Sentencia Contencioso-Administrativo 271/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 8205/2023 de 05 de marzo del 2026

PRIMERO.- Antecedentes administrativos.

1. En fecha 5 de noviembre de 1997 fue adjudicado el Lote 2 del denominado "contrato de la explotación en régimen de concesión administrativa del servicio público de inspección técnica de vehículos en la Comunidad Valenciana"a una unión de empresarios integrada por las Entidades: Asistencia Técnica Industrial SAE; Cecam S.A.; Técnicas y tratamientos Medioambientales S.A.; Don Pedro Antonio y la Unión Temporal de Empresa, Ley 18/1982. El contrato, firmado el día 18 de diciembre siguiente, entró en vigor el 1º de enero de 1998. Con posterioridad y mediante Resolución de 30 de diciembre de 1998 de la Consellería de Ocupación, Industria y Comercio de la Generalitat Valenciana, se autorizó la subrogación de la concesión del servicio de la ITV del Lote 2 a favor de la Entidad ITV DE LEVANTE S.A., que pasó a prestar dicho servicio como concesionaria a partir del día 1º de enero de 1999.

La cláusula 7.1. del pliego de cláusulas administrativas particulares, que regía la contratación, establecía que:

"La concesión se otorgará por un plazo de 25 años, pudiendo prorrogarse por períodos sucesivos de 10 años cada uno, siempre que no medie denuncia expresa previa por cualquiera de las dos partes otorgantes, comunicada con, al menos, un año de antelación a la fecha de expiración del contrato inicial o de cualquiera de las sucesivas prórrogas. A estos efectos se considerará fecha de inicio de la concesión la de la adjudicación de la misma".

2. Años más tarde, concretamente el día 28 de septiembre de 2021, con la antelación de un año a la expiración del período inicial del contrato (vencía el día 5 de noviembre de 2022) el Conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo de la Generalitat Valenciana comunicó a la Entidad ITV DE LEVANTE S.A. concesionaria del servicio de ITV-Lote 2 de la Comunidad Valenciana, la denuncia formal del contrato de concesión y la voluntad de no prorrogarlo.

3. Contra la anterior comunicación, el día 27 de octubre de 2021 la Entidad ITV DE LEVANTE S.A. presentó un escrito calificado de recurso de reposición, al que la citada Autoridad administrativa dio respuesta por medio de Resolución de 10 de diciembre de 2021 por la que acordaba la inadmisión del citado recurso, por haber entendido que la comunicación impugnada era un acto de trámite no susceptible de recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Común de las Administraciones Públicas.

SEGUNDO.- Antecedentes judiciales. La Sentencia impugnada.

1. La Sentencia núm. 533/2023, de 19 de septiembre, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, ahora impugnada en casación, desestima el recurso contencioso-administrativo de la Mercantil ITV DE LEVANTE S.A. contra la comunicación de 28 de septiembre de 2021, de denuncia formal del contrato de concesión del servicio de ITV que había venido realizando la entidad recurrente y contra la posterior Resolución de 10 de diciembre siguiente, que acordó inadmitir a trámite el recurso de reposición interpuesto contra aquella.

2. La Sentencia parte, en su fundamentación, de los argumentos esgrimidos por la representación de ambas partes. Y, a continuación, analiza la primera de las cuestiones suscitadas, que se refiere a la consideración de la comunicación de 28 de septiembre de 2021 como un mero acto de trámite, así considerado por la Administración Valenciana, o como un acto de trámite cualificado, que era del parecer de la recurrente. La Sentencia considera que asiste la razón en este punto a la entidad recurrente porque en el presente caso el contrato tenía una duración determinada (25 años), pero era susceptible de prórroga, salvo denuncia de alguna de las partes, por lo que en este caso hubo un acto expreso de la Administración, el de la comunicación denunciando formalmente el contrato, que hizo que la prórroga no operara automáticamente, por lo que se trata de un acto de trámite cualificado, susceptible de recurso. Por ello, la Sala rechazó este motivo de inadmisibilidad del recurso propuesto por la Administración valenciana.

3. A continuación, la sentencia analiza el segundo motivo de impugnación de la recurrente, consistente en la denunciada nulidad de actuaciones del acto de comunicación, por incumplir lo dispuesto en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, la LOEPSF), al igual que los artículos 92 y 93 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat Valenciana, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones (en lo sucesivo, Ley Valenciana 1/2015), porque entiende que ha faltado el informe previo de la Intervención General de la Generalitat Valenciana, en relación con los dispuesto en el artículo 7 de aquella Ley el artículo 47.1. e) de la Ley 39/2015.

Por lo que se refiere a la infracción del artículo 7.3 de la LOEPSF señala que "en este caso, se ha llevado a cabo un estudio que se materializa en el informe de NUVE(se refiere al informe de la Consultora Nuve Consulting, elaborado a instancia de la Generalitat valenciana), que contempla los aspectos requeridos por la norma, por lo que no procede estimar este motivo de impugnación, ya que no se da la ausencia de informe que invoca la demandante (...)".

La sentencia rechaza, igualmente, la infracción de los artículos 92 y 93 de la Ley Valenciana 1/2015, "porque la finalidad de las normas invocadas es el control económico de la gestión llevada a cabo por la Administración, pero en este caso nos encontramos ante una fase previa en la que el acto de autos no es sino el que marca el inicio de una actividad que aún no se sabe en qué condiciones va a ser prestada de futuro, limitándose a poner fin a un contrato que ha durado 25 años".

4. Seguidamente, la sentencia analiza la alegada vulneración del principio de legalidad y de seguridad jurídica y expresa que, al igual que ha argumentado en resoluciones de esta Sala anteriores, "la parte está extralimitando el contenido propio del acto administrativo impugnado"pues, "del hecho de no prorrogar la concesión actual, no se desprenden todas las consecuencias de futuro que la parte no sólo invoca, sino que considera constitutivas de nulidad del acto previo",pues "tampoco la actividad de que se trata constituye, como pretende, un recurso o servicio esencial para la exigencia de ley que pretende"cuestión ésta que, según la Sentencia, queda al margen del objeto de este recurso, que es el de la legalidad del acto anteriormente reproducido, sin que tampoco de la Disposición Transitoria Única del Decreto de la Generalitat 157/2002, de 17 de septiembre, que aprobó el Reglamento sobre prestación del servicio de ITV, se desprendan las consecuencias jurídicas que la parte mantiene. Según refiere, la citada Disposición se limita a establecer la permanencia de las concesiones que estaban en vigor al tiempo de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 7/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes para liberalizar el sector de las telecomunicaciones, que continúan habilitadas en los mismos términos que lo estaban hasta su extinción, sin necesidad de autorización. Por todo ello, también desestima este motivo impugnatorio.

Finalmente, recoge una extensa fundamentación de la Sentencia 753/2019, de 15 de octubre, de la propia Sala y Sección para llegar a la conclusión de que los mismos criterios aplicados al supuesto de hecho allí enjuiciado, son también de aplicación al de autos, por lo que procede la desestimación del recurso en su integridad.

TERCERO. - El Auto de admisión del recurso de casación.

El Auto de 2 de octubre de 2024 de la Sección Primera de esta Sala, ha admitido el recurso de casación preparado por la representación de la Entidad ITV DE LEVANTE S.A..

El Auto parte de que la Sección ha admitido ya, por medio de anterior Auto de 3 de abril de 2024, el recurso de casación núm. 1513/2023, que es similar al presente. Por ello, ha apreciado que la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

"[C]onsiste en que cuando se trata de la decisión administrativa de no prorrogar un contrato de concesión y de asumir la gestión directa de la prestación del servicio, reafirmar, confirmar o, en su caso, completar la doctrina contemplada en la STS 952/2021, de 1 de julio, dictada en el recurso de casación 337/2020 en torno a la valoración de las repercusiones y efectos sobre el gasto público y, en particular, (i) sobre la suficiencia de la motivación dada para justificar su finalidad en relación a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y (ii) si la omisión o insuficiencia de esas valoraciones es un supuesto de nulidad de pleno derecho".

Asimismo, ha precisado que las normas que serán, en principio, objeto de interpretación son:

"[E] artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 . Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA ".

CUARTO. - Escrito de interposición del recurso.

1. El escrito de la representación de ITV DE LEVANTE S.A., después de hacer una breve exposición de los antecedentes del recurso, comienza su argumentación destacando que la interpretación que hace la Sala de instancia del artículo 7.3 de la LOEPSF no es conforme a Derecho.

Según señala, la sentencia impugnada ha considerado que la Generalitat Valenciana ha cumplido con las exigencias que el precepto de referencia impone a la Administración de valorar las repercusiones y efectos de cualquier decisión administrativa que afecte a gastos e ingresos públicos presentes y futuros, a fin de asegurar el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Sin embargo, en el parecer de la entidad recurrente, ha habido infracción de esa exigencia legal porque la decisión de la Sala se ha apoyado en el Informe, emitido, a instancia de la propia Generalitat valenciana por la Entidad Nuve Consulting, en el mes de noviembre de 2020, denominado "Informe entregable sobre las actuaciones a realizar, cronología y coste económico previsto, para la reversión a la Administración del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos"que, precisamente, no da cumplimiento a aquella exigencia legal.

2. Según refiere, este informe lo que hace es determinar las actuaciones a realizar para llevar a cabo la reversión del servicio y la asunción de la gestión de forma directa por la Administración, pero no analiza "la incidencia real en el gasto público del cambio de modelo de gestión, la viabilidad de la asunción de la carga económica y, por tanto, si la obligación podía ser asumida en el marco financiero de la respectiva Administración".

Con fundamento en la doctrina establecida por la STS (Sección Tercera) núm. 952/2021, de 1 de julio, recurso de casación núm. 337/2020, el escrito destaca que la exigencia del artículo 7.3 de la LOEPSF "es un presupuesto de la posterior actuación administrativa[y] por ello, de forma previa a la toma de la decisión de no prórroga del contrato debe existir una previa valoración de las repercusiones y efectos de la decisión administrativa, cuyo alcance o extensión ha de ser proporcionado a la actuación administrativa de que se trata y a las circunstancias concurrentes en el caso, limitado a la decisión sobre la prórroga o no prórroga del contrato (...) del que quedan fuera tanto las medidas relativas a la reversión de los bienes, como las relativas a la continuidad del personal al servicio del concesionario".

Pues bien, el anterior informe, al que ha hecho referencia la Sentencia, no incluye nada de estos aspectos, por lo que la resolución "yerra en la interpretación que efectúa del art. 7.3 de la LOEPSF y contradice la Sentencia nº 952/2021 de este Tribunal (...)".El escrito insiste en que "al no analizar, ni la conveniencia de la prórroga y de la reversión, ni si el acto comporta un mayor gasto público, ni tampoco si la Administración ostenta capacidad económica para hacer frente a la asunción del servicio",estaría ésta infringiendo el mandato legal de referencia y sería extensible dicha infracción a la sentencia impugnada, al confirmar dicha actuación administrativa.

Insiste, más adelante, en que la reversión de un servicio es en este caso la consecuencia de una decisión de no prórroga de la concesión, por lo que la evaluación de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera a que se refiere el art. 7.3 de la LOEPSF "no puede referirse a la consecuencia que nace tras la adopción de dicha decisión de no prórroga, sino al presupuesto, es decir (...) a si la decisión de no prórroga (...) tiene o no, potencialmente, incidencia financiera y si tal incidencia puede o no soportarse presupuestariamente".Subraya que, en este caso, la aplicación del citado artículo 7.3 con el artículo 4.2, ambos de la LOEPSF, exigen "la necesidad de valorar si dicha decisión comportaba una decisión de gasto razonablemente asumible y si, pese a ello, se mantenía una situación de equilibrio y superávit presupuestario y existía la capacidad para financiar los compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial".

En diferentes pasajes del escrito, la parte expone que la Administración, antes de finalizar el plazo inicial del contrato, había tomado ya la decisión de no acceder a la prórroga de la prestación del servicio mediante el sistema de concesión, por haber optado por la gestión directa del mismo; de ahí que el informe al que hace referencia la sentencia estuviera orientado, más que a las consecuencias derivadas de la decisión de no prorrogar la concesión, a la de analizar la reversión del servicio a la Administración.

Continuando con este razonamiento, el escrito destaca que, según la STS núm. 952/2021, la valoración de las repercusiones y efectos de la posible decisión, "se entendería cumplida cuando se incorporan, además, de informes sobre la conveniencia de la prórroga del contrato desde la perspectiva de la calidad y eficiencia de la prestación, otros informes 'sobre esa conveniencia de la prórroga con consideraciones desde la perspectiva económica y presupuestaria', dejando al margen de esta valoración las medidas relativas a la reversión de los bienes y las relativas a la continuidad y su fórmula jurídica del personal al servicio de la concesionaria".

Por todo ello, el escrito solicita el dictado de una sentencia que, no sólo confirme la doctrina establecida por la STS nº 952/2021, sino que, además, la complete en el sentido de que "la suficiencia de la motivación de la valoración de las 'repercusiones y efectos' de la decisión administrativa de no prorrogar un contrato como el que nos ocupa (...) debe implicar en todo caso y previa toma en consideración de la naturaleza y alcance del acto impugnado y de las circunstancias concurrentes, un análisis riguroso sobre (...)"la incidencia de esa decisión sobre los ingresos y gastos públicos, o bien sobre el endeudamiento público, en su caso. Y, también, sobre su repercusión en las exigencias derivadas de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, haciendo referencia a que, después de llevar a efecto la decisión, se fuera a mantener una situación de equilibrio o superávit presupuestario, por existir suficiente capacidad financiera para asumir el compromiso.

3. A continuación, el escrito se detiene en el análisis de las consecuencias jurídicas que deba acarrear la omisión de este informe preceptivo previo sobre las repercusiones o efectos económicos de la decisión administrativa a adoptar. A dicha omisión asimila también la insuficiente, parcial o incompleta valoración de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Afirma que la consecuencia es la nulidad de pleno derecho del artículo 47.1. e) de la Ley 39/2015. Se apoya, para ello, en las SSTS núms. 740/2018, de 7 de mayo (recurso núm. 892/2016) y 1110/2023, de 4 de septiembre (recurso de casación núm. 4560/2021), que resolvieron sendos recursos en los que se había omitido la memoria del análisis de impacto normativo (MAIN), declarando la nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales impugnadas. Considera la parte que esta doctrina también es aplicable a los supuestos de omisión o insuficiente valoración de las repercusiones o efectos a que se refiere el artículo 7.3 de la LOEPSF.

4. El escrito concluye solicitando la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia impugnada y que la sentencia de esta Sala fije doctrina en el sentido postulado por la parte.

QUINTO. - Escrito de oposición.

El abogado de la Generalitat Valenciana ha presentado escrito de oposición al recurso y solicita su desestimación y la confirmación de la Sentencia impugnada en todos sus pronunciamientos.

1. Después de hacer una breve exposición de los antecedentes, sostiene, como primer argumento de oposición, que el informe de Nuve Consulting realizado a instancia de la Administración valenciana, "constituye un análisis económico riguroso sobre la incidencia que de la decisión administrativa de no prorrogar el contrato y de asumir la gestión directa de la prestación del servicio exige el art. 7.3"de la LOEPSF, "cumpliendo con los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera".

A partir del texto del citado artículo 7.3 el escrito defiende una interpretación de su contenido sobre la base de la doctrina aprobada en la STS 952/2021 e incluye el Fundamento Jurídico Cuarto de esta para llegar a una primera conclusión y es que la obligación de valorar que exige aquel precepto "no implica necesariamente que deba efectuarse en un informe o en un estudio financiero",salvo las excepciones que cita, que ahora no son de interés, sino que "únicamente bastaría que dicha valoración se encuentre en la propia motivación del acto".Insiste en que la doctrina jurisprudencial de esta Sala no está exigiendo el cumplimiento de un trámite procesal concreto, sea en forma de memoria, informe, estudio o cualquier otro documento de naturaleza análoga, sino "más sencillamente que toda actuación administrativa valore su repercusión y efectos en los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera".

Apunta que, de todos modos, en el presente caso, la Generalitat elaboró un informe en el sentido indicado, pese a no ser preceptivo, "para asegurarse de la corrección de su decisión de pasar a una gestión directa, opción que, por lo demás, tiene una naturaleza puramente discrecional"que, a su entender, se ajustaba a los principios del artículo 7.3 de la LOEPSF, así como a los pliegos de cláusulas administrativas del contrato.

2. Continuando con el análisis de los motivos de casación del escrito de la Entidad recurrente, el abogado de la Generalitat pasa a argumentar de contrario sobre la queja relativa a la cuestionada suficiencia de la valoración efectuada en el informe de Nuve Consulting. En concreto, se opone a la alegada insuficiencia en la motivación del indicado informe, basado en la afirmación de que el mismo no analiza las repercusiones y efectos de la denegación de la prórroga del contrato de concesión y de que se centra en las posibilidades de reversión del servicio de ITV a la Administración. Frente a esta afirmación, afirma aquél que lo que debe recoger el informe es si la valoración realizada "es suficiente en relación con la naturaleza de la actuación administrativa y las circunstancias concurrentes".

Destaca que los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera no se pueden identificar exclusivamente con la idea de la existencia de un menor gasto, pues no es solo éste el único elemento a ponderar, sino que también deben contar los principios de eficacia, eficiencia y calidad. Agrega a lo expuesto que, si bien es cierto que la Generalitat ya "había manifestado su intención de poner fin a la concesión de este servicio, se estimaba necesario empezar a analizar y fijar el modelo de reversión del servicio más rentable tanto económica como funcionalmente para la Generalitat",al objeto de cumplir con los principios anteriormente enunciados. Apunta que el informe es previo a la reversión del servicio, porque su finalidad era precisamente esa, "analizar si la reversión y el nuevo modelo de gestión se ajusta a los principios exigidos en la LOEPSF",pues si el informe hubiera llegado a una conclusión contraria, no se habría tomado la decisión de revertir el servicio.

El escrito analiza detalladamente el informe de Nuve Consulting desde una perspectiva económica y señala que el estudio llega a la conclusión de que "prorrogar la concesión actual otros 10 años es la opción económicamente más desfavorable".Igualmente, hace hincapié en que, según aquel informe, "la sociedad pública mercantil es la más conveniente desde el punto de vista financiero, de competitividad y de calidad",para añadir que la Administración no actúa movida por el ánimo de lucro, sino que, dentro del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, debe velar por la prestación de un servicio público de la mayor calidad posible (cita el artículo 1.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público).

