Sentencia Contencioso-Administrativo 1626/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 102/2024 de 11 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del presente recurso contencioso-administrativo y alegaciones de la demanda.

Se impugna en este recurso por la representación procesal de D. Jeronimo el Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre, por el que se modifican el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo.

El recurrente interpuso el recurso mediante un escrito de demanda, presentado en fecha 6 de febrero de 2024. Así, expresamente manifestó:

«... formulamos Demanda en el Recurso Contencioso Administrativo, conforme a lo establecido en el art. 52 de la LJCA , contra el artículo primero, apartado trece del Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre , por el que se modifican el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo (BOE nº 291, de fecha 6 de diciembre de 2023) (Documento nº 2) dictado por el Consejo de Ministros, que modifica el Artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores».

Recibido el expediente administrativo, y dado traslado a la parte actora, formalizó nueva demanda -esta vez en el momento procesal oportuno- «... contra el artículo primero, apartado trece, apartado tres, apartado cinco y apartado seis, del Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre , por el que se modifica el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo (BOE nº 291, de fecha 6 de diciembre de 2023) (Documento nº 2) dictado por el Consejo de Ministros, que modifica el Artículo 43, el apartado b) del artículo 7, el apartado d) del artículo 9 y el apartado 3 del artículo 10, respectivamente, del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores,...».

Y en el suplico interesó que se dicte sentencia por la que «...estimando el presente recurso contencioso-administrativo, anule el artículo 43, el apartado b) del artículo 7, el apartado d) del artículo 9 y el artículo 10.3 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre , cuyo texto ha sido introducido por el artículo primero, apartado trece, apartado tres, apartado cinco y apartado seis, respectivamente, del Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre , por el que se modifican el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, dictada por el Consejo de Ministros de fecha 5 de diciembre de 2023, publicada en el BOE en fecha 6 de diciembre de 2023 (BOE nº 291), declarando la ilegalidad y nulidad de pleno derecho de las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas, así como la obligación de presencia del personal directivo y la obligación de colaboración del personal docente y del personal administrativo en las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas (Personal no funcionario ni estatutario), y todo ello con expresa imposición de las costas a la Administración demandada.».

Se ha hecho la anterior precisión por cuanto, como alega la parte demandada, existen dos demandas en el procedimiento, si bien ha de atenderse al segundo de los escritos de demanda que es, como se ha dicho, el presentado al dar traslado a la parte actora para su formalización.

En la demanda alega el recurrente que es titular de una autoescuela en la localidad de Priego de Córdoba (Córdoba), perteneciendo al sector de las autoescuelas y que es miembro de una asociación de autoescuelas denominada Unión Nacional de Autoescuelas Dignificadas.

Fundamenta la impugnación de la modificación del artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, en que en su redacción anterior la competencia para realizar las inspecciones de estos centros se atribuía al personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico, es decir, a sus funcionarios. Después de su reforma por el Real Decreto impugnado, la norma dispone:

«1. El personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, o de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones, podrá realizar las actividades de control, inspecciones y/o auditorías, a que estuvieran autorizados».

Y en el apartado 2, se refiere al «personal acreditado».

Alega el recurrente que, con esta nueva redacción, es posible que las inspecciones de los centros particulares de enseñanza de conductores se hagan por empresas privadas contratadas por la Administración, ejerciendo sus empleados las funciones de inspección. Añade que así se ha llevado a cabo, al haber adjudicado la Dirección General de Tráfico a la empresa Ingeniera de Gestión Industrial, S.L. las funciones de inspección de las escuelas particulares de conductores. En el caso concreto de la autoescuela de la que es titular el recurrente, personal de la empresa contratista levantó acta de inspección y, como consecuencia de ello, fue sancionado.

Continúa alegando que esta modificación del artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, es contraria a nuestro Ordenamiento Jurídico, vulnerando la Constitución (artículos 24 y 103) y numerosas disposiciones con rango de Ley ( artículos 8.1 y 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, 9.2 del Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y 47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Añade que también se vulnera la doctrina jurisprudencial de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, entre otras, la Sentencia de la Sección quinta número 1160/2020, de fecha 14 de septiembre de 2020 y la de 8 de octubre de 2013, recurso núm. 5847/2011. En ambas se dispone que el ejercicio de potestades públicas está reservado a los funcionarios públicos, al presumirse que tienen una capacidad técnica especializada, y actúan de acuerdo con los principios de objetividad, imparcialidad y responsabilidad.

Solicita, por todo ello, que se dicte sentencia derogando y declarando la nulidad de pleno derecho de este artículo 43 del Real Decreto 1295/2003 en su redacción actual y manteniendo la redacción anterior a la reforma, en su caso. Y, subsidiariamente, que sea modificado el artículo en los siguientes términos:

«1.- Eliminarse del párrafo primero del artículo el texto "o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones".

