Sentencia Contencioso-Administrativo 1209/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 2256/2024 de 30 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia recurrida

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria recurre en casación la sentencia n.º 398/2023, de 14 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, dictada en el procedimiento ordinario n.º 208/2020.

1. Los demandantes, empresarios del sector de hostelería, recurrieron en su día la resolución del Consejero de Sanidad del Gobierno de Cantabria de 15 de agosto de 2020, que aprobó la tercera modificación de la resolución de 18 de junio de 2020, por la que se establecieron las medidas sanitarias aplicables en la Comunidad Autónoma de Cantabria durante el período de nueva normalidad. Entre otras medidas, la resolución impuso la suspensión de la apertura al público de las discotecas y salas de fiestas, bares especiales, pubs y whiskerías.

2. Por sentencia de la Sala Territorial de Cantabria se estimó el recurso y anulo la resolución administrativa impugnada por considerar que tal medida restrictiva de derechos fue adoptada sin amparo normativo suficiente, rechazando que lo representasen las previsiones sobre sanidad y salud pública previstas en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

Esta sentencia fue recurrida en casación por la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria y esta Sala y Sección del Tribunal Supremo dictó la sentencia de 6 de febrero de 2023, en el recurso de casación n.º 1183/2022, que, en aplicación de una reiterada doctrina jurisprudencial que considera suficiente aquel amparo normativo, anula la sentencia de instancia y acuerda la retroacción de actuaciones "al momento procesal inmediatamente anterior a dictar sentencia, a fin de que la Sala de instancia, una vez desestimado el motivo impugnatorio que estimó en la sentencia ahora anulada, analice los demás motivos que se invocaron en el escrito de demanda por la Asociación allí recurrente."

3.- La nueva sentencia de la Sala Territorial es la impugnada en el presente recurso de casación. De los diferentes motivos de nulidad invocados en la demanda, la sentencia analiza exclusivamente los vicios de competencia y falta de observancia del procedimiento para la elaboración de la resolución impugnada.

En síntesis, considera la Sala que, en virtud de lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 70/2022, la resolución recurrida presenta naturaleza de disposición de carácter general y que el Consejero de Sanidad del Gobierno de Cantabria era manifiestamente incompetente para su adopción, pues, según razona, la competencia exclusiva para dictar disposiciones de carácter general en materia de protección de la salud y de la asistencia sanitaria era del Gobierno de Cantabria a tenor del artículo 58,a) de la Ley 7/2002, de 10 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de Cantabria (LOSC). También considera vulnerado el procedimiento previsto para su elaboración. Por ello acoge la causa de nulidad invocada por la parte recurrente al amparo de lo dispuesto en los apartados b) y d) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDO.- La determinación de la cuestión de interés casacional

Como se ha adelantado en los antecedentes, por auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 5 de febrero de 2025, se acordó admitir a trámite el recurso de casación declarando que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, es que se determine:

<< Si, en un contexto de crisis sanitaria como el de la pandemia causada por Covid-19, cuando la Administración autonómica adopta medidas sanitarias urgentes con base en las normas sobre sanidad y salud pública previstas en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, puede considerarse que el Consejero de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Cantabria es competente para adoptarlas.>>

TERCERO.- Posiciones de las partes

1. El escrito de interposición del recurso considera que la sentencia es contraria al ordenamiento jurídico por las siguientes razones:

1ª) La resolución de 15 de agosto de 2020, que modifica la resolución del Consejero de Sanidad de 18 de junio de 2020, no es una disposición de carácter general que se sujete a las normas de elaboración previstas en la LPACAP sino que, en virtud de lo establecido en la disposición adicional primera de dicho texto legal, existe norma especial que lo desplaza al resultar de aplicación las contenidas en el artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública; en el artículo 26.1 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad; y el artículo 54 de la Ley 3/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

2ª) Por aplicar las causas de anulación previstas en el artículo 47 de la Ley 39/2015, en relación con actos administrativos, a una medida que la propia Sala atribuye la naturaleza jurídica de disposición de carácter general y porque siendo acto administrativo no concurren, en el caso que nos ocupa, las causas previstas en sus apartados b) y d) del apartado 1 de dicho artículo 47.

3ª) Por ser contraria a la doctrina de esta Sala sobre los reglamentos de necesidad y el procedimiento especial de las medidas sanitarias en relación con las reglas especiales de procedimiento de elaboración o dictado, entre otras, en las Sentencias de 12 de julio de 1993 (recurso núm. 337/1990) y 14 de noviembre de 2007 (recurso de casación en interés de la Ley núm. 77/2004).

2.- Los demandantes, empresarios del sector de hostelería, han comparecido sin formular escrito de oposición.

CUARTO.- Precedente de la Sala. Decisión del recurso.

1. La cuestión de interés casacional planteada en este recurso ha sido resuelta en la sentencia de esta Sala y Sección n.º 1194/2025, de 29 de septiembre, dictada en el recurso de casación n.º 1601/2024, donde se planteaba el conflicto en términos idénticos, que desestima el recurso de casación, en base al razonamiento expresado en sus fundamentos quinto y sexto:

<< Como hemos dicho anteriormente, el planteamiento de la Administración recurrente se centra en las infracciones normativas que imputa a la sentencia por atribuir a la resolución impugnada la consideración de norma reglamentaria ordinaria aprobada sin seguir el procedimiento previsto para ello. Así, achaca a la sentencia que no repare en que se trata de una resolución que adopta medidas sanitarias urgentes de carácter preventivo al amparo de la normativa sanitaria que integran la Ley Orgánica 3/1986, Ley 14/1986, y Ley 33/2011. Por ello, afirma que para su adopción no es necesario seguir el procedimiento ordinario de elaboración de disposiciones de carácter general, sino las simples previsiones que fijan esas tres normas legales: (i) que se identifique con suficiente claridad la situación de riesgo para la salud que se quiere controlar; (ii) que las medidas sean idóneas, temporales, que queden suficientemente justificadas y sean debidamente motivadas; y, (iii) que sea aprobada por la autoridad sanitaria que resulte competente. Remarca que esa normativa no atiende ni siquiera a la naturaleza jurídica de la resolución que deba dictarse, sin perjuicio de que la considere expresamente como acto plúrimo y no como una disposición reglamentaria.

Pues bien, solo el requisito de la competencia es el que integra la cuestión de interés casacional.

El escrito de interposición alude a ello con dos meras referencias: a) en el párrafo segundo del folio noveno, de esta manera y cuestionando la decisión de la Sala Territorial: "A la vista de la determinación de que no es una medida preventiva adoptada ante un riesgo inminente para cuyo dictado es competente la autoridad sanitaria en Cantabria, en este caso el Consejero de Sanidad,concluye que se ha dictado por un órgano manifiestamente incompetente." (el subrayado en nuestro). b) en los folios once y doce se citan y trascriben los artículos 26.1 de la Ley 14/1986 y 3 de LO 3/1986 , que se refieren genéricamente a la posibilidad de que las autoridades sanitarias adopten las medidas preventivas que estimen pertinentes, precisando en el párrafo segundo del folio doce: "Así pues, existe un marco jurídico que da cobertura al dictado de una medida sanitaria por las CCAA y dentro de éstas por quien ostente de acuerdo con su normativa la condición de autoridad sanitaria (en el caso de Cantabria el Consejero de Sanidad)que afecte a la libertad de empresa." (nuevamente, el subrayado es nuestro.

SEXTO.- La respuesta expresa de la cuestión de interés casacional y el planteamiento de la parte recurrente nos colocan ante algo que, de manera acertada, refiere la sentencia recurrida en su fundamento de Derecho Quinto cuando analiza la cuestión competencial diciendo que es un motivo de derecho autonómico y que luego resuelve en el fundamento de Derecho Sexto aplicando el artículo 58,a) de la LOSC 7/2002. En este mismo sentido se manifiesta la Administración recurrente cuando en el folio siete del escrito de interposición alude al requisito de la competencia diciendo: "Competencia: La Autoridad sanitaria, y en tal caso será la legislación propia de cada Comunidad Autónoma la que determine quién es la autoridad sanitaria en cada territorio.".

Es claro que para determinar cuál sea el órgano autonómico competente para adoptar esas medidas sanitarias debería atenderse a la normativa autonómica que resulte de aplicación y, particularmente: (i) a la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que regula la forma de las resoluciones administrativas y las competencias de diferentes órganos para su dictado; (ii) a la ya citada LOSC 7/2003 que regula las competencias del Consejo de Gobierno y del Consejero de Sanidad en el ámbito de la protección de la salud; y, (iii) al Decreto 2/2020, de 18 de junio, del Presidente de la Comunidad Autónoma, por el que se dispone la entrada de la Comunidad Autónoma de Cantabria en la situación de nueva normalidad y el cese en esa Comunidad Autónoma de las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, donde se habilita al Consejero de Sanidad para adoptar medidas de prevención de la salud en virtud de la condición de autoridad sanitaria que le reconoce el artículo 59.a ) de la LOSC 7/2003.

Pues bien, llegado a este punto, consideramos que estamos ante una cuestión de estricta aplicación de Derecho autonómico, vedada a este recurso de casación por previsión expresa del artículo 87.3 de la Ley jurisdiccional 29/1998 (LJCA ). Únicamente diremos, de un lado, que la Ley 5/2018 atribuye la potestad reglamentaria al Presidente, al Consejo de Gobierno autonómico y, también, al Consejero de Sanidad en el ámbito sanitario; y de otro, que es evidente que el artículo 58.a ) del LOSC otorga competencia al Consejo de Gobierno para "Dictar disposiciones de carácter general en materia de protección de la salud". Con ese punto de partida, resaltamos también que la parte recurrente no cuestiona el argumento empleado por la sentencia para considerar que la resolución de 6 de noviembre de 2020 es una disposición reglamentaria, manteniendo simplemente la naturaleza jurídica de acto plúrimo.

Finalmente, en respuesta a otro de los vicios que el escrito de interposición imputa a la sentencia, sí diremos que es evidente que la sentencia anula lo que considera norma reglamentaria apreciando causas de nulidad que los preceptos legales que aplica contemplan para los actos administrativos. Ello es sin duda un claro error, pero, más allá de eso, la debida aplicación del artículo 47.2 de la LPACAP no impide que los vicios de falta de competencia y omisión del procedimiento de elaboración no sean predicables de una disposición reglamentaria. Por ello, tal vicio no podría tener la relevancia pretendida>>.

2. Al haberse dictado el precedente en un caso con identidad sustancial al que ahora se nos plantea, y en la medida en que en dicha sentencia se da contestación a las alegaciones de la parte recurrente en esta casación, por razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley, procede reiterar lo indicado entonces y declarar que no procede fijar doctrina al tratarse de una cuestión sobre la aplicación de la normativa autonómica, lo que determina la desestimación del recurso de casación.

QUINTO.- Costas procesales.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de esta Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación.