Sentencia Contencioso-Administrativo 129/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1415/2024 de 10 de febrero del 2026

PRIMERO. Objeto del recurso y fundamentos.

Se formula el presente recurso de casación por la Asociación FEAC frente a la sentencia núm. 4191/2023, de 19 de diciembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el procedimiento ordinario núm. 237/2021. La sentencia desestimó por silencio la petición de que por la Administración autonómica se procediera a la aprobación de los respectivos planes de recuperación de determinadas especies en peligro de extinción en Cataluña, así como el inicio del procedimiento disciplinario ordinario contra los responsables de las omisiones.

La entidad recurrente había sostenido en vía administrativa que la Administración autonómica incurrió en vulneración del ordenamiento jurídico al omitir la obligación legal de la aprobación de los mencionados planes.

La sentencia impugnada desestima la pretensión ejercitada y confirma el acto presunto recurrido, por considerar, tras examinar la naturaleza jurídica de los citados planes y concluye que revisten carácter reglamentario, supone remitir el debate a la omisión reglamentaria. A partir de esta calificación, la resolución aplica la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, conforme a la cual, la normativa vigente únicamente impone a la Administración General del Estado la aprobación de un plan nacional, una vez aprobado el correspondiente Listado Estatal de Especies Protegidas, sin que exista una obligación paralela para las Comunidades Autónomas mientras no hayan aprobado su propio listado autonómico de especies protegidas.

A la vista de la decisión adoptada por la Sala territorial, la Asociación recurrente en la instancia preparó recurso de casación, cuya admisión fue acordada por auto de la Sección de Admisión de la Sala Tercera. En dicho auto se aprecia la concurrencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, identificándose como cuestión que merece un pronunciamiento de este Tribunal Supremo la siguiente: determinar si los plazos establecidos en el artículo 59 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, relativos a la elaboración y aprobación de los planes de conservación y recuperación de las especies terrestres amenazadas, resultan exigibles a las Comunidades Autónomas, o si, por el contrario, tales obligaciones solo corresponden a la Administración General del Estado, y únicamente cuando la especie haya sido incluida en el Catálogo Español de Especies Amenazadas.

A tales efectos, la Sección de Admisión señaló que, para resolver la cuestión casacional planteada, resultaba necesaria la interpretación del citado artículo 59, así como de los artículos 54 y 58 de la misma Ley, sin perjuicio de cualquier otro precepto que pudiera considerarse relevante para la adecuada delimitación de la controversia.

En el escrito de interposición del recurso, la parte recurrente sostiene que la propia Administración autonómica, pese a mantener en este proceso la inexistencia de obligación de aprobar los planes de conservación controvertidos, ha aprobado diversos planes análogos en el pasado, señalándose expresamente, a título ejemplificativo los decretos autonómicos 282/1994, 259/2004 y el más reciente 172/2022; así como la Orden MAB/138/2002. De ello infiere la recurrente que la actuación administrativa previa revela la procedencia y necesidad de aprobar los planes a los que se refiere el presente proceso, resultando aplicable, a su juicio, la doctrina de los actos propios, en cuanto la Generalitat habría asumido la conveniencia y obligatoriedad de dotarse de tales instrumentos de planificación.

Asimismo, la recurrente alega que tanto la LPNB, como la jurisprudencia que la interpreta, imponen de manera inequívoca la obligación de elaborar y aprobar planes de conservación y recuperación para las especies amenazadas, obligación que, se considera, es exigible igualmente a las Comunidades Autónomas.

Ha comparecido en el presente recurso de casación la Administración autonómica, solicitando que se dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo.

SEGUNDO. Los planes de recuperación de animales declarados en peligro de extinción.

A la vista de lo razonado en la sentencia recurrida y de las alegaciones formuladas por las partes en esta sede casacional, conforme ya se anticipó en el auto de admisión, la cuestión suscitada consiste en delimitar el alcance interpretativo del artículo 59 de la LPNB, precepto que constituye el eje del debate. Ello exige un examen sistemático de dicho artículo, debidamente integrado en el marco general de la Ley y de los principios que la informan.

La propia Ley declara en su Disposición Final Séptima que incorpora al ordenamiento jurídico interno la Directiva 92/43/CEE (Directiva Hábitats), que constituye un límite de mínimos que pueden ampliarse por los Estados. Sin perjuicio de dicha transposición, la norma estatal establece, conforme a su artículo 1, el régimen jurídico básico del patrimonio natural y de la biodiversidad, conceptos que el artículo 3 define como el conjunto de los elementos naturales y su variabilidad. Sobre esta base, la Ley persigue, entre otros objetivos esenciales, la conservación, mantenimiento y restauración de los hábitats de la fauna y flora silvestres (art. 2). El artículo 4 subraya que el patrimonio natural y la biodiversidad "desempeñan una función social relevante",estrechamente vinculada al desarrollo, la salud y el bienestar de las personas, así como a la propia evolución social y económica. En coherencia con ello, el artículo 5 impone a todos los poderes públicos, en el ámbito de sus respectivas competencias, el deber de velar por la conservación y la utilización racional del patrimonio natural en el conjunto del territorio nacional. A tal fin, el legislador exige que las Administraciones se doten de las herramientas necesarias para conocer el estado de conservación de las especies, diseñar medidas para minimizar riesgos y garantizar su persistencia, integrando tales instrumentos en las políticas sectoriales mediante la fijación de objetivos y previsiones orientados a la protección, conservación y mantenimiento de los recursos naturales.

No constituye objeto de controversia en este proceso, al menos de manera directa, pues no incide en el núcleo del debate, la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de protección de hábitats y de especies catalogadas. Tal cuestión ha sido ya suficientemente precisada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y, por ello, debe quedar aquí al margen del análisis casacional. Basta recordar, a estos efectos, que el artículo 149.1.23.ª de la Constitución y la Disposición Final Segunda de la Ley 42/2007 atribuyen al Estado la competencia para dictar la normativa básica en materia de patrimonio natural y biodiversidad, correspondiendo a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo y la aprobación de normas adicionales de protección, así como la gestión directa de dicho patrimonio y de los instrumentos de conservación que lo integran.

Conviene poner de manifiesto, a la vista de los términos en que se ha suscitado el debate, que la LPNB, con independencia de las cuestiones orgánicas, teleológicas o de principios, reproduce la sistemática de la Directiva Hábitats, a la que traspone. Así, la norma distingue dos grandes ámbitos materiales de protección: por un lado, la relativa a los hábitats naturales, mediante su catalogación, conservación y, en su caso, restauración (Título II de la Ley y Capítulo II de la Directiva); y, por otro, la relativa a las especies de la fauna y flora silvestres (Título III de la Ley y Capítulo II de la Directiva).

La estrecha vinculación entre ambos elementos -hábitats y especies- se articula a través de la planificación, técnica que la propia Directiva contempla expresamente. En efecto, el artículo 6.1 exige la aprobación de planes de gestión para las zonas de especial conservación, que deberán "responder a las exigencias de los tipos de hábitats naturales [...] y de las especies [...] presentes"en dichos espacios.

En el plano interno, la LPNB incorpora esa exigencia de planificación como instrumento esencial para la consecución de los fines de protección que asume. Así, su artículo 16 alude explícitamente a la necesidad de la planificación de los recursos naturales, orientada a "adecuar su gestión a los principios inspiradores"de la propia Ley, e incluye las líneas generales de la planificación territorial necesaria para la protección efectiva del medio natural.

Conforme a las previsiones del legislador, a la cabeza de esa planificación está el Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (PEEPNB) que se regula en el Capítulo II del Título I de la Ley y que fue aprobado por Real Decreto 1274/2011, de 16 de septiembre, pero con una vigencia de 2011-2017, sin que haya sido sustituido, pese a que la Disposición Final Primera del Real Decreto le confería una vigencia expresa de seis años.

La atención que la Ley prevé sobre la protección de los hábitats ha llevado a contemplar la necesidad de la planificación de los recursos y espacios naturales, regulados en el Capítulo II del antes mencionado Título, estableciéndose la posibilidad de planes sectoriales (art. 19), estando atribuida la aprobación de estos planes a las CCAA "en sus respectivos ámbitos competenciales"(art. 22).

En la sistemática de la Ley, esa planificación se proyecta, como ya se dijo, de una parte, sobre los hábitats (Título II), de otra, sobre la biodiversidad (título III), siendo ésta el que centra el debate de autos.

La protección de la biodiversidad ocupa un lugar central en la Ley 42/2007. El artículo 54 establece que la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, adoptarán las medidas necesarias para garantizar la conservación de la biodiversidad silvestre, prestando preferencia a la preservación de sus hábitats y estableciendo regímenes específicos de protección para aquellas especies cuya situación lo requiera, mediante su inclusión en alguna de las categorías previstas en los artículos 56 y 58.

Debe subrayarse que el precepto, conforme a la sistemática de la Ley, centra su atención en la biodiversidad, noción que -aunque comprensiva de la variabilidad biológica- se concreta, en el marco del Título III, en la protección de especies, siempre en su inseparable relación con los hábitats naturales en los que se desarrollan. Sobre esta base, el artículo 54 impone a las Administraciones la obligación de diseñar y desarrollar políticas públicas orientadas a garantizar la conservación de las especies y los hábitats, lo que incluye el establecimiento de regímenes específicos de protección para aquellas especies en situación de riesgo.

Con tal finalidad, el precepto remite a los artículos 56 y 58, que regulan, respectivamente, el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y el Catálogo Español de Especies Amenazadas. El Listado comprende las especies merecedoras de atención particular por su valor científico, ecológico, cultural, singularidad, rareza o grado de amenaza, así como aquellas protegidas por la normativa europea o por convenios internacionales. Su carácter es administrativo y estatal, bajo la competencia del Ministerio competente en materia ambiental.

Por su parte, el artículo 58 regula el Catálogo, destinado a integrar, cuando exista información técnica o científica suficiente, los taxones o poblaciones que presentan amenaza cierta, clasificándolos en dos categorías: "en peligro de extinción"y "vulnerables".

El desarrollo reglamentario de estos instrumentos tuvo lugar mediante el Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, cuyo Anexo recoge el Listado estatal y, dentro de él, el Catálogo. Ambos constituyen registros públicos de ámbito estatal, cuya custodia corresponde al Ministerio competente, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan, en sus respectivos territorios, establecer sus propios Listados o Catálogos autonómicos, fijando prohibiciones o medidas adicionales para la preservación de las especies incluidas.

De ello se desprende que el Legislador impone a todas las Administraciones públicas -estatal y autonómicas- el deber de adoptar las medidas "necesarias"para garantizar la conservación de especies y hábitats que requieren protección específica, conforme a su inclusión en los correspondientes instrumentos administrativos estatales o autonómicos.

Ahora bien, la Ley introduce un elemento adicional cuando regula el Catálogo pues los artículos 59 y siguientes establecen un régimen específico de planificación, inexistente de manera expresa para el Listado. En efecto, el precepto prevé que la mera inclusión de una especie en el Catálogo comporta para la Administración General del Estado la obligación de elaborar, en plazo tasado, los correspondientes planes de recuperación -en el caso de especies "en peligro de extinción"- en el plazo máximo de tres años, y planes de conservación -para especies "vulnerables"- en el plazo máximo de cinco años. Tales planes deben contener las medidas adecuadas para la consecución de los objetivos de conservación, pudiendo incluir la designación de áreas críticas y previendo medidas de ordenación específicas en dichas áreas. Asimismo, el precepto autoriza que estos planes se integren en los instrumentos de planificación de los espacios protegidos o de la Red Natura 2000, unificando así la gestión de hábitats y biodiversidad.

De este conjunto normativo se infiere con claridad que la LPNB impone directamente a la Administración General del Estado la obligación de elaborar y aprobar planes de conservación o recuperación cuando se incluya una especie en el Catálogo estatal, y hacerlo en el plazo legalmente previsto.

Partiendo de esta premisa, este Tribunal no puede acoger las alegaciones formuladas por la Asociación recurrente respecto de la actuación administrativa impugnada. En efecto, si bien el apartado segundo del artículo 59 dispone que "las Comunidades Autónomas elaborarán y aprobarán los planes de conservación y recuperación para las especies amenazadas terrestres",dicha previsión debe interpretarse sistemáticamente en conexión con el artículo 58.3, que faculta a las Comunidades Autónomas para aprobar sus propios catálogos autonómicos de especies amenazadas, incluyendo en ellos especies del Catálogo estatal u otras específicas de su territorio. Solo cuando las Comunidades Autónomas ejercen esa potestad y aprueban un Catálogo autonómico, surge para ellas la obligación correlativa de elaborar los planes de conservación o recuperación para las especies vulnerables o en peligro de extinción incluidas en dichos instrumentos autonómicos.

Una interpretación distinta conduciría a resultados disfuncionales, contrarios a la finalidad del sistema, pues implicaría que la inclusión de una especie en el Catálogo estatal desencadenara simultáneamente planes estatales de conservación o recuperación; y planes autonómicos paralelos de idéntico objeto, aun sin existir Catálogo autonómico, con evidente riesgo de duplicidad, contradicción o colisión competencial.

La propia lógica de los instrumentos previstos por la Ley evidencia que los planes estatales se conectan con el Catálogo estatal, y los planes autonómicos con los catálogos autonómicos, respetando así la estructura normativa y competencial del sistema.

TERCERO. Respuesta a la cuestión casacional.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.1 de la LJCA, procede fijar la interpretación de los preceptos legales sobre los que se articula la cuestión casacional objetiva admitida, consistente en determinar si la Comunidad Autónoma de Cataluña está jurídicamente obligada a aprobar planes de conservación y recuperación respecto de las especies amenazadas incluidas en el Catálogo Español de Especies Amenazadas, o si, por el contrario, dicha obligación únicamente surge cuando exista un Catálogo autonómico aprobado por la propia Comunidad Autónoma.

Planteado así el debate, y conforme a lo razonado en el fundamento jurídico precedente, la respuesta ha de ser que el artículo 59 de la LPNB no impone a las Comunidades Autónomas la obligación de aprobar planes de conservación o recuperación derivados de la inclusión de especies en el Catálogo estatal, debiendo entenderse que dicha obligación solo nace cuando exista un Catálogo autonómico propio, aprobado al amparo de lo previsto en el artículo 58.3 de la Ley.

CUARTO. Examen de las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso.

De conformidad con el precepto procesal antes citado, procede que a continuación examinemos las pretensiones articuladas en el proceso, a la luz de la respuesta ofrecida en el fundamento jurídico precedente.

Planteado así el debate, debe rechazarse la pretensión de la parte recurrente consistente en imponer a la Administración demandada la obligación de aprobar planes de conservación y recuperación respecto de las especies incluidas en el Catálogo Español de Especies Amenazadas.

Aun cuando lo anterior bastaría para declarar no haber lugar al presente recurso de casación, conviene, a la vista de los argumentos vertidos en el escrito de interposición, abordar la alegación relativa a la teoría de las omisiones reglamentarias, que se suscita por las partes.

Centrado así el debate, ha de recordarse que se trata de una institución singular y de indudable relevancia en el Derecho administrativo, en la medida en que intensifica el control jurisdiccional sobre la actuación de las Administraciones públicas y, más específicamente, sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria, jurídicamente dotada de un amplio margen de discrecionalidad por su conexión con la función de dirección política del poder ejecutivo. De ahí que, por regla general, no resulte propio que los tribunales impongan su ejercicio.

En efecto, la figura en cuestión entraña el dictado por los tribunales de un mandato dirigido a la Administración para que, a instancia de parte legitimada, apruebe una norma reglamentaria en un determinado plazo. Tal posibilidad tensiona el principio de separación de poderes, por cuanto afecta a una potestad -la reglamentaria- que constituye una manifestación esencial de la función ejecutiva y que, por su propia naturaleza, comporta un componente de discrecionalidad.

La institución es de origen jurisprudencial. Cabe citar, como quizás el primer antecedente, la Sentencia de esta Sala de 16 de enero de 1998 (ECLI:ES:TS:1998:147), que acogió la viabilidad de la pretensión con carácter restrictivo, tanto desde la perspectiva procesal como sustantiva, habida cuenta de la estrecha vinculación entre la función constitucional de la Administración y su competencia de dirección política - artículo 97 CE-, lo que en principio es contradictorio con la imposición judicial de un mandato de reglamentación. No obstante, se reputa legítimo el mandato cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trate, la ausencia de desarrollo reglamentario suponga el incumplimiento de una obligación legal expresa o cuando el silencio reglamentario genere una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento. Todo ello con la limitación de que el órgano jurisdiccional no puede imponer un contenido concreto al reglamento que ordena aprobar.

Esta doctrina ha sido constante en la jurisprudencia de esta Sala, que la ha reiterado en resoluciones ulteriores -una síntesis de esa jurisprudencia se recoge en la reciente en la STS 1275/2025, de 13 de octubre (ECLI:ES:TS:2025:4398)-. Conforme a dicha jurisprudencia, los presupuestos que condicionan el éxito de la pretensión por omisión reglamentaria son, en lo que aquí interesa, los siguientes:

1.º Se trata de un supuesto excepcional, con complejidades procesales y sustantivas. Desde el plano procesal, el proceso contencioso-administrativo tiene por objeto una actuación administrativa concreta, lo cual, sin excluir la posibilidad de impugnar la inactividad o el silencio, plantea serias dificultades para encajar la omisión reglamentaria como objeto autónomo del proceso ( art. 29 LJCA) . En el plano sustantivo, la separación de poderes impide que los tribunales impongan la redacción de preceptos reglamentarios ( art. 71.2 LJCA) , por lo que menos aún cabría imponer la aprobación de un reglamento completo. Ahora bien, incide también en esa posibilidad el principio según el cual las potestades administrativas se configuran como un haz de facultades-deberes irrenunciables ( art. 8 LRJSP), lo que permite, en supuestos tasados, exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin prejuzgar la concreta opción de contenido.

