Sentencia Contencioso-Administrativo 1221/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 926/2024 de 01 de octubre del 2025

PRIMERO.-La sentencia recurrida, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Décima), con fecha 16 de noviembre de 2023, desestima el recurso de apelación formulado por Don Genaro, nacional de Paraguay, contra la sentencia de 28 de noviembre de 2022 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Madrid, en el procedimiento abreviado núm. 510/2021, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la desestimación presunta de la Delegación del Gobierno en Madrid de la solicitud, de fecha 3 de abril de 2021, consistente en que se dictase declaración expresa declarando la caducidad y archivo del procedimiento de expulsión incoado contra el recurrente y que se deje constancia en el Registro Central de Extranjeros y en la base de datos «Adextra».

A.-La sentencia del TSJ de Madrid funda su desestimación, en lo que resulta de interés para el presente recurso en los razonamientos siguientes:

"Al igual, también procede rechazar las quejas que realiza aquí el apelante en relación en el conocimiento que pudo obtener de los datos expresados en la notificación, mejor dicho, intento de notificación de la resolución recurrida habida cuenta de que tal y como consta en el expediente administrativo, se realizó con expresa mención del expediente en cuyo seno se habían dictado la resolución a notificar, esto es, el expediente con número de referencia NUM000, a la cual también se ha referido correctamente la notificación a través del boletín oficial del estado, notificación que también ha resultado expresiva del NIE NUM001, contenido en el aviso de recibo de la notificación personal del apelante".

B.-Hechos del expediente administrativo que resultan relevantes para la cuestión casacional planteada:

1.- En fecha 7 de noviembre de 2019 fue incoado expediente sancionador, mediante el procedimiento preferente, contra Don Genaro, por infracción administrativa prevista en el artículo 53.1 a) de la Ley Orgánica 4/2000.

2.- Don Genaro presentó escrito de alegaciones en cuyo fundamento cuarto comunicaba: < artículos 232.1 y 233.5 del Reglamento de la Ley de Extranjería , la propuesta motivada de resolución así como la resolución de expulsión o cualquier otra que ponga fin al procedimiento sancionador iniciado deberán ser notificadas al interesado, designando a tal efecto tanto la dirección del interesado como expresamente la dirección del despacho profesional indicado en el encabezamiento de este escrito, conforme autorizan los artículos 66.1 a ) y 41.1 b) de la Ley 39/2018, de 1 de octubre >>.

3.- Mediante Resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid, de fecha 6 de julio de 2020, se acordó << (...) decretar su expulsión del territorio nacional, con la consiguiente prohibición de entrada en España por un periodo de 5 años, a contar desde la fecha en que se lleve a efecto>>.

4.- En cuanto a la notificación de la resolución sancionadora, consta aviso de recibo de correos remitido al domicilio del aquí recurrente: DIRECCION000, de Las Rozas (Madrid). Esta notificación no se efectuó y consta como "ausente reparto"y en el aviso de recibo se identifica el acto a notificar con los siguientes datos:

EXP: NUM002

NIE del destinatario: NUM001.

Y se expresa el remitente: «DELEGACIÓN DEL GOBIERNO en Madrid».

Tal intento de notificación tuvo lugar en fecha 15 de julio de 2020 a las 11:00, sin que pudiera realizarse por encontrarse ausente el destinatario.

5.- Se intentó de nuevo la notificación en el mismo domicilio el día 20 de julio de 2020 a las 12:52. Resultó infructuoso el segundo intento de notificación y como causa "ausente reparto".

6.- No conseguida la notificación se insertó anuncio en el Boletín Oficial del Estado de fecha 21 de octubre de 2020.

7.- Mediante escrito de fecha 3 de abril de 2021 se interesó por el ahora recurrente que «(...) se declare la caducidad y se ordene el archivo del expediente administrativo sancionador incoado en su día contra D. Genaro, por el transcurso del plazo sin resolver y notificar, y, asimismo, que se haga constar esta caducidad y archivo de las actuaciones en el Registro Central de Extranjeros y en la Base de Datos "Adexttra" (Aplicación Informática de Extranjeros) que existe en la Dirección General de la Policía, así como en la Aplicación Informática Común de Extranjería de la Secretaría General de Inmigración y Emigración, y que se comunique la resolución de caducidad al Ministerio de Asuntos Exteriores y a la embajada o consulado de su país, acreditando tales constancias o anotaciones y la citada comunicación por cualquiera de los medios admitidos en Derecho».

8.- La anterior solicitud tuvo contestación por escrito de fecha 7 de abril de 2021 que trasladó al interesado:

"En contestación a su solicitud de caducidad del procedimiento sancionador incoado el 7/11/2019 por la Jefatura Superior de Policía contra Genaro, por una infracción prevista en el artículo 53.1 a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social , le informo que dicho expediente concluyó con una resolución de expulsión de fecha 6/07/2020, por la que se establecía un periodo de prohibición de entrada en España de 5 años.

Al resultar infructuosa la práctica de la primera notificación de la resolución citada, así como de la segunda realizada en fecha, que suspende la caducidad del procedimiento, en cumplimiento de lo previsto en el art. 44 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , se procedió a su publicación con fecha 21/10/2020 en el Boletín Oficial del Estado, la notificación se hace por este medio al haberse intentado sin efecto en el último domicilio conocido".

Esta comunicación se notifica en el domicilio de la letrada que interviene: DIRECCION001, de Madrid.

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión por la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en:

<< Determinar si a los efectos de tener por debidamente acreditado el intento de notificación de las resoluciones administrativas dictadas en el marco de un procedimiento iniciado de oficio, resulta exigible que en la documentación acreditativa del mismo consten, además de la identificación del expediente, la fecha, la identidad y el contenido del acto a notificar.>>

E identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 40.4 y 41.1, párrafo 3º, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; así como la doctrina de esta Sala en sus sentencias núm. 1157/2022, de 19 de diciembre (RC núm. 5522/2020), y núm. 1558/2023 de 23 de noviembre (RC núm. 2750/2022). Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA

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TERCERO.- El escrito de interposición.

En el escrito de interposición se alega que la sentencia recurrida vulnera el artículo 40.4 de la Ley 39/2015, puesto en conexión con el artículo 41.1, párrafo 3º, del mismo texto legal y la jurisprudencia que los interpreta.

Enuncia, en apoyo de su postura, la sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003, dictada en el recurso en interés de ley 128/2002, y que fijó que el intento de notificación debía cumplir con las exigencias legales que se contemplaban en el anterior artículo 59.1 de la Ley 30/1992.

Dicha norma tenía un contenido similar al actual artículo 40.4 y 41.1 de la Ley 39/2015.

Señala el recurrente que el intento de notificación personal de una resolución sancionadora, que se pretende realizar por el empleado del servicio postal y que queda plasmado en el aviso de Correos, apto para enervar la caducidad de un procedimiento sancionador, debe contener «la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado»,lo que no consta en este caso en el aviso de Correos que pretende dar constancia del intento de notificación personal - folios 21 y 23 del EA-.

Continúa explicando que el aviso de correos solo hace constar la referencia NUM002 pero queda en blanco el espacio destinado a «acto notificado»,por lo que mal puede saberse si el acto que se pretendía notificar con ese aviso de Correos fue realmente la resolución sancionadora de expulsión u otro acto administrativo (como podía ser la propuesta de resolución).

Cita algunas sentencias que, entiende, avalan la tesis que propugna: la sentencia del TSJ de Madrid de 19 de diciembre de 2013 (apelación 1184/2013); sentencias de esta Sala Tercera (Sección Cuarta) de 19 de septiembre de 2022 (casación 5522/2020) y de 23 de noviembre de 2023 (casación 2750/2022).

Termina con la súplica de que se estime el recurso de casación.

CUARTO.- El escrito de oposición.

La Abogacía del Estado considera que la sentencia recurrida interpreta correctamente los artículos 40.4 y 41.1. 3º de la Ley 39/2015.

Explica que el artículo 40.4 de la Ley 39/2015 establece dos supuestos distintos en los que se entiende cumplida la obligación de notificar, aunque se produzca la notificación sin los requisitos del apartado segundo de dicho artículo. El primero, el de la notificación que contenga, al menos, el texto íntegro de la resolución y, el segundo, el intento de notificación.

Por su parte, el artículo 41.1 3º sólo se refiere a las notificaciones, no al intento de notificación y el hecho de que el artículo 40.4 haga referencia al texto íntegro de la resolución para el primer supuesto y no para el segundo debe llevarnos a concluir que no es exigible tal requisito en el intento de notificación, es decir, la constancia del texto íntegro en su resguardo.

Así, el término de que se ha de notificar, «por cualquier medio que permita tener constancia del contenido del acto notificado»no implica per seque se deba anotar el específico contenido del acto que se contiene en el acuse de recibo sino que éste ha de limitarse a establecer algún medio - siendo la referencia numérica del expediente el idóneo desde la perspectiva del régimen de protección de los datos personales- que correlacione el contenido del sobre entregado al notificado con la copia que queda en el expediente.

Concluye que la naturaleza, el contexto y la finalidad de la notificación en relación con lo que indican los preceptos de la Ley 39/2015, no apuntan a que sea necesario, proporcional ni adecuado que se contenga en las tarjetas de acuses de recibo la explícita referencia que permita conocer el específico y detallado contenido de lo que se traslada al destinatario del envío.

Suplica que se desestime el recurso de casación.

QUINTO.- La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

A.-La cuestión por la que el auto de admisión ha apreciado la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, a los efectos de tener por debidamente acreditado el intento de notificación de las resoluciones administrativas dictadas en el marco de un procedimiento iniciado de oficio, resulta exigible que en la documentación acreditativa del mismo consten, además de la identificación del expediente, la fecha, la identidad y el contenido del acto a notificar.

Los preceptos implicados en esta cuestión son el artículo 40.4 y el 41. 1, párrafo 3º de la Ley 39/2015, que transcribimos:

- Artículo 40.3 y 4:

<< 3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.>>

- Artículo 41.1, párrafo tercero:

<>

B.-Hemos de recordar que la caducidad está íntimamente ligada a la obligación de dictar resolución expresa y notificarla. El artículo 25 de la Ley 39/2015 señala que, en los procedimientos iniciados de oficio y que supongan el ejercicio de potestades sancionadores, la falta de resolución expresa y notificación producirá la caducidad del procedimiento conforme a lo previsto en el artículo 95.

Preciso es destacar que entre la notificación y el intento de notificación de un acto administrativo existe una diferencia que es marcada por el artículo 40 de la Ley 39/2015. Así, la notificación, según el apartado segundo de dicho precepto, se efectuará a los diez días de su dictado y «deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente».

Por su parte, al intento de notificación se refiere el apartado cuarto del artículo 40 y será suficiente, según la dicción del propio precepto, para los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos «la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado», y esto se completa con el párrafo tercero del artículo 41.1 cuando señala que «... las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente»".

Así:

- La única finalidad que se le atribuye, por tanto, al intento de notificación es la de entender cumplida la obligación de notificar y resolver en plazo legal. Y así lo declaró esta Sala en sentencia de 7 de octubre de 2011, recurso 40/2010, que concluyó que la Administración cumplió con su obligación de resolver y notificar en plazo porque hubo dos intentos de notificación efectuados con las garantías exigibles y practicados dentro del plazo para resolver, y ello con independencia de que el interesado accediese a la notificación en fecha posterior a la terminación del plazo para resolver.

- Y, por otro lado, la notificación propiamente dicha permite que el acto despliegue todos sus efectos y supone, además, la apertura de los plazos para recurrir.

Por tanto, un procedimiento resuelto y con un intento, o dos, de notificación debidamente practicados, evitan la sanción de caducidad por paralización imputable a la Administración. Y, a sensu contrario,el intento de notificación practicado sin las exigencias previstas en el artículo 41.1 párrafo tercero no permitirá entender cumplida la obligación de resolver y notificar en plazo legal lo que conlleva, en este tipo de procedimientos sancionadores, la caducidad del procedimiento y el consecuente archivo.

C.-Tal como se adelanta en el auto de admisión, esta Sala se ha pronunciado sobre la interpretación de los artículos 40.4 y 41.1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, claves para resolver la presente cuestión casacional, en las sentencias núm. 1157/2022, de 19 de septiembre (RC núm. 5522/2020) y núm. 1558/2023 de 23 de noviembre (RC núm. 2750/2022).

1.- Así, el primero de los pronunciamientos, de la Sección Cuarta de esta Sala, interpretaba el artículo 59 de la Ley 30/1992, de aplicación al caso por su vigencia temporal, que disponía que «las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado»,siendo que el actual artículo 41.1, tercer párrafo, de la Ley 39/2015 mantiene casi idéntica redacción al establecer que «las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma».Así, el contenido casi idéntico de los dos preceptos nos permite trasladar la doctrina de la sentencia de 2022.

La respuesta a la cuestión casacional fue:

<<... la práctica de la notificación del acto administrativo relativo a la advertencia de la caducidad del procedimiento en el procedimiento, iniciado por la interesada sobre la situación de dependencia, exigía que, además de practicarse la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado, también consignara la fecha, identidad y el contenido del acto notificado, mediante la correspondiente alusión o referencia específica al contenido esencial del mentado acto >>.

La justificación de esta respuesta casacional descansaba en: i) que la interesada había negado la recepción de la notificación, ii) el acuse de recibo solo contenía el número de expediente administrativo y no reflejaba fecha, ni identidad ni contenido del acto que se pretendía notificar y, iii) el acto a notificar constituía un aviso de caducidad que intimaba a la interesada a actuar en el procedimiento para evitar el archivo por caducidad.

En lo que nos resulta de interés, la sentencia mencionada no exige que el intento de notificación contenga el texto íntegro de la resolución a notificar, pero sí que haga una alusión significativa e identificativa del acto.

También resulta relevante lo dicho por aquella sentencia, en aplicación al caso concreto, pues descartó que la referencia al número de expediente - que obraba en el acuse de recibo - pudiera equipararse a la exigencia legal de la constancia del contenido del acto.

2.- En la sentencia de 23 de noviembre de 2022 se planteaba idéntica cuestión que la que aquí nos ocupa, con la única diferencia de que no especificaba que el procedimiento se hubiera iniciado de oficio - a diferencia del actual recurso -. En lo que nos resulta de interés la sentencia de 2023 declaró por asentada y vigente la doctrina de la precedente sentencia de 2022 que hemos extractado; no obstante, se apuntó que la cuestión casacional que se les presentaba estaba totalmente desligada del caso concreto con lo que se desestimó el recurso sin entrar a valorar la cuestión casacional. Así, en el caso examinado en esta sentencia se constató que la notificación realizada fue correcta, es decir, que fue entregada y permitió al recurrente hacer uso de los recursos procedentes. Por tanto, no se trataba de un intento de notificación, como sucede en el caso que nos ocupa.

Una vez revisada la postura de la Sala, plasmada en estas recientes sentencias, debemos concluir el mantenimiento de la doctrina ya establecida por la sentencia de 19 de septiembre de 2022, recurso 5522/2020. La única diferencia en el planteamiento de la cuestión es que aquí se nos exige pronunciarnos ante la especialidad de un procedimiento iniciado de oficio mientras que el precedente jurisprudencial trató sobre un procedimiento iniciado a instancia de parte; no obstante, hemos de continuar con la línea rigurosa en garantías ya iniciada por la citada sentencia que, con mayor motivo, debe extenderse a un procedimiento incoado de oficio por la Administración siendo, además, que los artículos dedicados a la notificación y que aquí interpretamos no distinguen en cuanto al modo de incoación del procedimiento.

SEXTO.- La interpretación que fija esta sentencia.

Tras estas consideraciones y en especial por el contenido del fundamento quinto, podemos ya dar respuesta a la cuestión que nos plantea el auto de admisión por haber apreciado en ella interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el siguiente sentido:

A los efectos de tener por debidamente acreditado el intento de notificación de las resoluciones administrativas dictadas en el marco de un procedimiento iniciado de oficio, -como es un procedimiento sancionador en materia de extranjería-, resulta exigible que la documentación acreditativa del intento de notificación refleje, además de la identificación del expediente, la fecha, la identidad y contenido del acto que se intenta notificar, mediante la correspondiente alusión o referencia específica a su contenido esencial.

SÉPTIMO.- Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida.

En el presente caso figuran en el expediente administrativo dos avisos de recibo de los intentos de notificación, dirigidos al domicilio del recurrente: DIRECCION000, de Las Rozas (Madrid). En los avisos de recibo se hizo constar por el empleado de Correos el núm. del expediente administrativo, el remitente, Servicio de Extranjería de la Delegación del Gobierno en Madrid, y el NIE del destinatario.

No conseguida la notificación se insertó anuncio en el Boletín Oficial del Estado de fecha 21 de octubre de 2020.

Adelantamos, que el número reflejado en el acuse de recibo coincide con el número que consta en la resolución de expulsión, pero ello no basta, como decimos, para que el interesado conozca qué acto concreto se le está intentando trasladar. Entendemos que cuando el artículo 41.1, párrafo tercero, se detiene en especificar que la notificación se practicará debiendo dejar constancia de la identidad y contenido del acto, está pretendiendo que dicha notificación -intento más bien de notificación- consiga transmitir al interesado qué acto concreto se está intentando notificar lo cual, como hemos apuntado, no se alcanza con la referencia general del procedimiento y la identificación del destinatario o del órgano competente. Es preciso, por tanto, que el intento de notificación identifique de alguna manera el acto que se pretende notificar y en el presente supuesto hubiera bastado la alusión «resolución del procedimiento».

Además, en el asunto concreto que se nos presenta, debemos partir de que el interesado niega la notificación y, de hecho, su desconocimiento de la resolución administrativa se demuestra con el escrito que presenta en fecha 3 de abril de 2021 instando la declaración de caducidad y archivo del procedimiento administrativo sancionador.

En todo caso, la defectuosa notificación implica el incumplimiento de las normas que rigen el procedimiento; infracción que no puede reconducirse, en el presente caso, a un mero defecto de forma ya que se ha privado al recurrente de actuar los recursos previstos contra la resolución de expulsión, con las alegaciones -entre ellas la caducidad del procedimiento- y medios de prueba a su alcance. Y, lo que resulta decisivo en el presente caso, es que la defectuosa notificación no pudo interrumpir el plazo de caducidad que había transcurrido sobradamente cuando se dio traslado del expediente al demandante, en el procedimiento abreviado seguido ante el Juzgado.

Procede pues, de conformidad con el criterio interpretativo que hemos fijado, casar la sentencia recurrida, y situándonos en la posición del tribunal de instancia ( artículo 93.1 LJCA) resolver el recurso de apelación formulado por la representación procesal de Don Genaro.

En el suplico del recurso de apelación interesaba el apelante que se dictara sentencia por la que se revocara la del Juzgado, y se declarase la caducidad del expediente de expulsión y la nulidad de la resolución sancionadora de la Delegación del Gobierno en Madrid de 6 de julio de 2020 -de la que tuvo conocimiento al darle traslado del expediente administrativo en el procedimiento abreviado-, obligando a la Administración demandada a hacer constar esta circunstancia en los registros correspondientes, «e igualmente que se reconozca el derecho del apelante a ser indemnizado y resarcido de los daños y perjuicios ocasionados al existir en el expediente remitido una resolución de expulsión que debe ser declarada caducada...».

Toda vez que el recurrente no conocía -por no haber sido correctamente notificada- la resolución de expulsión, y visto que, ciertamente se ha producido la caducidad del procedimiento, según lo antes razonado, procede estimar esta pretensión y anular la resolución sancionadora.

No cabe, sin embargo, reconocer indemnización alguna al interesado, pues no consta que por el hecho de obrar una resolución de expulsión en el expediente respecto de la que se aprecia la caducidad se le haya ocasionado perjuicio alguno.

Procede, en consecuencia, estimar en parte el recurso de apelación, en los términos expuestos.

OCTAVO.- Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el artículo 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Respecto de las del recurso de apelación, procede el mismo pronunciamiento, de conformidad con el artículo 139.2 LJCA, al haberse producido su estimación parcial.