2.- Sustituir en el párrafo segundo el texto "el personal acreditado" por el texto "el funcionario público".

Respecto a la Memoria del Análisis de Impacto Normativo del Proyecto del Real Decreto recurrido, señala el recurrente que la justificación que se da a la modificación del artículo 43 -adaptar su redacción a lo dispuesto en el apartado t) del artículo 5 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial- carece de sentido y aparece como excusa para introducir una ilegalidad, pues dicho apartado t) se refiere a la auditoría de los centros, operadores, servicios y trámites de competencia del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, y no a las inspecciones. Y, mientras la auditoría es la revisión sistemática de una actividad o de una situación para evaluar el cumplimiento de las reglas o criterios objetivos a que aquellas deben someterse, la inspección es el encargo o cuidado de velar por algo que, en el ámbito administrativo y, en concreto, en relación con las escuelas particulares de conductores, determina la detección de infracciones, levantando un acta de inspección que acarrea la imposición de una sanción, tras la tramitación del correspondiente procedimiento sancionador. Y, en el párrafo s) del artículo 5 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial se reconoce la competencia del Ministerio del Interior para la inspección de estos centros, sin que, en ningún caso, se atribuya a entidades acreditadas la potestad para realizar inspecciones.

Alude la parte actora a la reforma de los artículos 7 b), 9 d), 10.3 y 43.1) del Real Decreto 1295/2003 para incluir expresamente la posibilidad de que las inspecciones de la escuela o sección se puedan realizar por el personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, así como «por los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor»,y entiende que no parece necesaria esta nueva redacción, por cuanto ya en el Real Decreto 1295/2003 su disposición adicional única se refiere a las «competencias transferidas a las comunidades autónomas».

Reitera el demandante que en nuestro ordenamiento jurídico el ejercicio de potestades públicas, en cuanto afectan y protegen intereses generales, está reservado a los funcionarios públicos, al presumirse su capacidad técnica especializada, objetividad, imparcialidad y responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Y las funciones de inspección son un servicio público, una potestad pública, estando sometida a los requisitos y garantías preceptuadas.

Añade que la función de inspección de las escuelas particulares de conductores tiene los mismos elementos que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, si bien, dirigida a otra materia. Es un servicio público que consiste en vigilar y controlar las escuelas particulares de conductores con la finalidad de que presten a los ciudadanos el servicio asignado, garantizando la enseñanza adecuada a los conductores y, de esta manera, contribuyendo a la seguridad vial, que es un interés público.

En cuanto a los apartados b) del artículo 7, d) del artículo 9 y 3 del artículo 10, respectivamente, del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, modificados también por el Real Decreto recurrido, alega el recurrente que la nulidad se produce por cuanto, si la actividad de control es una inspección y es realizada por personal de las entidades acreditadas (empresas privadas con su personal laboral), la inspección es nula. Por tanto, el personal directivo no tiene obligación de estar presente en la inspección, el personal docente no tiene obligación de colaborar en la inspección y el personal administrativo no está obligado a colaborar en la inspección.

SEGUNDO.- Alegaciones de la parte demandada.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación hace unas consideraciones previas en relación con la demanda, destacando que hay dos escritos de demanda, si bien procede a contestar al segundo de ellos, entendiendo que la diferencia respecto al primero, en cuanto a la solicitud de anulación de los preceptos conexos y derivados del artículo 43 del Real Decreto 1295/2003 en su nueva redacción, supondría, en caso de prosperar la impugnación de este precepto, que aquéllos quedaran vacíos de contenido.

Alega la parte demandada que el demandante parte de unas presunciones subjetivas en la interpretación de la redacción actual del artículo 43.1 del Real Decreto 1295/2003, pues la norma no está estableciendo una atribución in genere e ad tempus infinituma entidades privadas ni a su personal de las tareas sustanciales de la inspección de autoescuelas ni tampoco de acceso a sus datos o de los alumnos o vehículos, ni para determinar la infracción o para efectuar el acta de inspección de forma cerrada y sin alegaciones. Y las entidades acreditadas pudieran ser privadas o públicas, y se establece una posibilidad de que, ya sea el personal de la Jefatura Central de Tráfico, o el de las CCAA respecto a competencias transferidas, o el personal de las entidades acreditadas por dichas administraciones, realicen actividades de control-inspección-auditoría, pero siempre las «... que estuvieran autorizados».Por lo tanto, habrá que esperar a ver qué desarrollo y qué acreditaciones se expiden y, dentro de esas acreditaciones, qué actos se les autorizan y bajo qué controles. Y si se es objeto de una de estas inspecciones o controles, el interesado afectado podrá reclamar contra la concreta inspección que se le haga o sobre el acta que se levante, pudiendo efectuar todo tipo de alegaciones si entendiese que la actuación de inspección y control, por quien la esté ejerciendo, sobrepasa las funciones autorizadas o delegables de las entidades o funcionarios públicos.

