Sentencia Contencioso-Administrativo 1746/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 795/2023 de 30 de octubre del 2024

PRIMERO.- La actuación que se recurre

Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna el Decreto de 10 de julio de 2023 de la Fiscal-Jefe Inspectora, en el que acuerda, entre otros, archivar el expediente gubernativo NUM000 de la Inspección Fiscal, por carecer de entidad disciplinaria los hechos objeto de queja.

Los antecedentes, en síntesis, son los siguientes. Las cuatro fiscales recurrentes formularon una queja respecto de la Fiscal delegada de la Sección de Violencia sobre la Mujer en la Fiscalía de Valencia, lo que dio lugar al expediente gubernativo NUM001, que fue remitido por el Fiscal-Jefe de la Fiscalía Provincial de Valencia a la Inspección Fiscal de la Fiscalía General del Estado.

La queja presentada en vía administrativa, y otros escritos de complemento y denuncia, por las citadas Fiscales se centran en las criticas personales y profesionales recibidas por la Fiscal delegada de la Sección de Violencia contra la Mujer (Fiscal delegada); en el inadecuado reparto de asuntos; y sobre todo en la distribución de las guardias.

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales

Sostienen las recurrentes que el comportamiento de la Fiscal delegada vulnera el artículo 14.h) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, respecto de la dignidad en el trabajo. Y señalan que se busca que las recurrentes abandonen la Sección de Violencia contra la Mujer. De ahí que los arbitrarios repartos de servicios y de guardias constituyan un claro ejemplo de desprecio a las recurrentes, que ocasiona un claro perjuicio económico. Consideran que los hechos constituyen un acoso laboral sistemático, en el que también se somete a las recurrentes a ataques injustificados e infundamos contra su labor profesional.

La parte recurrente denuncia las lesiones normativas de varios preceptos constitucionales. En concreto de los artículos 10 por la dignidad de la personal, 15 por el derecho a la integridad física y moral, y 18 por el derecho a la intimidad personal y familiar. Se añade, también, que la conducta de la Fiscal delegada se ha incrementado como consecuencia de la queja presentada, en represalia a la misma. Todo lo cual ha creado un clima de ansiedad y estrés en el que han de trabajar las recurrentes.

Alega, por tanto, que se ha incurrido en las conductas que establecen los artículos 2.1 y 2.5 del Protocolo aprobado por Decreto de la Fiscalía General del Estado, de 18 de julio de 2019.

En fin, también se citan sentencias de esta Sala Tercera, y del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana sobre la materia. Y se alega que procede imponer las costas a la demandada.

El Abogado del Estado, por su parte, señala que nuestra jurisdicción contencioso-administrativa no tiene atribuida la competencia para conocer del presente recurso, pues corresponde a la jurisdicción social. Compara la materia con la propia de los riesgos laborales y aduce que nuestra jurisdicción únicamente sería competente para resolver las reclamaciones de indemnización formuladas por acoso.

Subsidiariamente en caso de no estimarse lo anterior, considera que no estamos ante un caso de acoso laboral, porque se trata de problemas surgidos en la organización de una Fiscalía, que afecta a un grupo de fiscales, cuando el acoso es básicamente individual, y que corresponde resolver al Fiscal Jefe Provincial o a la Fiscalía General del Estado.

La parte codemandada, la Fiscal delegada, alega que el archivo que se recurre es conforme a Derecho, porque la demanda no ha desvirtuado la presunción de validez del acto impugnado. Y defiende la legalidad del acto administrativo impugnado.

Sostiene que no se ha producido acoso laboral, pues el reparto de asuntos y el de las guardias ha sido equilibrado. Del mismo modo que tampoco ha habido difamación personal o profesional a las recurrentes, pues en el informe de 14 de febrero de 2023 no se contiene ningún "término peyorativo, hiriente o insultante" respecto de una de las recurrentes.

En fin, abunda sobre la improcedencia de la demanda cuando pide que se declare que son víctimas de abuso, y se adopten medidas preventivas para su cese, en concreto, la revocación de la delegación de facultades a la Fiscal denunciada.

TERCERO.- Los límites de nuestra jurisdicción

Con carácter preferente debemos abordar la objeción procesal que opone el Abogado del Estado en su escrito de demanda, pues su estimación nos relevaría del examen sobre el fondo del presente recurso.

La invocada excepción procesal se fundamenta en que el enjuiciamiento de este recurso corresponde a la jurisdicción social, y no a esta jurisdicción contencioso-administrativa.

Esta Sala Tercera, sin embargo, considera que la competencia para conocer del presente recurso contencioso-administrativo corresponde a nuestra jurisdicción, en atención a las razones que seguidamente expresamos.

La atribución de competencia para conocer de los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones del Fiscal General del Estado viene establecida, en el artículo 12.1.b) de la LJCA, y corresponde a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo. En términos legales, se dispone que la "Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con: (...) b) Los actos y disposiciones (...) del Fiscal General del Estado".

La modificación del expresado precepto legal tuvo lugar en 2022, que incluyó a los citados actos y disposiciones del Fiscal General del Estado en la relación de actos de los que conoce esta Sala Tercera. Nos referimos a la modificación de la LJCA mediante la Ley 16/2022, de 5 de septiembre, de reforma del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre marcos de reestructuración preventiva, exoneración de deudas e inhabilitaciones, y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre determinados aspectos del Derecho de sociedades (Directiva sobre reestructuración e insolvencia).

Ciertamente el artículo 106.1 de la CE atribuye a esta jurisdicción el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo. Por ello, el artículo 1.1 de la LJCA, establece que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

La materia del acoso laboral resulta, a los efectos examinados, transversal cuando dichos actos tienen, por su contenido, repercusión y efectos, una naturaleza materialmente administrativa, atendido su alcance y transcendencia de carácter sancionador, en este caso. Lo que determina que se encuentre dentro de los contornos, de la extensión y límites, de nuestra jurisdicción contencioso-administrativa.

Prueba de ello son los recursos de los que esta Sala ha venido conociendo en relación con fiscales o magistrados. Nos referimos a las sentencias dictadas en el recurso contencioso-administrativo nº 419/2022 de 25 de mayo de 2023; recurso contencioso-administrativo nº 324/2018 de 10 de diciembre de 2019; recurso contencioso-administrativo nº 512/2013 de 29 de julio de 2014; recurso contencioso-administrativo nº 602/2009 de 6 de septiembre de 2011; y, recurso contencioso-administrativo nº 211/2005 de 24 de noviembre de 2008.

CUARTO.- Los contornos de la impugnación del archivo del expediente que se recurre

Recordemos que el acto impugnado es el archivo de un expediente gubernativo por carecer de "entidad disciplinaria" los hechos objeto de queja. Sin embargo, la presente impugnación, a tenor del escrito de demanda, no cuestiona la legalidad del procedimiento seguido, ni del archivo acordado. Tampoco las razones en las que se fundamenta la falta de entidad disciplinaria de los hechos, ni las consideraciones que se exponen en el acto de archivo sobre la inexistencia de acoso laboral en este caso.

Por el contrario, lo que establece el escrito de demanda, a partir de unos hechos que, a juicio de las recurrentes, confirman el acoso laboral que invoca y a los que desvincula del detalle de la documentación que obra en el expediente administrativo, es un soporte argumental sobre el que postular su pretensión de nulidad del archivo, y sobre todo para que se reconozca, como situación jurídica individualizada, por esta Sala, la situación de abuso laboral, con la adopción, como medida preventiva, de la revocación de la delegación de facultades a la Fiscal aquí codemandada.

Conviene reparar que, a pesar de impugnarse el acto de archivo de las diligencias gubernativas, en el suplico de la demanda, tras la pretensión de nulidad sobre el expresado Decreto de archivo, no se pide que continúe la tramitación de las citadas diligencias gubernativas incoadas y archivadas, para que, tras su sustanciación, pueda concluirse que hay indicios de que se producido una situación de acoso laboral, y pueda iniciarse un expediente disciplinario. De modo que lo que se pretende es, mediante ese desvío procesal, que esta Sala realice un juicio adelantado, antes de la sustanciación del correspondiente expediente disciplinario en el que se hubiera impuesto, en su caso, la correspondiente sanción, y revoque directamente la delegación de facultades a la Fiscal denunciada, sin proporcionar, en el escrito de demanda, el soporte argumental necesario para avalar la adopción de este tipo de medidas por un órgano judicial, y cuando no se ha sustanciado un procedimiento disciplinario al respecto.

QUINTO.- El acoso laboral invocado y las infracciones normativas alegadas

A tenor de lo expuesto en el fundamento anterior, no es de extrañar que en realidad, las vulneraciones normativas que se invocan (los artículos 10, 15 y 18 de la CE, del artículo 14.h) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, en adelante TRLEBEP, y los artículos 2.1 y 2.5 del "Protocolo de actuación frente al acoso y violencia en el trabajo, al acoso sexual, al acoso por razón de género, o de sexo, al acoso discriminatorio y al acoso moral o psicológico en el Ministerio Fiscal", aprobado por Decreto de la Fiscal General del Estado de fecha 18 de julio de 2019 en adelante el Protocolo), se encuentran en un segundo plano al servicio de un alegato, que se muestra desvinculado del acto impugnado y de la determinación de los hechos que se infieren de las actuaciones y del expediente administrativo. Se pretende, en definitiva, describir una situación, incluso la posterior al acto impugnado, que pueda avalar una declaración de abuso laboral o mobbing.

En este sentido, ninguna de las partes procesales discute que ante una eventual situación de acoso laboral puedan verse lesionados los derechos de los artículos 15 y 18 de la CE, además del artículo 14.h) del TRLEBEP, lo que está en cuestión es si las conductas y comportamientos que se describen en el expediente administrativo y que determinaron la presentación de la queja, constituyen o no un supuesto de abuso laboral. Singularmente la controversia se centra en los problemas surgidos en la asignación de las guardias y la distribución de asuntos, si resulta arbitraria o no. Además, de establecer si el trato conferido a las recurrentes ha sido vejatorio.

Esta Sala no alberga dudas sobre la difícil situación que tiene lugar en la Fiscalía de Violencia sobre la Mujer, en Valencia, como evidencian las quejas y denuncias presentadas, lo que pone de manifiesto el inadecuado clima que se observa en el lugar de trabajo. Ahora bien, la adopción de medidas organizativas por quien tiene las facultades directivas que corresponden a la Fiscal demandada, como son el reparto de los asuntos y la distribución de las guardias, que forman parte de la gestión inherente al cargo, no puede comportar la apreciación de una situación de acoso laboral, toda vez que para que se hubiera producido el acoso, en la vertiente laboral, hubiera sido necesario que esa asignación de asuntos y guardias hubiera sido abusiva y caprichosa, y que hubiera tenido por finalidad el hostigamiento, aislamiento y humillación a las víctimas del acoso laboral.

Ahora bien, las diferencias surgidas sobre la desigualdad en la realización de guardias, y sus efectos económicos según el día sea o no festivo, (folios 72 a 132 y siguientes del expediente administrativo) no revela un reparto desigual de las guardias entre las fiscales demandantes y la fiscal demandada. Teniendo en cuenta que tales asignaciones se han ido impugnando mensualmente, por las aquí demandantes (folios 150, 170, 175 y 221 a 223). Del mismo modo que cuando se trata del reparto de asuntos también ha venido siendo impugnando su asignación ante el Fiscal-Jefe Provincial.

Se aprecian, por tanto, evidentes divergencias organizativas entre la Fiscal demandada y las Fiscales recurrentes, que tienen diseñados sus cauces de resolución a los que debe acudirse. Y así lo han venido haciendo las recurrentes, como el medio adecuado para solventar los problemas surgidos en una institución que constitucionalmente ejerce sus funciones con unidad de actuación y dependencia jerárquica ( artículo 124.2 de la CE) .

Todo lo cual pone de manifiesto una situación de continuo desacuerdo y descontento de las fiscales recurrentes, haciendo una constante oposición a las decisiones de la Fiscal superior en la gestión del reparto de asuntos y distribución de las guardias. Pero ello no evidencia una situación de hostigamiento sistemático, ni la concurrencia de los requisitos propios de quien sufre una situación de acoso laboral. Así es, la situación de acoso laboral se reconoce por la confluencia de una serie de acciones continuadas y enlazadas en el tiempo, que obedecen a un plan premeditado con el propósito de hostigar, asediar o acorralar a un trabajador, mediante humillaciones o menosprecios, generando una situación de aislamiento, e infundiendo un temor en la víctima que le impida seguir acudiendo al trabajo, que no se produce en el caso que examinamos.

Tampoco se advierte una actuación sistemática tendente a desprestigiar o denigrar a las fiscales recurrentes. En efecto, en el informe que la Fiscal delegada (folios 575 y 576 del expediente administrativo), de 14 de febrero de 2023, a propósito de la queja presentada por una mujer en el juicio de su divorcio, contra una de las fiscales recurrentes, no se aprecian expresiones vejatorias ni humillantes, ni una intención de desacreditar ni denigrar a la actuación de la fiscal recurrente, ni tampoco de erosionar su dignidad en el ejercicio de su profesión. En ese informe, por el contrario, se explican los hechos acaecidos en el juicio, y los motivos de la queja presentada por la mujer que se estaba divorciando.

Debemos reparar en los contornos de los supuestos que, según el " Protocolo de actuación frente al acoso y violencia en el trabajo (...) en el Ministerio Fiscal", aprobado en 2019, se consideran, a tenor del artículo 2.5, comportamientos constitutivos de acoso psicológico o moral en el contexto profesional, entre otros: 1) dejar de forma continuada sin ocupación efectiva, en tareas inútiles o sin valor, sin causa alguna que lo justifique; 2) exigir unos resultados desproporcionados de imposible cumplimiento, puestos en relación con los medios materiales y personales asignados; 3) las acciones de represalia frente a quienes han planteado quejas o denuncias, o a quienes han colaborado con los reclamantes; 4) el insulto o menosprecio; 5) la reprensión reiterada delante de otras personas; 6) la difusión de rumores sobre la profesionalidad o sobre la vida privada conocidas por necesidades del servicio, entre el resto de la plantilla o públicamente; 7) evaluar y criticar el trabajo de manera desigual o de forma sesgada; 8) impedir injustificadamente oportunidades de desarrollo profesional.

Viene al caso recordar, en este sentido, que esta Sala, en sentencia de 10 diciembre 2019 (recurso contencioso-administrativo nº 324/2018) asumió, por remisión, como notas propias del acoso laboral las siguientes: a) acciones o comportamientos de violencia psicológica ejercidos sobre una persona; b) de carácter extremo; c) efectuados de manera sistemática o repetida con una periodicidad corta; d) determinando esta intermitencia que, de un lado, resulte más insufrible la situación, y, de otro, sea más difícil la reacción de la víctima; e) con una prolongación durante un largo período de tiempo; f) producidos en el marco de relaciones asimétricas (por quien tiene poder en el ámbito laboral); g) con un fin principal de destrucción de la moral individual o reputación social de la persona que lo sufre; h) y buscando para conseguir lo anterior la destrucción de las redes de comunicación con sus compañeros y colectivos representativos.

No podemos considerar, a tenor de lo expuesto, que se hayan vulnerado los artículos 15 y 18 de la CE y el artículo 14.h) el TRLEBEP, además del citado artículo 2.5 del Protocolo.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 139.1 de la LJCA, procede hacer imposición de las costas procesales a la parte recurrente, cuya cuantía no podrá superar, por todos los conceptos, la cantidad de 2.000 euros.