Sentencia Contencioso-Administrativo 372/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1078/2024 de 25 de marzo del 2026

PRIMERO.-El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de COMSA S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de enero de 2023.

Los antecedentes del asunto, por lo que ahora específicamente interesa, son como sigue. La recurrente era contratista de las obras para la construcción de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Galicia (Tramo: Túnel de la Canda-Vilavella). El plazo de ejecución del contrato era de veintiséis meses. Hubo ocho prórrogas por diversas causas, por lo que el tiempo de ejecución del contrato se prolongó notablemente. La contratista no se opuso a ninguna de las prórrogas, pero a partir de la tercera prórroga manifestó expresamente que se reservaba el derecho de reclamar indemnización por los daños derivados de aquellas. Una vez ejecutado el contrato, mediante resoluciones del Presidente de ADIF AV de 22 de septiembre de 2017 y 15 de octubre de 2018 se declaró el abono del gasto y se aprobó la certificación final de las obras. Dichas resoluciones guardaron silencio sobre la solicitud de la contratista de ser indemnizada por el incremento que, como consecuencia de las prórrogas, decía haber experimentado en sus costes directos e indirectos y en sus gastos generales.

Disconforme con ello, la contratista interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue estimado en parte por sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de 19 de octubre de 2020. Esta considera que las dos primeras prórrogas fueron consentidas por la contratista, por lo que no son inemnizables. Y, en cuanto a las restantes, considera imputables a ADIF AV las tres últimas prórrogas, estableciendo el retraso a tener en cuenta a efectos indemnizatorios en cuatro meses y veintisiete días. Para este período le reconoce a la contratista el derecho a ser indemnizada por el incremento de los costes indirectos, calculados según la fórmula utilizada en el escrito de demanda; pero rechaza la indemnización del incremento de los gastos generales, por entender que el método de cálculo empleado es puramente teórico y no acredita la realidad del perjuicio.

Contra la sentencia de primera instancia recurrieron en apelación tanto la contratista como el Abogado del Estado. El recurso de apelación de la contratista fue desestimado y el del Abogado del Estado fue estimado en parte. La sentencia que ahora se impugna acepta, al igual que la sentencia de primera instancia, que las tres últimas prórrogas son imputables a ADIF AV; pero entiende que el método utilizado para calcular el incremento de los costes indirectos en ese período es incorrecto, ya que no permite conocer el personal y los elementos materiales adscritos exclusivamente a las obras. De aquí que anule la indemnización por incremento de costes indirectos reconocida por la sentencia de primera instancia.

SEGUNDO.-Preparado el recurso de casación por la contratista, fue admitido por la Sección Primera de esta Sala mediante auto de 12 de febrero de 2025. La cuestión declarada de interés casacional objetivo es "si, en relación con la aceptación de las prórrogas contractuales, en aquellos supuestos en que la aceptación simple de una prórroga viene seguida de la formulación de reservas expresas con ocasión de prórrogas posteriores, la misma impide o no el derecho del contratista a reclamar daños y perjuicios en relación con las prórrogas a las que no se ha opuesto expresamente". Las normas que deberían ser objeto de interpretación son los arts. 23.2 y 197.2 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007, equivalentes a los arts. 29.2 y 195.2 de la vigente Ley de Contratos del Sector Público de 2017.

Debe señalarse, por lo demás, que la recurrente formuló una solicitud de aclaración del auto de admisión, con la finalidad de que se hiciese constar que en la cuestión declarada de interés casacional objetivo debería entenderse incluido lo relativo al método de cálculo del incremento de costes. Esta solicitud de aclaración fue rechazada mediante auto de 20 de marzo de 2025. No obstante, conviene dejar constancia de que el auto de admisión menciona, por su posible relevancia para resolver la cuestión de interés casacional objetivo, dos recursos de casación ya admitidos en que la cuestión de interés casacional objetivo era precisamente la atinente al método de cálculo de los incrementos de costes indirectos.

TERCERO.-El escrito de interposición del recurso de casación invoca como infringidos los arts. 6, 1204 y 1282 del Código Civil, en el sentido de que la renuncia a los derechos no puede presumirse. Ello sería aplicable al presente caso, según la recurrente, porque en ningún momento hizo una renuncia expresa a su derecho a ser indemnizada por el incremento de los costes indirectos y de los gastos generales derivados de ninguna de las prórrogas. Y cita a este respecto diversas sentencias de esta Sala.

Aún en este orden de ideas, añade que la prórroga del plazo de ejecución de las obras acordada por la Administración es obligatoria para el contratista, con arreglo a los arts. 23.2 y 197.2 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007. De aquí infiere la recurrente que la conformidad o disconformidad del contratista con dicha prórroga resulta irrelevante y, por consiguiente, que no puede ser aducida para fundamentar la negativa a indemnizar el incremento de costes indirectos ocasionado por esa misma prórroga.