Concluye que la norma impugnada no es ilegal, ni concurre causa de nulidad o anulación en Derecho porque la posibilidad de ejercer funciones públicas mediante los contratos del sector público es una evidencia con su regulación propia, Ley 30/ 2017, de 8 de octubre, de Contratos del Sector Público, precisamente para la realización o el ejercicio de funciones públicas mediante la participación de entidades y personas privadas que acuden a las licitaciones de oferta pública.

Añade que consta en el expediente administrativo informe favorable del Consejo de Estado al proyecto del Real Decreto y que se extiende en multitud de matices, aunque no haya tratado la cuestión concreta que plantea la demanda, posiblemente porque no se suscitó. Pero puede apreciarse que la tramitación previa de la norma fue muy extensa y completa con apertura a la sociedad civil para sugerencias y propuestas en este campo especializado de las escuelas de conductores. Y dato indiciario es que la Confederación Nacional de Autoescuelas se ha retirado del presente proceso judicial, en el que había comparecido, pero sin mención alguna a que preparase la interposición de un proceso judicial propio si entendía asumir como propia la posición del demandante.

Señala, por último, que la enseñanza de las reglas de conducción exigidas administrativamente ha tenido, desde siempre, participación de entidades privadas para ejercer importantes funciones que se delegan, y el control de algo tan importante como es la seguridad del vehículo se hace por las Unidades de Inspección Técnica de Vehículos, entidades privadas pero autorizadas por la Administración Pública competente, establecidas por el Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre.

TERCERO.- La regulación de los centros de enseñanza en las sucesivas Leyes de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y su desarrollo reglamentario.

El Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprobó el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, regulaba en su artículo 60 los Permisos y licencias de conducción,y, respecto a la enseñanza para la conducción, disponía en su apartado 2 :

«La enseñanza de los conocimientos y técnica necesarios para la conducción, así como el posterior perfeccionamiento y renovación de conocimientos se ejercerán por centros de formación oficiales o privados, que podrán constituir secciones o sucursales con la misma titularidad y denominación.

Los centros de formación requerirán autorización previa, que tendrá validez en todo el territorio español en el caso de que se establezcan secciones o sucursales.

La constatación de las aptitudes psicofísicas de los conductores se ejercerá por centros oficiales o privados, que necesitarán de autorización previa para desarrollar su actividad.

A los fines de garantizar la seguridad vial, el Gobierno determinará los elementos personales y materiales mínimos para la formación y el reconocimiento de conductores siguiendo lo establecido en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En particular, se regulará reglamentariamente el régimen docente y de funcionamiento de los centros de formación. La titulación y acreditación de los profesores y directores se basará en pruebas objetivas que valoren los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica. Las pruebas se convocarán periódicamente, y la calificación podrá ser objeto de recurso.

Igualmente, a los fines de garantizar la seguridad vial, se regulará reglamentariamente el funcionamiento de los centros de reconocimiento de conductores».

El desarrollo reglamentario de la norma, respecto a las escuelas particulares de enseñanza de conductores, se hizo por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores. Su capítulo VI, relativo a las Inspecciones,en su redacción original disponía:

«Artículo 49 Inspecciones

1. El organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico podrá inspeccionar las escuelas y sus secciones en cualquier momento y cuantas veces se juzgue conveniente. En todo caso, se realizará inspección previamente a la concesión de la autorización de funcionamiento y de las modificaciones de las autorizaciones de apertura y funcionamiento que supongan cambio, alteración o ampliación de los locales, terrenos para prácticas y vehículos.

2. Para efectuar la inspección, los funcionarios comisionados del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico tendrán acceso a los locales, terrenos o, en su caso, zonas de enseñanza práctica, a los vehículos y a toda la documentación reglamentaria de la escuela o sección, así como la relativa a sus elementos personales y materiales, y podrán presenciar el desarrollo de las clases cuando lo estimen oportuno y analizar con la colaboración de los profesores las fichas de los alumnos.

3. De cada visita de inspección se levantará acta, de la que se entregará copia a la escuela o sección inspeccionada».

El Real Decreto 369/2010, de 26 de marzo, por el que se modificó el Reglamento anterior, en su artículo primero, apartado 40, estableció que el citado artículo 49 del Real Decreto 1295/2003 pasaba a numerarse como artículo 43, quedando redactado del siguiente modo:

«Artículo 43. Inspecciones

1. El personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico podrá inspeccionar las Escuelas y sus Secciones o Sucursales en cualquier momento y cuantas veces se juzgue conveniente.

En todo caso, se realizará una inspección que será previa a la concesión de la autorización de apertura o cuando se modifique si el cambio afecte a los terrenos o a los vehículos, o cuando se tenga conocimiento de la apertura de una Sección o Sucursal o de la variación de alguno de los datos a que se refiere el artículo 24.

2. Para efectuar la inspección, los funcionarios tendrán acceso a los locales, terrenos o, en su caso, zonas de enseñanza práctica, a los vehículos y, a toda la documentación reglamentaria de la Escuela, Sección o Sucursal, así como la relativa a sus elementos personales y materiales, pudiendo presenciar el desarrollo de las clases cuando lo estimen oportuno y analizar con la colaboración de los profesores las fichas de los alumnos.

3. De cada visita de inspección se levantará acta, de la que se entregará copia a la Escuela, Sección o Sucursal inspeccionada.»

El Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que deroga al texto articulado de 1990, regula en su Tít. IV, Cap. II las Autorizaciones para conducir,disponiendo en su artículo 62 :

«Centros de formación y reconocimiento de conductores

1. La enseñanza de los conocimientos y técnica necesarios para la conducción, así como el posterior perfeccionamiento y renovación de conocimientos se ejercerán por centros de formación, que podrán constituir secciones o sucursales con la misma titularidad y denominación.

2. A los fines de garantizar la seguridad vial, se regularán reglamentariamente los elementos personales y materiales mínimos para la formación y el reconocimiento de conductores siguiendo lo establecido en la normativa sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

En particular, reglamentariamente se regulará el régimen docente y de funcionamiento de los centros de formación. La titulación y acreditación de los profesores y directores se basará en pruebas objetivas, que valorarán los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica. Las pruebas se convocarán periódicamente.

3. Se podrá autorizar la enseñanza no profesional en los términos que reglamentariamente se determine.

4. La constatación de las aptitudes psicofísicas de los conductores se ejercerá por centros, que necesitarán autorización previa de la autoridad competente para desarrollar su actividad.

Se regulará reglamentariamente el funcionamiento de los centros de reconocimiento de conductores, así como sus medios personales y materiales mínimos.

5. Los cursos de sensibilización y reeducación vial se impartirán por centros que requerirán autorización administrativa previa, de acuerdo con lo que se determine sobre su funcionamiento y sus medios personales y materiales.

La determinación de la duración, el contenido y los requisitos personales y materiales de los cursos de sensibilización y reeducación vial, así como de los mecanismos de certificación y control de los mismos, se determinará por orden de la persona titular del Ministerio del Interior.»

La regulación reglamentaria de estos centros sigue siendo la contenida en el Real Decreto 1295/2003, con sus distintas modificaciones, entre ellas, la llevada a cabo por el Real Decreto recurrido, a la que más adelante nos referiremos.

En lo que respecta a las competencias que la vigente Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial establece sobre estas materias, se fijan en sus artículos 4 («Competencias de la Administración General del Estado») 5 («Competencias del Ministerio del Interior»), 6 («Organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico») y 7 («Competencias de los municipios»).

El artículo 5, que atribuye distintas competencias al Ministerio del Interior, recoge en su apartado s): «La inspección de los centros y otros operadores cuya actividad esté vinculada con el ejercicio de funciones en el ámbito de las competencias establecidas en este artículo».

Y en el apartado t): «La auditoría de los centros, operadores, servicios y trámites de competencia del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, con objeto de supervisar y garantizar el correcto funcionamiento y la calidad de aquéllos, que se llevará a cabo, con arreglo a las normas legales que le sean de aplicación, directamente por empleados públicos formados para estas funciones, o mediante la colaboración de entidades acreditadas».

Las letras s) y t) fueron introducidas por el apartado tres del artículo único de la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el R.D. Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, en materia del permiso y licencia de conducción por puntos.

CUARTO.- El Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores.

Este Reglamento, en su regulación vigente anterior al Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre, -aquí impugnado- regulaba en su artículo 43 las inspecciones, en los términos que antes hemos expuesto, es decir, atribuyendo la competencia para dicho cometido al personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico.

El Real Decreto 1010/2023, en su artículo primero, apartado trece, dio nueva redacción al artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, disponiendo, a partir de esa modificación, lo siguiente:

«Actividades de control: Inspecciones y auditorías

1. El personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, o de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones, podrá realizar las actividades de control, inspecciones y/o auditorías, a que estuvieran autorizados.

En todo caso, se realizará una actividad de control que será previa a la concesión de la autorización de apertura, o cuando se modifique, si el cambio afecta a los terrenos o a los vehículos, o cuando se tenga conocimiento de la apertura de una sección o sucursal o de la variación de alguno de los datos a que se refiere el artículo 24.

2. