Sentencia Contencioso-Administrativo 1673/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 3918/2022 de 23 de octubre del 2024

PRIMERO.- La representación procesal de la Administración de la Ciudad Autónoma de Ceuta recurre en casación la sentencia dictada el 10 de marzo de 2022 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de apelación n.º 342/2021.

La citada sentencia estima el recurso de apelación que la representación procesal de don Cornelio interpuso contra la sentencia de 3 de noviembre de 2020 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Ceuta en el recurso contencioso-administrativo n.º 125/2020. Lo impugnado en ese proceso era la resolución de 26 de diciembre de 2019 de la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Pública, por la que se cesó al Sr. Cornelio como personal eventual en el puesto de trabajo de trabajo de controlador de servicios de barriadas.

La sentencia de instancia desestima el recurso tras rechazar las pretensiones de nulidad ejercitadas en la demanda. Emplea para ello estos argumentos:

(i) Niega que la impugnación del Decreto de cese pueda hacerse por la vía de un recurso indirecto contra el Decreto de la Presidencia de 21 de junio de 2019, por el que se organiza funcionalmente la Ciudad Autónoma de Ceuta (Boletín Oficial de la Cuidad de Ceuta, n.º 33 extraordinario, de 22 de junio de 2019), que asigna al Consejero de Economía, Hacienda y Administración Pública todas las competencias en materia de función pública, régimen jurídico y retributivo del personal (Punto V. apartado 11).

Mantiene para ello: 1º) que ese Decreto no es una disposición general sino un mero instrumento de autoorganización dictado en el marco de las previsiones que contienen los artículos 5.2.b) y 20.2 del Reglamento de Gobierno y de los Servicios de la Ciudad Autónoma de Ceuta (BO Ceuta 10 de noviembre de 2018), al que sí reconoce tal carácter; 2º) niega que el acto de cese impugnado sea dictado en ejecución del Decreto de Presidencia de 21 de junio de 2019, por lo que tampoco existiría el acto de aplicación de la supuesta disposición general.

(ii) Niega el vicio de nulidad de pleno Derecho alegado al amparo del artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Considera que no estamos ante un supuesto de falta de competencia material o territorial, y que, aún en ese caso, no concurre un caso de falta manifiesta de competencia.

En origen esa competencia era del Presidente de la Ciudad de Ceuta a tenor del artículo 5.3 del Reglamento de Gobierno y los Servicios de la Administración de la Ciudad Autónoma de Ceuta, puesto en relación con el artículo 124.4.ñ) de la Ley 7/1985, de 1 de abril, reguladora de Bases de Régimen Local (LBRL), referido a la organización de municipios de gran población. Añade que, sin embargo, no concurre el carácter de falta manifiesta de competencia por la generalidad con la que el Decreto de la Presidencia de 21 de junio de 2019 había dotado a la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Pública de un ámbito competencial dentro del cual se incluye la "Función pública junto al régimen jurídico y retributivo del personal", ámbito competencial empleado para realizar el nombramiento del ahora cesado.

Tampoco considera que con ello se pueda integrar el vicio de anulabilidad denunciado por la vía del artículo 48 de la LPACAP puesto que "sólo se produce la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, lo que no se aprecia en el presente supuesto ya que la resolución aparece revestida de los requisitos de forma propios de todo acto administrativo, o de lugar a indefensión material, la cual en ningún momento ha sido alegada por la parte recurrente.".

(iii) Finalmente, rechaza la alegación de nulidad de pleno Derecho por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, negando que se haya producido esa omisión, y, subsidiariamente, de anulabilidad, al no haberse practicado la notificación personal de la resolución impugnada, ello porque no existe indefensión al haber ejercitado en plazo sus derechos.

