Sentencia Contencioso-Administrativo 104/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 3144/2023 de 04 de febrero del 2026

PRIMERO.-El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de la Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 23 de noviembre de 2022.

Los antecedentes del asunto, por lo que ahora específicamente, importa, son como sigue. Los pliegos rectores del procedimiento para la adjudicación del servicio de limpieza en los centros dependientes de la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Palencia preveían que el correspondiente contrato estaba reservado a centros especiales de empleo de iniciativa social; lo que suponía que quedaban excluidos aquellos otros que no fueran de iniciativa social. La Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo interpuso recurso especial ante el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, por entender que la disposición adicional 4ª y la disposición final 14ª de la Ley 9/2017 -en que se apoya la mencionada reserva a favor de los centros especiales de empleo de iniciativa social- resultan contrarias a la Directiva 24/2014/UE. Mediante resolución de 22 de abril de 2021, el recurso especial fue desestimado.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo, fue también desestimado por la sentencia ahora impugnada. La Sala de instancia se basa en que la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de octubre de 2021 (C-598-2019) ha afirmado que la mencionada reserva a favor de los centros especiales de empleo de iniciativa social no es contraria a la Directiva 24/2014/UE.

SEGUNDO.-Preparado el recurso de casación, fue admitido por la Sección 1ª de esta Sala mediante auto de 2 de octubre de 2023. La cuestión declarada de interés casacional objetivo fue:

«[...] 2º) Precisar que la cuestión en la que entendemos existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar, teniendo en cuenta la regulación prevista en la disposición adicional 4ª y la disposición final 14ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por las que se reconoce una reserva de contratos a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, en qué medida podrían quedar afectados, desde el punto de vista del principio de igualdad de trato y de proporcionalidad, la exclusión de los Centros Especiales de Empleo que no sean de iniciativa social, en relación con lo resuelto por la STJUE de 6 de octubre de 2021 (C- 598/19). [...]».

TERCERO.-Por la cuestión de interés casacional objetivo y por las alegaciones de las partes, este recurso de casación no es sustancialmente distinto de otros ya admitidos y resueltos por esta Sala. Por ello, en aras de la unidad de criterio, procede ahora reproducir lo dicho recientemente por nuestra sentencia nº 1590/2025, que sigue lo ya resuelto por otras anteriores:

«[...] SEXTO.- Criterio de esta Sala.

La cuestión de interés casacional que se plantea en el caso presente ha sido ya abordada por esta Sala en recientes sentencias nº 1302/2025, de 16 de octubre (casación nº 6815/2022) y nº 1347/2025, de 23 de octubre de 2025 (casación 5594/2022), que resuelven sendos recursos de casación interpuestos por la Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo, personada aquí como parte recurrida.

En consecuencia, en los apartados que siguen habremos de reiterar las consideraciones que hemos expuesto en las sentencias que resuelven los recursos de casación 6815/2022 y 5594/2022; si bien es obligado señalar que en aquellas resoluciones que citamos como precedentes la Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (CONACEE) y la Federación Empresarial Española de Asociaciones de Centros Especiales de Empleo (FEACEM) tenían una posición procesal inversa a la del caso presente debido a que las sentencias recurridas en aquellos casos y la sentencia ahora recurrida hacían pronunciamientos de signo contrario.

La controversia casacional planteada nos lleva a determinar si la sentencia recurrida en casación aplica de forma adecuada la disposición adicional 4ª y la disposición final 14ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de los Contratos del Sector Publico, atendiendo a la doctrina que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha fijado en su sentencia de 6 de octubre de 2021 (asunto C-598/19).

Y desde ahora dejamos anticipado que el recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral de Guipúzcoa y por la Federación Empresarial Española de Asociaciones de Centros Especiales de Empleo (FEACEM) ha de ser estimado porque, en contra de lo apreciado por la Sala del TSJ del País Vasco, entendemos que las Instrucciones que aprobó el Consejo de Gobierno de la Diputación Foral por acuerdo de 15 de mayo de 2018, y que fueron impugnadas en el proceso de instancia, no vulneran los principios generales de la contratación pública recogidos en el artículo 18 de la Directiva 2014/2024/UE, como son los principios de igualdad de trato entre licitadores y de no discriminación y el principio de proporcionalidad; por lo que no existen razones que pudieran justificar la no aplicación de la regulación recogida en el derecho nacional que, en este caso, no puede quedar relegado por la aplicación directa de los requisitos establecidos en el artículo 20, apartado primero, de la Directiva 2014/2024/UE en relación con la reserva de contratos públicos. Y todo ello por las razones que pasamos a exponer.

