Sentencia Contencioso-Administrativo 77/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 325/2024 de 23 de enero del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La representación procesal de la entidad SGO HEALTH & SPA CLUB, S.L., interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por parte del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática y por parte de la Conselleria de Sanitat Universal i Salut Publica de la Generalitat Valenciana, sendas reclamaciones, planteadas en fecha 17 de marzo de 2021, por los daños y perjuicios efectivamente causados por razón de la declaración del estado de alarma y de las medidas adoptadas para hacer frente a la situación de emergencia sanitaria provocada por el COVID-19.

Esta Sala ha tenido ocasión ya de pronunciarse de manera reiterada y uniforme sobre reclamaciones esencialmente similares a la que nos ocupa en el presente caso, sirviendo como muestra las sentencias 1360/2023, de 31 de octubre (Rec. 453/2022, sobre hostelería y restauración); 1497/2023, de 21 de noviembre (Rec. 646/2022, sobre transporte aéreo); 1554/2023, de 23 de noviembre (Rec. 102/2022, sobre comercio en general); 1556/2023, de 23 de noviembre (Rec. 469/2022, sobre ocio nocturno); 1628/2023, de 4 de diciembre (Rec. 576/2022, sobre locales abiertos al público) o 1733/2023, de 20 de diciembre (Rec. 213/2022, sobre transporte de viajeros por carretera), entre otras muchas.

SEGUNDO.- La crisis sanitaria producida por el virus SARS-COV-2. Antecedentes relevantes.

En todos los recursos mencionados en el fundamento anterior, y en los demás que esta Sala ha tenido ocasión de resolver, realizábamos un análisis pormenorizado tanto de los hechos que llevaron a la primera declaración de estado de alarma como, posteriormente, de la respuesta normativa de los poderes públicos a esta situación.

Sin perjuicio de remitirnos íntegramente a dicho análisis, que damos por reproducido por su gran extensión, remarcaremos como más trascendentes algunos hitos:

- A partir del 2 de marzo de 2020 empiezan a detectarse casos en España en los que no es posible conocer el origen de la inicial transmisión del virus

- El 7 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) emitió una declaración instando a la acción para de detener, contener, controlar, retrasar y reducir el impacto del virus a cada oportunidad.

- El día 9 de marzo de 2020, el Centro Interterritorial del Sistema Nacional de Salud acuerda medidas de contención o distanciamiento en el ámbito educativo y laboral, incluyendo la suspensión de la actividad docente, en varios ámbitos territoriales.

- El día 10 de marzo se aprueba el Real Decreto-Ley 6/2020 por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública.

- El día 11 de marzo la OMS modifica la calificación de situación de emergencia de salud pública a pandemia internacional. A partir de este momento se aprecia una duplicación de casos hasta el 13 de marzo, con transmisión comunitaria.

- El 12 de marzo de 2020 se aprueba el Real Decreto-Ley 7/2020 por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 (BOE número 65 de 13 de marzo de 2020).

- Finalmente, el 14 de marzo de 2020 se aprueba y publica el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Señalábamos en las sentencias citadas que, entre los diferentes instrumentos de los que disponía el Gobierno de la Nación para hacer frente a la situación descrita (como la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública o la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, entre otros), y con amparo en el artículo 116 de la Constitución y en Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante LOAES), se optó por acudir al estado de alarma, como medio apto para la gestión de crisis sanitarias, conforme al artículo cuarto, apartado b), de la citada Ley Orgánica.

Analizamos el Real Decreto 463/2020, así como sus sucesivas modificaciones (la operada por Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo) y prórrogas (hasta seis de ellas, y hasta el 21 de junio de 2020) y los cambios que por ellas se introdujeron.

Posteriormente, tal como se refleja en las sentencias de esta Sala, se declaró un nuevo estado de alarma en fecha 25 de octubre de 2020, por Real Decreto 926/2020, inicialmente con duración hasta el 9 de noviembre de 2020, pero posteriormente prorrogado por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, hasta el 9 de mayo de 2021.

La situación de crisis sanitaria no se declaró oficialmente finalizada hasta la publicación de la Orden SND/726/2023, de 4 de julio. Finalizábamos el análisis con la enumeración de la abundante producción normativa, tanto legislativa como reglamentaria, derivada de esta situación de crisis y que alcanzaba hasta a 39 normas diferentes.

TERCERO.- Las concretas medidas adoptadas para el sector empresarial dedicado a gimnasios y locales deportivos.

Como quiera que la actividad a la que se dedica la recurrente consiste en la gestión y explotación de actividades de instalaciones deportivas -se trata de un centro deportivo- (Anexo del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo), sobre equipamiento y actividades cuya apertura al público quedó suspendida con arreglo al artículo 10, que incluye:

« Deportivos:

Locales o recintos cerrados.

Campos de fútbol, rugby, béisbol y asimilables.

Campos de baloncesto, balonmano, balonvolea y asimilables.

Campos de tiro al plato, de pichón y asimilables.

Galerías de tiro.

Pistas de tenis y asimilables.

Pistas de patinaje, hockey sobre hielo, sobre patines y asimilables.

Piscinas.

Locales de boxeo, lucha, judo y asimilables.

Circuitos permanentes de motocicletas, automóviles y asimilables.

Velódromos.

Hipódromos, canódromos y asimilables.

Frontones, trinquetes, pistas de squash y asimilables.

Polideportivos.

Boleras y asimilables.

Salones de billar y asimilables.

Gimnasios.

Pistas de atletismo.

Estadios.

Otros locales, instalaciones o actividades asimilables a los mencionados.»

Son precisamente estas actividades las que, a su juicio, han resultado perjudicadas económicamente como consecuencia de la actividad desarrollada por los poderes públicos para frenar la expansión de la pandemia del COVID-19, lo que hace preciso reseñar las disposiciones más relevantes aprobadas en relación con el sector más arriba indicado.

Como hemos reseñado en el fundamento anterior, mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en cuyo artículo 10 se establecieron las medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales. Estas medidas fueron las siguientes:

«1. Se suspende la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, médicos, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, peluquerías, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías y lavanderías. Se suspende cualquier otra actividad o establecimiento que a juicio de la autoridad competente pueda suponer un riesgo de contagio.

2. La permanencia en los establecimientos comerciales cuya apertura esté permitida deberá ser la estrictamente necesaria para que los consumidores puedan realizar la adquisición de alimentos y productos de primera necesidad, quedando suspendida la posibilidad de consumo de productos en los propios establecimientos.

En todo caso, se evitarán aglomeraciones y se controlará que consumidores y empleados mantengan la distancia de seguridad de al menos un metro a fin de evitar posibles contagios.

3. Se suspende la apertura al público de los museos, archivos, bibliotecas, monumentos, así como de los locales y establecimientos en los que se desarrollen espectáculos públicos, las actividades deportivasy de ocio indicados en el anexo del presente real decreto.

4. Se suspenden las actividades de hostelería y restauración, pudiendo prestarse exclusivamente servicios de entrega a domicilio.

5. Se suspenden asimismo las verbenas, desfiles y fiestas populares.»

En virtud del Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, se incluyó un apartado 6 en el mencionado artículo, el cual disponía literalmente:

«Se habilita al Ministro de Sanidad para modificar, ampliar o restringir las medidas, lugares, establecimientos y actividades enumeradas en los apartados anteriores, por razones justificadas de salud pública.»

También como señalamos anteriormente, previa la autorización del Pleno del Congreso de los Diputados, otorgada en las sesiones celebradas los días 25 de marzo, 9 de abril, 22 de abril, 6 de mayo, 20 de mayo y 3 de junio de 2020, el estado de alarma acordado mediante 463/2020, de 14 de marzo, fue prorrogado mediante Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo; mediante Real Decreto 487/2020, de 10 de abril; mediante Real Decreto 492/2020, de 24 de abril; mediante Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo; mediante Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo; y finalmente mediante Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, en virtud del cual el estado de alarma se extendió hasta las 00:00 horas del día 21 de junio de 2020.

En concreto, el artículo 3 del Real Decreto 514/2020 establecía que:

«En aplicación del Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 28 de abril de 2020, el Ministro de Sanidad, a propuesta, en su caso, de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla, y a la vista de la evolución de los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales, económicos y de movilidad, podrá acordar, en el ámbito de su competencia, la progresión de las medidas aplicables en un determinado ámbito territorial, sin perjuicio de las habilitaciones conferidas al resto de autoridades delegadas competentes. La regresión de las medidas hasta las previstas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se hará, en su caso, siguiendo el mismo procedimiento.»

Dicho Plan contemplaba cuatro fases de desescalada que estaba previsto que se aplicaran de manera asimétrica, en función del cumplimiento de cada provincia o isla de ciertos marcadores contemplados en un Panel Integral, y por tanto de manera coordinada y siempre adaptable a los datos de cada momento. Cada una de las fases tuvo una duración mínima de dos semanas y su normativa precisa se desarrolló mediante Órdenes del Ministerio de Sanidad. La Fase 0 o fase de preparación era una etapa preparatoria en la que se facilitaron pequeñas aperturas en la actividad económica. En concreto, dicha fase permitió la apertura de establecimientos con cita previa para la atención individual de los clientes o la apertura de restaurantes con servicio de comida para llevar sin consumo en el local. Según el texto del propio Plan, en la Fase I o inicial se permitiría la apertura del pequeño comercio con cita previa o servicio en mostrador, restaurantes y cafeterías con entrega para llevar, actividades en el ámbito agrario, actividades deportivas profesionales, alojamientos turísticos sin utilización de zonas comunes y con restricciones, entre otras actividades. En la Fase 2 o intermedia, previo cumplimiento de las condiciones y marcadores estipulados, en restauración se abrió el espacio interior de los locales de más de 70 m2 con una ocupación de 1/3 de aforo y garantías de separación y solo para el servicio de mesas. Por último, en la Fase 3 o avanzada, en el ámbito comercial se limitó el aforo a la mitad, fijando una distancia mínima de 2 metros, y en restauración se suavizaron las restricciones de aforo y ocupación, si bien se mantienen estrictas condiciones de separación entre el público.

El Anexo III del Plan recogió un cronograma orientativo de desescalada hasta la nueva normalidad, cuyas decisiones concretas fueron adoptadas por el Ministerio de Sanidad, según un Panel Integral de marcadores objetivos, para cada provincia o unidad territorial, basándose en los siguientes criterios: 1) Las capacidades estratégicas del sistema sanitario, tanto en su vertiente de atención primaria como hospitalaria; 2) la situación epidemiológica en la zona; es decir el diagnóstico e identificación de la situación concreta de la pandemia; 3) la implantación de medidas de protección colectiva en comercios, transportes, centros de trabajo y en cualquier espacio público; y 4) los datos de movilidad y económicos.

Finalmente, el artículo 5 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, estableció que:

«La superación de todas las fases previstas en el Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 28 de abril de 2020, determinará que queden sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en las correspondientes provincias, islas o unidades territoriales.»

En el ámbito del citado Plan de Transición hacia una Nueva Normalidad fueron aprobadas las siguientes órdenes ministeriales:

- Orden SND/380/2020, de 30 de abril,sobre las condiciones en que se puede realizar actividad física no profesional al aire libre durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, según la cual:

Artículo 1. Objeto.

«Esta orden tiene por objeto establecer las condiciones en las que las personas de 14 años en adelante podrán realizar actividad física no profesional al aire libre durante la vigencia del estado de alarma.»

Artículo 4. Lugares permitidos.

«1. Se podrá circular por cualquier vía o espacio de uso público, incluidos los espacios naturales y zonas verdes autorizadas, siempre que se respeten los límites establecidos en esta orden.

2. No estará permitido el acceso a instalaciones deportivas cerradas para la práctica de las actividades previstas en esta orden.

3. No se podrá hacer uso de vehículo motorizado o del transporte público para desplazarse a vías o espacios de uso público con el fin de practicar la actividad física prevista en esta orden.»

- Mediante la Orden SND/388/2020, de 3 de mayo, por la que se establecen las condiciones para la apertura al público de determinados comercios y servicios, y la apertura de archivos, así como para la práctica del deporte profesional y federado, conforme señala su propio preámbulo, se adoptaron diferentes medidas destinadas a flexibilizar determinadas restricciones establecidas tras la declaración del estado de alarma en materia de comercio minorista, hostelería y restauración, práctica del deporte profesional y federado y archivos. En concreto, en lo que respecta a la actividad deportiva profesional y federada, el artículo 8 estableció que:

«Deportistas profesionales y deportistas calificados de alto nivel.

1. Los deportistas profesionales, de acuerdo con lo estipulado en el Real Decreto 1006/1985, de 26 de junio, por el que se regula la relación laboral especial de los deportistas profesionales, y los deportistas calificados por el Consejo Superior de Deportes como deportistas de alto nivel o de interés nacional, podrán realizar entrenamientos de forma individual, al aire libre, dentro de los límites de la provincia en la que resida el deportista. Para ello:

a) Podrán acceder libremente, en caso de resultar necesario, a aquellos espacios naturales en los que deban desarrollar su actividad deportiva, como mar, ríos, o embalses, entre otros.

b) Podrán utilizar los implementos deportivos y equipamiento necesario.

El desarrollo de los entrenamientos y el uso del material deberán realizarse manteniendo, en todo caso, las correspondientes medidas de distanciamiento social e higiene para la prevención del contagio del COVID-19, indicadas por las autoridades sanitarias.

2. Los deportistas a los que hace referencia este artículo y que practiquen modalidades de deporte adaptado o de carácter paralímpico, podrán contar con el acompañamiento de otro deportista para realizar su actividad deportiva, si esto resulta ineludible. En este caso, las distancias de seguridad interpersonal se reducirán lo necesario para la práctica deportiva, debiendo utilizar ambos mascarilla, y se aplicarán las medidas que se consideren oportunas para garantizar la higiene personal y la etiqueta respiratoria que procedan en cada caso.

3. La duración y el horario de los entrenamientos serán los necesarios para el mantenimiento adecuado de la forma deportiva.

4. Podrá presenciar los entrenamientos una persona que ejerza la labor de entrenador, siempre que resulte necesario y que mantenga las pertinentes medidas de distanciamiento social e higiene para la prevención del contagio del COVID-19 indicadas por las autoridades sanitarias.

5. Con carácter general, la distancia de seguridad interpersonal será de dos metros, salvo en la utilización de bicicletas, patines u otro tipo de implementos similares, en cuyo caso será de diez metros. Dichas distancias mínimas no serán exigibles en el supuesto establecido en el apartado 2.

6. La federación deportiva correspondiente emitirá la debida acreditación a los deportistas integrados en ella que cumplan estos requisitos, considerándose, a estos efectos, la licencia deportiva o el certificado de Deportista de Alto Nivel suficiente acreditación.»

- La Presidencia del Consejo Superior de Deportes, mediante Resolución de 4 de mayo de 2020, aprueba y publica el Protocolo básico de actuación para la vuelta a los entrenamientos y el reinicio de las competiciones federadas.

Según su parte introductoria, su ámbito subjetivo de actuación lo integran, «todos los deportistas federados, deportistas profesionales y de alto nivel, así como para las federaciones y entidades deportivas en las que aquéllos se incardinen [...], de cara al reinicio de los entrenamientos la posterior reanudación de competiciones oficiales.»

Se define como:

«[...] marco mínimo para reactivar el deporte federado, el deporte profesional y de alto nivel durante el período asimétrico de desescalada, que podrá ser reforzado (nunca interpretado o debilitado) por aquellos deportistas, federaciones deportivas y entidades deportivas que así lo deseen, atendiendo a la muy diversa naturaleza y necesidades de los agentes que componen el entramado deportivo. Lo anterior queda vinculado a una condición ineludible: la reanudación de toda actividad deportiva queda supeditada a que la situación sanitaria lo permita, extremo que decidirá o mantendrá vigente el Gobierno, a través del mando único establecido para el vigente Estado de Alarma.

[...]

Y ello sin perjuicio de las medidas de refuerzo de seguridad sanitaria que, sumadas a estas exigencias básicas, les vengan impuestas por sus clubs o entidades deportivas, en su caso. En cualquier caso, este regreso a los entrenamientos y la competición será bajo su responsabilidad, o bajo aquella que se derive de los acuerdos que el deportista tenga suscritos con su federación o entidad deportiva empleadora, lo que incluirá estar al corriente de los seguros que procedan.»

Proclama su carácter plenamente vinculante y, por consiguiente, con plenos efectos jurídicos, si bien queda supeditado a las eventuales Órdenes Ministeriales que emita el Ministerio de Sanidad y concluye afirmando que su finalidad es, «propiciar un retorno seguro, gradual y equilibrado a los entrenamientos y a la competición del deporte, ofreciendo el más alto nivel posible de supervisión, y sin dejar a ningún deportista atrás.

«Es una propuesta focalizada en la seguridad de las personas (los deportistas) y en la legítima expectativa de la vuelta a la normalidad de todo el sector deportivo, clave desde el punto de vista social y económico para la paulatina entrada de nuestro país en la nueva normalidad que emergerá de esta grave crisis sanitaria.»

Añade, «[...] también debe servir para aprender, sacar conclusiones y acumular buenas prácticas, que nos permitan a todos, deportistas, entidades privadas y gestores públicos, estar mejor preparados para futuras crisis sanitarias, similares a esta o nuevamente inéditas e imprevisibles, como ha ocurrido con la pandemia de COVID 19.»

Y contiene una recomendación al Gobierno para que:

«[...] incluya como parte de este protocolo un estudio científico y médico, diseñado por los Ministerios de Sanidad y de Ciencia, coordinado con la OMS y ejecutado bajo la dirección del CSD, sobre los efectos de la actual pandemia y de las medidas de confinamiento sobre los deportistas de alto nivel, de forma que los resultados del mismo refuercen, por un lado, el conocimiento de la incidencia de este terrible virus sobre el ser humano, y por otro permita al sector deportivo reaccionar en el futuro de forma más ágil y eficaz, mejorando las certezas de los deportistas y de los profesionales del deporte en sentido amplio (y de sus familias), en materia de seguridad sanitaria. La eventual participación de deportistas o personal técnico deportivo en este estudio tendrá carácter estrictamente voluntario.»

- La Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional, establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 1 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad, aborda en los artículos 38 a 42, las condiciones en las que debe desarrollarse la actividad deportiva profesional y federada. En concreto:

«Artículo 38.Apertura de los Centros de Alto Rendimiento.

1. Se autoriza el acceso a los Centros de Alto Rendimiento a los deportistas integrados en los programas aprobados, los deportistas de Alto Nivel (DAN), los deportistas de Alto Rendimiento (DAR) y los reconocidos de interés nacional por el Consejo Superior de Deportes.

A los efectos de esta orden tendrán la consideración de Centro de Alto Rendimiento los Centros de Alto Rendimiento (CAR), los Centros Especializados de Alto Rendimiento (CEAR), los Centros de Tecnificación Deportiva (CTD), y los Centros Especializados de Tecnificación Deportiva (CETD), integrados en la Red de Tecnificación Deportiva con programas deportivos aprobados por el Consejo Superior de Deportes o autorizados por los órganos competentes de las comunidades autónomas.

2. Únicamente podrá acceder con los deportistas un entrenador en el caso de que resulte necesario, circunstancia que deberá acreditarse debidamente, con excepción de las personas con discapacidad o menores que requieran la presencia de un acompañante.

3. Los deportistas y entrenadores a los que se refiere este artículo, podrán acceder al Centro de entrenamiento (CAR, CEAR, CTD, o CETD) más cercano a su residencia dentro del territorio de su provincia. Si no hubiera Centro de Entrenamiento en su provincia, podrán acceder a otro de su comunidad autónoma, y si tampoco lo hubiera, podrán acceder al que esté situado en una comunidad autónoma limítrofe, aunque el programa deportivo al que pertenezca esté adscrito a otro Centro. Será preciso, en caso de tener que desplazarse fuera de los límites de su unidad territorial, la emisión de una acreditación por parte de la Federación Deportiva correspondiente o de la entidad titular de la instalación donde vaya a realizar el entrenamiento.

4. Los citados Centros identificarán un coordinador para el cumplimiento de las medidas previstas en esta orden, así como un jefe médico, con experiencia en medicina deportiva, cuya identidad y datos de contacto serán comunicados al Consejo Superior de Deportes la víspera del inicio de los entrenamientos en dichas instalaciones.

5. Las federaciones deportivas presentes en cada centro de alto rendimiento designarán un responsable técnico encargado de coordinar a los técnicos de su federación deportiva, para enviar la información requerida al coordinador del Centro de Alto Rendimiento.

6. Cada Centro establecerá unas normas básicas de protección sanitaria y de acceso antes de su apertura, de acuerdo con lo dispuesto en las medidas generales de prevención e higiene frente al COVID-19 indicadas por las autoridades sanitarias.

Asimismo, con carácter previo a la apertura del Centro se procederá a su limpieza y desinfección.

7. La entidad titular del centro podrá acordar la apertura de las residencias y de los servicios de restauración cumpliendo con las medidas recogidas en la presente orden para este tipo de establecimientos.

8. Los entrenamientos se realizarán preferentemente de manera individual, y las tareas a desarrollar, lo serán siempre sin contacto físico, y respetando la distancia de seguridad fijada por el Ministerio de Sanidad.

9. Se establecerán turnos horarios de acceso y entrenamiento, procediendo a la limpieza de los espacios deportivos utilizados tras la finalización de cada turno. Los turnos de entrenamiento serán como máximo de dos horas y media, debiendo respetarse en cada uno de ellos las distancias mínimas de seguridad, respetando el límite del treinta por ciento del aforo para deportistas en función de la superficie de la instalación.

Artículo 39.Desarrollo de entrenamiento medio en Ligas Profesionales.

1. Los clubes deportivos o Sociedades Anónimas Deportivas podrán desarrollar entrenamientos de tipo medio que consistirán en el ejercicio de tareas individualizadas de carácter físico y técnico, así como en la realización de entrenamientos tácticos no exhaustivos, en pequeños grupos de varios deportistas, hasta un máximo de diez, manteniendo las distancias de prevención, de dos metros de manera general, y evitando en todo caso, situaciones en las que se produzca contacto físico. Para ello, podrán utilizar las instalaciones que tengan a su disposición, cumpliendo las medidas establecidas por las autoridades sanitarias.

2. Si se optara por el régimen de entrenamiento en concentración se deberá cumplir con las medidas específicas establecidas para este tipo de entrenamiento por las autoridades sanitarias y el Consejo Superior de Deportes. Tanto si se requiere el servicio de residencia como la apertura de los servicios de restauración y cafeterías se deberán cumplir las medidas establecidas en la presente orden para este tipo de establecimientos.

3. La realización de las tareas de entrenamiento se desarrollará siempre que sea posible por turnos, evitando superar el treinta por ciento de la capacidad que para deportistas tenga la instalación, con el objeto de mantener las distancias mínimas necesarias para la protección de la salud de los deportistas.

4. Podrá asistir a las sesiones de entrenamiento el personal técnico necesario para el desarrollo de las mismas, para lo cual deberá mantener las medidas generales de prevención e higiene frente al COVID-19 indicadas por las autoridades sanitarias. Entre dicho personal técnico se nombrará a un responsable que informará de las incidencias al coordinador de la entidad deportiva.

5. Se podrán utilizar los vestuarios, respetando lo dispuesto al efecto en las medidas generales de prevención e higiene frente al COVID-19 indicadas por las autoridades sanitarias.

6. A las sesiones de entrenamiento no podrán asistir medios de comunicación.

Artículo 40.Medidas comunes para la apertura de Centros de Alto Rendimiento y Desarrollo de Entrenamientos Medios en Ligas profesionales.

1. Podrán realizarse reuniones técnicas de trabajo con un máximo de diez participantes, y siempre guardando la correspondiente distancia de seguridad y el uso de las medidas de protección necesarias.

A estos efectos, se entiende por reuniones técnicas de trabajo aquellas sesiones teóricas relativas al visionado de vídeos o charlas técnicas de revisión de aspectos de carácter técnico, táctico o deportivo vinculadas a las posteriores sesiones de entrenamiento que realiza el entrenador con los deportistas.

2. Se realizará el control médico y posterior seguimiento del personal que acceda al centro, tanto deportistas, técnicos como personal asimilable, de acuerdo con lo previsto en las medidas generales de prevención e higiene frente al COVID-19 indicadas por las autoridades sanitarias.

3. Las sesiones de entrenamiento no contarán con presencia de personal auxiliar, ni de utilleros, reduciéndose el personal del centro de entrenamiento al número mínimo suficiente para prestar el servicio.

4. En todo caso se seguirán las medidas de prevención y protección establecidas por las autoridades sanitarias.

5. Se deberá realizar una limpieza y desinfección periódica de las instalaciones conforme a lo previsto en el artículo 6. Asimismo, se limpiará y desinfectará el material utilizado por los deportistas al finalizar cada turno de entrenamiento y a la finalización de la jornada.

6. Para el uso de materiales y gimnasios será necesario aplicar las adecuadas medidas de protección para deportistas y técnicos. Con carácter general, los deportistas no podrán compartir ningún material. Si esto no fuera posible, cualquier equipo o material utilizado para ejercicios tácticos o entrenamientos específicos o de mantenimiento mecánico y de material o equipación de seguridad, tendrá que ser desinfectado tras cada uso.

Artículo 41.Apertura de instalaciones deportivas al aire libre.

1. Se podrá proceder a la apertura de las instalaciones deportivas al aire libre para la realización de actividades deportivas con las limitaciones que recoge este artículo.

2. Podrá acceder a las mismas cualquier ciudadano que desee realizar una práctica deportiva, incluidos los deportistas de alto nivel, de alto rendimiento, profesionales, federados, árbitros o jueces y personal técnico federativo.

3. A los efectos de esta orden se considera instalación deportiva al aire libre, toda aquella instalación deportiva descubierta, con independencia de que se encuentre ubicada en un recinto cerrado o abierto, que carezca de techo y paredes simultáneamente, y que permita la práctica de una modalidad deportiva. Quedan excluidas de lo dispuesto en este artículo las piscinas y las zonas de agua.

4. Antes de la reapertura de la instalación se llevará a cabo su limpieza y desinfección.

5. La actividad deportiva requerirá la concertación de cita previa con la entidad gestora de la instalación. Para ello, se organizarán turnos horarios, fuera de los cuales no se podrá permanecer en la instalación.

6. En las instalaciones deportivas al aire libre, se podrá permitir la práctica deportiva individual o aquellas prácticas que se puedan desarrollar por un máximo de dos personas en el caso de modalidades así practicadas, siempre sin contacto físico manteniendo las debidas medidas de seguridad y protección, y en todo caso la distancia social de seguridad de dos metros. Asimismo, se respetará el límite del treinta por ciento de capacidad de aforo de uso deportivo en cada instalación, tanto en lo relativo al acceso, como durante la propia práctica, habilitándose un sistema de acceso que evite la acumulación de personas y que cumpla con las medidas de seguridad y protección sanitaria.

7. Únicamente podrá acceder con los deportistas un entrenador en el caso de que resulte necesario, circunstancia que deberá acreditarse debidamente, con excepción de las personas con discapacidad o menores que requieran la presencia de un acompañante.

8. Se procederá a la limpieza y desinfección de las instalaciones de acuerdo con lo señalado en el artículo 6. Asimismo, a la finalización de cada turno se procederá a la limpieza de las zonas comunes y, en cada turno, se deberá limpiar y desinfectar el material compartido después de cada uso. Al finalizar la jornada se procederá a la limpieza de la instalación, reduciéndose la permanencia del personal al número mínimo suficiente para la prestación adecuada del servicio.

9. En todo caso, los titulares de la instalación deberán cumplir con las normas básicas de protección sanitaria del Ministerio de Sanidad. Si en la instalación deportiva se realizan otras actividades, o se prestan otros servicios adicionales no deportivos, deberán cumplir con la normativa específica que en cada caso corresponda.

Artículo 42.Actividad deportiva individual con cita previa en centros deportivos.

1. Las instalaciones y centros deportivos de titularidad pública o privada, podrán ofertar servicios deportivos dirigidos al desarrollo de actividad deportiva con carácter individualizado y con cita previa, con las limitaciones recogidas en este artículo.

2. Con carácter previo a su reapertura, se procederá a la limpieza y desinfección del centro.

Asimismo, periódicamente se procederá a la limpieza y desinfección de las instalaciones de acuerdo con lo señalado en el artículo 6.

3. La actividad deportiva se organizará de manera individualizada, sin contacto físico, por turnos previamente estipulados, y de manera que se evite la acumulación de personas en los accesos, tanto al inicio como a la finalización del turno.

4. La actividad deportiva individualizada solo permitirá la atención a una persona por entrenador y por turno. Si el centro cuenta con varios entrenadores podrá prestarse el servicio individualizado a tantas personas como entrenadores disponga, no pudiendo en ningún caso superar el treinta por ciento del aforo de usuarios, ni minorar la distancia de seguridad de dos metros entre personas.

5. En ningún caso se abrirán a los usuarios los vestuarios y zonas de duchas, pudiendo habilitarse, en los casos estrictamente necesarios, espacios auxiliares. La ocupación máxima de dichos espacios será de una persona, salvo en aquellos supuestos de personas que puedan precisar asistencia, en cuyo caso también se permitirá la utilización por su acompañante. Deberá procederse a la limpieza y desinfección de los referidos espacios inmediatamente después de cada uso, así como a la finalización de la jornada, para lo que se seguirá lo previsto en el artículo 6.»

- La Orden SND/414/2020, de 16 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 2 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad, dedica los artículos 39 a 45 a las Condiciones para la reapertura al público de las piscinas recreativas y uso de las playas.

En particular:

«Artículo 44.Reapertura al público de las piscinas recreativas.

1. Se podrá proceder a la apertura al público de las piscinas recreativas, quedando permitido el acceso a las mismas por parte de cualquier persona.

El aforo máximo permitido será del treinta por ciento de la capacidad de la instalación, siempre que sea posible respetar la distancia de seguridad entre usuarios de dos metros. En caso contrario se reducirá dicho aforo a efectos de cumplir con la distancia de seguridad.

2. Para poder acceder a la piscina se requerirá la concertación de cita previa con la entidad gestora de la instalación. Para ello, se organizarán horarios por turnos, fuera de los cuales no se podrá permanecer en la instalación.

3. Con carácter previo a su apertura se deberá llevar a cabo la limpieza y desinfección de las instalaciones con especial atención a los espacios cerrados como vestuarios o baños.

Asimismo, se deberán limpiar y desinfectar los diferentes equipos y materiales como, vaso, corcheras, material auxiliar de clases, rejilla perimetral, botiquín, taquillas, así como cualquier otro en contacto con los usuarios, que forme parte de la instalación.

Los biocidas a utilizar para la desinfección de superficies serán aquellos del tipo de producto 2, referidos en el anexo V del Reglamento (UE) n.º 528/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2012, relativo a la comercialización y el uso de los biocidas. Asimismo, se podrán utilizar desinfectantes como diluciones de lejía 1:50 recién preparada o cualquiera de los desinfectantes con actividad virucida que se encuentran en el mercado y que han sido autorizados y registrados por el Ministerio de Sanidad.

4. Lo previsto en este artículo se entiende sin perjuicio de las operaciones de depuración física y química del agua necesarias para obtener una calidad del agua de los vasos adecuada conforme a los anexos I y II del Real Decreto 742/2013, de 27 de septiembre, por el que se establecen los criterios técnico-sanitarios de las piscinas, con la realización de los controles pertinentes, así como del cumplimiento del resto de normativa aplicable.

Artículo 45.Medidas de higiene y prevención aplicables a las piscinas recreativas.

1. Se procederá a la limpieza y desinfección diaria de la instalación de acuerdo con lo señalado en el artículo 6.

No obstante, en aquellas superficies en contacto frecuente con las manos de los usuarios, como pomos de las puertas de los vestuarios, o barandillas, se deberá llevar a cabo una limpieza y desinfección, al menos tres veces al día.

2. Se recordará a los usuarios por medios de cartelería visible o mensajes de megafonía las normas de higiene y prevención a observar, señalando la necesidad de abandonar la instalación ante cualquier síntoma compatible con el COVID-19.

3. En las zonas de estancia de los usuarios, se debe establecer una distribución espacial para garantizar la distancia de seguridad de al menos dos metros entre los usuarios mediante señales en el suelo limitando los espacios. Todos los objetos personales, como toallas, deben permanecer dentro del perímetro de seguridad de dos metros establecido, evitando contacto con el resto de usuarios.

4. El uso y limpieza de los aseos se llevará a cabo de conformidad con lo previsto en el artículo 6.5. Asimismo, se deberá verificar que, en todo momento, estén dotados de jabón y/ o geles hidroalcohólicos o desinfectantes con actividad virucida autorizados y registrados por el Ministerio de Sanidad.

5. No se podrá hacer uso de las duchas de los vestuarios ni de las fuentes de agua.»

- La Orden SND/458/2020, de 30 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 3 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad, en la modificación realizada el día 18 de junio de 2020, que ofrece el Texto Consolidado, dedica su CAPÍTULO VII a normar las «Condiciones en las que debe desarrollarse la actividad deportiva» en los términos que transcribimos a continuación:

«Artículo 31.Entrenamiento medio en ligas no profesionales federadas.

1. Los deportistas integrados en clubes participantes en ligas no profesionales federadas podrán realizar entrenamientos de tipo medio, consistentes en el ejercicio de tareas individualizadas de carácter físico y técnico, así como en la realización de entrenamientos tácticos no exhaustivos dirigidos a la modalidad deportiva específica, en pequeños grupos de varios deportistas hasta un máximo de veinte, manteniendo las distancias de seguridad de dos metros de manera general, y evitando en todo caso, situaciones en las que se produzca contacto físico. Para ello, podrán utilizar las instalaciones que tengan a su disposición, cumpliendo las medidas establecidas por las autoridades sanitarias.

2. Si se optara por el régimen de entrenamiento en concentración se deberá cumplir con las medidas específicas establecidas para este tipo de entrenamiento por las autoridades sanitarias y el Consejo Superior de Deportes. Tanto si se requiere el servicio de residencia como la apertura de los servicios de restauración y cafeterías se deberán cumplir las medidas establecidas para este tipo de establecimientos.

3. Las tareas de entrenamiento se realizarán siempre que sea posible por turnos, evitando superar el cincuenta por ciento de la capacidad que para deportistas tenga la instalación, con el objeto de mantener las distancias mínimas necesarias para la protección de la salud de los deportistas.

4. Podrá asistir a las sesiones de entrenamiento el personal técnico necesario para el desarrollo de las mismas, para lo cual deberá mantener las medidas generales de prevención e higiene frente al COVID-19 indicadas por las autoridades sanitarias. Entre dicho personal técnico se nombrará un responsable que informará de las incidencias al coordinador de la entidad deportiva.

5. Se podrán utilizar los vestuarios, respetando lo dispuesto al efecto en las medidas generales de prevención e higiene frente al COVID-19 indicadas por las autoridades sanitarias. A tal efecto, se estará a lo dispuesto en el artículo 6.5.

6. A las sesiones de entrenamiento no podrán asistir medios de comunicación.

7. Podrán realizarse reuniones técnicas de trabajo con un máximo de veinte participantes, y siempre guardando la correspondiente distancia de seguridad y el uso de las medidas de protección necesarias. A estos efectos, se entiende por reuniones técnicas de trabajo aquellas sesiones teóricas relativas al visionado de vídeos o charlas técnicas de revisión de aspectos de carácter técnico, táctico o deportivo vinculadas a las posteriores sesiones de entrenamiento que realiza el entrenador con los deportistas.

8. Las sesiones de entrenamiento no contarán con presencia de personal auxiliar, ni de utileros, reduciéndose el personal del centro de entrenamiento al número mínimo suficiente para prestar el servicio.

9. En todo caso se seguirán las medidas de prevención y protección establecidas por las autoridades sanitarias.

10. Se deberá realizar una limpieza y desinfección periódica de las instalaciones conforme a lo previsto en el artículo 6. Asimismo, se limpiará y desinfectará el material utilizado por los deportistas al finalizar cada turno de entrenamiento y a la finalización de la jornada.

11. Para el uso de materiales y gimnasios será necesario aplicar las adecuadas medidas de protección para deportistas y técnicos. Con carácter general, los deportistas no podrán compartir ningún material. Si esto no fuera posible, cualquier equipo o material utilizado para ejercicios tácticos o entrenamientos específicos o de mantenimiento mecánico y de material o equipación de seguridad, tendrá que ser desinfectado tras cada uso.

Artículo 32.Celebración de espectáculos y actividades deportivas.

«La celebración de espectáculos y/o actividades deportivas al aire libre o en instalaciones deportivas abiertas o cerradas, se ajustará a lo dispuesto en el artículo 41 de la Orden SND 414/2020, de 16 de mayo.»

Artículo 33.Flexibilización de las medidas relativas a la apertura de instalaciones deportivas al aire libre, cerradas y centros deportivos.

«1. En las instalaciones deportivas al aire libre a las que se refiere el artículo 41 de la Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, se podrá realizar actividad deportiva en grupos de hasta veinte personas, sin contacto físico, y siempre que no se supere el cincuenta por ciento del aforo máximo permitido.

A estos efectos, será de aplicación el régimen de acceso, turnos y limpieza establecido en el artículo 41 de la Orden SND/399/2020, de 9 de mayo. No obstante, los deportistas podrán acceder a las instalaciones acompañados de una persona distinta de su entrenador.

2. En las instalaciones y centros deportivos a los que se refiere el artículo 42 de la Orden SND/399/2020, de 16 de mayo, así como en el artículo 42 de la Orden SND/414/2020, de 16 de mayo, se podrá realizar actividad deportiva en grupos de hasta veinte personas, sin contacto físico y siempre que no se supere el cincuenta por ciento del aforo máximo permitido.

A estos efectos, será de aplicación el régimen de acceso, turnos y limpieza establecido en el artículo 42 de la Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, y en el artículo 42 de la Orden SND/414/2020, de 16 de mayo. No obstante, los deportistas podrán acceder a las instalaciones acompañados de una persona distinta de su entrenador.

3. Siempre que sea posible, durante la práctica de la actividad deportiva a la que se refiere este artículo deberá mantenerse una distancia de seguridad de dos metros.

4. No será necesaria la concertación de cita previa para la realización de las actividades deportivas en las instalaciones y centros a las que se refiere este artículo. 5. Queda permitida la utilización de los vestuarios y zonas de duchas. A tal efecto, se estará a lo dispuesto en el artículo 6.5.»

En definitiva, el artículo 31, establece las condiciones para entrenamiento medio en ligas no profesionales federadas; el articulo artículo 33, prevé la flexibilización de medidas relativas a la apertura de instalaciones deportivas al aire libre, cerradas y centros deportivos, así como actividad deportiva en grupos de hasta 20 personas sin superar aforo 50%; el articulo 43 por su parte, establece condiciones para la realización de actividades de tiempo libre dirigidas a población infantil y juvenil. Grupos 10 personas incluido el monitor; en la fase 3, se eliminan franjas horarias; se modifican las condiciones de desarrollo de turismo activo y actividades deportivas y recreativas en la naturaleza; se abre la posibilidad de jugar al pádel indoor 2x2, en Fase 2 y para el uso deportivo de piscinas, se previene que no es necesario el aforo de un solo nadador por calle. Cabe apreciar, máxima flexibilidad y discrecionalidad, como resalta la normativa, «se habilitará un sistema de acceso y control que evite la acumulación de personas y que cumpla con las medidas de seguridad y protección sanitaria».

CUARTO.- Planteamiento principal del recurso: Responsabilidad patrimonial derivada del impacto de la normativa COVID-19 en las actividades económicas del recurrente.

Posición de la parte actora.

Alude, en primer término, a un régimen de responsabilidad singular que se instaura por el artículo 3.2 de la LOAES.

Se centra en negar que la acción que ejercita tenga relación alguna con la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

Aclara que los daños se han ocasionado por una responsabilidad concurrente de la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma donde se ubica el centro deportivo que se vio afectado por las diversas medidas. Invoca el artículo 33 de la Ley 40/2015 para fundar esta acción conjunta.

La recurrente diferencia diversos periodos para exponer los daños irrogados y las diferentes disposiciones normativas:

- Periodo inicial de 14 de marzo a 21 de junio de 2020. Se inició con la declaración del estado de alarma que conllevó una orden de suspensión de toda actividad no considerada esencial.

Posteriormente, se desarrolló la llamada fase de "desescalada" con la aprobación del Plan para la transición hacia una nueva normalidad.

- Periodo posterior al estado de alarma inicial que va desde el día 22 de junio hasta el 25 de octubre de 2020. En el que se produjo una flexibilización de las medidas iniciales y en el que cobran relevancia las disposiciones de los gobiernos autonómicos.

- Periodo correspondiente a la declaración de un nuevo estado de alarma de ámbito nacional que aprueba determinados instrumentos jurídicos a utilizar por las Comunidades Autónomas (desde el 25 de octubre hasta el 9 de mayo de 2021). Aquí son de importancia las disposiciones autonómicas.

Apunta que la responsabilidad patrimonial que se consagra en el artículo 106 de la CE y en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015 establecen un sistema de carácter objetivo y extracontractual.

Considera que la actuación de la Administración, Estatal y Autonómica, le ha generado un perjuicio económico que ha de ser resarcido integralmente. Aporta informe pericial que cuantifica las pérdidas económicas que reclama.

Señala que en su caso se reúnen los elementos exigidos por los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015 para la efectividad de la acción de responsabilidad patrimonial:

- La existencia de un daño.

- El daño ocasionado es antijurídico porque no está obligada a soportarlo. Y explica que las normas en los estados de alarma, excepción y sitio pueden ser legales y constitucionales pero el daño que causan de forma individualizada no lo es porque afecta a una esfera de derechos preexistentes que son impedidos en su ejercicio como consecuencias de las normas que se dictan.

- Relación de causalidad.

- Ausencia de fuerza mayor.

De forma subsidiaria fundamenta que la acción entablada tendría encaje en la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

Termina con la súplica de que se dicte sentencia por la que se anulen las desestimaciones presuntas objeto del recurso y se condene a las Administraciones demandadas a abonar a la actora la cantidad de 274.193,66 euros.

Posición del Abogado del Estado.

Por su parte, el Abogado del Estado alega en primer término la falta de legitimación pasiva formal de la Administración del Estado respecto de los daños generados por las medidas acordadas por la Comunidad Autónoma entre el primer y el tercer estado de alarma. También plantea tal falta de legitimación respecto de los daños que se dicen causados por las medidas autonómicas adoptadas durante el tercer estado de alarma y ello a pesar de que este Tribunal se ha arrogado la competencia para conocer de los recursos interpuestos contra los actos dictados en delegación del Gobierno de la Nación por el RD 926/2020.

Niega la existencia de un régimen especial de responsabilidad patrimonial derivado del artículo 3.2 de la LOAES.

Reconduce a la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, apuntando que serán de aplicación las reglas de los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015. Y, seguidamente, niega que concurran los presupuestos o requisitos para que se origine esta responsabilidad.

En primer término, aduce que no existe un daño real, efectivo y evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

Argumenta también que la pandemia COVID-19 constituye un supuesto de fuerza mayor y que, en consecuencia, sirve de ruptura del nexo causal entre la actividad administrativa y el resultado de daño que se reclama.

Rechaza que el carácter antijurídico del daño alegado puesto que existía el deber de soportarlo. Lo anterior lo funda en la propia sentencia del TC 148/2021 y en su consideración de que las medidas adoptadas resultaron necesarias, idóneas y proporcionadas.

En consecuencia, interesaba el Abogado del Estado el dictado de una sentencia por la que se inadmita parcialmente el recurso respecto de la Administración del Estado, por falta de legitimación pasiva de la misma, respecto de los daños que se dicen causados por las medidas autonómicas y desestime el resto de las pretensiones. Y, subsidiariamente, dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo.

Posición de la Abogada de la Generalitat Valenciana.

Comienza su contestación a la demanda con una exposición del origen del COVID-19 y, seguidamente, efectúa un repaso de las etapas y medidas adoptadas en nuestro país para atajar la pandemia.

Opone, en primer término, la falta de legitimación pasiva de la Comunidad Autónoma por los daños derivados de la declaración del primer estado de alarma por el RD 463/2020 y por la declaración del segundo estado de alarma por RD 926/2020. Considera que la Administración del estado es la autora del primer RD y que en el RD 926/2020 se declara el Gobierno de la Nación como el competente siendo los Presidentes de las Comunidades Autónomas autoridades delegadas.

Descarta la existencia de un régimen de responsabilidad patrimonial especial o singular ex artículo 3.2 de la LOAES. Señala que la acción ejercitada se rige por los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015 y, a continuación, descarta que el supuesto planteado en el recurso reúna los requisitos o presupuestos de la responsabilidad patrimonial puesto que el daño ocasionado no es antijurídico y concurre un supuesto de fuerza mayor.

Así, en primer término, aduce que las medidas aprobadas por la Generalitat Valenciana fueron conformes a la ley y han de reputarse como idóneas, necesarias y proporcionadas para contener la expansión de la pandemia.

También reputa como adecuadas y legales las medidas adoptadas por la Generalitat tras el levantamiento del primer estado de alarma. Así, fundamenta que el Estado ha dictado un conjunto de leyes básicas y de coordinación general de la sanidad que sirven de marco para que la Generalitat pueda adoptar medidas restrictivas y al respecto menciona la Ley 3/1986 de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, la Ley 14/1986 General de Sanidad y La Ley 33/2011 General de Salud Pública.

Niega que el daño reclamado pueda ser individualizado y señala que la pandemia COVID-19 constituye un caso de fuerza mayor que rompe el nexo causal entre la actuación de la administración y el daño.

Termina suplicando que se dicte sentencia por la que se inadmita parcialmente el recurso respecto de la Administración de la Generalitat Valenciana por falta de legitimación pasiva respecto de los daños causados durante el periodo comprendido entre el día 14 de marzo de 2020 y 28 de marzo de 2021 y por los daños que se dicen causados por los Decretos del Presidente de la Generalitat dictados como autoridad delegada conforme al artículo 2.2 del RD 926/2020. Y, que se desestime el recurso contencioso-administrativo.

Abordaremos todas estas cuestiones en los siguientes fundamentos.

QUINTO.- La legitimación pasiva de la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma de Valencia.

Oponen las representaciones de la Administración del Estado y de la Generalitat Valenciana su falta de legitimación pasiva -formal y material- parcial con relación a los daños que se dicen causados por las decisiones adoptadas por la otra Administración en el ejercicio de su respectiva competencia.

Pues bien, la citada alegación, y sin perjuicio de lo que se dirá al examinar el fondo del asunto debe ser rechazada.

Como esta Sala ha puesto de manifiesto en sentencia, entre otras, de 16 de julio de 2019, recurso número 3562/2016, además de las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales (legitimatio ad processumo legitimación para el proceso) la ley exige, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal (legitimatio ad causamo legitimación para el asunto). Y conforme señala también la sentencia de 26 de noviembre de 2010, recurso número 5629/2006:

«[...] esta diferencia pone de relieve que ha de mediar una determinada relación entre el que ejerce una determinada pretensión con el objeto del proceso. De manera que han de ser esas determinadas personas las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el litigio, según los presupuestos previstos legalmente, como es el caso del antes citado artículo 22.1.b) de la LJCA, que se refiere el interés legítimo.»

En efecto, el concepto de legitimación encierra un doble significado, tal y como se declara en la sentencia del pleno de esta Sala de 3 de marzo de 2014 -Rec. 4.453/2012-:

«El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación «ad processum»y la legitimación «ad causam».La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación «ad causam»,como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal [...]»

Así, en el caso examinado, el hecho de que la reclamación se extienda desde la entrada en vigor del primer estado de alarma (Real Decreto 463/2020) al 28 de febrero de 2021, y que durante el mismo se dictaran disposiciones estatales y autonómicas que supusieran el cierre o la restricción de la actividad de la demandante no puede determinar a liminela falta de legitimación pasiva de las Administraciones para ser interpeladas en la presente reclamación, pues, en primer lugar, durante el periodo referido, se dictó, entre otros, el Real Decreto-Ley 21/2020, de 9 de junio, antes mencionado, en virtud del cual se adoptaron determinadas medidas de contención cuya vigilancia, inspección y control correspondió a los órganos competentes del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales, en el ámbito de sus respectivas competencias; en segundo lugar, se dictó también el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró un segundo estado de alarma que afectó a todo el territorio nacional, que contenía concretas medidas limitativas para la actividad de la demandante, y en el ámbito del cual la autoridad competente lo fue el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas las autoridades competentes delegadas. Y la duración de este estado de alarma, mediando la prórroga adoptada mediante el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, se extendió hasta el 9 de mayo de 2021.

En definitiva, y sin perjuicio de lo que proceda concluir al examinar el fondo del asunto, de lo expuesto se desprende con claridad que la reclamación interpuesta por la entidad demandante atribuye correctamente a ambas Administraciones interpeladas la condición jurídico procesal de parte demandadas, estando legitimadas como tal para actuar en el proceso, atendida la situación jurídica en litigio y las normas que resultan de aplicación.

Cuestión diferente será analizar, en su caso, el requisito del título de imputación correspondiente y, a cuál de las dos Administraciones, si a la estatal o la autonómica, en su caso, les serían atribuibles los hipotéticos perjuicios derivados de la adopción de aquellas medidas restrictivas de carácter sanitario, atendiendo las disposiciones dictadas al efecto y la habilitación concreta (incluida la delegación) en virtud de la que se dictaron cada una de ellas.

SEXTO.- La responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador. Las SSTC 148/2021 y 183/2021 .

Como detalladamente señalamos en las sentencias citadas en el fundamento primero, el principio de responsabilidad patrimonial del Estado tiene su anclaje último en el principio general de responsabilidad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE) y en la propia cláusula constitucional de Estado de Derecho ( artículo 1.1 CE) , concretándose a nivel constitucional en los arts. 106.2 y 121, si bien su desarrollo queda deferido a la ley. En dichas sentencias analizábamos con detenimiento todas las circunstancias que se daban en estos casos, así como la doctrina aplicable, debiendo reseñar, simplemente, las conclusiones más relevantes que alcanzamos.

En primer término, resulta claro que nos hallamos en un supuesto de responsabilidad del Estado-Legislador, pues los Reales Decretos de declaración de estado de alarma 463/2020 y 926/2020, y sus correspondientes prórrogas, ostentan la naturaleza jurídica de disposiciones con valor de ley. Así lo declaramos en nuestro auto de 10 de junio de 2020 (Sección Cuarta) y también lo hizo el Tribunal Constitucional, en su sentencia 83/2016, de 10 de febrero, fundamento jurídico 10.º, reiterado en la STC 183/2021, de 27 de octubre.

Igualmente, señalábamos que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador es de configuración legal al abstenerse la Constitución de establecer un régimen, por mínimo que fuere, relativo al mismo, y que es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la que establece en nuestro ordenamiento jurídico una regulación legislativa específica y más completa de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por leyes contrarias a normas o valores constitucionales, y en particular su artículo 32, apartados 3 y 4.

Concluíamos de esta regulación que para que nazca el deber de indemnizar, deben concurrir los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas: a) que la aplicación de la ley haya ocasionado una lesión que «el particular no tenga el deber jurídico de soportar»; y b) que el daño alegado sea «efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas».

Recordábamos que nuestra jurisprudencia se ha enfrentado en numerosas ocasiones a reclamaciones de responsabilidad patrimonial de Estado-Legislador, cuestión sobre la que tiene una consolidada doctrina. De esta doctrina se deduce que se contemplan dos supuestos de responsabilidad del Estado Legislador: uno, concebido en términos generales, en cuanto se genera sólo cuando se trate de actos legislativos no expropiatorios que comporten una lesión que no se tenga el deber jurídico de soportar y se establezca en la propia norma legal y, otro supuesto, más específico, de leyes declaradas inconstitucionales, en el que se establece una presunción iuris et de iurede que se ha ocasionado el daño, cuando concurran los dos requisitos establecidos en la norma: que haya existido una sentencia firme y se haya invocado en el correspondiente proceso la inconstitucionalidad luego declarada. De este modo, «solo la actuación, podríamos decir patológica, de la potestad legislativa que comporta la declaración de inconstitucionalidad, generaría la responsabilidad del Estado legislador [...]». Por supuesto, siempre que se cumplan los requisitos del apartado 4 del artículo 32. Es lo cierto que de ambos Reales Decretos se deriva el deber de soportar las cargas en ellas impuestas con carácter general para preservar la salud pública de los ciudadanos, sin que se genere un derecho de reparación de los posibles daños sufridos. Este es un principio general que aparece ya recogido en el artículo 54.3 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que expresamente excluye la indemnización por parte de la Administración respecto de los gastos causados por las medidas adoptadas para preservar la salud pública.

En relación con la STC 148/2021, de 14 de julio, debe señalarse que, en relación con las medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales, se afirma que dichas medidas no vulneran lo establecido en los artículos 35.1 y 38 CE (derecho a la elección de profesión u oficio y libertad de empresa). En relación con esta última, las restricciones de la actividad no limitan o restringen, en general la libertad de comercio, sino que determina el cierre o clausura temporal de unos establecimientos que quedarán individualizados por las condiciones y el riesgo de contagio a los que el precepto se refiere sin que pueda calificarse de ejercicio de libertad constitucional de empresa aquella conducta que depare, por su anómalo desenvolvimiento, daños o riesgos para terceros.

En cuanto a las reglas que suspenden la apertura al público tanto de locales y establecimientos comerciales como de determinados equipamientos culturales o destinados a actividades recreativas así como las que suspenden las actividades de hostelería y restauración se reconoce en la sentencia que «constriñen intensísimamente, con carácter temporal, el libre mantenimiento de la actividad empresarial en esos sectores, pero el estado de alarma puede justificar excepciones o modificaciones pro temporeen la aplicabilidad de las normas, siempre que se orienten a la protección de otros bienes de relevancia constitucional.»

Además, se tiene en cuenta en la sentencia que la medida de suspensión está prevista en el artículo 12.1 LOAES y, por remisión en los artículos, 26.1 de la Ley General de Sanidad y 54.1.c) y d) de la Ley 33/2011, General de Salud Pública en los casos de que concurran «riesgo inminente y extraordinario para la salud», en la primera de estas disposiciones y «motivos de extraordinaria gravedad o urgencia», en la segunda.

Como quiera que la sentencia declara la inconstitucionalidad de algunos de los preceptos del Real Decreto, el Tribunal Constitucional considera necesarios hacer algunos pronunciamientos generales de especial interés para nuestro asunto litigioso.

En primer lugar, que las medidas adoptadas son necesarias, idóneas y proporcionales a la situación, habiendo afectado a la generalidad de la población, por lo que no resulta justificado que puedan atenderse pretensiones singulares de revisión fundadas exclusivamente en la inconstitucionalidad apreciada, cuando no concurran otros motivos de antijuridicidad, sin que puedan revisarse procesos conclusos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada ni situaciones decididas mediante actuaciones administrativas firmes ni las demás situaciones jurídicas generadas por la aplicación de los preceptos anulados, aunque sí los procesos o procedimientos sancionadores ( artículo 40.1 LOTC) .

En segundo lugar, que la inconstitucionalidad apreciada en la sentencia no será por sí misma título (así se afirma expresamente) para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial en las Administraciones Públicas sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3.2 de la LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

En definitiva, de la declaración de inconstitucionalidad parcial de este Real Decreto no nace en el presente caso un derecho al resarcimiento por responsabilidad patrimonial fundado en dicha declaración.

Y respecto a la STC 183/2021, de 27 de octubre, declara la inconstitucionalidad de parte del Real Decreto 926/2020, en relación a la competencia de lo que la norma denomina «autoridades competentes delegadas» del Acuerdo del Pleno del Congreso de autorización de la prórroga del estado de alarma; en concordancia con la declaración de inconstitucionalidad, de parte del Real Decreto 926/2020, también declara inconstitucional el Real Decreto 956/2020. Para lo que aquí interesa, sin embargo, en ambas sentencias se declara que las medidas restrictivas que tuvo que soportar la parte actora y de las que deduce los daños patrimoniales sufridos fueron constitucionales y proporcionadas a la situación existente.

SÉPTIMO.- La cuestión de la antijuridicidad en la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador. Carga general o sacrificio especial.

Los artículos 32.1 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público excluyen la posibilidad de indemnización cuando el particular tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la ley.

Las normas de excepción, al igual que el resto de las leyes, son imperativas y de aplicación general a sus destinatarios, imponiendo a todos ellos el deber de soportar las cargas que de ellas se derivan en aras del interés público que justifica su aprobación, de manera que, en principio, solo se puede generar la responsabilidad patrimonial a favor de los afectados por dicha normativa cuando el propio legislador así lo hubiera reconocido o cuando fuere declarada su inconstitucionalidad.

La misma consecuencia del deber de soportar tiene, para lo que aquí interesa, el ejercicio de las incisivas potestades que tiene reconocida la Administración Pública en defensa de la salud colectiva, pudiendo en el ejercicio de las mismas limitar derechos individuales.

Las normas previstas en los Reales Decretos que declararon o prorrogaron el estado de alarma tuvieron un carácter excepcional y limitado en el tiempo al objeto de abordar una situación de emergencia sanitaria que comprometía gravemente la salud y vida de los ciudadanos. Esta situación justificó el desplazamiento de la legislación ordinaria y la restricción de derechos constitucionales, aplicándose las medidas extraordinarias que se consideraron necesarias para actuar contra la pandemia.

Es cierto que tales medidas no estaban predeterminadas en el ordenamiento jurídico, pero tal predeterminación no es exigible cuando se trata del Derecho de Excepción porque es imposible fijar previamente la ruta de una situación extraordinaria y anómala, como lo es también preestablecer los medios que han de utilizarse para combatirla, aunque si les es exigible que sean proporcionales y adecuadas a los hechos que deben afrontar. Ofrecíamos en las sentencias citadas anteriormente un análisis de diferentes normas y resoluciones que, precisamente, destacaban la trascendencia y procedencia de las medidas adoptadas ante una situación de todo punto excepcional.

Y es que, en definitiva, la enfermedad derivada del COVID-19 como enfermedad infecciosa altamente transmisible por vía aérea y a través del contacto personal, no solo conllevó un alto riesgo para la salud humana derivado del elevado índice de propagación sino y, además, un riesgo de colapso de los servicios sanitarios tal como de hecho sucedió, asociado todo ello a un incremento de la mortalidad y morbilidad. Es por ello por lo que, el mantenimiento de la integridad física de la población ( artículo 15 CE) y el derecho a la protección de la salud pública ( artículo 43 CE) , otorgan cobertura constitucional y legitiman las restricciones en el ejercicio de determinadas actividades económicas.

No obstante, se pretende fundar la responsabilidad en la supuesta existencia de un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que resultaron afectados de manera especial, en relación o comparación con otros sujetos a los que también estuvo dirigida la referida normativa. Ese diferente y singular trato se considera contrario al principio constitucional de igualdad ante las cargas públicas y su reparación no ha sido expresamente descartada en la propia ley.

Con independencia de la acogida que pudiera tener este planteamiento en abstracto, es lo cierto que las restricciones y limitaciones contenidas en los Reales Decretos de estado de alarma tuvieron carácter general, con múltiples e indeterminados destinatarios, y con numerosos sectores económicos y empresariales afectados, como hemos visto en los primeros fundamentos de esta sentencia al reflejar esa normativa, de manera que no se puede deducir la singularización pretendida por el recurrente. La mayor o menor afección de una norma jurídica en relación con sus destinatarios, su diferente intensidad desde el punto de vista de la carga que supone su aplicación, en sí misma no permite establecer la distinción querida por el recurrente, pues esas diferencias se producen ordinariamente en la aplicación de todas las normas jurídicas en relación con el círculo de intereses de sus destinatarios, que nunca resultan por igual afectados, consideración que se maximiza cuando estamos en presencia de normas de excepción.

La sociedad en su conjunto tuvo que soportar las decisiones adoptadas por los poderes públicos para preservar la salud y la vida de los ciudadanos, de manera que la vía de reparación o minoración de daños para aquellos que la padecieron con mayor intensidad, de ser procedente, tiene que ser la de las ayudas públicas -que se concedieron ampliamente-, pero no la de la responsabilidad patrimonial que exige como presupuesto inexcusable de una antijuridicidad que aquí no es predicable.

En definitiva, las medidas contenidas en el Real Decreto 463/2020, particularmente las previstas en su artículo 10, fueron necesarias, adecuadas y proporcionales a la gravedad de la situación y gozaron del suficiente grado de generalidad en cuanto a sus destinatarios, que tuvieron el deber jurídico de soportarlas sin generar ningún derecho de indemnización por los posibles perjuicios sufridos, habiéndolo declarado así expresamente el Tribunal Constitucional en la ya citada STC 148/2021, sentencia que produce efectos de cosa juzgada y vincula a todos los tribunales ex artículo 38 LOTC y 5 LOPJ.

Esta sentencia preserva, no obstante, la posible aplicación de lo previsto en el artículo 3.2 de la LOAES y sobre esta precaución muchas de las demandas, análogas a la aquí examinada, han tratado de construir un diferenciado sistema de responsabilidad patrimonial.

Lo analizamos a continuación.

OCTAVO.- El artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981 sobre los estados de Alarma, Excepción y Sitio. Inexistencia de un nuevo y singular sistema de responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva.

Dice la STC 148/2021, sobre el artículo 3.2 de la Ley Orgánica reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, lo siguiente:

«c) Por último, al tratarse de medidas que los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar, la inconstitucionalidad apreciada en esta sentencia no será por sí misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio».

En procedimientos similares, la parte sostiene que esa referencia expresa artículo 3.2 de la LO 4/1981 se debe a que dicho precepto establece un régimen especial de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio. Ese régimen especial estaría caracterizado porque en él no resultaría de aplicación el régimen jurídico sustantivo previsto en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015. En particular, no sería aplicable la fuerza mayor como causa de exoneración de la responsabilidad, ni tampoco la exigencia de la antijuridicidad del daño como elemento determinante del concepto de lesión.

Ya rechazamos esta tesis en nuestras anteriores sentencias sobre esta materia, a las que nos remitimos nuevamente, destacando lo más relevante de la argumentación allí desarrollada.

Reconociendo, en primer término, que la regulación constitucional y legal de los estados de excepción pretenden, precisamente, su ejercicio dentro del Derecho, incluso en estas situaciones, rechazábamos la interpretación según la cual ello implicaba un sistema diferenciado de responsabilidad patrimonial.

En primer lugar, porque ese supuesto régimen singular, que prescinde de los requisitos establecidos en la Ley 40/2015, no se deduce directa ni indirectamente del artículo 116.6 de la Constitución o del reseñado artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, ya que estas normas no contienen ni expresa ni tácitamente previsión alguna al respecto. Si el legislador hubiera querido crear un régimen autónomo de responsabilidad, atendida la trascendencia de esa medida, que supondría excepcionar el propio artículo 106.2 de la Constitución, lo hubiera expresado claramente.

En segundo lugar, porque la remisión que efectúa el artículo 3.2 «a lo dispuesto en las leyes» solo puede ser entendido como una remisión al régimen general de la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos vigente en cada momento, de manera que si se trata de responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador por los daños sufridos como consecuencia de las normas con fuerza y valor de ley aprobadas (la derivada de los Reales Decretos relativos al estado de alarma) habrá que estar a las normas reguladoras de dicha responsabilidad, y si se trata de la responsabilidad del Estado-Administración, por los daños derivados del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, también habrá de estarse a la regulación contenida en la Ley 40/2015.

Esta misma línea argumental puede ser traída a colación para el rechazo de la alegación de que no resulta de aplicación en los estados de alarma, excepción y sitio la exoneración de la responsabilidad por concurrencia de fuerza mayor.

Esa exclusión de la fuerza mayor contravendría directamente los artículos. 116.6 y 106.2 CE. El primero en cuanto señala que la declaración de los estados no modifica el principio de responsabilidad, en toda su extensión, reconocido en la Constitución y el segundo en cuanto que establece que la concurrencia de fuerza mayor resulta determinante como causa de exoneración de la responsabilidad de las Administraciones ante las lesiones sufridas por los particulares como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, sin contemplar excepción alguna al respecto.

Esto no significa que las circunstancias fácticas excepcionales de una situación de emergencia no deban ser tenidas en cuenta al determinar la concurrencia de los requisitos de la responsabilidad, en especial al establecer el estándar de funcionamiento de la Administración, que puede diferir del exigible en situaciones de normalidad. Pero ello, no supone alterar los requisitos y presupuestos de la institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

En definitiva, la declaración del Tribunal Constitucional pretende principalmente excluir la responsabilidad del Estado-Legislador por falta de antijuridicidad de las medidas adoptadas pese a la declaración de inconstitucionalidad de alguna de las normas del Real Decreto del estado de alarma, pero deja a salvo, lógicamente, otros posibles supuestos de responsabilidad patrimonial que pudieran darse, como es la que supuestamente podría corresponder a la Administración Pública por el funcionamiento de los servicios públicos, especialmente los sanitarios.

NOVENO.- Fuerza mayor y pandemia.

Para que exista responsabilidad es preciso que los daños no se hayan producido en unas circunstancias que puedan ser calificadas de fuerza mayor. Así lo dice el artículo 106.2 de la Constitución y el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. La existencia de fuerza mayor fue argumentada con extensión en las sentencias citadas y, al igual que hemos hecho anteriormente, a tal extensa argumentación nos remitimos, pero destacaremos que, a juicio de la Sala, la pandemia producida por el virus denominado técnicamente SARS-COV-2 se ajusta a esa definición de fuerza mayor porque constituyó un acontecimiento insólito e inesperado en el momento en el que surgió y por la forma en la que se extendió por todo el planeta en sus primeros momentos, inicio y desarrollo completamente ajeno a la actividad de las Administraciones Públicas.

No obstante, cabe recordar que uno de los principios a los que deben someter su actuación las Administraciones públicas en materia de salud colectiva es el de precaución, artículo 3 d) de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, y que con base a este principio la mera existencia de indicios fundados de una posible afectación grave de la salud de la población, aun cuando hubiera incertidumbre científica sobre el carácter del riesgo, determinará la cesación, prohibición o limitación de la actividad sobre la que concurran.

Precisamente los daños que ahora se reclaman no se imputan a la pandemia, aunque esta sea causa remota de esos daños, sino a las medidas adoptadas por los poderes públicos para tratar de frenar su desarrollo. El juicio sobre esas medidas no puede quedar descartado por el hecho de calificar la pandemia con las características de la fuerza mayor en relación con determinados daños. No habrá ruptura del nexo causal y nacerá la responsabilidad patrimonial cuando los daños no fueren directamente imputables a la enfermedad sino a las medidas adoptadas para hacerla frente, medidas que pueden ser juzgadas desde la perspectiva de la responsabilidad por su razonabilidad, grado de intensidad, proporcionalidad o duración.

Ahora bien, para juzgar el acierto o desacierto de las medidas adoptadas por los poderes públicos en los primeros meses de pandemia, entre ellas las contempladas en los Reales Decretos de estado de alarma, no podemos estar a los conocimientos científicos actuales sino a los existentes cuando la pandemia comienza a desplegar sus efectos. Así lo ha sostenido tanto el Tribunal Constitucional en la STC 148/2021 como este Tribunal Supremo cuando ha declarado la prohibición del regreso lógico desde acontecimientos futuros ( sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo de fechas 14 y 15 de febrero de 2006; 7 de mayo de 2007 y 10 de junio de 2008 y Sala Tercera en sentencia de fecha 14 de noviembre de 2001, Rec. 8397/1997).

La propia Ley 40/2015, en su artículo 34.1, a los efectos de la responsabilidad, tiene en cuenta estos mismos criterios de valoración:

«1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.»

Pues bien, no cabe duda de que el conjunto de medidas adoptadas por las Administraciones Públicas durante la gestión de la crisis sanitaria estuvo condicionada por los conocimientos científicos existentes en cada momento, muy escasos de certezas, tanto en lo relativo a la forma de transmisión del coronavirus y al impacto real de la propagación, como a las consecuencias a medio y largo plazo sobre la salud de las personas afectadas en mayor o menor medida por el virus. Con arreglo a esos conocimientos, las medidas de distanciamiento social, el confinamiento domiciliario y la limitación extrema de los contactos y actividades grupales fueron las únicas medidas que se acreditaron como eficaces para limitar los efectos de una pandemia completamente imprevisible y de dimensiones desconocidas hasta entonces.

No resulta ocioso recordar ahora, que el Tribunal Constitucional haya validado por sus notas de necesidad, proporcionalidad e idoneidad según cada hito de evolución de la pandemia en el país -esto es, de forma dinámica- las medidas controvertidas, pese a incidir, limitando el ejercicio de los derechos fundamentales implicados por morde la finalidad legitima de salvaguardar bienes jurídicos esenciales, -en ese momento expuestos a un riesgo efectivo y desconocido en sus implicaciones- que exigió que se postergara a un momento más propicio, según los índices epidemiológicos conocidos en el devenir diario de la evolución de la pandemia, su pleno ejercicio.

Podemos concluir que la fuerza mayor puede operar como supuesto de exención de responsabilidad patrimonial en relación con determinados daños directamente imputables a la pandemia COVID-19, pero no cuando se deducen de la actuación de los poderes públicos, si bien en nuestro caso, como ya hemos razonado extensamente supra,la actividad administrativa desarrollada fue razonable y proporcionada a la situación existente por lo que no generó responsabilidad.

DÉCIMO.- Conclusiones y costas.

Rechazadas todas las alegaciones de la parte actora, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta por parte del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática y por parte de la Conselleria de Sanitat Universal i Salut Publica de la Generalitat Valenciana de sendas reclamaciones, planteadas en fecha 17 de marzo de 2021, por los daños y perjuicios efectivamente causados por razón de la declaración del estado de alarma y de las medidas adoptadas para hacer frente a la situación de emergencia sanitaria provocada por el COVID-19.

Y, en virtud de lo previsto en el artículo 139 LJCA, procede imponer las costas a la parte demandante, si bien la Sala, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso, establece que el importe máximo a satisfacer al respecto a la Administración demandada por todos los conceptos será de cuatro mil euros (4.000 euros), más el IVA correspondiente, si procediere.