Sentencia Contencioso-Administrativo 319/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 497/2024 de 24 de marzo del 2025

PRIMERO.-Objeto del recurso.

La representación procesal de la mercantil VIALETHEIA, S.L., interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Consejero de Salud de la Xunta de Galicia, de 17 de febrero de 2023, que desestima la solicitud de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados por las medidas normativas adoptadas para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por COVID-19.

Esta Sala ha tenido ocasión ya de pronunciarse de manera reiterada y uniforme sobre reclamaciones esencialmente similares a la que nos ocupa en el presente caso, sirviendo como muestra las sentencias 1360/2023, de 31 de octubre (Rec. 453/2022, sobre hostelería y restauración); 1497/2023, de 21 de noviembre (Rec. 646/2022, sobre transporte aéreo); 1554/2023, de 23 de noviembre (Rec. 102/2022, sobre comercio en general); 1556/2023, de 23 de noviembre (Rec. 469/2022, sobre ocio nocturno); 1628/2023, de 4 de diciembre (Rec. 576/2022, sobre locales abiertos al público) o 1733/2023, de 20 de diciembre (Rec. 213/2022, sobre transporte de viajeros por carretera), entre otras muchas; y a ellas nos remitimos en cuanto a la exposición que efectúan sobre los antecedentes relevantes de la crisis sanitaria, las normas dictadas para su control y las medidas adoptadas para el sector concreto de la hostelería- que es el específico al que se dedica la aquí recurrente- y en lo atinente a los fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador y el contenido de las sentencias del TC 148/2021 y 183/2021. Y, por el periodo temporal en el que se concentra la reclamación- desde marzo a diciembre de 2020- nos remitimos especialmente a las sentencias de 20 de febrero de 2025 (Rec. 1065/2023), y de 25 de febrero (Rec. 47/2024), dado que examinan la concurrencia de las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas durante diversos periodos en los que se intercala competencia exclusiva del Estado, normas autonómicas dictadas en delegación y normas autonómicas dictadas al amparo de sus propias competencias.

SEGUNDO.- Planteamiento principal del recurso: Responsabilidad patrimonial derivada del impacto de la normativa COVID-19 en las actividades económicas del recurrente.

Posición de la parte actora.

La recurrente invoca como fundamento de su pretensión el artículo 106 de la CE y los artículos 35 y siguientes de la Ley 39/2015.

Señala que las normas que se consideran origen del daño son las dictadas por la Consejería de Sanidad de la Xunta de Galicia y no las de la Administración General del Estado. Y al efecto enuncia:

- Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 12 de marzo de 2020, por el que se adoptan medidas preventivas en materia de salud pública en la Comunidad Autónoma de Galicia, como consecuencia de la evolución de la epidemia del coronavirus COVID-19.

- Acuerdo de 13 de marzo de 2020, del Consello de la Xunta de Galicia por el que se declaró la situación de emergencia sanitaria en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia y se activó el Plan territorial de emergencias de Galicia.

No resta relevancia al RD 463/2020 por el que se declaró el Estado de alarma y que desplazó la legalidad ordinaria desde el día 14 de marzo hasta el día 21 de junio de 2020, pero afirma que tal incidencia no es objeto de reclamación.

Destaca otras normas autonómicas dictadas con posterioridad al RD 463/2020:

- Decreto 90/2020, de 13 de junio por el que se acordaba que la Comunidad Autónoma de Galicia estaba en condiciones de superar la fase III del Plan para la desescalada. Explica que en ejecución de dicho decreto se fueron abriendo gradualmente las actividades. Que las medidas restrictivas acordadas por la comunidad autónoma a partir de ese momento sí que son en ejercicio de sus competencias.

- Acuerdo de 12 de junio de 2020 del Consello de la Xunta sobre medidas de prevención necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, una vez superada la fase III del Plan para la transición a una nueva normalidad.

- Menciona que las medidas adoptadas no fueron efectivas y que, en consecuencia, se declaró un segundo estado de alarma mediante RD 926/2020, de 25 de octubre y que se prorrogó posteriormente por el RD 956/2020, de 3 de noviembre, hasta fecha 9 de mayo de 2021. Durante este periodo de tiempo se procedió: a limitar la circulación de las personas por las vías o espacios de uso público entre las 23:00 horas y las 06:00 horas para determinadas actuaciones, que no eran beneficiosas para la actividad de esta demandante, el llamado toque de queda; se restringió la entrada y salida de personas del territorio de cada comunidad o ciudad autónoma salvo para determinadas actuaciones, tampoco ninguna de ellas beneficiosa para la actividad de esta demandante y se limitó la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados a un máximo de 6 personas, salvo que se tratara de convivientes.

Niega que concurra fuerza mayor. Expone, además, que no tiene el deber jurídico de soportar los daños que son consecuencia de las medidas restrictivas adoptadas ya que correspondía a la Administración la adopción de las medidas necesarias pero que hubiesen implicado menor perjuicio económico.

Aporta un informe pericial que determina que los daños económicos ocasionados a lo largo del año 2020 equivalen a 49.493.17 euros y obtiene tal resultado de la contraposición de los beneficios obtenidos en años anteriores frente a los generados en 2020.

Posición del Abogado del Estado.

Por su parte, el Abogado del Estado se opuso a la estimación de la demanda presentada de contrario, alegando, en primer lugar, la concurrencia de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69 c) en relación con el artículo 25 de la Ley Jurisdiccional, argumentando que la demandante articuló una reclamación de responsabilidad patrimonial presentada ante la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia sin presentar reclamación administrativa ante la Administración del Estado. Alega, en consecuencia, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por inexistencia de actividad recurrible imputable a dicha Administración.

En segundo lugar, alega la representación de la Administración la falta de legitimación pasiva formal de la Administración del Estado, argumentando, que ninguna disposición ni medida acordada por la Administración del Estado suspendió el ejercicio de la actividad de la demandante en el periodo a partir del levantamiento del primer estado de alarma, puesto que las únicas disposiciones que así lo hicieron fueron disposiciones autonómicas, por haber quedado sin efecto la concentración de autoridad en el Gobierno de la nación tras levantarse el estado de alarma declarado por Real Decreto 463/2020.

Opone que es aplicable el régimen general de responsabilidad patrimonial. Niega la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por no concurrir ninguno de los requisitos exigidos por el artículo 32.3 de la Ley 40/2015, pues ninguna de las normas identificadas por la demandante establece un derecho específico de indemnización, ni han sido declaradas inconstitucionales ni contrarias al Derecho de la Unión Europea.

Argumenta que no concurre un daño antijurídico que la actora no tuviera el deber jurídico de soportar. Y añade que el TC ha declarado que las medidas fueron adecuadas y razonables. Asienta que existe un deber jurídico de soportar el daño, y cita la sentencia del Tribunal Constitucional 148/2021, de 14 de julio, en relación con las medidas contenidas en el RD 463/2020. Además, señala que la jurisprudencia ha negado antijuridicidad del daño en los causados por el actuar administrativo si la actuación puede considerarse razonable conforme a los estándares exigibles.

Opone el Abogado del Estado la ruptura del nexo causal por existencia de fuerza mayor, argumentando, contra lo sostenido por la entidad demandante, que los eventuales perjuicios que hubieran podido sufrir los destinatarios de las medidas recogidas en el RD de alarma son en último extremo, imputables a la propia pandemia como causa eficiente, la cual tiene los caracteres de exterioridad e irresistibilidad, que corresponden con los requisitos de la fuerza mayor.

La existencia de un daño real, efectivo y evaluable económicamente, que únicamente cabe plantearse el derecho a la indemnización si el acto de aplicación de la norma supone para sus concretos destinatarios un sacrificio patrimonial de carácter especial, en comparación del que pueda derivarse para el resto de la colectividad, y señala que el sacrificio patrimonial sufrido es que podrían aducir todos los empresarios de los sectores afectados, que han visto cesada o condicionada su actividad en aplicación de las medidas adoptadas por las autoridades competentes durante el periodo de referencia de la indemnización. Niega también el Abogado del Estado la nota de efectividad del daño que exige el artículo 32.2 de la LRJSP, pues no es verosímil pretender que, de haber continuado la actividad, el nivel de ingresos habría sido el mismo a pesar del escenario pandémico. Además, argumenta que se reclaman como lucro cesante lo que no constituye sino una expectativa de derecho excluida de reparación por la jurisprudencia.

Posición del Abogado de la Xunta de Galicia.

En su argumentación va descartando la legitimación de la Xunta y esto al hilo de la normativa que la recurrente apunta como generadora del daño.

Así, en primer término y con respecto al Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia, de 12 de marzo de 2020, descarta la responsabilidad autonómica ya que tal decreto se refería a medidas que no afectaban al sector de hostelería al que se dedica la recurrente. En cuanto al Acuerdo e 13 de marzo, indica que las medidas fueron desplazadas por el RD 463/2020. Señala también que la acción emprendida estaría prescrita.

Entiende la demandada que ningún vínculo existe entre su actuación y las medidas adoptadas por el RD 463/2020 y que, incluso, la recurrente descarta la responsabilidad por estas medidas; no obstante, apunta la administración autonómica que debería desecharse la reclamación efectuada respecto del el primer estado de alarma puesto que en la cuantificación de los daños no desglosa los periodos.

En el mismo sentido descarta su responsabilidad por las medidas adoptadas al amparo del Plan de desescalada aprobado el 28 de abril de 2020.

El Letrado de la Xunta fija el día 15 de junio de 2020 como la fecha en la que la comunidad autónoma vuelve al ejercicio de sus competencias que, hasta la fecha, habían sido asumidas por el Estado. Lo anterior, por cuanto, mediante el Decreto 90/2020, del Presidente de la Xunta de Galicia, se declara la superación de la fase III del Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia del COVID-19 con efectos desde las 00:00 del día 15 de junio de 2020.

Enuncia también algunas órdenes del Ministerio de Sanidad que sirvieron para la coordinación y que fueron de obligado cumplimiento hasta junio de 2021. Con este dato pretende también descartar la responsabilidad autonómica.

Y similar razonamiento efectúa en relación con las medidas adoptadas por RD 956/2020, que declara el segundo estado de alarma, pero apuntando que la Xunta dictó normas complementarias que afectaron directamente al negocio de la recurrente. Añade que la demandante viene a asumir la coexistencia de medidas estatales y autonómicas con incidencia en su negocio, siendo que con respecto a las medidas estatales nada puede reclamar a la administración autonómica.

Precisa que la responsabilidad a exigir a la Administración del Estado sería la propia de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador y al efecto cita la sentencia de esta Sala de 31 de octubre de 2023 para aludir a la inexistencia de antijuricidad de las medidas adoptadas por el RD 463/2020.

También alude a la STC 183/2021 y 148/2021 para exponer que las medidas adoptadas fueron proporcionales, idóneas y necesarias.

Expone los requisitos o presupuestos de la responsabilidad patrimonial para, a continuación, negar que en el presente supuesto se reúnan.

Finaliza interesando una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo.

Abordaremos todas estas cuestiones en los siguientes fundamentos.

TERCERO.- La inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en relación con la pretensión dirigida contra la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia.

Pues bien, expuesto lo que antecede, convendrá recordar que en las precedentes sentencias de la Sala se recondujo la acción a la propia de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, dada la naturaleza legal de los reales decretos que declararon los estados de alarma, y tal como con reiteración se ha dicho -valgan por todos, el Auto de 3 de noviembre de 2023 (Cuestión de Competencia número 71/023)- el juego combinado de los artículos 92.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre en relación con el artículo 12.1, letra a) de la Ley Jurisdiccional, determinan que la competencia objetiva para conocer los recursos contencioso-administrativos, en cuanto se refieran a los daños derivados de los Reales Decretos de declaración del estado de alarma y sus prórrogas, corresponda en única instancia, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Pero, es más, la competencia de la Sala se amplía al conocimiento de los actos y disposiciones dictados por las Comunidades Autónomas -en este caso Galicia- en razón a la delegación efectuada por las declaraciones del estado de alarma, siendo así que por la misma circunstancia de haber sido dictados en virtud de tal delegación, deben entenderse dictados por el órgano delegante, esto es, el Consejo de Ministros, siendo esta la causa de residenciar su impugnación jurisdiccional ante esta Sala.

El actual recurso presenta como particularidad que el periodo temporal en el que se dicen causados los daños abarca tanto la vigencia del primer y segundo estado de alarma- durante todo el año 2020- y tal como reconoce la recurrente en tal periodo se intercalan medidas restrictivas del Estado, medidas autonómicas dictadas en delegación y otras medidas, también autonómicas, pero acordadas en ejecución de las competencias sanitarias de la comunidad autónoma. En tales recursos en los que se pretende una responsabilidad patrimonial concurrente de dos administraciones - en nuestro caso administración estatal y autonómica- también incumbe a esta Sala el conocimiento tal como se ha reiterado en sentencias como de 16 de diciembre de 2010, recurso 101/2010:

«Ha de tenerse en cuenta que en un caso singular como el que nos ocupa, el órgano jurisdiccional habrá de dirimir si, partiendo de unos mismos hechos, existe responsabilidad patrimonial de la Administración y, de ser así, cuál o cuáles serían las Administraciones responsables y en qué medida. No cabe duda de que este análisis habrá de tomar en consideración los respectivos ámbitos competenciales de cada una de ellas, pero ello no obsta a que razones de funcionalidad y eficacia aconsejan un tratamiento unitario por un mismo órgano jurisdiccional.

Una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva previstas en la Ley Jurisdiccional permite deducir que la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones sobre responsabilidad patrimonial adoptadas por diferentes Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendida esta causa como el dato fáctico determinante de la reclamación, ha de corresponder al órgano jurisdiccional competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración de mayor ámbito territorial; órgano que en el presente caso es la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.(...)

(...) Sobre la posibilidad de acumulación de pretensiones cuyo conocimiento corresponda a órganos jurisdiccionales distintos, se ha pronunciado este Tribunal, entre otras, en Sentencia de 12 de abril de 2005 (cuestión de competencia nº 25/2002 ), EDJ 68338y en Auto de 4 de diciembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 17/2006), EDJ 224914.» (TS 3ª 4-12-09, EDJ 300018)».

Este es el escenario en que opera la alegación de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo opuesta por la Administración General del Estado al amparo del artículo 69, letra c) de la Ley Jurisdiccional, de modo que siendo un hecho acreditado que la parte actora no dirigió su reclamación previa individualizada contra aquella sino -tal como admite- exclusivamente, contra la Comunidad Autónoma de Galicia, la consecuencia debe ser la declaración de inadmisibilidad del recurso entablado por inexistencia de acto impugnado, ya que en virtud de la delegación, algunas de las normas autonómicas fueron dictadas se consideran dictadas por el Consejo de Ministros y dándose la particularidad de que el periodo de daños reclamado intercala normas de las dos administraciones.

Esta Sala tiene declarado entre otros, en Autos de 22 de noviembre de 2022 (Rec. 2093/2022) y 19 de mayo de 2023 (Rec. 298/2022):

«[...] es un presupuesto obligatorio formular la reclamación de responsabilidad patrimonial en vía administrativa ante la Administración contra la que se pretende ejercitar la acción y agotar esta vía administrativa, antes de presentar el recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, en este caso, la recurrente ha incumplido dicho presupuesto previo y obligatorio de la jurisdicción.»

Tan es así, que incluso en los supuestos de responsabilidad solidaria entre varias Administraciones, en nuestra Sentencia de 28 de junio de 2007 (Rec. 10350/2003), hemos dicho que:

«[....] el hecho de la parte entienda concurrente un supuesto de responsabilidad solidaria entre varias Administraciones, no le exonera de formular la reclamación en tal concepto, es decir, frente a las Administraciones que considere responsables y solo entonces entran en funcionamiento las previsiones del art. 18 del Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, sobre la determinación de la Administración competente para la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento y sobre la consulta a las Administraciones Públicas implicadas.»

Estamos ante un claro caso de responsabilidad concurrente de la Administración estatal y autonómica que aboca a una responsabilidad de tipo solidario, ya que, dada la fórmula escogida para el cálculo del perjuicio económico, no es posible determinar el grado de intervención o influencia de cada administración en el daño reclamado. Así, para la cuantificación del daño efectúa una comparativa de los beneficios obtenidos en el año 2020 con respecto a la media de los años precedentes de desarrollo normal de la actividad y ello sin diferenciar los perjuicios que pudieran derivarse de la normativa estatal o de la normativa gallega.

Por lo expuesto y razonado hasta el momento, y en la medida en que ha quedado probada la no presentación de la oportuna reclamación administrativa ante la Administración del Estado, procede acordar la inadmisión del presente recurso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 69, letra c) de la Ley Jurisdiccional.

Con independencia de lo dicho, convendrá recordar que esta Sala se ha venido pronunciando en sentido desestimatorio -valgan por todas, nuestra Sentencia n.º 1585/2024, de 10 de octubre de 2024 (Rec. 130/2022)- abordando pretensiones de idéntico contenido sustantivo a las aquí postuladas por la parte recurrente.

CUARTO. - Conclusiones y costas.

Procede la inadmisión del recurso interpuesto frente a la Resolución del Consejero de Sanidad de la Xunta de Galicia, de 17 de febrero de 2023, que desestima la solicitud de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados por las medidas normativas adoptadas para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por COVID-19.

Y, en virtud de lo previsto en el artículo 139 LJCA, procede imponer las costas a la parte demandante, si bien la Sala, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso, establece que el importe máximo a satisfacer al respecto a cada Administración demandada por todos los conceptos será de cuatro mil euros (4.000 euros), más el IVA correspondiente, si procediere.