Sentencia Contencioso-Administrativo 338/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 506/2024 de 27 de marzo del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La representación procesal de RECREATIVOS XATIVA, S.A, APPLE GAMES 2000, S.L, GENPER, S.A.U, ELEVAL ELECTRÓNICOS VALENCIA, S.A.U, CALPE LEISURE, S.A, RECREATIVOS OCIOMAR LEVANTE, S.L.U, GOLDENPLAY, S.L.U, COINLAND, S.L, BINGOS BENIDORM, S.A, BILLARES VALENCIA, S.L, y CASINO CIRSA VALENCIA, S.A, contra la resolución de 16 de marzo de 2023 por la que se desestimaron los recursos de reposición planteados, en relación con los expedientes RP/27/2021 a RP/33/201 y RP/37/2021 a RP/41/2021, frente a la Resolución de 13 de enero de 2023 que desestimó las solicitudes de reclamación de responsabilidad patrimonial acumuladas en base a las normas dictadas a consecuencia de la pandemia COVID-19.

Esta Sala ha tenido ocasión ya de pronunciarse de manera reiterada y uniforme sobre reclamaciones esencialmente similares a la que nos ocupa en el presente caso, sirviendo como muestra las SSTS 1.360/2023, de 31 de octubre (recurso 453/2022, sobre hostelería y restauración); 1.497/2023, de 21 de noviembre (recurso 646/2022, sobre transporte aéreo); 1.554/2023, de 23 de noviembre (recurso 102/2022, sobre comercio en general); 1.556/2023, de 23 de noviembre (recurso 469/2022, sobre ocio nocturno); 1.628/2023, de 4 de diciembre (recurso 576/2022, sobre locales abiertos al público) o 1.733/2023, de 20 de diciembre (recurso 213/2022, sobre transporte de viajeros por carretera) o 690/2024, de 24 de abril (recurso 667/2023, sobre establecimientos dedicados al juego) entre otras muchas; y a ellas nos remitimos en cuanto a la exposición que efectúan sobre los antecedentes relevantes de la crisis sanitaria, las normas dictadas para su control y las medidas adoptadas para el sector concreto de la hostelería y establecimientos de juego- que es el específico al que se dedica la aquí recurrente- y en lo atinente a los fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador y el contenido de las sentencias del TC 148/2021 y 183/2021. Y, por el periodo temporal en el que se concentra la reclamación- desde diciembre de 2020 a septiembre de 2021- nos remitimos especialmente a las SSTS de 20 de febrero de 2025 (recurso 1065/2023), y de 25 de febrero (recurso 47/2024), dado que examinan la concurrencia de las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas durante diversos periodos en los que se intercala competencia exclusiva del Estado, normas autonómicas dictadas en delegación y normas autonómicas dictadas al amparo de sus propias competencias.

SEGUNDO.- Planteamiento principal del recurso: Responsabilidad patrimonial derivada del impacto de la normativa COVID-19 en las actividades económicas del recurrente.

Posición de la parte actora.

Reclama por los perjuicios sufridos por el cierre total o parcial de establecimientos de hostelería y restauración entre el 17 de diciembre de 2020 y el 22 de mayo de 2021 y las restricciones de efectos semejantes entre el 23 de diciembre de 2020 y el 26 de septiembre de 2021 en los salones de juego por el periodo indicado.

En sustento de su pretensión alude al artículo 106 de la CE y artículo 1 de la LEF. Considera que ha sufrido un perjuicio desproporcionado que no se ha visto mermado por medidas de reparación o compensación.

Al mismo tiempo funda su acción en la responsabilidad patrimonial, justificando la concurrencia de los requisitos para su efectividad como: existencia de lesión patrimonial, carácter evaluable e individualizado de la lesión patrimonial, relación de causalidad entre la actuación de los poderes públicos y la lesión, el daño ocasionado es antijurídico y no concurre causa de fuerza mayor.

Con carácter subsidiario escuda la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

Aporta informes periciales de los daños ocasionados que identifica con el lucro cesante y daño emergente. En la pericial aportada emplea el indicador EBITDA que toma como referencia el beneficio antes de intereses, impuestos, depreciaciones y amortizaciones. Para los resultados también tiene en cuenta los ingresos que cada sociedad recurrente obtiene por franjas horarias y de ahí parte para atribuir un porcentaje de influencia de las medidas del Estado y porcentaje de influencia de las medidas autonómicas. Y en conclusiones incluye la cuantificación del lucro cesante en 128.738 euros y concreta que el lucro cesante atribuible a la comunidad autónoma es de 119.515 euros.

Termina con la súplica de que se dicte sentencia por la que se anule la resolución recurrida, se condene a la Administración demandada a abonar las cantidades que se especifican en el escrito de demanda.

Posición del Abogado del Estado.

En primer término, opone la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa previa al no haber planteado reclamación administrativa frente a la Administración General del Estado.

En segundo lugar, aduce la falta de legitimación pasiva del Estado atendido al periodo en el que concita los daños, y que se corresponde con el segundo estado de alarma; ya que según el artículo 2 del RD 926/2020 se designaron como autoridades competentes delegadas a las personas titulares de la presidencia de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía y critica que deba reputarse que las medidas deban entenderse dictadas por el órgano delegante. Y esta falta de legitimación es ostensible respecto de los daños reclamados tras la finalización del segundo estado de alarma.

Seguidamente escuda que no estamos ante un nuevo y singular sistema de responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva; por lo que resulta de aplicación el régimen general de responsabilidad patrimonial de la Ley 39/2015.

Reconduce la acción a la propia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador para, seguidamente, negar que concurran en el presente caso los requisitos o presupuestos legales para su efectividad. Niega que mediante la STC 148/2021 se haya declarado la inconstitucionalidad de las medidas acordadas por el RD 463/2020. Añadiendo que tal pronunciamiento del TC declaró que las medidas adoptadas eran proporcionadas, indispensables y no excesivas. En todo caso, no se aprecia antijuricidad porque concurre la obligación de soportar el daño por haberlo así declarado el Tribunal Constitucional.

Niega la existencia de un sacrificio singular puesto que se trata de disposiciones de carácter general, en atención a su imperatividad, proyección y aplicación, sin que obste a tal generalidad que se apliquen a un sector o sectores específicos.

Articula la concurrencia de fuerza mayor que sirve, en este caso, para enervar la causalidad entre la actuación administrativa y el daño reclamado.

Aduce la falta de acreditación de la efectividad del daño reclamado, puesto que plantea unos perjuicios que son simples expectativas de ganancia y que, además, es difícil entender que los ingresos se hubieran mantenido inalterables habida cuenta de la situación de pandemia.

Suplica que se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso o, subsidiariamente, se desestime e imponga las costas a la actora.

Posición del Letrado de la Comunidad Autónoma de Valencia.

Por su parte, la representación de la Comunidad Autónoma alega, en primer término, la falta de legitimación pasiva de la Generalitat Valenciana respecto de las medidas adoptadas en el primer estado de alarma- declarado por RD 463/2020-, es decir desde el día 14 de marzo hasta el día 20 de junio de 2020 ya que en tal periodo fue la Administración General del Estado la que asumió las competencias para gestión de la crisis sanitaria. Y también niega falta de legitimación respecto de las medidas adoptadas por Decretos del Presidente de la Generalitat conforme al artículo 2.2 del RD 926/2020, ya que las dictó como autoridad delegada.

Tras exponer los presupuestos o requisitos para la efectividad de la acción de responsabilidad patrimonial, niega que en el actual asunto concurra el requisito de la antijuricidad y de la individualización del daño y que, además, concurre causa de fuerza mayor.

Reputa que las medidas adoptadas por la Generalitat fueron idóneas, necesarias y adecuadas. Considera que las medidas dictadas por la Generalitat Valenciana, tras el levantamiento del primer estado de alarma, constituyen carga u ordenación generales del contenido del derecho a la libertad de empresa, por lo que los eventuales daños no son antijurídicos.

Alega también la falta de individualización del daño. Y añade la causa de fuerza mayor para romper el nexo causal entre la actuación administrativa y el daño.

Interesa que se dicte sentencia por la que se inadmita parcialmente el recurso respecto de la Administración de la Generalitat Valenciana por falta de legitimación pasiva: por lo daños que se dicen producidos, durante el periodo comprendido entre el día 14 de marzo y 20 de junio de 2020 por las medidas acordadas por la primera declaración del estado de alarma pro RD 463/2020 y por los daños que se dicen producidos por los Decretos del Presidente de la Generalitat dictados como autoridad delegada conforme al artículo 2.2 del Real Decreto 926/2020 y sus prórrogas, por el que se declara el segundo estado de alarma, desestimando el recurso contencioso-administrativo en todo los demás y, subsidiariamente, desestime el recurso.

TERCERO.- La inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en relación con la pretensión dirigida contra la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de la Comunidad Valenciana.

Pues bien, expuesto lo que antecede, convendrá recordar que en las precedentes sentencias de la Sala se recondujo la acción a la propia de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, dada la naturaleza legal de los reales decretos que declararon los estados de alarma, y tal como con reiteración se ha dicho -valgan por todos, el auto de 3 de noviembre de 2023 (Cuestión de Competencia n.º 71/023)- el juego combinado de los artículos 92.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre en relación con el artículo 12.1, letra a) de la Ley Jurisdiccional, determinan que la competencia objetiva para conocer los recursos contencioso-administrativos, en cuanto se refieran a los daños derivados de los Reales Decretos de declaración del estado de alarma y sus prórrogas, corresponda en única instancia, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Pero es más, la competencia de la Sala se amplía al conocimiento de los actos y disposiciones dictados por las Comunidades Autónomas -en este caso Comunidad Valenciana- en razón a la delegación efectuada por las declaraciones del estado de alarma, siendo así que por la misma circunstancia de haber sido dictados en virtud de tal delegación, deben entenderse dictados por el órgano delegante, esto es, el Consejo de Ministros, siendo esta la causa de residenciar su impugnación jurisdiccional ante esta Sala.

El actual recurso presenta como particularidad que el periodo temporal en el que se dicen causados los daños abarca tanto la vigencia del estado de alarma- desde 1 de enero hasta 9 de mayo de 2021- así como un periodo en el que se ya no regía el estado excepcional decretado por el Estado mediante RD 463/2020, Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (y sus sucesivas prórrogas)- desde mayo a septiembre de 2021-. No obstante, en tales recursos en los que se pretende una responsabilidad patrimonial concurrente de dos administraciones - en nuestro caso administración estatal y autonómica- también incumbe a esta Sala el conocimiento tal como se ha reiterado en sentencias como de 16 de diciembre de 2010 (recurso 101/2010):

«Ha de tenerse en cuenta que en un caso singular como el que nos ocupa, el órgano jurisdiccional habrá de dirimir si, partiendo de unos mismos hechos, existe responsabilidad patrimonial de la Administración y, de ser así, cuál o cuáles serían las Administraciones responsables y en qué medida. No cabe duda de que este análisis habrá de tomar en consideración los respectivos ámbitos competenciales de cada una de ellas, pero ello no obsta a que razones de funcionalidad y eficacia aconsejan un tratamiento unitario por un mismo órgano jurisdiccional.

Una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva previstas en la Ley Jurisdiccional permite deducir que la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones sobre responsabilidad patrimonial adoptadas por diferentes Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendida esta causa como el dato fáctico determinante de la reclamación, ha de corresponder al órgano jurisdiccional competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración de mayor ámbito territorial; órgano que en el presente caso es la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.(...)

(...) Sobre la posibilidad de acumulación de pretensiones cuyo conocimiento corresponda a órganos jurisdiccionales distintos, se ha pronunciado este Tribunal, entre otras, en Sentencia de 12 de abril de 2005 (cuestión de competencia nº 25/2002 ), EDJ 68338y en Auto de 4 de diciembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 17/2006), EDJ 224914.» (TS 3ª 4-12-09, EDJ 300018)».

Este es el escenario en que opera la alegación de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo opuesta por la Administración General del Estado al amparo del artículo 69, letra c) de la Ley Jurisdiccional, de modo que siendo un hecho acreditado que la parte actora no dirigió su reclamación previa individualizada contra aquella sino -tal como admite- en su escrito de conclusiones, exclusivamente, contra la Comunidad Autónoma de Valencia, la consecuencia debe ser la declaración de inadmisibilidad del recurso entablado por inexistencia de acto impugnado, ya que en virtud de la delegación, las disposiciones dictadas por la Generalitat, se consideran dictadas por el Consejo de Ministros.

Esta Sala tiene declarado entre otros, en AATS de 22 de noviembre de 2022 (recurso 2093/2022) y 19 de mayo de 2023 (recurso 298/2022):

«[...] es un presupuesto obligatorio formular la reclamación de responsabilidad patrimonial en vía administrativa ante la Administración contra la que se pretende ejercitar la acción y agotar esta vía administrativa, antes de presentar el recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, en este caso, la recurrente ha incumplido dicho presupuesto previo y obligatorio de la jurisdicción.»

Tan es así, que incluso en los supuestos de responsabilidad solidaria entre varias Administraciones, en nuestra STS de 28 de junio de 2007 (recurso 10350/2003), hemos dicho que:

«[....] el hecho de la parte entienda concurrente un supuesto de responsabilidad solidaria entre varias Administraciones, no le exonera de formular la reclamación en tal concepto, es decir, frente a las Administraciones que considere responsables y solo entonces entran en funcionamiento las previsiones del art. 18 del Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, sobre la determinación de la Administración competente para la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento y sobre la consulta a las Administraciones Públicas implicadas.»

Estamos ante un claro caso de responsabilidad concurrente de la Administración estatal y autonómica que aboca a una responsabilidad de tipo solidario, ya que, dada la fórmula escogida para el cálculo del perjuicio económico no es posible determinar el grado de intervención o influencia de cada administración en el daño reclamado y sin que pueda acogerse el cálculo de porcentajes de imputabilidad ya que no aporta explicación en cuanto al método empleado ni por qué atribuye un porcentaje u otro al Estado y a la Comunidad Autónoma.

Por lo expuesto y razonado hasta el momento, y en la medida en que ha quedado probada la no presentación de la oportuna reclamación administrativa ante la Administración del Estado, procede acordar la inadmisión del presente recurso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 69, letra c) de la Ley Jurisdiccional.

Con independencia de lo dicho, convendrá recordar que esta Sala se ha venido pronunciando en sentido desestimatorio -valgan por todas, nuestra STS 1.585/2024, de 10 de octubre (recurso 130/2022)- abordando pretensiones de idéntico contenido sustantivo a las aquí postuladas por la parte recurrente.

CUARTO.- Conclusiones y costas.

Procede la inadmisión del recurso interpuesto frente a la resolución de 16 de marzo de 2023 por la que se desestimaron los recursos de reposición planteados, en relación con los expedientes RP/27/2021 a RP/33/201 y RP/37/2021 a RP/41/2021, frente a la Resolución de 13 de enero de 2023 que desestimó las solicitudes de reclamación de responsabilidad patrimonial acumuladas en base a las normas dictadas a consecuencia de la pandemia COVID-19.

Y, en virtud de lo previsto en el artículo 139 LJCA, procede imponer las costas a la parte demandante, si bien la Sala, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso, establece que el importe máximo a satisfacer al respecto a cada Administración demandada por todos los conceptos será de cuatro mil euros (4.000 euros), más el IVA correspondiente, si procediere.