2.- La sentencia de apelación estima el recurso y llega a un pronunciamiento estimatorio, empleando estos argumentos:

a) Confirma que no concurre el vicio de nulidad de pleno Derecho del artículo 47.1.b) de la LPACAP pues, aunque pudiera mantenerse que la competencia para el cese de personal eventual correspondía al Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta, lo cierto es que la falta de competencia del órgano autor del acto impugnado en la instancia (acto de cese) no puede considerarse como manifiesta:

- Según el artículo 31 de Estatuto de Autonomía de la Ciudad de Ceuta (Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo): "El régimen jurídico del personal de la ciudad de Ceuta será, por lo que se refiere al personal propio, el establecido en la legislación estatal sobre función pública local"; Además, la Disposición Adicional Primera establece que "En lo no previsto en el presente Estatuto en las normas que en su desarrollo dicte la ciudad de Ceuta, será de aplicación la legislación del Estado".

- Por esa remisión normativa resultan de aplicación los artículos 104 de la LBRL, 176.1 del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986,de 18 de abril, y 41.14,d) del Reglamento de organización, funcionamiento régimen jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre: Todos ellos indican claramente que el nombramiento y cese del personal eventual es libre y corresponde al Alcalde o al Presidente de la entidad local correspondiente.

- Además, no concurría un supuesto de delegación de competencias en la persona titular de la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Pública, pues no se dan los presupuestos que fija el artículo 5.6 del Reglamento de Gobierno de los Servicios de la Administración de la Ciudad Autónoma de Ceuta (BOCE n.º 5729, de 10 de noviembre de 2017): "El Presidente podrá delegar temporalmente alguna de sus funciones en el miembro del Consejo de Gobierno que designe. La delegación será publicada en el Boletín Oficial de la Ciudad de Ceuta, deberá contener una indicación expresa de su duración, por referencia una fecha, un hecho futuro cierto un plazo."

- Sin embargo, esa falta de competencia no reúne el requisito legal de ser manifiesta, es decir, clara e incontrovertida desde el momento en que el Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta, en el ejercicio de la facultad que le atribuyen los artículos 5.2.b) y 20.2 del mencionado Reglamento, había dotado la Consejería de Economía, Hacienda Administración Pública de un ámbito competencial dentro del que se incluye la "función pública, junto al régimen jurídico retributivo del personal". Por tanto, para la decisión de este litigio se haría precisa, ante las normas y Decreto en conflicto, una labor previa de interpretación jurídica a fin de ponderar su alcance y prevalencia, lo que es incompatible con la consideración como manifiesto del vicio competencial alegado.

b) Aprecia, sin embargo, la concurrencia del vicio de anulabilidad del artículo 48.1 de la LPACAP. Afirma la Sala Territorial que el Reglamento autonómico y el Decreto de la Presidencia, antes referenciados, deben ser interpretados a la luz de la normativa estatal reguladora de la competencia para el nombramiento y cese del personal eventual. Sobre esa base, considera que el contenido material de la competencia de función pública asignada a la Consejería autora del cese debe interpretarse en el sentido de que en ningún caso podía incluir el cese del demandante, en tanto que personal eventual. Integra así la infracción del ordenamiento jurídico que justifica la anulabilidad.

SEGUNDO.- Por auto dictado el 29 de junio de 2023 por la Sección Primera de esta Sala se acordó admitir a trámite el recurso de casación fijando como cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

"Determinar si, teniendo en cuenta la previsión estatutaria sobre exclusividad de las competencias de la Ciudad de Ceuta en materia de organización y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, la falta de atribución expresa al Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta de las funciones que la Ley de Bases de Régimen Local atribuye a los Alcaldes, justifica que dichas funciones puedan ser distribuidas entre los órganos estatutarios por los reglamentos de desarrollo que se aprueben en función de las peculiaridades organizativas de la Ciudad de Ceuta, o por el contrario, este reparto de las competencias en materia de Función Pública en la Ciudad de Ceuta se regula por aplicación de la normativa estatal de régimen local."

El auto identifica como preceptos a interpretar el artículo 144.b) de la CE, por aplicación indebida del artículo 31 y de la disposición adicional Primera del Estatuto de Autonomía de la Ciudad de Ceuta y por inaplicación de los artículos 6, 14, 15 y 20 del mismo texto legal y jurisprudencia de constitucional y de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, y la Disposición Adicional 4ª de la Ley 27/2013 de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

TERCERO.- El escrito de interposición del recurso presentado por la representación de la Administración de la Ciudad Autónoma de Ceuta mantiene que la sentencia de la Sala Territorial vulnera los artículos 31 y la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de la Ciudad de Ceuta, inaplica los artículos 6, 14, 15 y 20 del mismo texto legal, en relación con la jurisprudencia constitucional y de esta Sala, y no toma en consideración las previsiones de la disposición adicional 4ª de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local:"1.La organización y funcionamiento de las instituciones de Gobierno de las Ciudades de Ceuta y Melilla se regularán de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta, la Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla y por las normas de desarrollo dictadas en virtud de la potestad reglamentaria de sus respectivas Asambleas, no rigiéndose, en el citado ámbito, por lo dispuesto en la normativa de régimen local."

Mantiene que la organización y el funcionamiento de los órganos institucionales de la Ciudad de Ceuta se ajustarán a lo establecido en su Estatuto de Autonomía y a las normas que en su desarrollo dicte su Asamblea, de manera que por aplicación de la regla jurídica básica "lex specialis derogat generalis", ante la existencia de divergencias jurídicas prevalecería la norma especial sobre la general, tal como viene a disponer la disposición adicional cuarta de la Ley 27/2013 que, de forma expresa, contempla la no aplicación de la normativa estatal a la organización y funcionamiento de las instituciones de Gobierno de la Ciudad de Ceuta.

Por ello, afirma que, frente a las previsiones o reglas sustantivas reguladoras de la materia de función pública -competencia del Alcalde/Presidente de la Ciudad Autónoma en la materia concreta de función pública- ,deben prevalecer las normas organizativas específicas sobre distribución de competencias orgánicas previstas en el Reglamento de Gobierno y de los Servicios de la Administración de la Ciudad Autónoma de Ceuta -competencia de la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Pública.-

Concluye solicitando que se declare que la falta de atribución expresa al Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta de las funciones que la LBRL atribuye a los Alcaldes, justifica que dichas funciones puedan ser distribuidas entre los órganos estatutarios por los reglamentos de desarrollo que se aprueben en función de las peculiaridades organizativas de la Ciudad de Ceuta.

CUARTO.- El escrito de oposición de la representación procesal del Sr. Cornelio solicita la confirmación de la sentencia y, en esencia, viene a mostrar su conformidad con los argumentos de ella.

QUINTO.- 1.- Debemos comenzar nuestro análisis refiriéndonos a la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta (EA Ceuta).

A) Según su artículo 15 " El Presidente, que ostenta también la condición de Alcalde, será elegido [...]".

B) El artículo 20 dispone que: "Corresponde a la ciudad de Ceuta, en los términos previstos en el presente Estatuto, la competencia sobre la organización y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno".

En virtud de esa competencia fue aprobado el Reglamento de Gobierno y de los Servicios de la Administración de Ceuta, de 31 de octubre de 2017 (Boletín Oficial de la Ciudad de Ceuta -BOCCE ordinario n.º 2263, de 10 de noviembre de 2017), del que conviene hacer cita de los siguientes preceptos:

b.1.- El artículo 5.3 establece que: "El Presidente ostenta la condición de Alcalde de la Ciudad de Ceuta, y en su virtud, asumirá las funciones que la normativa estatal de régimen local atribuye a los Alcaldes, para los municipios de gran población."

En función esta remisión hay que reparar en el artículo 124.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), al regular el régimen de organización de los municipios de gran población, que atribuye al Alcalde el ejercicio de las siguientes funciones: "i) Ejercer la superior dirección del personal al servicio de la Administración municipal. ñ) Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y aquéllas que la legislación del Estado o de las comunidades autónomas asignen al municipio y no se atribuyan a otros órganos municipales.". En relación con ello, dentro de su regulación general del personal al servicio de las entidades locales y en referencia al personal eventual, hay que atender a su 104: "1. El número, características y retribuciones del personal eventual será determinado por el Pleno de cada Corporación, al comienzo de su mandato. Estas determinaciones sólo podrán modificarse con motivo de la aprobación de los presupuestos anuales. 2. El nombramiento y cese de estos funcionarios es libre y corresponde al Alcalde o al Presidente de la entidad local correspondiente. Cesan automáticamente en todo caso cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten su función de confianza o asesoramiento."

b.2.- El artículo 17 regula las competencias de las Consejerías, atribuyéndoles la de " 7. Ejercer la jefatura del personal de su Consejería, sin perjuicio de las facultades y superior jefatura que corresponda al Presidente de la Ciudad, y de las delegaciones efectuadas por éste en dicha materia".

C) El citado Estatuto de Autonomía regula también cuál sea el régimen jurídico del personal de la Ciudad Autónoma de Ceuta en su artículo 31: "El régimen jurídico del personal de la ciudad de Ceuta será, por lo que se refiere al personal propio, el establecido en la legislación estatal sobre función pública local. Al personal transferido le será de aplicación lo establecido en la disposición adicional cuarta del presente Estatuto".

D) Finalmente, su disposición adicional primera contempla que: "En lo no previsto en el presente Estatuto y en las normas que en su desarrollo dicte la ciudad de Ceuta, será de aplicación la legislación del Estado".

Dentro de estas normas de desarrollo hay que mencionar el Decreto de la Presidencia, de 21 de junio de 2019, por el que se organiza funcionalmente la Ciudad Autónoma de Ceuta (BOCCE n.º extraordinario 33/2019, de 22 de junio), destacando como su Apartado Primero, V.11, atribuye a la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Pública la competencia de: "11) Función pública, régimen jurídico y retributivo del personal".

SEXTO.- Como hemos visto, en aplicación de este régimen normativo, la Sala Territorial de Sevilla considera que, tanto el Reglamento autonómico de Gobierno y de Servicios de la Administración de la Ciudad Autónoma de Ceuta como el Decreto de la Presidencia antes referenciados, han de ser interpretados a la luz de la normativa estatal de régimen local reguladora de la competencia para el nombramiento y cese del personal eventual, que atribuye al Alcalde, en este caso, al Presidente de la ciudad de Ceuta, la competencia para nombrar y cesar al personal eventual. Sobre esa base, considera que el contenido material de la competencia de función pública asignada por el Decreto de Presidencia de 21 de junio de 2019 a la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Pública, autora del cese, debe interpretarse en el sentido de que en ningún caso podía incluir el cese de personal eventual y, por tanto, el cese del Sr Cornelio.

Por el contrario, la Administración de la Ciudad de Ceuta mantiene que, frente a la regulación sustantiva de la materia de función pública, debe darse preferencia a la regulación autonómica sobre su organización y funcionamiento, máxime cuando la disposición adicional cuarta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, dispone que: "La organización y funcionamiento de las instituciones de Gobierno de las Ciudades de Ceuta y Melilla se regularán de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta, la Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla y por las normas de desarrollo dictadas en virtud de la potestad reglamentaria de sus respectivas Asambleas, no rigiéndose, en el citado ámbito, por lo dispuesto en la normativa de régimen local".

SÉPTIMO.- 1. La respuesta que tengamos que dar en este caso exige tomar en consideración lo resuelto en nuestra sentencia 1349/2021, de 18 de noviembre (recurso de casación 2994/2020), en orden a que:"que las retribuciones de los miembros del Consejo de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Ceuta no están sujetas al art. 75 bis LBRL, por impedirlo la disposición adicional 4ª de la Ley 27/2013.".

Esto se dijo tras afirmar que: "Por un lado, es claro que la regulación de las retribuciones de los miembros del órgano ejecutivo de un ente público -independientemente de que sea una Comunidad Autónoma o una corporación local- es subsumible, en principio, dentro de la idea de "organización y funcionamiento de las instituciones de Gobierno". Esto es precisamente lo que la disposición adicional 4ª de la Ley 27/2013 dice que, tratándose de Ceuta y Melilla, no se rige por la legislación de régimen local. Los pagos que pueden hacerse al miembro del órgano ejecutivo como compensación por el trabajo desarrollado en el ejercicio de su cargo no son algo conceptualmente escindible del modo en que ese órgano ejecutivo está configurado. Hay, así, una norma estatal con rango de ley que dispone que los topes máximos de las retribuciones fijados en el art. 75 bis LBRL no rigen para Ceuta y Melilla.

Por otro lado, es sumamente relevante llamar la atención sobre otro extremo: el art. 75 bis LBRL fue introducido por la Ley 27/2013, es decir, por el mismo texto legal que incluye la citada disposición adicional 4ª. Ello pone de relieve que ésta fue concebida como una excepción a otras normas aprobadas por esa misma ley, que pudieran afectar a la organización y el funcionamiento de las dos Ciudades Autónomas."

2. Pues bien, si el régimen retributivo es una materia englobada dentro de la idea de "organización y funcionamiento de las instituciones de Gobierno", parece fácil concluir que las distribuciones competenciales del Gobierno autonómico entre las Consejerías de la Administración de la ciudad autónoma de Ceuta quedan incluidas en esa categoría de "organización y funcionamiento de las instituciones". Es decir, alcanza claramente a la competencia que el artículo 20 del EA atribuye a la Ciudad de Ceuta para la organización y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, competencia que fue la desarrollada por el Reglamento de Gobierno y de los Servicios de la Administración de Ceuta de 31 de octubre de 2017.

Y, si ello es así, resultaría posible afirmar que la regulación de régimen local en materia de función pública no puede incidir en esas previsiones competenciales autonómicas.

Sin embargo, en la línea de razonamiento que sostiene la representación de la parte recurrente en casación, debe decirse que en ese mismo plano normativo competencial organizativo se encuentra el artículo 15 del EA y el artículo 5.3 del Reglamento de Gobierno y Servicios. Esta norma de carácter organizativo y competencial es la que impone una respuesta diferente a la que considerábamos como posible, ello porque según tales preceptos, corresponden al Presidente de la Ciudad, en su condición de Alcalde de la Ciudad de Ceuta, las funciones que la normativa estatal de régimen local atribuye a los Alcaldes para los municipios de gran población.

Efectivamente, esa norma organizativa hace que la competencia del Alcalde de la Ciudad de Ceuta debe llenarse con la aplicación de los artículos 124.4.ñ) y 104.2. De todo ello resulta que el Alcalde de la Ciudad de Ceuta ostenta la competencia para nombrar y cesar al personal eventual. Por ello, como dice la Sala Territorial, las competencias de la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Pública nunca pueden comprender esa competencia propia del Alcalde de Ceuta, salvo delegación que, como bien dice la sentencia recurrida y no ha sido cuestionado, no se ha producido.

Es más, la aplicación del artículo 31 del EA nos llevaría a la misma decisión pues dispone que el régimen jurídico del personal de la ciudad de Ceuta será, por lo que se refiere al personal propio, el establecido en la legislación estatal sobre función pública local. También desde el punto de vista de la regulación de la materia, la competencia sería del Alcalde de Ceuta. Reiteramos que es pacífico que no existió delegación.

OCTAVO.- Por todo lo dicho debemos responder a la cuestión e interés casacional objetivo declarando que la competencia para el cese del personal eventual en la Ciudad Autónoma de Ceuta corresponde al Alcalde en aplicación de los artículos 15 del Estatuto de Autonomía de Ceuta y 5.3 del Reglamento de Gobierno y Servicios de la Administración de Ceuta de 31 de octubre de 2017, en relación con los Artículos 124.4.ñ) y 104.2 de la LBRL.

De aquí deriva que la sentencia recurrida debe ser confirmada, con desestimación del recurso de casación.

NOVENO.- El artículo 93 de la Ley Jurisdiccional dispone que en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas, siendo las comunes por mitad.