2.º Debe existir una norma de rango superior (Constitución, ley o norma europea) que imponga el dictado del reglamento en una determinada materia. No basta, sin embargo, con el mero mandato abstracto. Además, la omisión ha de privar de efectividad a derechos o situaciones jurídicas reconocidas por esa norma superior, de modo que el desarrollo reglamentario se erija en condición necesaria para su eficacia. No será ilícita la omisión cuando la norma superior confiere discrecionalidad, no ya sobre el contenido, sino sobre la oportunidad misma de regular. Y es imprescindible que el mandato sea competencia de la Administración demandada.

3.º En esa normativa de superior rango debe establecerse un plazo cierto fijado para la aprobación del reglamento, de manera que no exista margen de discrecionalidad en cuanto al momento de su dictado.

4.º Aun verificándose los requisitos anteriores, la potestad jurisdiccional se limita a ordenar la aprobación del reglamento, sin imponer su contenido, que corresponde definir a la Administración, conforme a las habilitaciones y límites de la norma superior. Ahora bien, tal margen no puede degenerar en un nuevo incumplimiento de los mandatos superiores.

Sentado lo que antecede, y por lo que atañe al caso, ya se ha concluido que la LPNB impone, en los términos ya precisados, la elaboración y aprobación de planes de conservación y recuperación de especies amenazadas incluidas en el Catálogo Nacional. Ahora bien, el mero hecho de que el legislador establezca tal necesidad no determina por sí solo la existencia de una omisión reglamentaria, a la luz de los principios que gobiernan esta institución. Asimismo, aunque la Disposición Final Octava de la Ley contempla su desarrollo reglamentario, lo hace en lo que concierne al Gobierno de la Nación y, por sus peculiaridades, a las Ciudades Autónomas, no directamente a las Comunidades Autónomas, por razones competenciales evidentes.

En el ámbito autonómico, además, el Texto Refundido de la Ley de Protección de los Animales, aprobado mediante Decreto Legislativo autonómico, no contiene previsiones específicas sobre la materia aquí debatida, dada la finalidad propia de dicha norma.

En conclusión, no puede estimarse que, en el caso de autos, existiera un mandato imperativo de norma de superior rango que impusiera a la Administración catalana la aprobación de planes de conservación y mantenimiento que, a la vista de la ausencia de un Catálogo propio, debía de estar referido a las especies incluidos en el nacional.

Y en relación con esa conclusión debe señalarse, siguiendo lo argumentado por la Asociación recurrente, que no es óbice a esa conclusión el hecho de que la Comunidad Autónoma haya aprobado normas reglamentarias estableciendo la protección de determinadas especies. En el escrito de interposición se deja constancia de dichas normas reglamentarias, a las que ya antes se hizo referencia. De tal circunstancia concluye la defensa de la recurrente que la Administración demandada incurre en la proscripción de ir contra sus propios actos porque se han aprobado normas de protección de determinadas especies y se deniega ahora que se hiciera para el resto de las especies que, a falta de Catálogo propio, debe estar referidas a las incluidas en el Catálogo nacional. Y, en efecto, las especies a que se refieren los ya mencionados Decretos autonómicos están referidas a especies que, o bien están en el Listado (nutria) o en el Catálogo (quebrantahuesos, con categorías de "en peligro de extinción",o la gaviota Audouin, como "vulnerable").

Ahora bien, el hecho de que la Comunidad Autónoma adopte medidas de protección de esas especies entra en el ámbito de las potestades de aprobar normas complementarias medioambientales, conforme al bloque de constitucionalidad, pero, ni por ello puede estimarse que quede vinculada a la aprobación de las normas que se solicitan en este proceso, ni la imposición de que deba adoptar esas medidas imperativamente respecto de otras especies, menos aún de las que se pretenden por la recurrente. Y posiblemente fuera oportuna dicha protección normativa que se reclama por la recurrente, pero no existe una imposición con rango normativo suficiente para que este Tribunal puedan imponer el ejercicio de esa potestad reglamentaria.

Por las razones expuestas, procede declarara no haber lugar al presente recurso de casación.

QUINTO. Costas procesales.

De conformidad con lo estableció en el art. 93.4º de la LJCA, no procede hacer concreta imposición de las costas, debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia y las comunes por mitad, al no apreciarse temeridad o mala fe en la interposición de este recurso.