobierno, que está sujeto a la prohibición del artículo 50.2 de la LOREG; en tal condición intervino, pudo decidir ir o no ir, su duración y determinar el contenido de sus declaraciones.

2. Añade que el artículo 50.2 de la LOREG no pretende limitar la libertad de expresión y opinión de los cargos públicos, tampoco con los acuerdos impugnados se vulnera el principio democrático en el sentido que expone la demanda, sino que se trata de garantizar el principio de neutralidad política en sus actuaciones institucionales, exigencia ésta que se agudiza en periodo electoral, como garantía de la igualdad entre los candidatos concurrentes (artículo 8.1 de la LOREG) . El demandante tiene plena libertad de expresión y opinión, pero en esas circunstancias electorales se le exige que no se prevalezca de los medios públicos de los que dispone por razón del cargo.

3. En cuanto a los derechos fundamentales que se dice infringidos, respecto del artículo 23.2 de la Constitución, recuerda que es un derecho de configuración legal y se remite a lo ya expuesto. Respecto de la infracción del artículo 25.1, los acuerdos impugnados ofrecen una motivación que se ajusta a la triple razonabilidad exigible y a la previsibilidad que expone la demanda. Y considera infundada la denuncia de la infracción del principio non bis in idem:se incoa un expediente sancionador porque hay indicios de infracción, lo que no es una amonestación y es en el acuerdo sancionador cuando ya se declara que se ha cometido la infracción que se sanciona.

4. En su contestación a la demanda, el PP como parte codemandada expone unas razones que coinciden con la contestación a la demanda de la JEC. Sí insiste en que el demandante hizo apreciaciones críticas sobre el codemandado, utilizando un lenguaje más propio de un mitin electoral del PSOE que de un acto institucional, todo para obtener rédito electoral; se prevalió así de su ventaja como Presidente del Gobierno y de la amplia difusión y cobertura mediática que tuvo la rueda de prensa. Y recuerda que el demandante ya fue sancionado por infracción del artículo 50.2 de la LOREG, sanción confirmada por esta Sala en sentencia 743/2021, 26 de mayo (recurso contencioso-administrativo 141/2020).

CUARTO.- ALEGACIONES DEL MINISTERIO FISCAL.

1. Es pretensión del Ministerio Fiscal que se desestime la demanda y para ello aborda, en primer lugar, los motivos procedimentales referidos al acuerdo 497/2023. Expone que la omisión del previo apercibimiento lo ha admitido esta Sala y Sección en sentencia 113/2023, de 31 de enero (recurso contencioso-administrativo 96/2022); además, por acuerdo de 17 de octubre de 2019 la JEC instó a todos los miembros del Gobierno para que evitasen infringir el artículo 50.2 de la LOREG y que el demandante ya fue sancionado por tal infracción, lo que confirmó esta Sala en la sentencia 743/2021. Añade que no hay trato discriminatorio a la vista de las razones que ofreció la JEC.

2. Sobre la infracción el artículo 24.2 de la Constitución por el acuerdo 497/2023, recuerda que esta Sala tiene dicho que ante una reclamación electoral puede acordarse la directa incoación de un procedimiento sancionador con base en la apreciación de la existencia de indicios suficientes. Procedimentalmente no es un expediente sancionador sino preliminar, resolutorio de la reclamación. En este caso, además, el demandante no identifica que hubiere actos de naturaleza instructora, todo lo cual hace decaer el alegato de infracción del derecho a la presunción de inocencia, derecho compatible con la adopción de medidas cautelares, y si materialmente no se está ante un acto sancionador, decae la infracción del principio non bis in idem.

3. Respecto de la infracción del principio de tipicidad lo declarado por la sentencia 14/2021 del Tribunal Constitucional es aplicable al artículo 153.1 de la LOREG en relación con el artículo 50.2 y, según esa sentencia, este precepto predetermina y delimita suficientemente la conducta sancionable en lo temporal y en lo que prohíbe, lo que se relaciona con el principio de neutralidad e igualdad. No estamos, por tanto, ante un tipo sancionador formulado de manera amplia, vaga o indefinida en detrimento de la seguridad jurídica, lo que satisface la exigencia de previsibilidad.

4. En cuanto a la subsunción de la conducta sancionada en la prohibición del artículo 50.2 de la LOREG, parte de la doctrina constitucional sobre el principio de tipicidad, la interpretación de los tipos sancionadores y los elementos del juicio de razonabilidad de la subsunción de los hechos en la norma efectuada por la JEC. A efectos del artículo 25.1 de la Constitución, la JEC no ha incurrido en interpretaciones extensivas sino que motiva la subsunción de los hechos en los presupuestos objetivos del artículo 50.2 de la LOREG en cuanto al tiempo en que se hace la rueda de prensa, su carácter de acto institucional al que el actor concurrió como autoridad.

5. Sobre las exigencias de la interpretación literal, axiológica y sistemática del artículo 50.2, se pronuncia en términos análogos a la JEC en cuanto a la naturaleza y organización de la rueda de prensa. La de autos se considera como "acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos" aun tratándose, en este caso, del Consejo de la UE. Expone las exigencias del principio de neutralidad que infringió el demandante y cómo la JEC rebate lo alegado por el demandante respecto de la infracción del artículo 23 o sobre la inexistencia de culpabilidad.

6. Rechaza la infracción del artículo 20 de la Constitución, pues los miembros del Gobierno tienen esa libertad fuera de los periodos electorales, lo mismo que cuando en periodo electoral intervienen, no como cargos públicos en actos institucionales, sino como candidatos en actos electorales; pero como cargos públicos y en periodo electoral, se limita esa libertad por las razones que informan el artículo 50.2 de la LOREG en relación con su artículo 8.1.

7. Rechaza igualmente la infracción del artículo 23 de la Constitución, para lo que parte de que, siendo de configuración legal, la prohibición del artículo 50.2 de la LOREG implica una lícita limitación del ejercicio del cargo público derivada de los principios de neutralidad y de igualdad como garantía de limpieza de los procesos electorales; se trata, por tanto, de que el ejercicio del cargo se aproveche para obtener una situación de ventaja respecto de los adversarios.

QUINTO.- JURISPRUDENCIA DE LA SALA.

1. Partiendo de la más reciente, en la sentencia 1812/2024, de 13 de noviembre, (recurso 1243/2023), esta Sala ha interpretado el artículo 50.2 de la LOREG conformando una jurisprudencia bien conocida por las partes. Junto con la anterior, citamos la sentencia 1638/2024, de 16 de octubre (recurso 678/2023), las sentencias 113/2023, ya citada, la sentencia 132/2023, de 2 de febrero (recurso 95/2022) y las sentencias 360, de 15 marzo, y 721 y 743/2021, ambas de 26 de mayo (recursos 346/2019, 142 y 141/2020, respectivamente), y a estas, por ser las más recientes, cabe añadir aquellas otras a las que se remiten las citadas.

2. Debe significarse que las sentencias 721/2021 y 1638/2024 confirmaron sanciones impuestas a las que fueron ministras portavoces del Gobierno, por sus declaraciones en las comparecencias tras el Consejo de Ministros; y que la sentencia 743/2021 confirmó la sanción impuesta al Presidente del Gobierno y ahora demandante, por declaraciones en una entrevista en una cadena de televisión privada, celebrada en su sede oficial y que se incluyó en la página institucional de la Presidencia del Gobierno. Las otras tres sentencias -la 346/2021, la 113 y 132/2023- confirmaron las sanciones impuestas a presidentes autonómicos.

3. Esta jurisprudencia parte del artículo 103.1 de la Constitución, que proclama el principio de neutralidad de las Administraciones, lo que informa su actuación como "principio básico" ( sentencia 132/2023) o "axioma esencial de nuestro ordenamiento jurídico" ( sentencia 743/2021). Según la sentencia 360/2021, esa exigencia de neutralidad se acentúa y es objeto de un trato específico en período electoral para garantizar la igualdad entre los contendientes electorales (cfr. artículo 8.1 de la LOREG e Instrucción 2/2011, de 24 de marzo, de la JEC).

4. Con el artículo 50.2 de la LOREG el legislador ha querido, por tanto, limitar el desempeño del cargo público para que no se prevalezca de las funciones que le son propias, incurriendo, de hecho, en actos e intervenciones propias de una "campaña de logros", cuyo fin último es el reclamo del voto. Prohíbe así que en actos institucionales se expongan los logros de la gestión o se emitan mensajes de captación de votos como si de un acto electoral se tratase, apartándose de lo que da sentido al ejercicio de todo cargo público: servir con objetividad a los intereses generales.

5. Ciertamente esta exigencia de neutralidad impuesta ex legelimita la libertad de expresión y ejercicio de las funciones del cargo que se desempeña ( artículos 20 y 23.2 de la Constitución); ahora bien, puede el legislador modular o delimitarlos para atender a un fin relevante como es la igualdad en el proceso electoral. Esto supone someter al cargo público a un estatuto específico, fuera de periodo electoral, lo que no es novedoso como lo demuestran, por ejemplo, las reglas sobre buen gobierno (cfr. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno), o la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.

6. El artículo 50.2 regula, por tanto, una prohibición justificada y razonable por razón de su fin y soportable, luego proporcional, de limitada vigencia temporal, y debe relacionarse con el artículo 153.1 de la LOREG, que sanciona la infracción de las normas obligatorias establecidas en la LOREG, luego la obligación de neutralidad expuesta. Que este tipo sancionador tipifique un ilícito con remisión indeterminada a otros preceptos de la propia LOREG, suscitó dudas sobre su compatibilidad con las exigencia del principio de tipicidad (cfr. 25 de la Constitución y artículo 27.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), y que exige la adecuada descripción legal de todos los elementos integrantes del ilícito y que sólo sean conductas sancionables aquellas que estén convenientemente descritas en el tipo legal.

7. Pues bien, la duda fue resuelta por la sentencia 14/2021 del Tribunal Constitucional, que entiende que esa forma de tipificación satisface las exigencias de especificidad y taxatividad en la descripción del ilícito, luego es conforme con el artículo 25 de la Constitución. Tras esta sentencia, hemos venido declarando que en la LOREG el tipo del artículo 153.1 se concreta en el artículo 50.2, con satisfacción de la exigencia de predeterminación normativa de la conducta ilícita y que el artículo 50.2 de la LOREG establece de forma clara y directa una obligación de neutralidad cuyo incumplimiento se tipifica como infracción en el artículo 153.1 de la LOREG.

8. En cuanto a exigencias formales, la sentencia 743/2021 confirmó la sanción impuesta al ahora demandante, por hechos análogos, durante la campaña electoral de las elecciones generales de 2019. En ese caso, rechazamos que hubiera falta de tipicidad por no habérsele apercibido individualmente y se dio por válido que, antes, la JEC hubiera apercibido al Gobierno en su conjunto, de manera que no era necesario hacerlo personalmente, con lo que se admitía como apercibimiento el general y no específico.

9. En cuanto las reclamaciones presentadas ex artículo 19.1.h) de la LOREG, hemos exigido que no se trate de denuncias genéricas o presentadas por quienes no están directamente involucrados en el proceso electoral (cfr. sentencia 1638/2024); hemos así declarado que no tienen la naturaleza de denuncias (cfr. sentencia 743/2021) son válidas para incoar un procedimiento sancionador, si es que presentan indicios razonables de que se ha cometido una infracción electoral, pues no hay norma que lo impida ( sentencia 721/2021), luego esa apreciación indiciaria no constituye un acto sancionador a modo de amonestación o apercibimiento.

10. Respecto del elemento culpabilístico, del tipo aplicado, en relación con los actos prohibidos por la LOREG, se deduce un deber de diligencia para preservar la neutralidad a quienes ejercen un cargo público, presumiéndose que conocen la normativa electoral, máxime si cuentan con experiencia política y electoral y, además, asesoramiento como titulares de cargos institucionales de naturaleza política y, en su caso, como candidatos, por lo que están en condiciones de saber cuáles son los límites del ejercicio del cargo en periodo electoral (cfr. sentencia 132/2023), experiencia cuya presunción se acentúa si en anteriores procesos electorales fueron ya apercibidos o, en su caso, sancionados por infringir el artículo 50.2 de la LOREG.

SEXTO.- APLICACIÓN AL CASO.