1/ Inserción social y laboral de las personas con discapacidad.

Iniciaremos nuestro examen recordando que las personas con discapacidad conforman un grupo vulnerable respecto de los cuales los poderes públicos están obligados a promover la igualdad de oportunidades que, entre otras medidas, se alcanza reconociéndoles el derecho al trabajo en condiciones que garanticen la aplicación de los principios de igualdad de trato y de no discriminación. En este sentido, la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006 y ratificada por España el 3 de diciembre de 2007, supone la consagración del enfoque de los derechos de las personas con discapacidad en cuanto que las considera como sujetos titulares de derechos y se indica que corresponde a los poderes públicos garantizar que el ejercicio de esos derechos sea pleno y efectivo. Igualdad de oportunidades que se consigue mediante el acceso al empleo, la inclusión en la comunidad y la vida independiente tal como se especifica en los artículos 1, 3 y 7 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social. Incluso, el artículo 35 del citado Real Decreto Legislativo 1/2013 dispone que "Las personas con discapacidad tienen derecho al trabajo, en condiciones que garanticen la aplicación de los principios de igualdad de trato y no discriminación".

Igualmente, la inserción social y laboral de las personas con discapacidad es uno de los objetivos de la regulación recogida en la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, al señalar en el considerando 36 que:

"El empleo y la ocupación contribuyen a la integración en la sociedad y son elementos clave para garantizar la igualdad de oportunidades en beneficio de todos. En este contexto, los talleres protegidos pueden desempeñar un importante papel. Lo mismo puede decirse de otras empresas sociales cuyo objetivo principal es apoyar la integración social y profesional o la reintegración de personas discapacitadas o desfavorecidas, como los desempleados, los miembros de comunidades desfavorecidas u otros grupos que de algún modo están socialmente marginados. Sin embargo, en condiciones normales de competencia, estos talleres o empresas pueden tener dificultades para obtener contratos. Conviene, por tanto, disponer que los Estados miembros puedan reservar a este tipo de talleres o empresas el derecho a participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos o de determinados lotes de los mismos o a reservar su ejecución en el marco de programas de empleo protegido."

Como venimos diciendo, la protección especial que merecen quienes han obtenido la calificación y declaración de discapacitados incluye la garantía del principio de igualdad de trato cuando se hallen en condiciones de desempeñar un trabajo. Y, precisamente, por tratarse de un colectivo con especiales dificultades de empleo, como medida de acción positiva impuesta por el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo 159 sobre la readaptación profesional y el empleo de personas minusválidas (1983), ratificado por España en 1990, la legislación nacional ha implementado diversas acciones que implican la contratación obligatoria mediante la reserva de puestos de trabajo, la prevención de riesgos y la eliminación de barreras; también, se han establecido diversas medidas que persiguen fomentar la contratación entre las que se halla la contratación mediante los centros especiales de empleo cuando se trata de personas que por su discapacidad no pueden ejercer una actividad laboral en condiciones habituales.

En nuestro ordenamiento, el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, tiene precisamente como objetivo conseguir la inserción social de las personas con discapacidad y, entre otras medidas, regula los Centros Especiales de Empleo para la inclusión laboral de las personas con discapacidad que, como se indica en el artículo 43, apartado primero, tienen como objetivo principal realizar una actividad productiva de bienes y servicios pero con la finalidad de asegurar un empleo remunerado para las personas con discapacidad que, además, a través de las unidades de apoyo, deberán prestar los servicios de ajuste personal y social que requieran las personas trabajadoras con discapacidad según sus circunstancias que les ayuden a superar las barreras, obstáculos o dificultades que puedan tener en el proceso de incorporación a un puesto de trabajo, así como en la permanencia y en la progresión del mismo. La plantilla de trabajadores de esos Centros Especiales de Empleo está constituida por el mayor número de personas trabajadoras con discapacidad que permita el proceso productivo y, en todo caso, por el 70% de aquella ( artículo 43, apartado segundo, del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre) .

Asimismo, podemos destacar otras medidas legales que también tienen como finalidad fomentar el empleo y la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, como son la reserva de contratos públicos o de algún lote de estos a favor de determinadas entidades que tengan, precisamente, como objetivo la inserción laboral de las personas con discapacidad.

Precisamente, la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, regula los contratos reservados a favor de determinadas entidades que reúnan, al menos, los requisitos establecidos en el artículo 20, apartado primero, al indicar que

"Los Estados miembros podrán reservar el derecho a participar en los procedimientos de contratación a talleres protegidos y operadores económicos cuyo objetivo principal sea la integración social y profesional de personas discapacitadas o desfavorecidas o prever la ejecución de los contratos en el contexto de programas de empleo protegido, a condición de que al menos el 30 % de los empleados de los talleres, los operadores económicos o los programas sean trabajadores discapacitados o desfavorecidos".

También el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de 6 de octubre de 2021 en relación con la cuestión prejudicial planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, ha interpretado el artículo 20, apartado primero, de la Directiva 2014/2024/UE, y ha concluido que la reserva de los contratos públicos persigue la reinserción social de las personas con discapacidad mediante el acceso al empleo. En este sentido, ha declarado que:

"26. De ello se deduce que el legislador de la Unión quiso favorecer, mediante el empleo y la ocupación, la inserción de las personas con discapacidad o desfavorecidas en la sociedad, permitiendo a los Estados miembros reservar el derecho a participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos o de determinados lotes a los talleres protegidos y a los operadores económicos que, habida cuenta de la finalidad social que persiguen, intervienen en el mercado con una desventaja competitiva.

27. Asi pues, el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 ersigue un objetivo de politica social, relativo al empleo. Pues bien, en el estado actual del Derecho de la Unión, los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación al definir las medidas que permitan lograr un objetivo determinado en materia de política social y laboral (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2018, Bedi, C-312/17, EU:C:2018:734, apartado 59 y jurisprudencia citada).

28. Por consiguiente, el examen del objetivo perseguido por el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 permite confirmar la interpretación que se deriva del tenor de esta disposición, en el sentido de que, habida cuenta de esa facultad de apreciación, los Estados miembros gozan de cierta libertad en la aplicación de dicha disposición. De ello se deduce que el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 no establece requisitos enumerados taxativamente, sino que deja a los Estados miembros la posibilidad de adoptar requisitos adicionales que las entidades a las que se refiere esta disposición deben cumplir para poder participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados en virtud de dicha disposición, siempre que tales requisitos adicionales contribuyan a garantizar los objetivos de política social y laboral que esta persigue".

En nuestro ordenamiento jurídico, la reserva de contratos públicos está prevista en la disposición adicional 4ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de los Contratos del Sector Publico, reconociéndose exclusivamente a favor de los Centros Especiales de Empleo de Iniciativa Social que se definen en la disposición final 14ª de la Ley 9/2017 -que supuso la incorporación de un nuevo párrafo, el cuarto, al artículo 43 de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre-.

Esa regulación introdujo una nueva modalidad de centros especiales de empleo distinguiéndose entre los centros existentes hasta entonces, denominados de iniciativa empresarial, y los centros de iniciativa social que se definen en la disposición final 14ª de la Ley 9/2018, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Publico, como aquellos centros que cumpliendo las exigencias que se recogen en el artículo 43, apartado 1 y 2, del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, y que son comunes para todos los centros especiales de empleo, se caracterizan, además, porque

"son promovidos y participados en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro o que tengan reconocido su carácter social en sus Estatutos, ya sean asociaciones, fundaciones, corporaciones de derecho público, cooperativas de iniciativa social u otras entidades de la economía social, así como también aquellos cuya titularidad corresponde a sociedades mercantiles en las que la mayoría de su capital social sea propiedad de alguna de las entidades señaladas anteriormente, ya sea de forma directa o bien indirecta a través del concepto de sociedad dominante regulado en el artículo 42 del Código de Comercio, y siempre que en todos los casos en sus Estatutos o en acuerdo social se obliguen a la reinversión íntegra de sus beneficios para creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social, teniendo en todo caso la facultad de optar por reinvertirlos en el propio centro especial de empleo o en otros centros especiales de empleo de iniciativa social".