Después de analizar cada uno de los principios que deben garantizar el equilibrio en las cuentas públicas y en qué medida han de estar relacionados con la gestión del servicio de las ITVs, destacando los principios de equilibrio presupuestario, sostenibilidad de la deuda, transparencia y rendición de cuentas, responsabilidad en la gestión, control del gasto, inversiones en infraestructuras y adaptación a nuevas tecnologías, llega a la conclusión de que la "mercantil demandante plantea una posición muy reduccionista de estos principios y se centra principalmente en el gasto público y olvida el resto de los elementos que influyen en la estabilidad presupuestaria (...)".Dice, a continuación, que "no nos hallamos aquí frente a una decisión que conlleve un gasto público anteriormente inexistente (...) sino más simplemente el pasar de un sistema concesional, que ya suponía un gasto, a otro de gestión directa. La Administración no decide asumir un gasto nuevo, sino exclusivamente prestar el servicio público de ITV al que viene obligada por un sistema diferente, ajustando en consecuencia los Presupuestos de la Generalitat para el año correspondiente y variando los oportunos Capítulos a tal fin".

3. Con fundamento en todas consideraciones expuestas, el escrito solicita el dictado de una sentencia desestimatoria del recurso de casación interpuesto y la confirmación de la sentencia de instancia.

SEXTO. - Los términos del litigio y análisis de la cuestión suscitada.

A) Los términos del litigio.

El Auto de Admisión de este recurso de casación, interpuesto por la representación de la Entidad ITV DE LEVANTE S.A., plantea, como cuestiones de interés casacional objetivo, las de determinar:

(i) En primer lugar, si la decisión administrativa de no prorrogar un contrato de concesión de un servicio público por transcurso del plazo inicial y de asumir la gestión directa de este, exige por parte de la Administración una motivación suficiente para justificar aquel cambio de gestión, en relación con los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

(ii) Y, en segundo término, si la omisión o insuficiencia de aquella motivación constituye o no un supuesto de nulidad de pleno derecho.

El Auto señala la existencia de un precedente jurisprudencial, la STS (Sección Tercera) núm. 952/2021, de 1 de julio (recurso de casación núm. 337/2020), que resolvió un recurso en el que se había planteado una situación semejante a la que constituye el presupuesto de hecho de esta impugnación, si bien relacionado con un contrato de gestión del servicio público de sanidad integral, a través de concesión, en un Área de Salud de la Comunidad Valenciana. Además, el Auto apunta, también, a la necesidad de reafirmar, confirmar o, en su caso, completar la doctrina recogida en la citada resolución.

A tal efecto, identifica los artículos 7.3 de la LOEPSF y 47.1.e) de la Ley 39/2015 como los que han de ser objeto de interpretación. Dichos preceptos regulan, de una parte, el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; y, de otro lado, la causa de nulidad de pleno derecho de los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

B) Análisis de la cuestión suscitada.

1. El marco normativo aplicable a las cuestiones suscitadas parte del mandato constitucional contenido en el artículo 135 CE y "en el compromiso de incorporar los límites de déficit y endeudamiento al Derecho nacional mediante disposiciones que tuviesen fuerza vinculante, de carácter permanente y preferentemente de rango constitucional, previsto en el Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza,[ Tratado de la UE suscrito por el Reino de España el día 2 de marzo de 2012 unido a la grave situación de crisis económica y financiera, condujo a fortalecer el objetivo de estabilidad presupuestaria mediante su incorporación al texto de la Constitución, concretamente, a su art. 135 , tras la reforma operada con fecha de 27 de septiembre de 2011".[ STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 2 b)].

Sin derogar el anterior Pacto de estabilidad y crecimiento de 1997, el Tratado de referencia promueve "la disciplina presupuestaria de los Estados firmantes, los cuales se comprometían, de un lado, a que la situación presupuestaria de sus administraciones públicas fuese de equilibrio o de superávit y, de otro, a incorporar los límites de déficit y endeudamiento al Derecho nacional mediante disposiciones que tuviesen fuerza vinculante, de carácter permanente y preferentemente de rango constitucional"[ibídem, FJ 2 b)].

En desarrollo del mandato constitucional establecido en el propio artículo 135 de la CE, fue aprobada la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, cuyo objeto es el "establecimiento de los principios rectores, que vinculan a todos los poderes públicos, a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público orientada a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, como garantía del crecimiento económico sostenido y la creación de empleo, en desarrollo del artículo 135 de la Constitución Española "(artículo 1 párrafo 1º).

Esta Ley dedica su Capítulo II a los principios generales, entre los que se encuentra el de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, regulado en el artículo 7, cuyo apartado 3º establece:

3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

El precepto, en lo que ahora es de interés, exige que, en el caso de los contratos que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorarse las "repercusiones y efectos",que han de quedar supeditados, de forma estricta, a las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Ambos principios vienen definidos en los artículos 3.2 y 4.2 de la LOEPSF, entendido el primero como "la situación de equilibrio o superávit estructural"y el segundo como "la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea".

2. Siguiendo en este análisis el esquema de la STS 952/2021, la primera cuestión que se plantea es la de determinar si la valoración de las repercusiones y efectos que exige el artículo 7.3 de la LOEPSF, debe revestir o no una forma especial. Y, en este sentido, la sentencia considera que el precepto "exige únicamente una valoración, sin que en su tenor literal aparezca ninguna referencia a que la misma deba estar incorporada en un determinado informe, memoria o estudio".

Dejando al margen los supuestos concretos que cita (el procedimiento de elaboración de las disposiciones legales y reglamentarias, para los que se exige la Memoria del Análisis del Impacto Normativo, o los contratos de concesión de obras o de servicios, en el ámbito estatal, cuyo valor estimado sea igual o superior a 12 millones de euros, en los que es preceptivo y vinculante un informe del Ministerio de Hacienda y Función Pública, que se pronuncie sobre las repercusiones presupuestarias y compromisos financieros que implique, así como su incidencia sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria), la Sentencia pone de relieve que el artículo 7.3 de la LOEPSF "no tiene concreción ni desarrollo en otra norma en relación con la actuación administrativa de no prorrogar un contrato (...) por lo que habrá que estar a la forma de la valoración requerida por la redacción del precepto".Y, en concreto, esta valoración puede venir incorporada "en la propia motivación del acto".

El planteamiento de la Sentencia es que, de modo general, no se exige una formalidad especial para la realización de aquellas valoraciones sobre las repercusiones o efectos que puedan causar las actuaciones administrativas, en materia de contratos del sector público, sobre los dos principios indicados. La motivación de esas valoraciones puede venir incorporada en el propio acto administrativo que tome una decisión al respecto.

3. La siguiente cuestión suscitada es la de determinar el alcance y extensión de aquella valoración, a lo que la Sentencia 952/2021 responde que, a falta de una concreción del precepto, "cabe hacer aquí mención -como simple referencia orientadora-a los criterios que esta Sala ha mantenido en relación con la exigencia de la valoración económica y presupuestaria en la MAIN de las disposiciones reglamentarias (...)".Subraya que la omisión de la Memoria en los antecedentes de elaboración de una disposición reglamentaria conlleva la nulidad de pleno derecho de la misma. Pero cuando lo cuestionado es la "suficiencia de la Memoria",en este caso y, con cita de la STS núm. 886/2020, de 20 de junio (recurso 113/2019, FD 3), la valoración sobre el cumplimiento y suficiencia del trámite de valoración "ha de ponerse en relación con el contenido y alcance de la norma reglamentaria de que se trate, en la medida que la Memoria contenga aquellas valoraciones necesarias de los distintos elementos que la conforman".

4.- Por consiguiente, teniendo en cuenta lo que ya proclamó esta Sala como doctrina en su STS 952/2021 de, de 1 de julio, la respuesta a la cuestión casacional suscitada puede ser enunciada del siguiente modo:

"El acto administrativo por el que se acuerda no prorrogar un contrato, cuando la Administración decide asumir la gestión directa, exige, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , la valoración de sus repercusiones y efectos, atendida la naturaleza y alcance del acto y las circunstancias concurrentes. Esta valoración puede ser realizada en un Informe previo a la toma de decisión o en el propio acto administrativo".

Dado que, en el presente recurso, fue incorporado un informe de valoración sobre las indicadas repercusiones y efectos, hemos de descartar, ab initio,la hipótesis de la omisión de la exigencia de este requisito procedimental, que abocaría indefectiblemente a la declaración de nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado, por estar incurso en la causa de nulidad del artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Por otro lado, en lo que respecta a la suficiencia o insuficiencia de la valoración, constituye un juicio de valoración casuístico y, por consiguiente, sujeto al análisis del caso concreto, del que no puede extraerse una doctrina casacional general que vaya más allá de los términos anteriormente expresados, esto es, atendida la naturaleza del acto y las circunstancias concurrentes.

SÉPTIMO. - Juicio de la Sala.

A partir de las anteriores consideraciones, hemos de analizar ahora el recurso de casación interpuesto. Para ello, como hizo la STS 952/2021, de repetida cita, debemos comenzar por determinar la naturaleza del acto recurrido y las circunstancias concurrentes en el mismo, para continuar después con la respuesta a las cuestiones de interés casacional planteadas por el Auto de admisión.

A) Naturaleza del acto recurrido.

1. Por lo que atañe a la naturaleza del acto recurrido, el apartado 1.1. del pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato dispuso, como objeto del mismo y por el sistema de concesión administrativa, la prestación del servicio público de inspección técnica de vehículos, con la construcción, en su caso, de obra complementaria, que habría de tener lugar por medio de las Estaciones destinadas a la mencionada inspección técnica, con personal propio de la Entidad contratista, a realizar en cada una de las zonas especificadas en el propio Pliego del Contrato. El citado contrato se firmó en el año 1997 y fue suscrito al amparo de lo dispuesto en el artículo 159 de la entonces Ley vigente 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas. A estos efectos, son relevantes las siguientes cláusulas del Pliego y del contrato suscrito entre la Administración y la unión de empresarios que iban a prestar el servicio, en cuya condición se subrogó posteriormente la Entidad ITV DE LEVANTE S.A:

(i) La cláusula 7 del Pliego, dedicada a establecer la duración del contrato, disponía, en su apartado 1º, lo siguiente:

"La concesión se otorgará por un plazo de 25 años, pudiendo prorrogarse por períodos sucesivos de 10 años cada uno, siempre que no medie denuncia expresa previa por cualquiera de las dos partes otorgantes, comunicada con, al menos, un año de antelación a la fecha de expiración del contrato inicial o de cualquiera de las sucesivas prórrogas. A estos efectos se considerará fecha de inicio de la concesión la de la adjudicación de la misma".

Los dos siguientes apartados estaban dedicados, de una parte, a las condiciones requeridas para el otorgamiento de cualquiera de las prórrogas, que quedaban supeditadas a la "previa justificación por parte del concesionario de la disponibilidad"de los terrenos e instalaciones en los que debiera prestarse el servicio de ITV, al menos durante un plazo igual al de la prórroga prevista; y, de otro lado, la duración total del contrato, con las sucesivas prórrogas, que no podría exceder en ningún caso de 75 años.

A los efectos de este recurso, resultan, también relevantes, las cláusulas 28.1 y 29 del indicado pliego, destinadas, respectivamente, a regular las "causas de extinción del contrato" y "los efectos de la reversión del servicio por cumplimiento del plazo de la concesión".

En la primera de las indicadas, se disponía que el contrato se extinguiría por el transcurso del plazo de otorgamiento de la concesión o el de sus ulteriores prórrogas, además de por su resolución. Y en la segunda, se destacaba en el punto 1º que, a la terminación del contrato, revertirían a la Administración todos los terrenos, obras y bienes utilizados para la explotación del servicio, ya hubieran sido cedidos previamente por aquélla, ya los que hubiera aportado el concesionario para la construcción y equipamiento de las nuevas estaciones de ITV, así como las actuaciones específicamente descritas. Es decir, que el Pliego preveía con claridad la extinción del contrato por el transcurso del plazo inicial o, en su caso, de las prórrogas, y, sobre todo, que, al término de dicho contrato, revertiría a la Administración el conjunto de instalaciones con las que se había venido realizando el servicio de ITV, con el abono a cargo de la Administración de los costes o indemnizaciones correspondientes, previstos en los siguientes apartados de la cláusula 29.

(ii) En el contrato de fecha 18 de diciembre de 1997, suscrito en aplicación del anterior Pliego, por la Consellería de Empleo, Industria y Comercio de la Generalitat Valenciana y por la unión de empresarios que iban a realizar inicialmente la prestación del servicio (la Entidad ahora recurrente se subrogó en la concesión a partir del día 1 de enero de 1999), se incluyó la cláusula tercera, que hacía referencia a la duración del contrato, en los términos establecidos por la cláusula séptima del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares anteriormente expresada, con comienzo de vigencia a partir del día 1º de enero de 1998 (cláusula quinta del contrato). De tal modo, que la duración inicial y las eventuales prórrogas del contrato quedaban supeditadas a lo previsto en la regulación de la cláusula séptima del Pliego de Condiciones Particulares.

2. A partir de las condiciones expuestas, antes del vencimiento del período inicial del contrato y con la antelación prevista en el mismo, la Generalitat valenciana, en fecha 28 de septiembre de 2021, le comunicó a la Entidad ITV DE LEVANTE S.A. su voluntad de denunciar expresamente el contrato y no prorrogarlo.

Por tanto, la finalización y extinción del contrato, como aconteció en el supuesto de hecho al que se refiere la STS 952/2021, fue consecuencia del cumplimiento del plazo de duración inicialmente pactado por las partes en el momento de la celebración del contrato y no de la actuación administrativa que se impugna en el recurso.

Como en el precedente jurisprudencial citado, el acuerdo administrativo impugnado tampoco decidió nada sobre los efectos de dicha extinción por el transcurso del tiempo previsto de duración, transcurrido el cual y extinguido el contrato, revertirían a la Administración todas las instalaciones, en los términos indicados en las Cláusulas 28.1 y 29 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y de conformidad con lo previsto en el artículo 165 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, vigente al tiempo de la celebración del contrato.

La STS 952/2021 es clara al respecto cuando afirma que "la finalización del contrato de concesión es consecuencia del cumplimiento del plazo contractual querido por las partes en la fecha de celebración del contrato (...), y no de la actuación administrativa que ahora examinamos, que tiene el limitado alcance de exteriorizar la falta de consentimiento de la Administración para prorrogar la duración del contrato pactada por las partes en el momento de su celebración".

La STS 952/2021 hace, además, otras dos consideraciones, relevantes también para el presente recurso:

(i) Que la prórroga del contrato, especificada en la cláusula tercera, en relación con la séptima del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, no viene impuesta a ninguna de las partes "y no es, por tanto, ni un derecho ni una obligación ni para el concesionario ni para la Administración".

(ii) Que la "actuación administrativa que se impugna en el recurso es esa declaración de la voluntad de la Administración sobre la prórroga contractual, sin ninguna imposición derivada del inicial contrato administrativo suscrito entre las partes (...)".

B) Circunstancias concurrentes.

1. Ambas partes coinciden en que la Administración recabó la elaboración de un Informe a una Entidad, Nuve Consulting, antes de tomar su decisión de denunciar formalmente el contrato al término de la vigencia inicial del mismo y de no prorrogarlo, por lo que el objeto del debate procesal es exclusivamente el de determinar si el informe emitido (11 de noviembre de 2020) antes de la comunicación de 28 de septiembre de 2021 de la Administración valenciana, dirigida a la Entidad ahora recurrente, cumple las exigencias del artículo 7.3 de la LOEPSF; esto es si se han valorado suficientemente las repercusiones y efectos derivados de la decisión de no prorrogar el contrato y tales valoraciones han cumplido de forma estricta con las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La cuestión de interés casacional suscitada por el Auto de Admisión se refiere precisamente a este punto.

2. La Sentencia de instancia analiza el contenido de aquel informe y afirma que "contempla los aspectos requeridos por la norma, por lo que no procede estimar este motivo de impugnación, ya que no se da la ausencia de informe que invoca la demandante, por más que a la misma le parezca insuficiente su contenido".Llega, pues, a la conclusión de que la exigencia establecida por el artículo 7.3 de la LOEPSF ha sido cumplida por la Administración, en este caso, por la vía del Informe previo a su decisión de denunciar formalmente el contrato y expresar su voluntad a la Entidad concesionaria de no continuar al término del periodo inicial.

La Entidad recurrente sostiene, como eje central de su impugnación, la insuficiencia del Informe aportado por la Generalitat Valenciana para dar cumplimiento al mandato legal establecido en el citado artículo 7.3 de la LOEPSF. Sin embargo, la valoración de este juicio de "suficiencia"únicamente puede asentarse en la casuística del caso, a partir del análisis del contenido del informe, en relación con el conjunto de las circunstancias del caso.

No obstante lo anterior, el denominado "informe entregable sobre las actuaciones a realizar, cronología y coste económico previsto, para la reversión a la Administración del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos",emitido, a instancia de la Generalitat Valenciana, por la Entidad Uve Consulting en fecha 11 de noviembre de 2020, dedica amplios apartados a la descripción de la situación y de las condiciones en que se venía prestando el servicio de ITV en la Comunidad Valenciana al momento de emitirse, para continuar después con el modelo de red de estaciones de ITV deseables, de las actuaciones necesarias para poner en servicio las nuevas estaciones (con análisis de los medios personales y materiales necesarios), así como de los diferentes modos de gestión del servicio (directa o indirecta), estableciendo una valoración económica, de eficacia y eficiencia de los mismos, así como de las consecuencias que se derivarían de la reversión del servicio a la Administración. El informe concluye con la afirmación de que "prorrogar la concesión actual otros 10 años es la opción económicamente más desfavorable".

Por tanto, la Generalitat Valenciana ha cumplido con las exigencias requeridas por el artículo 7.3 de la LOEPSF, habiendo actuado en este caso después de haber interesado la elaboración de un informe previo.

3. En consecuencia, procede la desestimación del motivo de impugnación y, por ende, el del recurso de casación interpuesto, así como del recurso contencioso-administrativo formalizado por la representación de la Entidad ITV DE LEVANTE S.A.

OCTAVO.- Costas.

Con arreglo al artículo 93.4 de la LJCA, en el recurso de casación soportará cada parte sus propias costas y las comunes por mitad.