En cuanto al método de cálculo del incremento de los costes indirectos y de los gastos generales, dice la recurrente que el art. 1101 del Código Civil y los arts. 130 y 131 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ( Real Decreto 1098/2001), así como la jurisprudencia, permiten determinar el incremento mediante un porcentaje de los costes ordinariamente soportados cuando no es posible el cálculo directo.

CUARTO.-El Abogado del Estado, en su escrito de oposición al recurso de casación, sostiene que el consentimiento del contratista a la prórroga del plazo de ejecución de las obras es relevante, por dos razones. En primer lugar, porque el art. 23.2 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007 no es aplicable aquí, pues presupone que la prórroga esté prevista en el pliego de condiciones del contrato; lo que no ocurre en el presente caso. En segundo lugar, porque la aplicación del art. 127.2 de ese mismo texto legal exige que la prórroga sea solicitada por el contratista; lo que tampoco ocurre en el presente caso.

Por lo que se refiere al método de cálculo del incremento de los costes indirectos y de los gastos generales derivado de las prórrogas, afirma el Abogado del Estado que se trata de un problema que está fuera de la cuestión declarada de interés casacional objetivo por el auto de admisión y, por consiguiente, no puede ser tratada ahora en sede casacional. Y añade que, en todo caso, lo planteado por la recurrente tiene que ver con la valoración de la prueba, no con la interpretación de normas jurídicas. Así se desprendería, siempre según el Abogado del Estado, de que la sentencia impugnada no dice que la "metodología del porcentaje" para el cálculo de los sobrecostes sea en sí misma contraria a derecho, sino que se limita a constatar que la prueba aportada en el presente caso no muestra en qué medida los sobrecostes -aun calculados según un porcentaje- son consecuencia de la ampliación del tiempo de ejecución de las obras.

QUINTO.-Abordando ya el tema litigioso, conviene comenzar recordando lo resuelto por esta Sala en la sentencia nº 1088/2025, donde la cuestión de interés casacional objetivo era similar a la que se plantea en este recurso de casación. Es más: se trata de la sentencia correspondiente al recurso de casación nº 4247/2022, que se cita en el auto de admisión del presente recurso de casación.

Pues bien, con referencia a algunos precedentes, la sentencia nº 1088/2025 afirma que la mera circunstancia de que el contratista no se oponga a la prórroga del contrato acordada por la Administración reservándose el derecho a reclamar indemnización por los perjuicios que ello pueda ocasionarle no admite una valoración unívoca y automática; es decir, esa circunstancia por sí sola no puede conducir ni a reconocer ni a rechazar el derecho a ser indemnizado por sobrecostes derivados de la prolongación del tiempo de ejecución del contrato. La solución dependerá, más bien, de las características de cada caso y de la conducta de las partes. Dice la sentencia nº 1088/2025 en este sentido:

«[...] Con la primera cuestión de interés casacional enunciada en el auto de 8 de junio de 2023 se pretende que se precise el alcance que tiene el hecho de que el contratista no haya formulado reparo alguno a la concesión de prórrogas o de proyectos modificados, en concreto, si tal ausencia de objeciones supone "una renuncia tácita"al derecho a indemnización.

Aunque el auto de admisión y las sentencias en primera y en segunda instancia parecen equiparar la prórroga con la modificación del contrato, conviene advertir de que, jurídicamente, no son lo mismo, pues, así como la prórroga extiende la duración del contrato original por un período adicional, manteniendo sus condiciones y términos intactos -es decir, se proyecta sólo sobre el elemento temporal-, la modificación implica cambios en las condiciones del contrato -afecta a elementos sustantivos-, estando sometidas ambas figuras a procedimiento distintos, aunque es cierto que cabe que, con ocasión de una modificación, se prorrogue el plazo de ejecución del contrato alterando también el requisito temporal, de tal modo que la prórroga se integre en la modificación.

Sin perjuicio de la consideración anterior, una mirada por la jurisprudencia de esta Sala, recaída, fundamentalmente, en asuntos relativos a modificaciones de los contratos, revela el criterio reiterado de que "para que la aceptación de un modificado suponga una renuncia a los derechos al resarcimiento de daños sufridos ha de darse la circunstancia de que conste expresamente dicha renuncia o se infiera de una interpretación los hechos razonables"(por todas, sentencia de 13 de febrero de 2018 -casación 2832/2015-, que cita las de 13 de julio y de 7 de diciembre de 2015 - casaciones 1592/2014 y 3271/2014, respectivamente-, de 27 de mayo de 2013 -casación 5159/2010- y de 17 de noviembre de 2011 -casación 1640/2008-, si bien la respuesta ha de ser "necesariamente casuística",debiendo atenderse a las circunstancias que concurran en cada supuesto, "sin que quepan automatismos en el sentido de entender que todo modificado conlleva siempre indemnización, ni que la aceptación del modificado por el contratista equivale a la renuncia a la indemnización, pues la indemnización por los daños causados es compatible con la aceptación del modificado"(entre otras, sentencia de 16 de noviembre de 2023 -casación 1057/2021-, que cita las de 26 de abril de 2018 -casación 333/2016-, la de 10 de diciembre de 2019 -casación 2294/2016- y la de 29 de septiembre de 2017 -casación 2237/2015-.

Precisamente en la sentencia de 10 de diciembre de 2019 -casación 2294/2016-, referida, se analizó un caso en el que la sentencia de instancia rechazó la indemnización solicitada, esencialmente, por la aceptación del modificado por la contratista sin reparo, objeción o reserva alguna, así como las prórrogas que le fueron otorgadas, "sin otra valoración de las circunstancias, alcance y contenido del modificado, limitándose a afirmar que «puede arriesgarse que el modificado y demás trámites conexos purgaron cuanto se pudo en ellos incluir» -se refiere a la reclamación de hipotéticos y aún reales sobrecostes- sin apoyarse en datos o elementos de prueba concretos que justifiquen tal afirmación",apartándose, por tanto, de la jurisprudencia de esta Sala.

Criterios que entendemos plenamente aplicables a aquellos supuestos en los que el contrato sólo se corrige en cuanto al plazo de ejecución, en el sentido de que, si bien la admisión de la prórroga por el contratista sin reparo u objeción alguna no le impide reclamar por los gastos que la demora le haya ocasionado y estén debidamente acreditados, tampoco la prórroga genera, por sí sola, un derecho del contratista a indemnización, incluso cuando el retraso fuese producido por motivos no imputables al mismo, pues hay que atender a las circunstancias concurrentes en cada caso.

En consecuencia, la respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del presente recurso residenció el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia ha de seguir la señalada en anteriores sentencias de esta misma Sala en el sentido de que:

La procedencia de la indemnización al contratista por los daños y perjuicios ocasionados por las prórrogas o por los proyectos modificados del contrato, ha de ser necesariamente casuística, atendiendo a las circunstancias que concurran en cada supuesto, sin que quepan automatismos en el sentido de entender que toda prórroga o modificado conlleva siempre indemnización, ni que la aceptación de la prórroga o del modificado por el contratista sin formular reparo u objeción equivale a la renuncia al derecho a reclamar, pues la indemnización por los daños causados es compatible con la aceptación de las prórrogas o de los modificados sin reserva de indemnización. [...]».

Aplicando este criterio jurisprudencial al presente asunto, es claro que el problema se suscita únicamente con respecto a las dos primeras prórrogas: el derecho a indemnización fue rechazado tanto en primera instancia como en apelación precisamente porque la contratista había aceptado sin reservas esas prórrogas del contrato. Con respecto a las demás prórrogas, el problema es otro, bien porque el derecho a indemnización se rechazó habida cuenta de que la prórroga no respondió a una causa imputable a la Administración (prórrogas tercera a quinta), bien porque -aun reconociéndose, en principio, su carácter indemnizable- el método de cálculo de los daños y perjuicios sufridos no era ajustado a derecho (prórrogas sexta a octava).

Centrándose así en las dos primeras prórrogas, no puede decirse que la sentencia impugnada contravenga el criterio jurisprudencial arriba expuesto, en virtud del cual habrá de estarse a una valoración caso por caso. Tan es así que la sentencia impugnada lo afirma de manera expresa:

«[...] La jurisprudencia viene sosteniendo que debe de analizarse caso por caso si la aceptación de las distintas prórrogas implica o no renuncia a la indemnización.

En el caso de autos, no puede entenderse que sea errónea la valoración efectuada en la sentencia. Constan documentos de la apelante en la que presta su conformidad con las dos prórrogas, sin efectuar reserva alguna, siendo aprobadas sin que supongan incremento de presupuesto, siendo distinta la aceptación efectuada en posteriores prórrogas en las que se reserva el derecho a ser indemnizada. La forma de proceder la parte en estas prórrogas permite apreciar la existencia de un mutuo acuerdo entre ADIF y la contratista para fijar nuevos plazos de ejecución ampliando los inicialmente previstos. Todas estas circunstancias fueron apreciadas en la sentencia y adecuadamente valoradas sin que puedan entenderse que haya existido error alguno en la valoración de la prueba, y sin que exista vulneración alguna de la jurisprudencia al deber apreciarse caso por caso en atención a las circunstancias concurrentes. [...]».

Esta motivación no puede ser tachada de arbitraria o irrazonable, desde el momento en que subraya la diferencia entre la actitud de la contratista en esas dos primeras prórrogas en comparación con su actitud en las prórrogas posteriores, cuando sí hizo mención expresa de la posibilidad de reclamar indemnización. La recurrente no ha explicado por qué en esas dos primeras prórrogas mantuvo una actitud diferente. Alega algo sutilmente distinto, a saber: dado que a partir de la tercera prórroga manifestó expresamente que se reservaba la posibilidad de reclamar indemnización por sobrecostes, debería entenderse que esa también era su voluntad cuando no se opuso a las dos primeras prórrogas. Pero este modo de argumentar de la recurrente invierte el orden temporal de sus manifestaciones y, sobre todo, incurre en el mismo defecto que reprocha a la sentencia impugnada; es decir, sostiene que debe hacerse una presunción sobre cuál era efectivamente su voluntad. Frente a esto, la valoración hecha por la Sala de apelación, que coincide sustancialmente con la realizada anteriormente por el Juez de primera instancia, es ajustada a lo exigido por la jurisprudencia en la materia.

Por lo demás, ello no se ve enervado por lo que argumenta la recurrente acerca de la no presunción de renuncia a los derechos, ya que lo determinante según la jurisprudencia es -como se acaba de ver- valorar el comportamiento de las partes en las circunstancias del caso concreto.

SEXTO.-Tal como se dejó apuntado más arriba, en el escrito de interposición del recurso de casación también se reprocha a la sentencia impugnada no ajustarse a derecho en lo atinente al método de cálculo del incremento de costes. Este tema, como se vio, ha quedado fuera de la cuestión de interés casacional objetivo delimitada por el auto de admisión.

Dicho esto, incluso si este extremo hubiese quedado incluido dentro del debate casacional, tampoco las alegaciones de la recurrente habrían podido ser acogidas. La razón por la que la sentencia impugnada rechaza las cantidades reclamadas como indemnización por la recurrente no es -contrariamente a lo que esta sugiere- que se hayan calculado a partir de un porcentaje de los costes indirectos y de los gastos generales de la empresa durante el período de prórroga del contrato. La razón es, más bien, que la recurrente no acreditó que los sobrecostes que dice haber sufrido sean consecuencia de la prórroga; es decir, los calculó con base en su estructura general de costes, sin referencia a la prolongación del tiempo de ejecución del contrato. La sentencia impugnada es muy clara a este respecto:

«[...] El informe de DELOITTE calcula el porcentaje de los gastos generales sobre la cifra de negocio del área de infraestructura de la empresa, pero sin efectuar cálculo alguno respecto de esta obra en concreto. El informe pericial sobre los porcentajes de los gastos generales de DELOITTE, determina el porcentaje de gastos generales entre el 2011 y el 2016, calculando la media de los distintos años, pero dicho porcentaje es el correspondiente a la cifra de negocio del área de infraestructura de la empresa, sin efectuarse cálculo alguno respecto de la obra concreta. En el Anexo II se recogen con carácter general unos ingresos pero no se recogen ni se especifica las distintas obras ni la participación de la obra objeto de reclamación con la cifra de negocio. Se desconoce, como indica la sentencia, la incidencia de la obra enjuiciada en el total de las realizadas por la sociedad durante dicho período. Se ha determinado un porcentaje teórico que representan los gastos generales de COMSA obtenidos de su contabilidad, sin referencia alguna a la obra concreta y sin tener en cuenta la distribución de los gastos generales entre las distintas obras en el mismo periodo, dato que se desconoce.

Con el método empleado la parte no ha acreditado la relación necesaria o nexo causal entre la ralentización en la ejecución de esta obra y los gastos generales imputables a la concreta obra, de forma que se pueda discriminar qué gastos generales se hubieran producido en todo caso y cuáles son exclusivamente imputables al retraso de la obra, debiéndose desestimar el recurso en este punto. [...]».

Este razonamiento de la sentencia impugnada es perfectamente ajustado al criterio jurisprudencial de esta Sala, tal como puede comprobarse mediante la simple lectura de nuestras recientes sentencias nº 1542/2025, nº 40/2026 y nº 268/2026. En ellas se explica cómo, a fin de que el cálculo de la indemnización se base en un porcentaje de los gastos generales, es imprescindible acreditar previamente que el incremento de estos se debe a la prórroga del contrato o a cualquier otra forma de prolongación del tiempo de ejecución del mismo.

SÉPTIMO.-Por todo lo expuesto, el presente recurso de casación no puede prosperar, debiéndose reiterar que la cuestión de interés casacional objetivo aquí planteada ha de recibir la misma respuesta que la recogida en nuestra arriba mencionada sentencia nº 1088/2025.

OCTAVO.-Con arreglo al art. 93 de la Ley Jurisdiccional, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas.