Sentencia Contencioso-Administrativo 407/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 359/2024 de 03 de abril del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La representación procesal de D. Jose Luis interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de fecha 7 de marzo de 2024 dictada por el Secretario de Coordinación y Comunicación Social de Lehendakaritza desestimatoria de la reclamación interpuesta en fecha 2 de Noviembre del 2022 en el expediente administrativo nº NUM000 por responsabilidad patrimonial de la Administración por daños causados en el año 2021 por las medidas adoptadas en el marco de la pandemia COVID-19.

Esta Sala ha tenido ocasión ya de pronunciarse de manera reiterada y uniforme sobre el fondo del objeto procesal en reclamaciones esencialmente similares a la que nos ocupa en el presente caso, sirviendo como muestra las sentencias 1360/2023, de 31 de octubre (Rec. 453/2022, sobre hostelería y restauración); 1497/2023, de 21 de noviembre (Rec. 646/2022, sobre transporte aéreo); 1554/2023, de 23 de noviembre (Rec. 102/2022, sobre comercio en general); 1556/2023, de 23 de noviembre (Rec. 469/2022, sobre ocio nocturno); 1628/2023, de 4 de diciembre (Rec. 576/2022, sobre locales abiertos al público) o 1733/2023, de 20 de diciembre (Rec. 213/2022, sobre transporte de viajeros por carretera), entre otras muchas; y a ellas nos remitimos en cuanto a la exposición que efectúan sobre los antecedentes relevantes de la crisis sanitaria, las normas dictadas para su control y las medidas adoptadas para el sector concreto de la hostelería- que es el específico al que se dedica la aquí recurrente- y en lo atinente a los fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador y el contenido de las sentencias del TC 148/2021 y 183/2021.

Esta fundamentación por remisión queda permitida por el TC por ejemplo en sentencia 146/1990, de 1 de octubre, o en los autos 688/1986 y 956/1988 y sentencia más reciente como la 46/2022 de 24 de marzo.

SEGUNDO.- Planteamiento principal del recurso: Responsabilidad patrimonial derivada del impacto de la normativa COVID-19 en las actividades económicas del recurrente.

Posición de la parte actora.

Alega la demandante, tras exponer las distintas resoluciones adoptadas tanto por el Estado como por la Comunidad Autónoma del País Vasco para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por el Covid-19, que basa su reclamación tanto en la aplicación del artículo 3.2 de la Ley 4/1981, como en el artículo 106.2 de la Constitución española, y en los artículos 32 y 33 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y que dirigió su reclamación conjuntamente contra la Administración General del Estado y contra la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, por entender a ambas administraciones responsables solidarias de los perjuicios ocasionados como consecuencia de las medidas restrictivas contenidas y derivadas de las distintas disposiciones que cita en su demanda.

Tras relatar la parte los antecedentes y sucesión de acontecimientos hasta la declaración del estado de alarma en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, señala que entre las medidas que se establecieron en el citado Real Decreto se encontraban las previstas en el artículo 10 del mismo, consistentes, en síntesis, en el cierre de establecimientos.

Añade que el día 21 de junio de 2020, tras la terminación de la última prórroga del estado de alarma, se publicó el Real Decreto-Ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención o coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19, cuyas disposiciones sirvieron de base a las distintas Comunidades Autónomas, que conectaron el final del primer estado de alarma con el segundo establecido en virtud del Real Decreto 926/2020.

Señala, a continuación, la demandante que la Comunidad Autónoma del País Vasco, en aplicación del Real Decreto Ley 21/2020, mantuvo una serie de restricciones, y, en particular, menciona en su escrito de demanda la Orden de 18 de junio de 2020 junto a las posteriores órdenes modificativas de aquella, de la Consejería de Salud del Gobierno Vasco, sobre medidas de prevención necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, una vez superada la fase 3 del Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad, así como los Decretos 8/2020, 12/2020, 13/2020, 14/2020, 36/2020, 38/2020, 39/2020, 42/2020, 44/2020 y 47/2020, del Lehendakari.

Manifiesta el demandante que durante el periodo que indica padeció una serie de limitaciones a su actividad que le han supuesto un detrimento de la actividad y, en consecuencia, de la productividad del negocio y sus resultados, produciendo una disminución de los ingresos percibidos en la explotación de la actividad.

El demandante concretó los daños económicos producidos inicialmente en la suma de 20.007,66 y posteriormente en 14.140,01 euros comprensivos de lucro cesante y daño emergente.

Expone que las medidas adoptadas tanto por el Estado mediante los reales decretos de declaración de estado de alarma y sus prórrogas como por el Gobierno Vasco han supuesto una evidente limitación en la actividad de hostelería que desarrolla por lo que, con base en el marco normativo de la responsabilidad patrimonial, con referencia a los artículos 116 de la Constitución, Ley Orgánica 4/1981, reguladora de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, y artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, y alega la concurrencia de los presupuestos para afirmar la responsabilidad patrimonial de la Administración, conforme al artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015, de 1 de octubre), procede la estimación de su pretensión indemnizatoria.

En particular, argumenta que concurren todos los elementos para afirmar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, al concurrir un hecho imputable a la Administración, concretado en las distintas disposiciones normativas que son el origen de las medidas restrictivas de la actividad; un daño real, efectivo y evaluable económicamente, y afirma la existencia de relación de causalidad entre la actuación de la Administración Pública y el resultado lesivo.

En consecuencia, interesaba el demandante en el suplico de su demanda la declaración de la responsabilidad, con reconocimiento del derecho a ser indemnizada en la cuantía solicitada.

Posición del Abogado del Estado.

Por su parte, el Abogado del Estado se opuso a la estimación de la demanda presentada de contrario, alegando, en primer lugar, la concurrencia de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69 c) en relación con el artículo 25 de la Ley Jurisdiccional, argumentando que la demandante articuló una reclamación de responsabilidad patrimonial presentada ante la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco sin presentar reclamación administrativa ante la Administración del Estado. Alega, en consecuencia, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por inexistencia de actividad recurrible imputable a dicha Administración.

En segundo lugar, alega la representación de la Administración la falta de legitimación pasiva formal de la Administración del Estado, argumentando, que ninguna disposición ni medida acordada por la Administración del Estado suspendió el ejercicio de la actividad de la demandante en el periodo a partir del levantamiento del primer estado de alarma, puesto que las únicas disposiciones que así lo hicieron fueron disposiciones autonómicas, en concreto, en lo que respecta al presente caso, las dictadas por la Comunidad Autónoma del País Vasco, por haber quedado sin efecto la concentración de autoridad en el Gobierno de la nación tras levantarse el estado de alarma declarado por Real Decreto 463/2020.

En tercer lugar, niega el Abogado del Estado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por no concurrir ninguno de los requisitos exigidos por el artículo 32.3 de la Ley 40/2015, pues ninguna de las normas identificadas por la demandante establece un derecho específico de indemnización, ni han sido declaradas inconstitucionales ni contrarias al Derecho de la Unión Europea.

Considera que la acción adecuada es la de responsabilidad patrimonial del Estado legislador para, seguidamente, negar que concurran los requisitos o presupuestos para su efectividad.

Niega que exista un daño antijurídico que la actora no tuviera el deber jurídico de soportar.

Opone el Abogado del Estado la ruptura del nexo causal por existencia de fuerza mayor, argumentando, contra lo sostenido por la entidad demandante, que los eventuales perjuicios que hubieran podido sufrir los destinatarios de las medidas recogidas en el RD de alarma son en último extremo, imputables a la propia pandemia como causa eficiente, la cual tiene los caracteres de exterioridad e irresistibilidad, que corresponden con los requisitos de la fuerza mayor.

Argumenta, en relación con la existencia de un daño real, efectivo y evaluable económicamente, que únicamente cabe plantearse el derecho a la indemnización si el acto de aplicación de la norma supone para sus concretos destinatarios un sacrificio patrimonial de carácter especial, en comparación del que pueda derivarse para el resto de la colectividad, y señala que el sacrificio patrimonial sufrido es que podrían aducir todos los empresarios de los sectores afectados, que han visto cesada o condicionada su actividad en aplicación de las medidas adoptadas por las autoridades competentes durante el periodo de referencia de la indemnización. Niega también el Abogado del Estado la nota de efectividad del daño que exige el artículo 32.2 de la LRJSP, pues no es verosímil pretender que, de haber continuado la actividad, el nivel de ingresos habría sido el mismo a pesar del escenario pandémico. Además, argumenta que se reclaman como lucro cesante lo que no constituye sino una expectativa de derecho excluida de reparación por la jurisprudencia.

Señala que no se ha justificado la existencia de un daño efectivo.

En consecuencia, interesaba el Abogado del Estado la desestimación del recurso contencioso-administrativo, con condena de la entidad demandante al pago de las costas procesales.

Posición del Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno Vasco.

Por su parte, la representación de la Comunidad Autónoma del País Vasco se opuso en su contestación a la estimación de la demanda, alegando en primer lugar la inadmisibidad del recurso contencioso por desviación procesal entre el primer escrito del demandante y la posterior demanda presentada pues se dirigen contra actos distintos y con pretensiones distintas.

Además, en segundo lugar, alegó la falta de legitimación pasiva de la Comunidad Autónoma en relación con el periodo de 13 de marzo de 2020 al 24 de mayo de 2020 dado que los supuestos perjuicios irrogados en la actividad de la recurrente provienen de normas aprobadas exclusivamente por el Estado.

Alega que las medidas generales adoptadas no suponen un sacrificio singularizado y que las medidas en materia de salud pública adoptadas encuentran su encaje constitucional y normativo en el mandato supremo constitucional de actuar con el objetivo de amparar el derecho fundamental a la vida y la integridad física de las personas, y por añadidura, el de proteger la salud de la generalidad de la ciudadanía.

Igualmente considera que la pandemia derivada del COVID-19 ha constituido un supuesto de fuerza mayor, en la medida que la crisis sanitaria surgió por causas ajenas al funcionamiento de los servicios públicos y que no podía haberse evitado, concurriendo un supuesto de exoneración del deber de indemnización por parte de la administración.

En consecuencia, interesaba esta parte en el suplico de su demanda, en primer lugar, la inadmisión del recurso contencioso-administrativo con relación al periodo del 13 de marzo hasta el 24 de mayo de 2020, y subsidiariamente la desestimación del recurso contencioso-administrativo, con imposición de las costas procesales a la parte demandante.

A la vista de las alegaciones de las partes y como presupuestos del enjuiciamiento para resolver la cuestión litigiosa, debemos tener en cuenta la utilización de diversos títulos de imputación de la responsabilidad patrimonial y otras alegaciones complementarias.

Por un lado, la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador, con la particularidad derivada del artículo 3.2 de la LOAES y que deriva de la normativa dictada para hacer frente a la pandemia, el particular la declaración del estado de alarma mediante Real Decreto. Unida a esta cuestión, la existencia de un sacrificio especial del sector empresarial al que pertenece el recurrente, establecido en la normativa COVID, que sería antijurídico por contrario al principio de igualdad a la hora del reparto de las cargas públicas.

Por otro, la que deriva del funcionamiento anormal de los servicios públicos, residenciada en la forma en que fue abordada la pandemia por los poderes públicos, en particular por el Gobierno de la Nación, al que se le imputa retraso en la adopción de medidas de prevención y alerta sanitaria, con anterioridad a la declaración del primer estado de alarma decretado por el Real Decreto 463/2020.

TERCERO. - La inadmisibilidad del recurso contencioso interpuesto por desviación procesal.

Además de lo que se expondrá en el siguiente Fundamento de Derecho, como de manera reiterada viene señalando esta Sala, debemos declarar aquí la inadmisibilidad del presente recuso contencioso por desviación procesal.

En el recto acogimiento de esta causa de inadmisibilidad conviene señalar:

1.- El hoy demandante interpuso recurso contencioso administrativo ante esta Sala mediante escrito ( que denomina ya de demanda en el que se contiene la cita del acto impugnado y la pretensión ejercitada contra este concreto acto administrativo) de 27 de Abril de 2024 que se tuvo por interpuesto definitivamente (tras el requerimiento de subsanación del poder de representación efectuado por diligencia de ordenación de fecha 6 de mayo de 2024) por diligencia de ordenación de fecha 22 de mayo de 2024 dándose trámite al presente recurso contencioso administrativo.

Este recurso contencioso se interpuso contra la resolución de fecha 7 de marzo de 2024 dictada por el Secretario de Coordinación y Comunicación Social de Lehendakaritza en relación con los daños causados en el año 2021 y reclamados en el expediente administrativo nº NUM000 y por importe fijado por el recurrente de 20.007,66 euros.

2.- Posteriormente, remitido debidamente el expediente administrativo correspondiente al acto inicialmente impugnado (nº NUM000), el recurrente presentó demanda por escrito de 29 de Julio de 2024, teniéndose por formalizada tal demanda por diligencia de ordenación de fecha 3 de septiembre de 2024. Esta demanda se dirigió contra la desestimación por silencio de la reclamación administrativa de fecha 8 de septiembre de 2021 en relación con los daños causados en el año 2020 y reclamados en expediente administrativo nº NUM000 y por importe fijado por el recurrente de 14.140,01 euros.

3.- El Letrado del Gobierno Vasco puso de manifiesto tal divergencia entre el acto frente al que se interpuso inicialmente el recurso contencioso ( y su contenido) y frente al que se interpone en la demanda ( y su contenido y fundamento) y solicitó la suspensión del plazo para contestar a la demanda a los efectos de requerir al demandante para que subsanase tal defecto. Por diligencia de ordenación de 14 de octubre de 2024 se dio traslado a la parte recurrente para que procediese a alegar lo pertinente en relación con la solicitud de subsanación efectuada por el Gobierno Vasco. El recurrente no efectuó alegación ni subsanación alguna y en consecuencia por providencia de fecha 13 de noviembre de 2024 se ordenó la continuación del presente proceso por sus trámites.

4.- El Letrado del Gobierno Vasco en su contestación a la demanda opuso como causa de inadmisibilidad la mencionada desviación procesal.

5.- Por su parte el recurrente tampoco presentó escrito de conclusiones.

Sentado lo anterior no cabe duda de que debemos declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso dada la manifiesta desviación procesal existente entre el escrito inicialmente presentado (y que se tuvo por interpuesto por diligencia de ordenación de fecha 22 de mayo de 2024) y la demanda presentada posteriormente, pues en tales escritos procesales se impugnan actos distintos y correlativamente se articulan pretensiones totalmente diferentes. Y ello sin que el recurrente, a pesar del requerimiento efectuado por esta Sala al efecto, haya subsanado ni siquiera alegado nada ni en el oportuno traslado efectuado por diligencia de ordenación de 14 de octubre de 2024 ni tampoco en fase de conclusiones y sin que tampoco haya solicitado, conforme a Derecho, la acumulación y/o ampliación del recurso en ningún extremo ni justificación.

Como ha señalado esta Sala y Sección en nuestra sentencia nº 1771/2024 de fecha 6 de noviembre de 2024 (Rc 8773/2022), es reiterada doctrina jurisprudencial ( SSTS de 18 de febrero de 1982, 20 de septiembre de 1985, 23 de octubre de 1989, 14 de marzo de 1990, 13 de noviembre de 1992, 21 de julio de 2003, rec. 4597/1999 o 15 de junio de 2015, rec. 1762/2014, entre otras muchas), que en el proceso contencioso-administrativo la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno, en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula ( ex artículo 45.1 LJCA y también cuando se interpone demanda directamente ex artículo 45.5 LJCA) , y otro, en el de demanda, en el que con relación a aquellos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación o ampliación, puesto que el permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter revisor del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (entendiendo este carácter revisor rectamente en tanto en cuanto el acto administrativo es el presupuesto procesal del proceso contencioso y no su objeto, objeto que viene constituido por las pretensiones deducidas), conculcándose así el espíritu y la letra de los artículos 1.º y 25 de la citada Ley al incidirse en desviación procesal; razón por la cual, en el caso de ejercitarse pretensiones sin ninguna relación con el acto inicialmente impugnado, procederá declarar inadmisible el recurso sin entrar en el fondo del asunto conforme al artículo 69.c) LJCA.

CUARTO. - La inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en relación con la pretensión dirigida contra la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Además de lo reseñado en el anterior Fundamento de Derecho, abordaremos ahora la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en relación con la pretensión dirigida contra la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Convendrá recordar aquí que empleado como título de imputación la llamada responsabilidad del Estado Legislador, tal como con reiteración se ha dicho -valgan por todos, el Auto de 3 de noviembre de 2023 (Cuestión de Competencia número 71/023)- el juego combinado de los artículos 92.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre en relación con el artículo 12.1, letra a) de la Ley Jurisdiccional, determinan que la competencia objetiva para conocer los recursos contencioso-administrativos, en cuanto se refieran a los daños derivados de los Reales Decretos de declaración del estado de alarma y sus prórrogas, corresponda en única instancia, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Pero es más, la competencia de la Sala se amplía al conocimiento de los actos y disposiciones dictados por las Comunidades Autónomas -en este caso País Vasco- en razón a la delegación efectuada por las declaraciones del estado de alarma, siendo así que por la misma circunstancia de haber sido dictados en virtud de tal delegación, deben entenderse dictados por el órgano delegante, esto es, el Consejo de Ministros, siendo esta la causa de residenciar su impugnación jurisdiccional ante esta Sala.

Este es el escenario en que opera la alegación de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo opuesta por la Administración General del Estado al amparo del artículo 69, letra c) de la Ley Jurisdiccional, de modo que siendo un hecho acreditado que la parte actora no dirigió su reclamación previa individualizada contra aquella sino -tal como se admite- exclusivamente, contra la Comunidad Autónoma del País Vasco, la consecuencia debe ser la declaración de inadmisibilidad del recurso entablado por inexistencia de acto impugnado, ya que en virtud de la delegación, las disposiciones dictadas por el Gobierno Vasco, se consideran dictadas por el Consejo de Ministros.

Esta Sala tiene declarado entre otros, en Autos de 22 de noviembre de 2022 (Rec. 2093/2022) y 19 de mayo de 2023 (Rec. 298/2022):

«[...] es un presupuesto obligatorio formular la reclamación de responsabilidad patrimonial en vía administrativa ante la Administración contra la que se pretende ejercitar la acción y agotar esta vía administrativa, antes de presentar el recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, en este caso, la recurrente ha incumplido dicho presupuesto previo y obligatorio de la jurisdicción.»

Tan es así, que incluso en los supuestos de responsabilidad solidaria entre varias Administraciones, en nuestra Sentencia de 28 de junio de 2007 (Rec. 10350/2003), hemos dicho que:

«[...] el hecho de la parte entienda concurrente un supuesto de responsabilidad solidaria entre varias Administraciones, no le exonera de formular la reclamación en tal concepto, es decir, frente a las Administraciones que considere responsables y solo entonces entran en funcionamiento las previsiones del art. 18 del Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, sobre la determinación de la Administración competente para la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento y sobre la consulta a las Administraciones Públicas implicadas.»

Por lo expuesto y razonado hasta el momento, y en la medida en que ha quedado probada la no presentación de la oportuna reclamación administrativa ante el órgano competente para conocerla, procede acordar la inadmisión del presente recurso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 69, letra c) de la Ley Jurisdiccional.

Con independencia de lo dicho, convendrá recordar que esta Sala se ha venido pronunciando en cuanto al fondo en sentido desestimatorio -valgan por todas, nuestra Sentencia nº 1585/2024, de 10 de octubre de 2024 (Rec.130/2022)- abordando pretensiones de idéntico contenido sustantivo a las aquí postuladas por la parte recurrente.

QUINTO. - Conclusiones y costas.

En definitiva, por todo lo expuesto, procede la inadmisión del presente recurso interpuesto.

Y, en virtud de lo previsto en el artículo 139 LJCA, procede imponer las costas a la parte demandante, si bien la Sala, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso, establece que el importe máximo a satisfacer al respecto a cada Administración demandada por todos los conceptos será de cuatro mil euros (4.000 euros), más el IVA correspondiente, si procediere.