1. La aplicación de nuestra jurisprudencia bastaría, por sí, para desestimar ambas demandas en las que, fuera las peculiaridades de hecho, no se da razón novedosa ni convincente que invite a modular o, sin más, reconsiderar o cambiar una jurisprudencia que, antes al contrario, se reitera y a la que se ajustan los acuerdos impugnados, tanto en lo procedimental como en lo sustantivo.

2. Como se deduce de autos, el nervio de la demanda se basa en que en esas declaraciones el demandante criticó los pactos entre el PP y VOX, tras las elecciones autonómicas y locales, lo que, dice, no integra conducta prohibida por el artículo 50.2 de la LOREG pues esas declaraciones no se identifican con una suerte "campaña de logros", sino con unas declaraciones hechas desde la libertad de expresión en el curso de un acto que no fue institucional y cuya censura perturba indebidamente la acción política y la lucha electoral. Con tal planteamiento general, se invocan en la demanda los distintos motivos impugnatorios, en especial sustantivos.

3. Comenzando con lo procedimental, no hay ilegalidad por no hacerse un previo apercibimiento. Aparte de no exigirlo la LOREG, tal objeción se abordará más abajo atendiendo al elemento culpabilístico, con el que se mezcla. Tampoco cabe reprochar al acto de incoación del procedimiento que implique, en sí, una sanción adoptada al margen de todo procedimiento y que por ello, además, la sanción posterior infrinja el principio non bis in idem.Estos alegatos confunden el juicio indiciario sobre los hechos -que justifica la incoación del procedimiento sancionador- con lo que sería una sanción; y otro tanto cabe decir sobre la medida cautelar que acuerda pues, como toda medida cautelar, se basa en un indicio o apariencia, y su fin es salvaguardar ya la neutralidad en el ejercicio del cargo en tiempo electoral porque, indiciariamente, se ve afectada.

4. En lo sustantivo, se confirma el parecer de la JEC: está fuera de toda duda que el demandante concurrió a la rueda de prensa como Presidente del Gobierno, no como líder de su partido ni como candidato, luego interviniendo en un acto de naturaleza institucional, no de partido ni electoral. Esa naturaleza institucional de su intervención se acentúa si atendemos al dato del lugar y momento de celebración; en cuanto este, fue la víspera del día en el que España asumiría la Presidencia semestral o rotatoria del Consejo de la UE.

5. En cuanto al lugar, se celebró en una sala puesta a disposición del demandante, como Presidente del Gobierno, por la Secretaria General del Consejo de la UE, luego puede considerarse como un "acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos". En este caso coorganizado, pues el Consejo de la UE intervino facilitando el lugar y el Gobierno de España concurriendo con su Presidente y, repetimos, en vísperas de que España asumiese la Presidencia semestral. Añádase -así lo viene a destacar la JEC- una obviedad que sería innecesario recordar: España, es miembro de la UE, se integra en el Consejo de la UE y este órgano representa a los gobiernos de los Estados miembros, luego es un órgano -concluye la JEC- cofinanciado por España.

6. También se confirma lo razonado por la JEC en cuanto a la culpabilidad y es que al demandante, como Presidente del Gobierno, más candidato y cabeza de lista electoral en anteriores convocatorias, se le presume conocimiento suficiente de qué límites impone el artículo 50.2 de la LOREG como exigencia del principio de neutralidad en el ejercicio de su cargo durante el periodo electoral, sin que haya dudas de que se estaba en dicho periodo. Además, señala la JEC, el demandante sabía hasta dónde podía llegar en sus declaraciones pues había sido sancionado con anterioridad y, antes, apercibido (cfr. sentencia 743/2021), lo que hace inane el alegato de la falta de apercibimiento previo.

7. También en relación con ese elemento culpabilístico, es indiferente que se alegue falta de intencionalidad: no es necesario un dolo específico para sancionar hechos como el litigioso, bastando la mera falta de diligencia. Además, en este caso, es indiferente que las declaraciones objeto de sanción se realizasen no por iniciativa del demandante, sino respondiendo a preguntas de la prensa: desde su libertad de expresión, conjugada con la prudencia, el demandante pudo, o limitar el alcance de su parecer, o bien declinar pronunciarse sobre las concretas cuestiones planteadas. En definitiva, la libertad de expresión incluye también la libertad de limitar o no expresar un parecer alguno.

8. En cuanto al contenido de las declaraciones sancionadas y transcritas en el anterior Fundamento de Derecho Primero 4 y 6, confirmamos el acuerdo 575/2023 en el que la JEC deduce un contenido contrario al principio de neutralidad: constituyeron "propaganda electoral", acentuando su antijuridicidad tras apreciar que no había razón que las hiciese «imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de un servicio público».

9. Tenemos así que desde la lógica propia de la pugna electoral, no soslayó pronunciarse sobre posibles pactos postelectorales y diferenció entre un posible gobierno de coalición ultraderechista, PP y VOX, frente a un posible pacto de partidos de izquierda; el primero implicaría un retroceso, el segundo llevaría a un gobierno progresista. Y en la respuesta a la segunda pregunta añadió que una cosa son los pactos políticos entre partidos, como él viene haciendo en los últimos cinco años, y otra cosa es lo que se está viendo en Extremadura y Valencia donde el PP «está gobernando con la ultraderecha y pactando con ella es un recorte obsceno de los derechos a cambio de votos».

10. Está fuera de duda que con sus respuestas el demandante -como señala la JEC en el acuerdo sancionador- desacreditó a formaciones adversarias, lo que es un mensaje electoral dirigido a captar votos. También hubo ensalzamiento de logros, en concreto en economía, lo que no niega el propio demandante, palabras que se entremezclan con una censura al líder del PP por lo declarado días antes en Bruselas.

11. A la vista de estas declaraciones el demandante confunde las exigencias del principio de tipicidad con la subsunción de los hechos en la descripción de lo prohibido en el artículo 50.2 en relación con el artículo 153.1 de la LOREG. En este caso la JEC no ha hecho una interpretación extensiva del artículo 50.2 de la LOREG ni innova sus presupuestos de hecho: valora las declaraciones del demandante y las considera como «apreciaciones con connotación electoralista»o «manifestaciones con contenido valorativo y electoralista».Es, por tanto, la conclusión de un juicio valorativo sobre los hechos en el que razona la integración en el precepto.

12. Frente a lo que alega el demandante, la prohibición del artículo 50.2 de la LOREG impide valoraciones, obviamente críticas, sobre adversarios electorales. Esto será jurídicamente admisible fuera de actos institucionales pero, como hemos dicho, en el corto lapso que media entre la convocatoria y la celebración de las elecciones es soportable una específica e intensa garantía de neutralidad e igualdad en el desempeño de cargos institucionales, lo que implica modular en este tiempo, tanto la libertad de expresión, como el ejercicio del cargo institucional de naturaleza política.

13. Por tanto, la prohibición del artículo 50.2 de la LOREG no puede quedar ceñida sólo a "declaraciones sobre logros" -como en este caso también hubo y lo admite el demandante-, olvidando que el principio de neutralidad se vincula al de igualdad exigible de forma que en actos institucionales y en periodo electoral, quien ejerza un cargo institucional no se prevalga de su condición y de su ejercicio para emitir mensajes con voluntad de captación de votos y menoscabo del contrincante.

14. En fin, por razón de todo lo dicho, no es sostenible afirmar que la JEC, al aplicar a esas valoraciones críticas la lógica del artículo 50.2 de la LOREG, haya incurrido en "perturbación indebida" de la acción política, cuando lo que ha hecho es ejercer, como Administración electoral, su potestad para garantizar la pureza del proceso electoral, deduciendo del artículo 50.2 sus lógicas exigencias y lo ha hecho razonándolo.

15. Es evidente, por lo demás, que no se incurrió en infracción del principio non bis in idem,pues como se ha explicado, no hubo doble sanción para los mismos hechos.

SÉPTIMO.- COSTAS.

1. De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA se hace imposición de costas a la parte demandante por rechazar todas sus pretensiones.

2. Al amparo del artículo 139.4 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros, cantidad que es la impuesta en nuestra última sentencia 1812/2024 y también la que se le impuso al demandante en la sentencia 743/2021. Esta cantidad se abonará por mitad a las dos partes recurridas.