Sentencia Contencioso-Administrativo 1887/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 4479/2022 de 26 de noviembre del 2024

PRIMERO.- La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Cantabria, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por la parte ahora recurrente, contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Santander, que había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de la Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior del Gobierno de Cantabria, de 23 de julio de 2021, que había denegado el reconocimiento de grado personal consolidado nivel 25 solicitado por la parte ahora recurrida.

La sentencia del Juzgado consideró que: <>.

La sentencia de la Sala, por su parte, desestima la apelación y señala que < sentencia dictada por esta Sala de 15 de abril de 2021 , es evidente que al recurrente le es de aplicación este precepto en su literalidad y sin que sea de recibo incluir exigencias no recogidas por el precepto. El tiempo prestado en comisión de servicios le es computable para consolidad el grado correspondiente al puesto desempeñado dado que ha obtenido con carácter definitivo un puesto de superior nivel, asumiendo los argumentos que recoge la sentencia de instancia y que la Sala da por reproducidos a fin de evitar reiteraciones innecesarias>>.

SEGUNDO.- Las circunstancias del caso

El solicitante del reconocimiento de grado personal consolidado, nivel 25, es funcionario de carrera, rama jurídica de la Administración autonómica desde 3 de febrero de 2010, nivel 23. En concreto, pasó a ser funcionario de carrera del Cuerpo Técnico Superior de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, desde diciembre de 2020.

Antes de acceder en propiedad a un puesto nivel 25 en el que tomó posesión el día 23 de diciembre de 2020, ocupó durante tres periodos anteriores discontinuos (desde el 1 de junio de 2016 al 31 de mayo de 2018; desde el 29 de agosto de 2018 al 15 de octubre de 2019; y desde el 29 de noviembre de 2019 al 28 de noviembre de 2020) puestos de nivel 25, cuando era funcionario de nivel 23, por lo que solicitó la consolidación desde entonces del citado nivel 25 al amparo del artículo 70 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, aprobado Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por entender que el citado precepto al regular la consolidación de grado personal, tras ocupar puestos superiores en comisión de servicio, solo exige dos requisitos, el plazo de 2 años ininterrumpidos o tres discontinuos, como este caso, y acceder en propiedad a la plaza con posterioridad. Y la Administración añade un requisito nuevo que es haber prestado los servicios de forma inmediatamente anterior al acceso a la plaza en propiedad que no se recoge en el citado artículo 70.

TERCERO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional para la formación de jurisprudencia del presente recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 20 de septiembre de 2023, a la siguiente cuestión:

< artículo 70.6 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, puede colegirse que es requisito necesario que no exista interrupción entre el periodo en que se desempeña un puesto en comisión de servicios y la obtención con carácter definitivo de ese mismo puesto u otro de igual o superior nivel, a efectos de poder aplicar el tiempo de ese periodo para la consolidación de grado personal que corresponda>>.

También se identifican en el expresado Auto como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, el artículo 70.6 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, aprobado Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.

CUARTO.- La interrupción de la comisión de servicio y la consolidación del grado personal

La cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso es igual a la planteada en el recurso de casación nº 7300/2021, interpuesto por la misma Administración autonómica que la aquí recurrente, y en el que ha recaído sentencia de 16 de noviembre de 2023. Debemos por tanto, reiterar lo que entonces declaramos por elementales razones de igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE) , seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) , y la propia coherencia de nuestra doctrina jurisprudencial.

En la citada Sentencia declaramos que << 1. En el caso litigioso no se cuestiona que durante el desempeño de un puesto en comisión de servicios se vaya consolidando el grado del puesto en el que se tiene destino definitivo desde el que se accede a la comisión y al que se retornará finalizada la comisión de servicios: así se deduce del artículo 70.2, párrafo primero in fine del RPPT, pues la comisión de servicios regulada en su artículo 64 es una entre "otras" formas de provisión de destinos (cfr. capítulo IV del Título III del RPPT).

2. El artículo 70.2 del RPPT prevé una excepción a la regla general y esa excepción es, precisamente, para las comisiones de servicio y se regula en el artículo 70.6 RPPT. Lo exceptuado es la posibilidad de consolidar el grado respecto del nivel del puesto desempeñado en comisión de servicios pese a no ser un destino definitivo, pero para ello se impone una condición: eso será posible «siempre que se obtenga con carácter definitivo dicho puesto u otro de igual o superior nivel».

3. No se cuestiona ni la excepción ni el condicionante, y lo litigioso se centra en si la obtención del ulterior destino definitivo en el mismo puesto o en otro de nivel igual o superior y que permite añadir el tiempo en comisión para consolidar un nuevo grado, debe ser inmediato, sin solución de continuidad desde la comisión de servicios. Así lo defiende la Administración frente al criterio de don (...) que defiende que cabe una interrupción entre la extinción de la comisión y la obtención del nuevo destino definitivo.

4. Partimos de que la comisión de servicios, voluntaria o forzosa, obedece a una situación excepcional: la necesidad de desempeñar una plaza vacante y se justifica tanto por la urgencia como por el especial cometido que se desempeña en la plaza vacante y que llevan a no cubrirla acudiendo a un funcionario interino. Tal excepcionalidad explica que tenga una duración de un año prorrogable por otro más y que el tiempo en comisión de servicios, para no perjudicar al comisionado, no interrumpa el proceso de consolidación del grado en el destino obtenido en propiedad y desde el que se es llamado o se solicita la comisión.

5. Como hemos dicho, el artículo 70.6 regula otra situación: que el funcionario nombrado en comisión de servicios tenga un grado no en proceso de consolidación, sino ya consolidado, de manera que puede ir consolidando un grado superior cuando el nivel del puesto desempeñado en comisión de servicios es superior. Tal posibilidad no cabe como regla general, pues en comisión se está ante el desempeño provisional y no definitivo de un puesto del que no se es titular, ahora bien, sí cabe que ese tiempo sirva para ir consolidando un grado superior correspondiente al nivel del puesto objeto de la comisión si se dan las circunstancias o condicionantes ya expuestos.

6. Así las cosas, es coherente con el régimen de carrera profesional y de provisión de destinos, que el condicionante previsto en el artículo 70.6, párrafo primero, concurra inmediatamente y que así vaya ligado a la extinción de la comisión de servicios, inmediatez o continuidad que se justifica por las siguientes razones:

1º Ya hemos dicho que el grado se consolida en tanto se desempeña un destino definitivo. En comisión de servicios no se desempeña un destino definitivo pues se trata de proveer una plaza vacante urgente y temporalmente. Esto explica que la comisión de servicios no interrumpa el proceso de consolidación del grado del puesto desde el que se es nombrado en comisión de servicios: la comisión de servicios no puede perjudicar al funcionario en ese aspecto esencial de su carrera profesional.

2º Pero aparte de no perjudicar, el RPPT incentiva el desempeño de una comisión de servicios. Prevé así un beneficio cuando el comisionado tiene ya consolidado un grado personal, pues puede computar el tiempo en comisión como tiempo de consolidación de un grado superior al desempeñar un puesto de nivel superior objeto de la comisión de servicios, lo que da lugar a los dos supuestos que prevé el artículo 70.6, párrafo primero, en los que el destino desempeñado provisionalmente en comisión se computa como tiempo en destino definitivo, lo que acerca a las exigencias del apartado 2 del artículo 70.

3º El primero que opera como requisito es que la comisión de servicios se extinga, pero el funcionario pasa a desempeñar el puesto como destino propio, esto es, definitivo. En este caso, la exigencia de continuidad o inmediatez se explica porque se acude a la ficción de entender que se ha venido desempeñando un sólo destino definitivo, luego se aplican retroactivamente los efectos del desempeño de tal destino al tiempo en que se desempeñó provisionalmente en comisión de servicios.

4º El otro supuesto es que el funcionario en comisión de servicios logre destino definitivo en otra plaza de nivel igual o superior respecto de la desempeñada en comisión. En este caso se acentúa esa ficción y se intensifica el beneficio: ya en el nuevo destino definitivo con nivel igual o superior, el funcionario irá consolidando un nuevo grado para lo cual se le computa el tiempo que estuvo en comisión, lo que explica que, como en el caso anterior, se exija continuidad, algo coherente con la intensidad de beneficio.

7. La exigencia de continuidad tiene su correlato en la que prevé el apartado segundo del artículo 70.2 del RPPT: el beneficio de desempeñar un puesto clasificado por encima del grado personal en dos niveles exige la continuidad en el servicio cada dos años, luego sin interrupciones. Tal supuesto regula el proceso de consolidación de grado en el contexto de un destino definitivo, que no es el caso de la comisión de servicios, pero si se exige la continuidad, la misma lógica cabe aplicarla cuando se trata de consolidar un grado superior aplicando el tiempo de desempeño de un puesto no definitivo.

8. Como señala la Administración recurrente, esta interpretación es la que sigue la Administración General del Estado cuyo parecer no es baladí. La consulta a la Dirección General de Función Pública que cita (la de 28 de marzo de 2018, nº 2_1) del BODECO ilustra su criterio para el caso y arroja luz sobre lo litigioso. Téngase en cuenta que en autos no se ataca una aplicación del artículo 70.6 del RPPT que infrinja normas de rango superior, sino una interpretación de esa norma y, desde luego, que es atendible -que no vinculante- la interpretación -auténtica- que haga la Administración autora de la norma, máxime cuando la Comunidad Autónoma recurrente se rige por tal disposición.

9. Por otra parte, que el tiempo de desempeño de un puesto en comisión de servicios se tenga como mérito evaluable es una cuestión ajena a la cuestión de interés casacional. Y lo mismo cabe decir del hecho de que los interinos puedan consolidar grado aun cuando su relación de servicios sea, por naturaleza, temporal: consolidarán si concurren las mismas condiciones comparadas con las de los funcionarios de carrera. Sólo esto y no otra cosa fue lo que declaramos en la sentencia 1592/2018 , citada por don Luis María.

10. Y, en fin, tampoco es aplicable al caso la máxima odiosa sunt restrigenda tal y como la entiende el recurrido para, así hay que entenderlo, llegar a una interpretación basada en la máxima favorabilia sunt amplianda. Lo que se ventila en autos no es imponer limitaciones inexistentes sino deducir una interpretación coherente con el instituto que se regula y que atempere una medida de por sí beneficiosa, luego se trata, más bien, de que lo favorable no se erija en odioso, de ahí lo razonable de la exigencia de continuidad o inmediatez>>.

Acorde con lo expuesto debemos reiterar que el artículo 70.6, apartado primero, del Reglamento General de Ingreso de 1995 de tanta cita, debe interpretarse en el siguiente sentido: para que el funcionario que ha desempeñado un puesto en comisión de servicios pueda aplicar ese tiempo a efectos de consolidar un grado superior, se exige que el destino desempeñado provisionalmente en comisión pase inmediatamente a desempeñarlo como destino definitivo, sin interrupción, o que, también sin interrupción, acceda como destino definitivo a otro puesto de igual nivel o superior.

Procede, en consecuencia, estimar el recurso de casación, casando y anulando la sentencia, y desestimar el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- Las costas procesales

De conformidad con los artículos 93.4 y 139.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, en materia de costas procesales cada parte asumirá las costas procesales causadas a su instancia y las comunes por mitad.

En el recurso contencioso-administrativo y en la apelación tampoco se hace imposición, en atención a las serias dudas de Derecho que pudieron surgir.