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, antes de dictar la sentencia aquí recurrida, planteó cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea señalando que los requisitos adicionales introducidos en la disposición adicional 4ª y en la disposición final 14ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, se excedían de los requisitos establecidos en el artículo 20, apartado primero, de la Directiva 2014/2014/UE en relación con las exigencias impuestas a los centros y operadores económicos que les permitía participar en la reserva de contratos públicos.

Resolviendo la citada cuestión prejudicial, la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de octubre de 2021 (asunto C-598/19) declara que los requisitos establecidos en el artículo 20, apartado primero, de la Directiva 2014/2024/UE, no son taxativos, por lo que los Estados miembros tienen la facultad de imponer, en su caso, requisitos adicionales que deben cumplir las entidades para poder participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados siempre que tales requisitos adicionales contribuyan a garantizar los objetivos de política social y laboral que persigue la citada Directiva en cuanto a la inserción en la sociedad de las personas con discapacidad o desfavorecidas mediante el empleo y la ocupación. Concretamente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la citada sentencia dijo que:

"32. Por consiguiente, procede interpretar el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24 en el sentido de que los requisitos que enumera no son taxativos y que los Estados miembros tienen la facultad de imponer, en su caso, requisitos adicionales que deben cumplir las entidades a que se refiere esta disposición para poder participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos reservados".

33. No obstante, es preciso señalar que los Estados miembros, al hacer uso de esta facultad, deben respetar las normas fundamentales del Tratado FUE, en particular las relativas a la libre circulación de mercancías, a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, así como los principios que de ellas se derivan, como el de igualdad de trato y el de proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2019, Irgita, C-285/18, apartado 48 y jurisprudencia citada) que, por otra parte, se reflejan en el artículo 18 de la Directiva 2014/2024".

En definitiva, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha considerado que el artículo 20 de la Directiva 24/2014 no se opone a que los Estados miembros de la Unión Europea impongan requerimientos adicionales a los incluidos en dicho precepto que impliquen excluir a determinados operadores económicos de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos reservados que, sin embargo, podían cumplir los requisitos establecidos en la Directiva. Ahora bien, en la citada sentencia, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea justifica la admisibilidad jurídica de dichas restricciones siempre que éstas respeten los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad que, sin embargo, no analiza si se cumplen en el supuesto en el que se plantea la cuestión prejudicial sino que reenvía al órgano jurisdiccional interno para que realice la valoración de los requisitos introducidos en la transposición al derecho interno desde la perspectiva de los principios de igualdad y proporcionalidad como principios fundamentales de la contratación pública reconocidos en el artículo 18, apartado primero, de la Directiva 2014/2024/UE.

La Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (parte recurrida en el presente recurso de casación) aduce que la reserva de contratos públicos regulada en la disposición adicional 4ª de la Ley 9/2017 a favor de forma exclusiva de los Centros Especiales de Empleo de Iniciativa Social vulnera los principios de igualdad de trato entre licitadores y el de proporcionalidad porque, según expone, no existe una razón objetiva que justifique que pueda excluirse de esa reserva a los Centros Especiales de Empleo de iniciativa empresarial cuando cumplen todas las exigencias previstas en el artículo 20 de la Directiva 2014/2024/UE y tienen, además, como objetivo la inserción social y laboral de las personas con discapacidad como se demuestra por el hecho de que su plantilla está formada, al menos, por el 70% de trabajadores con discapacidad.

Llegados a este punto, es oportuno destacar que la reserva de los contratos públicos a favor de los centros especiales de empleo de iniciativa social está recogida en una norma con rango de ley - disposición adicional 4ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre- que la Diputación Foral se ha limitado a plasmar en las Instrucciones que fueron objeto de impugnación en el proceso.

Y la sentencia recurrida en casación ha inaplicado la regulación recogida en esas normas con rango de ley que establecen la reserva exclusivamente a favor de los centros de iniciativa social por entender la Sala del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que esa regulación vulnera los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad que, en su caso, lo que justifica, a su entender, la inaplicación de la norma con rango de ley del derecho nacional y la aplicación directa de la Directiva 2014/2024/UE.

Las partes recurrentes en casación -Diputación Foral de Gipúzcoa y Federación Empresarial Española de Asociaciones de Centros Especiales de Empleo (FEACEM)- discrepan de la conclusión de la sentencia y afirman que la Ley 9/2017 no ha introducido una discriminación entre los centros especiales de empleo. De ahí que propugnen que se case la sentencia recurrida.

En relación con esta pretensión, debemos tener en cuenta que en nuestro ordenamiento jurídico se ha admitido en la configuración de las normas un ámbito de libertad inherente a la función legislativa y que, en un principio, impone pautas de deferencia y de respeto, más si se trata de una norma con rango formal de Ley, como es el caso. Y, en cuanto a los límites de la Ley, que es lo que aquí se está planteando, el Tribunal Constitucional en la sentencia nº 128/2009, de 1 de junio de 2009, ha señalado que:

"no puede tacharse de arbitraria una norma que persigue una finalidad razonable y que no se muestra desprovista de todo fundamento, aunque pueda legítimamente discreparse de la concreta solución adoptada, pues entrar en el enjuiciamiento de cuál haya de ser su medida justa supone debatir una opción tomada por el legislador que, aun cuando pueda ser discutible, no tiene que ser necesariamente arbitraria ni irracional (por todas, STC 149/2006, de 11 de mayo, FJ 6, y las en ella citadas). De manera que, al enjuiciar un precepto legal al que se tacha de arbitrario, nuestro examen ha de centrarse en determinar si dicho precepto establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien si, aun no estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias ( SSTC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7; 13/2007, de 18 de enero, FJ 4; y 90/2009, de 20 de abril, FJ 6)".

Pues bien, esta Sala considera que la opción del legislador plasmada en la disposición adicional 4ª de la Ley 9/2917, de 8 de noviembre, no es arbitraria ni carece de justificación objetiva porque, como seguidamente veremos, no vulnera el principio de igualdad de trato entre los licitadores ni el principio de proporcionalidad, ni está restringiendo artificialmente la competencia. Por tanto, rechazamos la pretensión de la recurrente cuando solicita que se case y anule la sentencia recurrida porque no ha inaplicado la ley nacional.

La regulación en una norma con rango de ley relativa a la reserva de los contratos públicos a favor de los centros de iniciativa social no implica que se esté queriendo favorecer a un tipo de entidades, sino que lo que se está pretendiendo es facilitar la integración laboral de los colectivos de personas con discapacidad que, precisamente, se obtiene de forma más eficaz atendiendo a las características que reúnen los centros especiales de empleo de iniciativa social.

En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia de 30 de enero de 2020 (asunto C-395/2018) ha señalado que:

"A este respecto, procede recordar, por una parte, que los poderes adjudicadores deben respetar durante todo el procedimiento de licitación los principios de la contratación formulados en el artículo 18 de la Directiva 2014/24, entre los que figuran los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad ( sentencia de 26 de septiembre de 2019, Vitali, C-63/18, EU:C:2019:787, apartado 39 y jurisprudencia citada), y, por otra parte, que, conforme al principio de proporcionalidad, que constituye un principio general del Derecho de la Unión, las normas establecidas por los Estados miembros o los poderes adjudicadores en la ejecución de lo dispuesto en la citada Directiva, tales como las normas destinadas a precisar las condiciones de aplicación del artículo 57 de la misma Directiva, no deben ir más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la propia Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de julio de 2016, Ambisig, C-46/15, EU:C:2016:530, apartado 40, y de 8 de febrero de 2018, Lloyd's of London, C-144/17, EU:C:2018:78, apartado 32 y jurisprudencia citada)".

2/ Principio de igualdad de trato y de no discriminación

Como antes hemos señalado, la sentencia recurrida considera procedente inaplicar la ley nacional porque, a su juicio, la reserva de contratos públicos regulada en la disposición adicional 4ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, es contraria al principio de igualdad de trato y de no discriminación recogido en el artículo 18 de la Directiva 2014/2024/UE como principio fundamental de la contratación pública.

Sin embargo, ese planteamiento debe ser rechazado y ello por las siguientes razones.

En numerosas ocasiones el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el principio de igualdad. Destacamos la sentencia 112/2017, de 16 de octubre de 2017, en la que se delimita el alcance del principio de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución señalando que este se configura como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual ante supuestos de hecho iguales que deben ser tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas, de forma que para introducir diferencias entre ellos debe existir una suficiente justificación que aparezca como fundada y razonable de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas.

Y señala la propia sentencia el Tribunal Constitucional que

"el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados".

En esa misma sentencia el Tribunal Constitucional recuerda lo declarado en su sentencia 27/2004, de 4 de marzo de 2004, y añade que el juicio de igualdad exige

"como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas y, de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso. Sólo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma".

Partiendo de lo anterior, en el caso que ahora examinamos, atendiendo a las características concretas recogidas en la disposición final 14ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, no es posible apreciar identidad entre los Centros Especiales de Empleo de iniciativa empresarial y los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social, lo que justifica que pueda existir un tratamiento diferente para cada uno de esos centros en relación con la reserva de contratos públicos sin que ello suponga un trato discriminatorio entre licitadores.

Si acudimos a la regulación recogida en el artículo 43 del Real Decreto-legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, en el apartado primero del citado precepto constatamos que se refiere a todos los Centros Especiales de Empleo "cuyo objetivo principal es el de realizar una actividad productiva de bienes o servicios, participando regularmente en las operaciones del mercado, y tiene como finalidad el asegurar un empleo remunerado para las personas con discapacidad; a la vez son un medio de inclusión del mayor número de estas personas en el régimen de empleo ordinario". Además, en ese mismo apartado se dice que "los centros especiales de empleo deberán prestar, a través de unidades de apoyo, los servicios de ajuste personal y social que requieran las personas trabajadoras con discapacidad, según sus circunstancias". Indicándose en el apartado 2 del citado artículo 43 que "la plantilla de los centros especiales de empleo estará constituida por el mayor número de personas trabajadoras con discapacidad que permita la naturaleza del proceso productivo, y, en todo caso, por el 70 por ciento de aquella".

Sin embargo, la falta de identidad entre ambos centros especiales de empleo se aprecia en el apartado 4 del citado artículo 43 - introducido con efectos desde el 9 de marzo de 2018 por la disposición final 14ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre-, en el que se define a los centros especiales de empleo de iniciativa social indicando que, además de cumplir los requisitos antes referidos, son centros que deben ser "promovidos y participados en más de un 50 por ciento, directa o indirectamente, por una o varias entidades, ya sean públicas o privadas, que no tengan ánimo de lucro o que tengan reconocido su carácter social en sus Estatutos, ya sean asociaciones, fundaciones, corporaciones de derecho público, cooperativas de iniciativa social u otras entidades de la economía social, así como también aquellos cuya titularidad corresponde a sociedades mercantiles en las que la mayoría de su capital social sea propiedad de alguna de las entidades señaladas anteriormente, ya sea de forma directa o bien indirecta a través del concepto de sociedad dominante regulado en el artículo 42 del Código de Comercio". Y, además, se añade que esos centros especiales de empleo de iniciativa social deben recoger "en sus Estatutos o en acuerdo social se obliguen a la reinversión íntegra de sus beneficios para creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad y la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social, teniendo en todo caso la facultad de optar por reinvertirlos en el propio centro especial de empleo o en otros centros especiales de empleo de iniciativa social".

En definitiva, no podemos apreciar que exista trato discriminatorio en la regulación dada respecto de la reserva de los contratos públicos cuando partimos de situaciones objetivas que son legalmente diferentes, como acabamos de exponer, y, por tanto, pueden recibir un trato diferente. En consecuencia, la reserva de contratos públicos a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social regulada en la disposición adicional cuarta de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Publico, no vulnera el principio de igualdad que invoca la recurrente en el escrito de interposición del recurso de casación.

3/ Vulneración del principio de proporcionalidad

La sentencia recurrida señala que el principio de proporcionalidad exige que las normas establecidas por los Estados miembros de la Unión Europea en relación, en este caso, con las condiciones de aplicación del artículo 20.1 de la Directiva 2014/2024/UE no pueden ir más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la propia Directiva y que la reserva de los contratos públicos efectuada exclusivamente a favor de los centros especiales de empleo de iniciativa social recogida en la disposición adicional 4ª de la Ley 9/2017 excede de la necesaria y proporcionalmente adecuada para garantizar sus objetivos.

Esta Sala no comparte la apreciación de la Sala del TSJ del País Vasco; y para ello tenemos en cuenta lo declarado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la citada sentencia de 6 de octubre de 2021 (asunto C-598/19), que en sus apartados 42 a 44 afirma que:

"42. En segundo lugar, según reiterada jurisprudencia, conforme al principio de proporcionalidad, que constituye un principio general del Derecho de la Unión, las normas establecidas por los Estados miembros o los poderes adjudicadores en la ejecución de lo dispuesto en la Directiva 2014/24, tales como las normas destinadas a precisar las condiciones de aplicación del artículo 20, apartado 1, de dicha Directiva, no deben ir más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la propia Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de enero de 2020, Tim, C-395/18, EU:C:2020:58, apartado 45 y jurisprudencia citada).

43. A este respecto, procede señalar que tanto el requisito relativo al apoyo y a la participación, directa o indirecta, en más del 50 % de entidades sin ánimo de lucro como el relativo a la obligación de reinvertir la totalidad de los beneficios en los centros especiales de empleo de iniciativa social, indicados en el apartado 34 de la presente sentencia, parecen adecuados para garantizar que tales centros especiales de empleo tengan como objeto principal la inserción de las personas con discapacidad o desfavorecidas, como exige el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24. (...)

44. [En su versión rectificada mediante auto de 6 de diciembre de 2021] En cuanto a si estas exigencias no van más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si tanto el hecho de que una entidad con ánimo de lucro participe mayoritariamente, directa o indirectamente, en un centro especial de empleo como la reinversión de solo una parte de los beneficios en dichos centros permitirían garantizar que estos sean capaces de alcanzar dicho objetivo de una manera tan eficaz como lo permite la aplicación de los requisitos mencionados en el apartado anterior".

Es cierto que la reserva de los contratos públicos, en la medida en que beneficia exclusivamente a los centros especiales de empleo de iniciativa social, supone una medida restrictiva a la libertad de establecimiento y, por ende, al principio de libre competencia, en cuanto excluye a los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial que tienen también como objetivo la inserción laboral de las personas con discapacidad. Pero esa restricción únicamente será contraria al ordenamiento jurídico si se vulnera el principio de proporcionalidad o si supone una restricción artificiosa de la competencia.

Ninguna de esas condiciones se dan en este caso toda vez que, en el análisis del test de proporcionalidad, podemos concluir que las entidades sin ánimo de lucro presentan una mayor dimensión social que las entidades con ánimo de lucro que las hace más aptas y adecuadas para alcanzar los objetivos de política social y laboral en favor de las personas con discapacidad en cuanto que, al ser entidades que carecen de ánimo de lucro se comprometen a reinvertir la totalidad de los beneficios obtenidos para la creación de oportunidades de empleo en favor de las personas con discapacidad y para la mejora continua de la competitividad y de su actividad de economía social en cuanto que es el fin último que se persigue con la reserva de algún lote o algún contrato público.

En definitiva, aunque tanto los centros especiales de empleo de iniciativa social como los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial tienen como objetivo la inserción social y laboral de las personas con discapacidad, consideramos que los centros de iniciativa social, atendiendo a su regulación legal, están en mejor posición que los llamados centros de iniciativa empresarial para alcanzar el fin que justifica la existencia de los centros especiales de empleo, como es facilitar la reinserción social y laboral de las personas con discapacidad que se obtendrá en mejores condiciones cuando esos centros deciden reinvertir todos los beneficios obtenidos, precisamente, para mejorar la competitividad del centro que redundará en interés de sus trabajadores quienes dispondrán así de mejores opciones económicas en la contratación futura lo que, en último término, permitirá de forma más eficaz la reinserción laboral y social de los trabajadores con discapacidad de los citados centros de iniciativa social.

Por esas razones, no podemos concluir que sea arbitraria o desproporcionada ni carente de justificación la opción del legislador recogida en la disposición adicional 4ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. Más bien al contrario, entendemos que esa opción no solo está justificada sino que es válida, adecuada e idónea para el cumplimiento de la finalidad de protección del interés general que, en este caso, se ha concretado en el fin legítimo de protección de las personas con discapacidad de una forma más intensa que la que, en todo caso, pudieran proporcionar los centros de iniciativa empresarial.

En fin, las mismas razones que llevamos expuestas nos llevan a rechazar que la exclusión de los centros de iniciativa empresarial de la reserva de los contratos públicos suponga una restricción artificial de la competencia. Como venimos diciendo, en la regulación de esa reserva no apreciamos la intención de perjudicar indebidamente a los centros de iniciativa empresarial, como se exige en el artículo 18, apartado primero, de la Directiva 2014/2024/UE, al decir que se considera que la exclusión de un operador económico de la contratación pública supone una restricción de la competencia solo "cuando esa contratación se ha concedido con la intención de favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores económicos".

Aunque en la citada sentencia de 6 de octubre de 2021 (asunto C-598/19) el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no ha examinado la vulneración del principio de proporcionalidad respecto de la reserva regulada en la disposición adicional cuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, porque remite al juez nacional para su análisis, lo cierto es que la sentencia del Tribunal de Justicia, en su apartado 43, está admitiendo que

"... tanto el requisito relativo al apoyo y a la participación, directa o indirecta, en más del 50% de entidades sin ánimo de lucro como el relativo a la obligación de reinvertir la totalidad de los beneficios en los centros especiales de empleo de iniciativa social, indicados en el apartado 34 de la presente sentencia, parecen adecuados para garantizar que tales centros especiales de empleo tengan como objeto principal la inserción de personas con discapacidad o desfavorecidas, como exige el artículo 20, apartado 1, de la Directiva 2014/24".

SÉPTIMO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en el fundamento de derecho anterior, y a fin de dar respuesta a la cuestión interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia planteada en el auto de admisión del recurso, debemos reiterar lo declarado en nuestras sentencias nº 1302/2025, de 16 de octubre de 2025 (casación 6815/2022), y nº 1347/2025, de 23 de octubre de 2025 (casación 15594/2022) en los siguientes términos:

1/ La regulación de la reserva de los contratos públicos o de algún lote de los mismos a favor de los Centros Especiales de Empleo de iniciativa social recogida en la disposición adicional cuarta y en la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, no vulnera el principio de igualdad de trato ni el principio de proporcionalidad que se enumeran en el artículo 18, apartado primero, de la Directiva 2014/2024/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, como principios generales de la contratación pública.

2/ No es arbitraria ni carece de justificación la opción del legislador nacional recogida en la disposición adicional cuarta y en la disposición final decimocuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que ha excluido de la reserva de los contratos públicos a los centros especiales de empleo de iniciativa empresarial.

3/ La reserva de los contratos públicos a favor de los centros especiales de empleo de iniciativa social se ha establecido para alcanzar una finalidad que es legítima atendiendo a los principios recogidos tanto en el artículo 49 de la Constitución como en la Directiva 2014/2024/UE, como es la integración social y laboral de las personas con discapacidad que puede obtenerse de manera más eficiente y beneficiosa para ese colectivo atendiendo exclusivamente a criterios plenamente objetivos como son las características específicas que tienen los centros especiales de empleo de iniciativa social, en cuanto que, se comprometen a reinvertir todos los beneficios obtenidos de su actividad económica en los citados centros para la mejora continua de su competitividad y de su actividad de economía social. [...]».

CUARTO.-La respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo debe ahora, como es obvio, ser la misma y, en consecuencia, procede desestimar el presente recurso de casación y confirmar la sentencia impugnada.

Con arreglo al art. 93 de la Ley Jurisdiccional, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas.