Sentencia Contencioso-Administrativo 801/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 3913/2023 de 23 de junio del 2025

PRIMERO. - Los términos del litigio y la sentencia recurrida.

1.- La sentencia recurrida recuerda, en primer lugar, la controversia: la entonces recurrente - parte recurrida en este proceso de casación- era funcionaria de la Generalitat Valenciana y ocupaba un puesto de trabajo en un centro de salud pública de Valencia como técnica de higiene de alimentos y, posteriormente, de seguridad alimentaria. En su condición de tal le fue entregado un teléfono móvil corporativo para facilitar su localización permanente por la Conselleria, en orden a que pudiera atender cuantas incidencias y alertas sanitarias se pudieran producir. En su recurso ante el Juzgado de instancia solicitaba que se le abonasen como servicios extraordinarios el periodo en que ha estado atendiendo ese servicio, en aplicación del artículo 3.2 a) del Decreto 24/1997, de 11 de febrero, del Gobierno Valenciano, sobre indemnizaciones por razón del servicio y gratificaciones por servicios extraordinarios.

2.- El Juzgado de instancia estima el recurso, basando su fundamentación en "la STSJ 326/2021, del 03 de mayo de 2021, recaída en el recurso 394/2019 , que en su fundamento de derecho tercero recapitulando sobre el funcionamiento del sistema de alerta rápida alimentaria, establece:

"...El sistema estructurado en forma de red formado por las autoridades competentes de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas está destinado a facilitar una comunicación e intercambio rápido de información de aquellas actuaciones que se lleven a cabo por parte de las autoridades competentes en casos de riesgos graves para la salud humana, derivados del consumo de alimentos y piensos.

En España el punto de contacto es la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición del Ministerio de Sanidad y a partir de ahí dicha Agencia se pone en contacto telefónico con el punto de contacto implicado de la correspondiente Comunidad Autónoma que en nuestro caso es la Dirección General de Salud Pública y el Subdirector General de Seguridad Alimentaria y Laboratorios de Salud Pública a través de la cual se canaliza todo el operativo necesario para llevar' a cabo el control requerido a través de 'los servicios de coordinación veterinaria y su comunicación ágil y eficaz con los inspectores veterinarios, lo que justificó la provisión de teléfonos que garantizaran la debida comunicación y que son utilizados durante toda la jornada laboral para el ejercicio de sus funciones. (...)

En cuanto a la reclamación económica que se formula basada en el enriquecimiento injusto, la petición que se formula debe ser acogida. La prueba más evidente de que a través del sistema de localización permanente mediante la entrega de dispositivos móviles se restringe la libertad de movimientos de los actores por la obligación de atender las correspondientes llamadas o comunicaciones, creando una disponibilidad que debe ser objeto de compensación al suponer una mayor dedicación al trabajo, máxime cuando esa obligación de atender las llamadas tiene una duración de 24 horas durante los siete días de la semana y durante todos los días del año, realizándose esa atención fuera de la jornada y del horario ordinario de trabajo, tal y como se reconoce y así se establece en el artículo 8 del proyecto de Reglamento en curso, que en su artículo 13 se prevé un 'régimen retributivo para el personal en situación de localización durante el turno de alerta en los siguientes términos: "El personal' que se encuentre en situación de localización durante el turno de alerta fuera de su jornada habitual de trabajo tendrá derecho a la percepción de la retribución complementaria de gratificación por servicios extraordinarios prevista en los arts. 3.2 a), 10.2 y 10.3 del Decreto 24/97, de 11 de febrero del Consell sobre indemnizaciones por razón del servicio por servicios extraordinarios y estará sujeta por tanto al que se establece en los mencionados preceptos o normativa que le sustituya. El turno de alerta semanal establecido en el presente decreto significará la percepción de siete días de localización".

Aun cuando se trate de un simple proyecto de desarrollo de la legislación estatal autonómica y de la Unión en la materia, no es necesario esperar a dicho desarrollo, una vez , qué, de acuerdo con la interpretación que en el mismo se realiza, se admite que resulta aplicable por las razones que ya hemos explicado la normativa que la sentencia apelada negaba, concretada en el Decreto 24 /97, de 11 de febrero, del Consell, a cuyo amparo debe reconocerse el derecho a la indemnizaciones reclamadas. En su artículo 3.2 se establecía: " Se fijan gratificaciones por servicios de carácter específico en los siguientes casos: a) por la localización y, en su caso, realización excepcional del trabajo por determinado personal, fuera de su jornada normal de trabajo por razones de atención y prevención de emergencias, siniestros y otros acontecimientos de carácter extraordinario. 'f El derecho a la compensación económica , que se reclama aparece recogida en tal precepto, complementado. con sus artículo 10. Y 10.3, y sin necesidad de esperar a la promulgación del Decreto proyectado, cabe su aplicación por encontrarnos ante supuestos de localización similares a los previstos en tal normativa".

A lo anterior, la sentencia de instancia añade que consta en el expediente administrativo un informe de la subdirectora de seguridad y laboratorios de salud pública de 7 de febrero de 2022 que rechaza la solicitud formulada por la recurrente debido a que nunca ha sido coordinadora veterinaria, razón por la cual no se encontraría, a juicio de la informante, en idéntica situación jurídica. Considera que, pese a ese informe, la sentencia del TSJ no limita su aplicación a a los coordinadores o auditores, sino a la necesidad de compensación de la carga que para los demandantes suponía el sistema de localización permanente "por la obligación de atender las correspondientes llamadas o comunicaciones, creando una disponibilidad que debe ser objeto de compensación".

SEGUNDO. - La cuestión de interés casacional.

El auto de 5 de mayo de 2024 concreta la cuestión que presenta interés casacional objetivo en determinar si la localización permanente de un Técnico de Seguridad Alimentaria a través del teléfono móvil corporativo genera derecho a percibir una gratificación con carácter permanente y periódico.

TERCERA. - Las alegaciones de las partes.

A) El recurso de la Generalitat Valenciana.

Comienza el recurso explicando el sistema de Alerta Alimentaria creado con el objetivo de proteger la salud humana y gestionar los riesgos alimentarios para la salud de los consumidores, y basado en lo establecido en el artículo 25 de la Ley 17/2011, de seguridad alimentaria y nutrición y en los artículos 50 a 52 del Reglamento (CE) Nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria. La implantación de dicho sistema en la Generalidad Valenciana llevó a configurar el establecimiento de una organización para atender aquellas obligaciones, conocido como Sistema Coordinado de Intercambio Rápido de Información (SCIRI), basado en una graduación de los tipos de alertas alimentarias siguiendo las instrucciones de la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria, y a establecer unos puntos de contacto.

La creación de este sistema dio lugar a la entrega de teléfonos corporativos, pero no suponía, en ningún caso, el establecimiento de ninguna restricción de horarios, de movilidad, ni siquiera de requerimiento alguno para que los trabajadores tuvieran que comparecer dentro de un período mínimo de tiempo en su oficina. El sistema se estructuraba en tres líneas de defensa: la primera formada por los Directores de los Centros de Salud Pública; la segunda por los Coordinadores Veterinarios; y la tercera, por los técnicos dependientes de estos. El sistema solo se pondría en marcha en supuestos de alerta sanitaria grave.

Estima que la sentencia recurrida infringe lo dispuesto por el artículo 24 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), letras b) y d), así como lo dispuesto por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado en materia "gratificaciones por servicios extraordinarios". Cita en su apoyo el artículo 2 de la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, en el que se incluye, entre otros, la definición de "tiempo de trabajo", y la jurisprudencia del TJUE, y de esta Sala aplicando la anterior. Considera que, de acuerdo con ella, no puede considerarse como tiempo de trabajo la tenencia de un teléfono corporativo para ser localizado en caso de alerta alimentaria muy grave, por no suponer una restricción efectiva a la libertad de los trabajadores, al no imponer limitación geográfica, temporal ni de ninguna otra índole, razón por la que pide que se revoque la sentencia impugnada.

B) La oposición al recurso de la parte recurrida.

Comienza afirmando que La Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de Salud Pública de la Comunidad Valenciana, y el Decreto 37/2017, de 10 de marzo, atribuyeron a la Conselleriade Sanidad y a la Dirección General de Salud Pública la competencia y responsabilidad de gestionar el Sistema de Intercambio Rápido de Información. Para afrontar adecuadamente los distintos riesgos generados por las alertas alimentarias, se proporcionó a determinado personal un teléfono corporativo que facilitase esa coordinación y su efectiva localización fuera del horario laboral ordinario. Esa obligación de llevar el teléfono, y por tanto de estar localizados permanentemente (365 días al año), no llevaba aparejada remuneración o compensación económica alguna. Por ello un grupo de Veterinarios Coordinadores y Técnicos afectados por esa nueva localización permanente presentó el 29 de diciembre de 2017 una reclamación administrativa ante la Dirección General de Salud Pública de la Conselleriade Sanidad, por la que solicitaron que se les reconociese el derecho al cobro de las cantidades que en concepto de indemnización por localización les correspondiesen dentro de los últimos cuatro años desde que se les entregó el dispositivo móvil. La reclamación administrativa fue desestimada por silencio administrativo, contra el que se interpuso recurso contencioso-administrativo, también desestimado, y posteriormente un recurso de apelación que fue estimado por la sentencia nº 326/2021 de 3 de mayo de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Es en la referida sentencia del TSJ en la que se basan los argumentos del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Valencia, con argumentos que hace suyos la parte recurrida. Subraya que la sentencia no dice que la citada localización permanente a través de los teléfonos móviles genere derecho a percibir una gratificación con carácter permanente y periódico, ni tampoco que esa localización sea tiempo de trabajo efectivo que deba ser compensada con descanso adicional, sino que el sistema de alerta obliga a los demandantes a una localización permanente sin establecer el correspondiente turno y además sin compensación alguna, lo que supone un abuso o enriquecimiento injusto, que debe ser compensado.

Considera que la propia Administración de la Generalitat modificó después el artículo 25 de la Ley 10/2014 de Salud Pública a través del Artículo 132 de la Ley 7/2021 de 29 de diciembre de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y de Organización de la Generalitat, que incluye tanto la regulación de una gratificación por servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada ordinaria de trabajo para retribuir la localización, disponibilidad y eventual prestación de servicio por parte del personal de salud pública que resulte necesaria para contar con un equipo de alerta, fuera del horario de funcionamiento ordinario, de los equipos de salud pública, quedando pendiente únicamente la aprobación definitiva de la regulación reglamentaria. Ante esa pasividad, al recurrente planteó su recurso resuelto mediante la sentencia recurrida.

Aduce que no se han producido las infracciones legales denunciadas por los motivos que se recogen en la resolución judicial impugnada y considera que no resulta aplicable la jurisprudencia relativa a las guardias localizadas puesto que aquí no se ha discutido en ningún momento si la localización es tiempo de trabajo efectivo o no, sino si dicha localización permanente es o no un servicio extraordinario de los previstos como tales en el Decreto 24/1997 de 1 de febrero del Gobierno Valenciano y si la Generalidad está por ello obligada a compensar o gratificar retributivamente. Por ello solicita la desestimación del recurso.

CUARTO. - El juicio de la Sala. La doctrina casacional.

1.- La sentencia recurrida basa su argumentación en lo establecido en el Decreto 24/1997, de 11 de febrero, del Gobierno Valenciano, sobre indemnizaciones por razón del servicio y gratificaciones por servicios extraordinarios, que dedica su artículo 3 a las gratificaciones por servicios extraordinarios en términos que, en lo que aquí interesa, señala:

"Se establecen estas gratificaciones como compensación económica de trabajos extraordinarios, bien por su naturaleza, bien por el horario en que se realizan, cuyos supuestos son los siguientes:

(...)

2. Se fijan gratificaciones por servicios de carácter específico en los siguientes casos:

a) Por la localización y, en su caso, realización excepcional del trabajo por determinado personal, fuera de su jornada normal de trabajo, por razones de atención y prevención de emergencias, siniestros y otros acontecimientos de carácter extraordinario

(...)".

2-La Administración recurrente considera, por el contrario, que lo dispuesto en el citado Decreto 24/1997, debe interpretarse conforme a lo dispuesto los siguientes preceptos, que entiende se vulnera por la sentencia recurrida.

El artículo 24 EBEP: Artículo 24. Retribuciones complementarias: "La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores (...)

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".

Y el apartado 1 F) del artículo 23 de la Ley 22/2021, 28 de diciembre, de PPGGE para 2022.

"F) Las gratificaciones por servicios extraordinarios, que se concederán por los Departamentos ministeriales u Organismos públicos dentro de los créditos asignados a tal fin, que experimentarán el incremento máximo previsto en el artículo 19. Dos, en términos anuales, respecto a los asignados a 31 de diciembre de 2021.

Estas gratificaciones tendrán carácter excepcional y solamente podrán ser reconocidas por servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo sin que, en ningún caso, puedan ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo, ni originar derechos individuales en períodos sucesivos".

3.- La gratificación por servicios extraordinarios prevista en el artículo 3 del Decreto 24/1997, de 11 de febrero, del Gobierno Valenciano, tiene como presupuesto normativo necesario que se trate de una "compensación económica de trabajos extraordinarios, bien por su naturaleza, bien por el horario".

Exige por tanto un "trabajo extraordinario", esto es, que esa actividad se pueda considerar "trabajo", primero, y después," extraordinario". Pero solo si esa labor puede considerarse como "trabajo" es posible proceder a su gratificación como servicio extraordinario.

Por eso, pese a lo que aduce la parte recurrida, es aplicable el artículo 3 de la Directiva 2003/88/CE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y de esta Sala sobre lo que debe considerarse "tiempo de trabajo", porque solo si el supuesto discutido se incluye en ese concepto, será posible una gratificación como trabajo extraordinario.

4.- La jurisprudencia sobre lo que debe considerarse tiempo de trabajo, en lo que aquí importa, se ha acuñado con motivo de las guardias no presenciales o localizadas Fue abordada por la Sala en su sentencia 394/2022, de 29 de marzo, y después reiterada por las sentencias 591/2022, de 18 de mayo, y 295/2023, de 8 de marzo. En ellas se aplica la doctrina del TJUE sobre esta cuestión.

De la sentencia 384/2022, interesa reproducir sus fundamentos quinto a séptimo, que después se reiteran en las otras dos:

QUINTO.- Las guardias localizadas y el tiempo de trabajo

Acorde con los perfiles de la cuestión de interés casacional que hemos expuesto en el fundamento anterior, y teniendo en cuenta que resulta de aplicación a los miembros de la Carrera Fiscal el contenido del artículo 3 de la Directiva 2003/88/CE , debemos comenzar observando que el "descanso diario", en un periodo mínimo de 11 horas consecutivas, que establece dicho artículo 3, tiene lugar en cada período de 24 horas de trabajo.

La aplicación de dicho tiempo de descanso, y su correspondiente compensación económica, suscita discrepancia en este caso cuando se trata de determinar si ha de ser aplicable a ese tipo de guardias no presenciales o localizables el mismo periodo de descanso de 11 horas, y la consiguiente traducción económica que se reclama por no haberse venido disfrutando con anterioridad. Cuestión que se encuentra inexorablemente relacionada con la naturaleza de ese tiempo de guardia no presencial, esto es, si ha de considerarse que es "tiempo de trabajo" o "periodo de descanso", cuyas definiciones se determinan en el artículo 2 de la expresada Directiva 2003/88/CE .

El "tiempo de trabajo" es, a tenor de lo establecido por el artículo 2.1 de la indicada Directiva, todo periodo durante el cual el trabajador permanece en el trabajo, a disposición del empresario y en ejercicio de su actividad o de sus funciones, de conformidad con las legislaciones y/o prácticas nacionales.

Por el contrario, el "periodo de descanso" es, según establece el artículo 2.2 de la misma Directiva, todo periodo que no sea tiempo de trabajo. Definición por exclusión que nos remite, por tanto, a la interpretación preferente de lo que ha de entenderse por "tiempo de trabajo".

Téngase en cuenta que los conceptos de "tiempo de trabajo" y de "período de descanso" se excluyen mutuamente, según declaran las sentencias de 3 de octubre de 2000, asunto C-303/98 , y de 10 de septiembre de 2015, asunto C- 266/14 .

Pues bien, si estamos a la literalidad de la definición del artículo 2.1 sobre el "tiempo de trabajo" resulta avalada la tesis negativa, es decir, que el tiempo durante el que se realizan las guardias no presenciales, no es un tiempo de trabajo. Así es, dicho precepto exige, en primer lugar, que el trabajador se encuentre en su lugar de trabajo, lo que supone una exigencia de presencia física en un único lugar, pues se señala que es el periodo durante el cual el trabajador permanezca en el trabajo; precisando, en segundo lugar, que se encuentre a disposición del empresario para prestar sus servicios cuando sea llamado; y en tercer lugar, en fin, que esté en ejercicio de su actividad o de sus funciones, lo que abunda en la presencia física en el lugar de trabajo, que es donde se realizan las funciones propias de su actividad.

La jurisprudencia de Tribunal de Justicia de la Unión Europea señala que el factor determinante para la calificación de "tiempo de trabajo", en el sentido de la Directiva 2003/88 , se produce cuando el trabajador está obligado a hallarse físicamente presente en el lugar determinado por el empresario, y a permanecer a disposición de éste para prestar sus servicios inmediatamente en caso de necesidad. En efecto, estas obligaciones, que impiden que los trabajadores afectados elijan su lugar de estancia durante los períodos de guardia, deben considerarse comprendidas en el ejercicio de sus funciones (véanse, en este sentido, la sentencia del TJUE de 9 de septiembre de 2003 (asunto C-151/02 ), el auto de 4 de marzo de 2011 (asunto C-258/10 ), y la sentencia de 21 de febrero de 2018 (asunto C-518/15 ).

La citada sentencia de 21 de febrero de 2018 declara que no ocurre lo mismo en la situación en la que el trabajador efectúa una guardia según el sistema de guardia localizada, que implica que esté accesible permanentemente sin estar presente en el lugar de trabajo. En efecto, aunque esté a disposición de su empresario en la medida en que debe estar localizable, en esta situación el trabajador puede administrar su tiempo con menos limitaciones y dedicarse a sus intereses personales. En estas circunstancias, sólo debe considerarse "tiempo de trabajo" en el sentido de la Directiva 2003/88 el tiempo dedicado a la prestación efectiva de servicios, en este sentido sentencia del TJUE de 9 de septiembre de 2003 (asunto C-151/02 ).

De modo que, con carácter general, las guardias no presenciales o guardias localizadas no suponen "tiempo de trabajo", a los efectos de la Directiva 2003/88/CE .

SEXTO.- Las limitaciones adicionales en las guardias localizadas

Ahora bien, aunque, con carácter general, el tiempo de las guardias localizadas no es "tiempo de trabajo" a los efectos del artículo 2.1 de la Directiva 2003/88/CE , toda vez que permite a quien realiza ese tipo de guardias, administrar su tiempo, tener cierta libertad de movimientos, y dedicarse a sus propios intereses personales. Sin embargo, podría suceder que ese tiempo de la guardia localizada se someta a una serie de limitaciones adicionales, que van mas allá de la mera localización. Pues bien, en ese caso y si dichas limitaciones adicionales revistieran la intensidad necesaria podrían llegar a variar la calificación de ese tiempo de la guardia localizada, que podría pasar a ser tiempo de trabajo.

En este sentido se pronuncia la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la ya citada sentencia de 21 de febrero de 2018 , que abordaba el supuesto de las guardias localizadas de un bombero belga, en el que existían unas importantes restricciones adicionales. Así es, no sólo debía estar localizable durante el tiempo de duración de la guardia, sino que debía responder a las convocatorias del empleador en un plazo de ocho minutos, y además estaba obligado a estar presente físicamente en el lugar elegido y determinado por el empresario, sea su domicilio o no.

Son estas limitaciones adicionales que restringen considerablemente la actividad durante el tiempo de guardia, y no la mera realización de la guardia localizable, las que llevan al TJUE a dar una respuesta diferente al considerar que dichas restricciones son lo suficientemente intensas como para considerar que el tiempo sea considerado como "tiempo de trabajo". Dicho de otro modo, cuando se ha de realizar la guardia en el lugar que determine el empresario, lo que supone una evidente limitación geográfica, y necesariamente debe presentarse en el trabajo en un tiempo máximo de ocho minutos, que es una limitación temporal relevante, se están estableciendo unas restricciones intensas a las posibilidades que, con carácter general, podría permitir una guardia localizada.

Por ello, la respuesta, por lo que ahora importa, a la cuestión prejudicial es que el artículo 2 de la Directiva 2003/88 debe interpretarse en el sentido de que el tiempo de guardia que un trabajador pasa en su domicilio con la obligación de responder a las convocatorias de su empresario en un plazo de ocho minutos, que es un plazo que restringe considerablemente la posibilidad de realizar otras actividades, debe considerarse "tiempo de trabajo".

En este mismo sentido, la sentencia de 9 de marzo de 2021, asunto C-580/19 , respecto de las guardias no presenciales también de un bombero de una ciudad alemana, no quiebra los anteriores razonamientos, pues reconoce que, interpretando el artículo 2.1 de la Directiva 2003/88 a la luz del artículo 31, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales, el concepto de "tiempo de trabajo", en el sentido de la referida Directiva, incluye todos los períodos de guardia, incluidos aquellos que se realizan en régimen de disponibilidad no presencial, durante los cuales las limitaciones impuestas al trabajador son de tal naturaleza que afectan objetivamente y de manera considerable a su capacidad para administrar libremente, en esos períodos, el tiempo durante el cual no se requieren sus servicios profesionales y para dedicar ese tiempo a sus propios intereses.

En el caso que examina la indicada sentencia se establecían unas limitaciones como acudir con el vehículo de intervención, con el correspondiente uniforme y en el plazo de veinte minutos. Sin que, desde luego, el hecho de que el domicilio libremente elegido por el trabajador esté separado por una distancia considerable del lugar en el que debe presentarse dentro de un determinado plazo durante su período de guardia sea, como tal, un criterio pertinente para calificar todo ese período como "tiempo de trabajo" en el sentido del artículo 2, punto 1, de la Directiva 2003/88 . Al menos cuando dicho lugar es su lugar de trabajo habitual. En efecto, en tal caso, ese trabajador ha tenido la posibilidad de apreciar libremente la distancia que separa ese lugar de su domicilio.

La respuesta a la cuestión prejudicial, en la citada sentencia de 9 de marzo de 2021 , fue que el artículo 2, punto 1, de la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003 , relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, debe interpretarse en el sentido de que un período de guardia en régimen de disponibilidad no presencial durante el cual un trabajador debe presentarse en el término municipal de la ciudad en la que está destinado en un plazo de veinte minutos, con su uniforme de intervención y el vehículo de servicio puesto a su disposición por su empresario, haciendo uso de las excepciones a las normas de tráfico de aplicación general y de los derechos de preferencia vinculados a ese vehículo, solo constituye, en su totalidad, "tiempo de trabajo" en el sentido de esta disposición si de una apreciación global de todas las circunstancias del caso de autos, en particular, de las consecuencias de dicho plazo y, en su caso, de la frecuencia media de intervención en el transcurso de ese período, se desprende que las limitaciones impuestas a dicho trabajador durante ese período son de tal naturaleza que afectan objetivamente y de manera considerable a su capacidad para administrar libremente, en ese mismo período, el tiempo durante el cual no se requieren sus servicios profesionales y para dedicarlo a sus propios intereses.

Sin embargo, a diferente conclusión llega la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de noviembre de 2021 (asunto C-214/20 ), cuando considera que el deber de acudir al trabajo en 10 minutos no supone una limitación, teniendo en cuenta que se trata de un bombero de retén, que tiene autorización para realizar otra actividad profesional y que no ha de acudir a todas y cada una de las intervenciones. De modo que considera que en este caso el tiempo de la guardia localizada no es "tiempo de trabajo".

En definitiva, la determinación del "tiempo de trabajo" es esencialmente casuística, debiendo tener en consideración todas las circunstancias del caso.

SÉPTIMO.- No se aprecian limitaciones adicionales a la localización propia de este tipo de guardias

La calificación de los períodos de guardia como "tiempo de trabajo", en el sentido de la Directiva 2003/88 , incluye todos los períodos de guardia, incluidos aquellos que se cubren en régimen de disponibilidad no presencial, siempre que se acredite que las limitaciones impuestas al trabajador son de tal naturaleza que afectan objetivamente y de manera considerable a su facultad para administrar libremente, en esos períodos, el tiempo durante el cual sus servicios no son requeridos y puede dedicar ese tiempo a sus propios intereses, según declaran las sentencias de 9 de marzo de 2021 (asunto C-580/19 ) y de 11 de noviembre de 2021 (asunto C-214/20 ).

Sin embargo, cuando las limitaciones impuestas durante un determinado período de guardia no alcanzan tal grado de intensidad y le permiten administrar su tiempo y dedicarse a sus propios intereses sin grandes limitaciones, solo constituye "tiempo de trabajo", a efectos de la aplicación de la Directiva 2003/88 , el tiempo correspondiente a la prestación laboral efectivamente realizada, en su caso, durante dicho período, según sentencia de 9 de marzo de 2021 (asunto C- 580/19 ).

El periodo de guardia localizada, en definitiva, no puede calificarse automáticamente de "tiempo de trabajo", en el sentido de la Directiva 2003/88/CE y a los efectos ahora examinados sobre la repercusión económica por el descanso de 11 horas no realizado, que es lo que parecen postular los recurrentes, toda vez que no se somete a limitaciones adicionales intensas. Así es, ni se limita el lugar en el que debe estarse durante dichas guardias, ni se señala la frecuencia de las intervenciones, ni el plazo de respuesta en que han de realizarse, ni cualesquiera otras limitaciones concretas más allá de la genérica alusión a la penosidad de la guardia o a la inmediatez de la respuesta.

Téngase en cuenta que no procede realizar una aplicación automática del "tiempo de trabajo", cuya calificación es esencialmente casuística, pues corresponde a los órganos jurisdiccionales, a tenor de la jurisprudencia señalada en el fundamento anterior, verificar si procede o no aplicar dicha calificación al tiempo de la guardia localizable. Esta valoración ha de hacerse teniendo en cuenta las consecuencias que se derivan de las limitaciones adicionales impuestas, si es que concurren. Verificando si tales restricciones adicionales inciden y restringen su capacidad para administrar libremente el tiempo durante el cual no se requieren sus servicios profesionales y pueda dedicarse a sus propios intereses.

Atendidas las circunstancias de hecho del caso concreto y lo alegado y justificado por las partes en el proceso, insistimos, no se han puesto de manifiesto, ni justificado, ni probado, que se hayan establecido en este caso limitaciones adicionales más allá de la localización propia de este tipo de guardias. No se han evidenciado ni limitaciones de orden geográfico, ni tampoco de naturaleza temporal, ni relativas a la frecuencia con que se producen las intervenciones, de modo que no podemos concluir que en este caso concurran restricciones intensas que limiten de modo significativo la capacidad de administrar con cierta libertad su tiempo y dedicar el mismo a asuntos personales.

Por lo demás, teniendo en cuenta la reformulación de la cuestión de interés casacional expuesta en fundamentos anteriores, debemos señalar, en relación con las guardias no presenciales o localizadas, que no procede la compensación económica sustitutiva del indicado descanso de 11 horas no realizado que prevé el artículo 3 de la Directiva 2003/88/CE , que ahora se solicita, pues ni se han alegado de modo concreto y específico, ni se han justificado las limitaciones añadidas que se anudan a la prestación del servicio durante ese tipo de guardias. De manera que no podemos concluir que el modo de realización de la guardia afecta de manera relevante a su capacidad para administrar con cierta libertad el tiempo durante el cual no se requieren sus servicios profesionales, y su poder de disposición durante el mismo".

5.- De esa doctrina se desprende que, con carácter general, las guardias no presenciales o guardias localizadas no suponen, por sí solas, "tiempo de trabajo", a los efectos de la Directiva 2003/88/CE.

Sin embargo, si ese tiempo de guardia localizada se somete a una serie de limitaciones adicionales, que van más allá de la mera localización, y revisten la intensidad necesaria, podría llegar a variar la calificación de ese tiempo de la guardia localizada, que podría pasar considerarse tiempo de trabajo.

La jurisprudencia del TJUE, que la Sala sigue en las resoluciones citadas, es esencialmente casuística, debiendo tener en consideración todas las circunstancias del caso. Pero permite sostener que cuando se acredite que las limitaciones impuestas al trabajador son de tal naturaleza que afectan objetivamente y de manera considerable a su facultad para administrar libremente, en esos períodos, el tiempo durante el cual sus servicios no son requeridos y puede dedicar ese tiempo a sus propios intereses, debe considerarse como tiempo de trabajo. Por el contrario, cuando las limitaciones impuestas durante un determinado período de guardia no alcancen tal grado de intensidad y le permitan administrar su tiempo y dedicarse a sus propios intereses sin grandes limitaciones, solo constituye "tiempo de trabajo", a efectos de la aplicación de la Directiva 2003/88, el tiempo correspondiente a la prestación laboral efectivamente realizada, durante dicho período.

6.- En el presente caso, la sentencia recurrida considera que el mero hecho de la entrega de un teléfono móvil a una Técnica de Seguridad Alimentaria suponía incluirla en un sistema de localización permanente, con la obligación de atender las correspondientes llamadas o comunicaciones, creando una disponibilidad que debía ser objeto de compensación económica.

Sin embargo, atendiendo a las circunstancias del caso, esta Sala entiende que esa interpretación no se ajusta a la jurisprudencia del TJUE y de esta Sala. Efectivamente, la entrega de ese móvil suponía establecer un medio de localización permanente pero solo para ser utilizado en supuestos de alerta sanitaria grave. De hecho, ni la sentencia impugnada ni la parte recurrida han mencionado algún caso en que se haya activado. Esa mera situación de localización permanente mediante la entrega de un móvil corporativo no puede considerarse, por sí sola, "tiempo de trabajo", a los efectos de la Directiva 2003/88/CE y de la jurisprudencia del TJUE y de esta Sala, ni por tanto ser considerada como "trabajo extraordinario". Para ello es preciso que se acredite que las limitaciones impuestas al funcionario son de tal naturaleza que afectan objetivamente y de manera considerable a su facultad para administrar libremente, en esos períodos, el tiempo durante el cual sus servicios no son requeridos y pueda dedicar ese tiempo a sus propios intereses.

En el caso examinado ni se limita el lugar en el que debe estarse durante dichos periodos, ni se señala la frecuencia de las intervenciones, ni el plazo de respuesta con que se ha de atender a las llamadas que se les puedan hacer, ni cualesquiera otras limitaciones concretas más allá de la tenencia del móvil y el deber genérico de atender esas llamadas, que, de producirse, sí pueden considerarse como servicio extraordinario.

En suma, no se han evidenciado limitaciones de orden geográfico o de naturaleza temporal, ni tampoco la frecuencia con que se hayan podido producir las intervenciones, de modo que no podemos concluir que en este caso concurran restricciones suficientemente intensas para considerar que limiten de modo significativo la capacidad de administrar con cierta libertad su tiempo y dedicar el mismo a asuntos personales.

6.- De lo dicho se infiere que procede declarar doctrina casacional que "la localización permanente de un Técnico de Seguridad Alimentaria a través del teléfono móvil corporativo no genera, por sí sola, derecho a percibir una gratificación con carácter permanente y periódico, a no ser que se acredite que viene acompañada de otras limitaciones que objetivamente restrinjan de manera significativa su facultad de administrar libremente el tiempo durante el cual sus servicios no son requeridos y pueda dedicarlo a sus propios intereses".

QUINTO. - La aplicación de la doctrina casacional al caso. La estimación del recurso de casación.

La aplicación de la doctrina casacional al caso conduce a la estimación del recurso de casación y a la anulación de la sentencia de instancia. La interpretación del artículo 3.2 del Decreto 24/1997, de 11 de febrero, del Gobierno Valenciano, sobre indemnizaciones por razón del servicio y gratificaciones por servicios extraordinarios, debe hacerse a la luz de la jurisprudencia del TJUE y de esta Sala, en los términos descritos en el fundamento anterior.

Procede también desestimar el recurso contencioso-administrativo presentado por doña Azucena contra la desestimación por silencio administrativo de su solicitud, puesto que su localización permanente a través del teléfono móvil corporativo no es causa suficiente para originar un derecho a percibir una gratificación por servicios extraordinarios de carácter permanente y periódico, si no va acompañada de otras limitaciones que restrinjan de modo significativo la capacidad de administrar con libertad su tiempo y dedicarlo a asuntos personales, lo que no se ha acreditado en el supuesto enjuiciado.

SEXTO. - Costas.

1.- Con arreglo al artículo 93 de la Ley Jurisdiccional, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas.

2.- En cuanto a las costas del proceso de instancia, el asunto podía presentar originariamente dudas de Derecho, como se desprende del criterio contrario de la sentencia recurrida, por lo que, en aplicación de lo previsto por el artículo 139 del mismo cuerpo legal, no procede hacer imposición de aquellas.