Sentencia Contencioso-Administrativo 99/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 3425/2023 de 03 de febrero del 2026

PRIMERO.- La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone por la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de 22 de febrero de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, que estimó el recurso contencioso-administrativo deducido contra la "inactividad" de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía en cumplimiento del Acuerdo de 20 de junio de 2011 entre la Junta de Andalucía y la Federación de Asociaciones de Educación Infantil Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, para la prestación de los servicios públicos en el primer ciclo de Educación Infantil. Igualmente, la sentencia condenó a la Administración recurrente al abono a los centros educativos de las cantidades correspondientes al mes de agosto en el curso 2011/2012, así como las cantidades correspondientes a diferencias de comedor del curso 2012/2013, desde septiembre a enero.

La sentencia que se recurre, se remite a otro precedente anterior de la misma Sala de instancia, en el que se declaraba que <

(...) En el caso de autos, lo resuelto en la primera sentencia entendemos que nos vincula de forma innegable, pues aún sin llegar a la existencia de cosa juzgada por la diferente identidad subjetiva de uno y otro, lo cierto es que la reclamación en el primer recurso contencioso se hacía asimismo por cuenta de la aquí recurrente. Esta identidad sustancial obliga a que estemos a lo ya resuelto. Sin que se pueda ahora oponer la existencia de una suspensión acordada verbalmente del acuerdo suscrito entre la administración demandada y la Federación de Asociaciones de Educación Infantil. Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, sobre la que nada se alegó con ocasión del primer recurso>>.

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 13 de junio de 2023, a la siguiente cuestión:

< Código Civil en relación con el artículo 30.1 apartados a ) y b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía determinar a fin de determinar si la acción judicial emprendida por la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, interrumpe el plazo de prescripción respecto de los Centros de educación infantil asociados a ella. De igual modo reviste interés casacional, en relación con lo anterior si la acción emprendida por una entidad interrumpe el plazo prescriptivo para el caso de considerarse que ostenta representación institucional de los sujetos colectivos, al igual que dijimos en los AATS de 20 de julio de 2022, en los RRCCAA 964/2022 , 1935/2022 , 2257/022, 3510/2022 , entre otros>>.

También se recogen las normas jurídicas que en principio pueden ser objeto de interpretación y aplicación al caso. Se trata del artículo 1973 del Código Civil, en relación con el artículo 30.1 apartados a) y b) del texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

TERCERO.- La posición de las partes procesales

La Junta de Andalucía considera que las acciones realizadas por un tercero, como es la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, no interrumpen el plazo de prescripción de la ahora recurrida, citando al respecto sentencias de esta Sala Tercera. Aduciendo que la recurrida no estaba asociada a la Federación Coordinadora expresada cuando interpuso el recurso contencioso-administrativo.

Considera que la sentencia que se impugna ha vulnerado los artículos 1973 del Código Civil y 30.1, letras a) y b), de la Ley General de la Hacienda Pública de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, además de ilustrar sobre la naturaleza de los convenios de colaboración.

Concluye que la parte ahora recurrida dejó transcurrir ocho años para formular reclamación desde la finalización del curso 2012/2013, cuando el plazo es de 4 años, según prevé la Ley General Presupuestaria.

La parte recurrida, por su parte, no ha formulado oposición al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía.

CUARTO.- La interrupción de la prescripción respecto de los centros de educación no asociados a la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía.

En relación con la misma cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso de casación, se ha venido pronunciando esta Sala en Sentencias, de la Sección Tercera, de 30 de octubre de 2024 ( recurso de casación n.º 6729/2022), de 5 de octubre de 2023 ( recurso de casación n.º 2395/2022), de 3 de octubre de 2023 ( recursos de casación n.º 2257/2022 y n.º 2357/2022), de 28 de septiembre de 2023 ( recursos de casación n.º 2409/2022 y n.º 2694/2022).

En estas sentencias han sido desestimados los recursos de casación interpuestos por los centros infantiles que no estaban asociados a la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles, toda vez que lo actuado por esta Federación Coordinadora no puede interrumpir el plazo prescriptivo para reclamar por quienes son ajenos a dicha entidad, al no encontrarse asociados a la misma. Por tanto, hemos declarado, que había prescrito el derecho a exigir el pago de las cuantías reclamadas, por no haber acreditado que el Centro titular de la Escuela Infantil reclamante estuviera afiliado a la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, en el momento de la interposición del recurso contencioso-administrativo, circunstancia determinante para entender que se ha interrumpido el plazo de prescripción para la recurrente en la instancia.

Las citadas sentencias declaran, en conclusión, que <>.Teniendo en cuenta que entonces, como ahora en el caso que ahora examinamos, lo relevante era si las acciones seguidas por la Federación Coordinadora, podían interrumpir o no la prescripción de aquellas sociedades que no estaban asociadas a esa federación.

Pues bien, en la primera sentencia citada, se señala que < Código Civil, según el cual:

"La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor."

El examen de la cuestión exige, con carácter previo dar respuesta a la afirmación efectuada por la recurrente de que en el procedimiento 384/2015 la recurrente no reclamaba las prestaciones económicas derivadas del Convenio de 20 de junio de 2011 sino una resolución declarativa que alcanzaba a todos los beneficiarios. Pues bien, tal afirmación no puede aceptarse, toda vez que, la pretensión deducida por la Federación en ese procedimiento es justamente lo contrario a una acción declarativa, pues el recurso contra la inactividad de la Administración persigue precisamente lograr una concreta prestación mediante el auxilio de los Tribunales. A mayor abundamiento, cabe afirmar que no existe una acción pública en la jurisdicción que ampare un pronunciamiento judicial de ese carácter.

Efectuadas estas precisiones, a los efectos de determinar si ese plazo fue interrumpido por las acciones ejercitadas por la Federación, debemos de partir de la Sentencia dictada por Tribunal Constitucional, en sentencia 121/2019, de 28/10 , que estimó el amparo por considerar vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 Constitución Española , reconociendo que la Federación era titular de un interés legítimo por representar los intereses económicos de las escuelas a ella asociadas, en beneficio de las cuales ejercita la acción jurisdiccional. Concretamente, la mentada sentencia señala que "la recurrente es una federación de asociaciones de escuelas infantiles que defiende y representa los intereses económicos y profesionales de los centros de educación infantil a ella asociados"

(...) La citada sentencia limita claramente los beneficiarios de la acción de la Federación las escuelas infantiles asociadas, que son aquellas cuyos intereses económicos y profesionales defiende y representa. Es por ello que, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional que reconoce la legitimación de la Federación para impugnar la inactividad no puede suponer la extensión del efecto de un pronunciamiento judicial a personas o entidades distintas de las que han sido partes en el proceso, lo que sería contrario al efecto de la Sentencia entre las partes del procedimiento.

Recordemos que nos encontramos ante el planteamiento de un recurso de amparo cuyos efectos se limitan a quienes han sido partes en el proceso, a diferencia de la trascendencia de las sentencias que se hubieran dictado en una cuestión de inconstitucionalidad, con efectos erga omnes.

A mayor abundamiento, como pone de relieve el Letrado de la Junta de Andalucía, el convenio suscrito que da lugar a la compensación, no se firma con todos los centros educativos de infantil con carácter general, sino que los convenios fueron suscritos individualmente y únicamente con aquellos centros que lo solicitaban, lo que evidencia, la necesaria reclamación por cada uno de ellos, sin perjuicio que la efectuada por la Federación beneficiase a sus asociados, por las razones expuestas.

(...) Por tanto, la insuficiencia de prueba debe perjudicar la pretensión de la recurrente, quien tenía a su disposición los medios de acreditar el hecho controvertido, como la propia manifestación de la Federación, el libro de entidades asociadas o el pago efectivo de las cuotas.

Teniendo en cuenta el plazo de 4 años establecido en el artículo 30 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía , aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, es evidente la prescripción no se ha visto interrumpida por los distintos recursos y pleitos seguidos a instancias de la Coordinadora de Federación de Asociaciones de Educación Infantil Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, pues no se acredita la vinculación entre ambas>>.

Además, se añade que <

La sentencia de instancia no ha supeditado el derecho al cobro a la integración en una organización empresarial, ni este requisito es de ningún modo necesario. La recurrente podría haber ejercitado perfectamente la acción de cobro de forma individual, igual que ha hecho en el presente litigio.

En definitiva, y como observó la Sala de instancia, no es posible apreciar que transcendieron en favor de la recurrente las actuaciones realizadas por dicha entidad asociativa, quien actuó en nombre y por cuenta de sus miembros, únicos a los que alcanzaba su poder de representación, y no a todas las escuelas infantiles de Andalucía. La sentencia 121/2019 del Tribunal Constitucional reconoció a la Federación la condición de representante de los intereses económicos de las escuelas a ella asociadas, únicamente en beneficio de las cuales debe entenderse ejercitada la acción jurisdiccional, así como la reclamación previa. De este modo, quedó claramente delimitada la eficacia subjetiva de los actos desarrollados por la Federación en relación con estas ayudas económicas, y no puede válidamente extenderse a personas o entidades distintas de las que participaron en el proceso en calidad de representadas.

Cabe añadir, como destaca el Letrado de la Junta de Andalucía, que el convenio del que nace el derecho de la recurrente no se firmó con todos los centros educativos de infantil con carácter general. Los convenios fueron suscritos de forma individual y únicamente con aquellos centros que lo solicitaban, lo que evidencia la necesidad de que cada uno de ellos articulara la reclamación también de forma individual, sin perjuicio, lógicamente, de que la efectuada por la Federación, o por otras organizaciones semejantes, beneficiara a las entidades vinculadas a ellas en calidad de asociadas>>.

En definitiva, en el caso examinado, aunque la parte recurrida, "La Cometa Blanca S.L.", no ha presentado escrito de oposición a la casación, lo cierto es que en el escrito de demanda ya invocaba que el plazo de prescripción no se había consumado debido a la presentación de una reclamación por la Federación de Asociaciones de Educación Infantil, que es sobre lo que versa, en parte, la cuestión de interés casacional y lo que plantea aquí la Administración en el escrito de interposición de esta casación.

A tenor de lo expuesto, en fin, debemos reiterar que no ha tenido lugar la interrupción de la prescripción para reclamar por las acciones formuladas por la Federación Coordinadora, de modo que el plazo de prescripción de 4 años que establece el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria, ha sido rebasado, por lo que ha prescrito la acción para formular reclamación.

En consecuencia, procede estimar el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, casar la sentencia y desestimar el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional

Venimos declarando con reiteración, en las sentencias citadas en el fundamento de derecho cuarto, en relación con la cuestión de interés casacional antes citada que, con carácter general, la acción emprendida por una entidad asociativa únicamente puede interrumpir el plazo prescriptivo respecto de sus asociados, cuyos exclusivos intereses profesionales y económicos representa.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 139.3 y 93.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación. Respecto de las costas procesales del recurso contencioso-administrativo tampoco procede su imposición por las dudas de derecho que pudieron surgir.

PRIMERO.- La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone por la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de 22 de febrero de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, que estimó el recurso contencioso-administrativo deducido contra la "inactividad" de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía en cumplimiento del Acuerdo de 20 de junio de 2011 entre la Junta de Andalucía y la Federación de Asociaciones de Educación Infantil Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, para la prestación de los servicios públicos en el primer ciclo de Educación Infantil. Igualmente, la sentencia condenó a la Administración recurrente al abono a los centros educativos de las cantidades correspondientes al mes de agosto en el curso 2011/2012, así como las cantidades correspondientes a diferencias de comedor del curso 2012/2013, desde septiembre a enero.

La sentencia que se recurre, se remite a otro precedente anterior de la misma Sala de instancia, en el que se declaraba que <

(...) En el caso de autos, lo resuelto en la primera sentencia entendemos que nos vincula de forma innegable, pues aún sin llegar a la existencia de cosa juzgada por la diferente identidad subjetiva de uno y otro, lo cierto es que la reclamación en el primer recurso contencioso se hacía asimismo por cuenta de la aquí recurrente. Esta identidad sustancial obliga a que estemos a lo ya resuelto. Sin que se pueda ahora oponer la existencia de una suspensión acordada verbalmente del acuerdo suscrito entre la administración demandada y la Federación de Asociaciones de Educación Infantil. Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, sobre la que nada se alegó con ocasión del primer recurso>>.

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 13 de junio de 2023, a la siguiente cuestión:

< Código Civil en relación con el artículo 30.1 apartados a ) y b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía determinar a fin de determinar si la acción judicial emprendida por la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, interrumpe el plazo de prescripción respecto de los Centros de educación infantil asociados a ella. De igual modo reviste interés casacional, en relación con lo anterior si la acción emprendida por una entidad interrumpe el plazo prescriptivo para el caso de considerarse que ostenta representación institucional de los sujetos colectivos, al igual que dijimos en los AATS de 20 de julio de 2022, en los RRCCAA 964/2022 , 1935/2022 , 2257/022, 3510/2022 , entre otros>>.

También se recogen las normas jurídicas que en principio pueden ser objeto de interpretación y aplicación al caso. Se trata del artículo 1973 del Código Civil, en relación con el artículo 30.1 apartados a) y b) del texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

TERCERO.- La posición de las partes procesales

La Junta de Andalucía considera que las acciones realizadas por un tercero, como es la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, no interrumpen el plazo de prescripción de la ahora recurrida, citando al respecto sentencias de esta Sala Tercera. Aduciendo que la recurrida no estaba asociada a la Federación Coordinadora expresada cuando interpuso el recurso contencioso-administrativo.

Considera que la sentencia que se impugna ha vulnerado los artículos 1973 del Código Civil y 30.1, letras a) y b), de la Ley General de la Hacienda Pública de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, además de ilustrar sobre la naturaleza de los convenios de colaboración.

Concluye que la parte ahora recurrida dejó transcurrir ocho años para formular reclamación desde la finalización del curso 2012/2013, cuando el plazo es de 4 años, según prevé la Ley General Presupuestaria.

La parte recurrida, por su parte, no ha formulado oposición al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía.

CUARTO.- La interrupción de la prescripción respecto de los centros de educación no asociados a la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía.

En relación con la misma cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso de casación, se ha venido pronunciando esta Sala en Sentencias, de la Sección Tercera, de 30 de octubre de 2024 ( recurso de casación n.º 6729/2022), de 5 de octubre de 2023 ( recurso de casación n.º 2395/2022), de 3 de octubre de 2023 ( recursos de casación n.º 2257/2022 y n.º 2357/2022), de 28 de septiembre de 2023 ( recursos de casación n.º 2409/2022 y n.º 2694/2022).

En estas sentencias han sido desestimados los recursos de casación interpuestos por los centros infantiles que no estaban asociados a la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles, toda vez que lo actuado por esta Federación Coordinadora no puede interrumpir el plazo prescriptivo para reclamar por quienes son ajenos a dicha entidad, al no encontrarse asociados a la misma. Por tanto, hemos declarado, que había prescrito el derecho a exigir el pago de las cuantías reclamadas, por no haber acreditado que el Centro titular de la Escuela Infantil reclamante estuviera afiliado a la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, en el momento de la interposición del recurso contencioso-administrativo, circunstancia determinante para entender que se ha interrumpido el plazo de prescripción para la recurrente en la instancia.

Las citadas sentencias declaran, en conclusión, que <>.Teniendo en cuenta que entonces, como ahora en el caso que ahora examinamos, lo relevante era si las acciones seguidas por la Federación Coordinadora, podían interrumpir o no la prescripción de aquellas sociedades que no estaban asociadas a esa federación.

Pues bien, en la primera sentencia citada, se señala que < Código Civil, según el cual:

"La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor."

El examen de la cuestión exige, con carácter previo dar respuesta a la afirmación efectuada por la recurrente de que en el procedimiento 384/2015 la recurrente no reclamaba las prestaciones económicas derivadas del Convenio de 20 de junio de 2011 sino una resolución declarativa que alcanzaba a todos los beneficiarios. Pues bien, tal afirmación no puede aceptarse, toda vez que, la pretensión deducida por la Federación en ese procedimiento es justamente lo contrario a una acción declarativa, pues el recurso contra la inactividad de la Administración persigue precisamente lograr una concreta prestación mediante el auxilio de los Tribunales. A mayor abundamiento, cabe afirmar que no existe una acción pública en la jurisdicción que ampare un pronunciamiento judicial de ese carácter.

Efectuadas estas precisiones, a los efectos de determinar si ese plazo fue interrumpido por las acciones ejercitadas por la Federación, debemos de partir de la Sentencia dictada por Tribunal Constitucional, en sentencia 121/2019, de 28/10 , que estimó el amparo por considerar vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 Constitución Española , reconociendo que la Federación era titular de un interés legítimo por representar los intereses económicos de las escuelas a ella asociadas, en beneficio de las cuales ejercita la acción jurisdiccional. Concretamente, la mentada sentencia señala que "la recurrente es una federación de asociaciones de escuelas infantiles que defiende y representa los intereses económicos y profesionales de los centros de educación infantil a ella asociados"

(...) La citada sentencia limita claramente los beneficiarios de la acción de la Federación las escuelas infantiles asociadas, que son aquellas cuyos intereses económicos y profesionales defiende y representa. Es por ello que, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional que reconoce la legitimación de la Federación para impugnar la inactividad no puede suponer la extensión del efecto de un pronunciamiento judicial a personas o entidades distintas de las que han sido partes en el proceso, lo que sería contrario al efecto de la Sentencia entre las partes del procedimiento.

Recordemos que nos encontramos ante el planteamiento de un recurso de amparo cuyos efectos se limitan a quienes han sido partes en el proceso, a diferencia de la trascendencia de las sentencias que se hubieran dictado en una cuestión de inconstitucionalidad, con efectos erga omnes.

A mayor abundamiento, como pone de relieve el Letrado de la Junta de Andalucía, el convenio suscrito que da lugar a la compensación, no se firma con todos los centros educativos de infantil con carácter general, sino que los convenios fueron suscritos individualmente y únicamente con aquellos centros que lo solicitaban, lo que evidencia, la necesaria reclamación por cada uno de ellos, sin perjuicio que la efectuada por la Federación beneficiase a sus asociados, por las razones expuestas.

(...) Por tanto, la insuficiencia de prueba debe perjudicar la pretensión de la recurrente, quien tenía a su disposición los medios de acreditar el hecho controvertido, como la propia manifestación de la Federación, el libro de entidades asociadas o el pago efectivo de las cuotas.

Teniendo en cuenta el plazo de 4 años establecido en el artículo 30 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía , aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, es evidente la prescripción no se ha visto interrumpida por los distintos recursos y pleitos seguidos a instancias de la Coordinadora de Federación de Asociaciones de Educación Infantil Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, pues no se acredita la vinculación entre ambas>>.

Además, se añade que <

La sentencia de instancia no ha supeditado el derecho al cobro a la integración en una organización empresarial, ni este requisito es de ningún modo necesario. La recurrente podría haber ejercitado perfectamente la acción de cobro de forma individual, igual que ha hecho en el presente litigio.

En definitiva, y como observó la Sala de instancia, no es posible apreciar que transcendieron en favor de la recurrente las actuaciones realizadas por dicha entidad asociativa, quien actuó en nombre y por cuenta de sus miembros, únicos a los que alcanzaba su poder de representación, y no a todas las escuelas infantiles de Andalucía. La sentencia 121/2019 del Tribunal Constitucional reconoció a la Federación la condición de representante de los intereses económicos de las escuelas a ella asociadas, únicamente en beneficio de las cuales debe entenderse ejercitada la acción jurisdiccional, así como la reclamación previa. De este modo, quedó claramente delimitada la eficacia subjetiva de los actos desarrollados por la Federación en relación con estas ayudas económicas, y no puede válidamente extenderse a personas o entidades distintas de las que participaron en el proceso en calidad de representadas.

Cabe añadir, como destaca el Letrado de la Junta de Andalucía, que el convenio del que nace el derecho de la recurrente no se firmó con todos los centros educativos de infantil con carácter general. Los convenios fueron suscritos de forma individual y únicamente con aquellos centros que lo solicitaban, lo que evidencia la necesidad de que cada uno de ellos articulara la reclamación también de forma individual, sin perjuicio, lógicamente, de que la efectuada por la Federación, o por otras organizaciones semejantes, beneficiara a las entidades vinculadas a ellas en calidad de asociadas>>.

En definitiva, en el caso examinado, aunque la parte recurrida, "La Cometa Blanca S.L.", no ha presentado escrito de oposición a la casación, lo cierto es que en el escrito de demanda ya invocaba que el plazo de prescripción no se había consumado debido a la presentación de una reclamación por la Federación de Asociaciones de Educación Infantil, que es sobre lo que versa, en parte, la cuestión de interés casacional y lo que plantea aquí la Administración en el escrito de interposición de esta casación.

A tenor de lo expuesto, en fin, debemos reiterar que no ha tenido lugar la interrupción de la prescripción para reclamar por las acciones formuladas por la Federación Coordinadora, de modo que el plazo de prescripción de 4 años que establece el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria, ha sido rebasado, por lo que ha prescrito la acción para formular reclamación.

En consecuencia, procede estimar el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, casar la sentencia y desestimar el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional

Venimos declarando con reiteración, en las sentencias citadas en el fundamento de derecho cuarto, en relación con la cuestión de interés casacional antes citada que, con carácter general, la acción emprendida por una entidad asociativa únicamente puede interrumpir el plazo prescriptivo respecto de sus asociados, cuyos exclusivos intereses profesionales y económicos representa.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 139.3 y 93.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación. Respecto de las costas procesales del recurso contencioso-administrativo tampoco procede su imposición por las dudas de derecho que pudieron surgir.

PRIMERO.- La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone por la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de 22 de febrero de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, que estimó el recurso contencioso-administrativo deducido contra la "inactividad" de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía en cumplimiento del Acuerdo de 20 de junio de 2011 entre la Junta de Andalucía y la Federación de Asociaciones de Educación Infantil Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, para la prestación de los servicios públicos en el primer ciclo de Educación Infantil. Igualmente, la sentencia condenó a la Administración recurrente al abono a los centros educativos de las cantidades correspondientes al mes de agosto en el curso 2011/2012, así como las cantidades correspondientes a diferencias de comedor del curso 2012/2013, desde septiembre a enero.

La sentencia que se recurre, se remite a otro precedente anterior de la misma Sala de instancia, en el que se declaraba que <

(...) En el caso de autos, lo resuelto en la primera sentencia entendemos que nos vincula de forma innegable, pues aún sin llegar a la existencia de cosa juzgada por la diferente identidad subjetiva de uno y otro, lo cierto es que la reclamación en el primer recurso contencioso se hacía asimismo por cuenta de la aquí recurrente. Esta identidad sustancial obliga a que estemos a lo ya resuelto. Sin que se pueda ahora oponer la existencia de una suspensión acordada verbalmente del acuerdo suscrito entre la administración demandada y la Federación de Asociaciones de Educación Infantil. Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, sobre la que nada se alegó con ocasión del primer recurso>>.

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 13 de junio de 2023, a la siguiente cuestión:

< Código Civil en relación con el artículo 30.1 apartados a ) y b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía determinar a fin de determinar si la acción judicial emprendida por la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, interrumpe el plazo de prescripción respecto de los Centros de educación infantil asociados a ella. De igual modo reviste interés casacional, en relación con lo anterior si la acción emprendida por una entidad interrumpe el plazo prescriptivo para el caso de considerarse que ostenta representación institucional de los sujetos colectivos, al igual que dijimos en los AATS de 20 de julio de 2022, en los RRCCAA 964/2022 , 1935/2022 , 2257/022, 3510/2022 , entre otros>>.

También se recogen las normas jurídicas que en principio pueden ser objeto de interpretación y aplicación al caso. Se trata del artículo 1973 del Código Civil, en relación con el artículo 30.1 apartados a) y b) del texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

TERCERO.- La posición de las partes procesales

La Junta de Andalucía considera que las acciones realizadas por un tercero, como es la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, no interrumpen el plazo de prescripción de la ahora recurrida, citando al respecto sentencias de esta Sala Tercera. Aduciendo que la recurrida no estaba asociada a la Federación Coordinadora expresada cuando interpuso el recurso contencioso-administrativo.

Considera que la sentencia que se impugna ha vulnerado los artículos 1973 del Código Civil y 30.1, letras a) y b), de la Ley General de la Hacienda Pública de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, además de ilustrar sobre la naturaleza de los convenios de colaboración.

Concluye que la parte ahora recurrida dejó transcurrir ocho años para formular reclamación desde la finalización del curso 2012/2013, cuando el plazo es de 4 años, según prevé la Ley General Presupuestaria.

La parte recurrida, por su parte, no ha formulado oposición al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía.

CUARTO.- La interrupción de la prescripción respecto de los centros de educación no asociados a la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía.

En relación con la misma cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso de casación, se ha venido pronunciando esta Sala en Sentencias, de la Sección Tercera, de 30 de octubre de 2024 ( recurso de casación n.º 6729/2022), de 5 de octubre de 2023 ( recurso de casación n.º 2395/2022), de 3 de octubre de 2023 ( recursos de casación n.º 2257/2022 y n.º 2357/2022), de 28 de septiembre de 2023 ( recursos de casación n.º 2409/2022 y n.º 2694/2022).

En estas sentencias han sido desestimados los recursos de casación interpuestos por los centros infantiles que no estaban asociados a la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles, toda vez que lo actuado por esta Federación Coordinadora no puede interrumpir el plazo prescriptivo para reclamar por quienes son ajenos a dicha entidad, al no encontrarse asociados a la misma. Por tanto, hemos declarado, que había prescrito el derecho a exigir el pago de las cuantías reclamadas, por no haber acreditado que el Centro titular de la Escuela Infantil reclamante estuviera afiliado a la Federación Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, en el momento de la interposición del recurso contencioso-administrativo, circunstancia determinante para entender que se ha interrumpido el plazo de prescripción para la recurrente en la instancia.

Las citadas sentencias declaran, en conclusión, que <>.Teniendo en cuenta que entonces, como ahora en el caso que ahora examinamos, lo relevante era si las acciones seguidas por la Federación Coordinadora, podían interrumpir o no la prescripción de aquellas sociedades que no estaban asociadas a esa federación.

Pues bien, en la primera sentencia citada, se señala que < Código Civil, según el cual:

"La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor."

El examen de la cuestión exige, con carácter previo dar respuesta a la afirmación efectuada por la recurrente de que en el procedimiento 384/2015 la recurrente no reclamaba las prestaciones económicas derivadas del Convenio de 20 de junio de 2011 sino una resolución declarativa que alcanzaba a todos los beneficiarios. Pues bien, tal afirmación no puede aceptarse, toda vez que, la pretensión deducida por la Federación en ese procedimiento es justamente lo contrario a una acción declarativa, pues el recurso contra la inactividad de la Administración persigue precisamente lograr una concreta prestación mediante el auxilio de los Tribunales. A mayor abundamiento, cabe afirmar que no existe una acción pública en la jurisdicción que ampare un pronunciamiento judicial de ese carácter.

Efectuadas estas precisiones, a los efectos de determinar si ese plazo fue interrumpido por las acciones ejercitadas por la Federación, debemos de partir de la Sentencia dictada por Tribunal Constitucional, en sentencia 121/2019, de 28/10 , que estimó el amparo por considerar vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 Constitución Española , reconociendo que la Federación era titular de un interés legítimo por representar los intereses económicos de las escuelas a ella asociadas, en beneficio de las cuales ejercita la acción jurisdiccional. Concretamente, la mentada sentencia señala que "la recurrente es una federación de asociaciones de escuelas infantiles que defiende y representa los intereses económicos y profesionales de los centros de educación infantil a ella asociados"

(...) La citada sentencia limita claramente los beneficiarios de la acción de la Federación las escuelas infantiles asociadas, que son aquellas cuyos intereses económicos y profesionales defiende y representa. Es por ello que, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional que reconoce la legitimación de la Federación para impugnar la inactividad no puede suponer la extensión del efecto de un pronunciamiento judicial a personas o entidades distintas de las que han sido partes en el proceso, lo que sería contrario al efecto de la Sentencia entre las partes del procedimiento.

Recordemos que nos encontramos ante el planteamiento de un recurso de amparo cuyos efectos se limitan a quienes han sido partes en el proceso, a diferencia de la trascendencia de las sentencias que se hubieran dictado en una cuestión de inconstitucionalidad, con efectos erga omnes.

A mayor abundamiento, como pone de relieve el Letrado de la Junta de Andalucía, el convenio suscrito que da lugar a la compensación, no se firma con todos los centros educativos de infantil con carácter general, sino que los convenios fueron suscritos individualmente y únicamente con aquellos centros que lo solicitaban, lo que evidencia, la necesaria reclamación por cada uno de ellos, sin perjuicio que la efectuada por la Federación beneficiase a sus asociados, por las razones expuestas.

(...) Por tanto, la insuficiencia de prueba debe perjudicar la pretensión de la recurrente, quien tenía a su disposición los medios de acreditar el hecho controvertido, como la propia manifestación de la Federación, el libro de entidades asociadas o el pago efectivo de las cuotas.

Teniendo en cuenta el plazo de 4 años establecido en el artículo 30 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía , aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, es evidente la prescripción no se ha visto interrumpida por los distintos recursos y pleitos seguidos a instancias de la Coordinadora de Federación de Asociaciones de Educación Infantil Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, pues no se acredita la vinculación entre ambas>>.

Además, se añade que <

La sentencia de instancia no ha supeditado el derecho al cobro a la integración en una organización empresarial, ni este requisito es de ningún modo necesario. La recurrente podría haber ejercitado perfectamente la acción de cobro de forma individual, igual que ha hecho en el presente litigio.

En definitiva, y como observó la Sala de instancia, no es posible apreciar que transcendieron en favor de la recurrente las actuaciones realizadas por dicha entidad asociativa, quien actuó en nombre y por cuenta de sus miembros, únicos a los que alcanzaba su poder de representación, y no a todas las escuelas infantiles de Andalucía. La sentencia 121/2019 del Tribunal Constitucional reconoció a la Federación la condición de representante de los intereses económicos de las escuelas a ella asociadas, únicamente en beneficio de las cuales debe entenderse ejercitada la acción jurisdiccional, así como la reclamación previa. De este modo, quedó claramente delimitada la eficacia subjetiva de los actos desarrollados por la Federación en relación con estas ayudas económicas, y no puede válidamente extenderse a personas o entidades distintas de las que participaron en el proceso en calidad de representadas.

Cabe añadir, como destaca el Letrado de la Junta de Andalucía, que el convenio del que nace el derecho de la recurrente no se firmó con todos los centros educativos de infantil con carácter general. Los convenios fueron suscritos de forma individual y únicamente con aquellos centros que lo solicitaban, lo que evidencia la necesidad de que cada uno de ellos articulara la reclamación también de forma individual, sin perjuicio, lógicamente, de que la efectuada por la Federación, o por otras organizaciones semejantes, beneficiara a las entidades vinculadas a ellas en calidad de asociadas>>.

En definitiva, en el caso examinado, aunque la parte recurrida, "La Cometa Blanca S.L.", no ha presentado escrito de oposición a la casación, lo cierto es que en el escrito de demanda ya invocaba que el plazo de prescripción no se había consumado debido a la presentación de una reclamación por la Federación de Asociaciones de Educación Infantil, que es sobre lo que versa, en parte, la cuestión de interés casacional y lo que plantea aquí la Administración en el escrito de interposición de esta casación.

A tenor de lo expuesto, en fin, debemos reiterar que no ha tenido lugar la interrupción de la prescripción para reclamar por las acciones formuladas por la Federación Coordinadora, de modo que el plazo de prescripción de 4 años que establece el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria, ha sido rebasado, por lo que ha prescrito la acción para formular reclamación.

En consecuencia, procede estimar el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, casar la sentencia y desestimar el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional

Venimos declarando con reiteración, en las sentencias citadas en el fundamento de derecho cuarto, en relación con la cuestión de interés casacional antes citada que, con carácter general, la acción emprendida por una entidad asociativa únicamente puede interrumpir el plazo prescriptivo respecto de sus asociados, cuyos exclusivos intereses profesionales y económicos representa.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 139.3 y 93.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación. Respecto de las costas procesales del recurso contencioso-administrativo tampoco procede su imposición por las dudas de derecho que pudieron surgir.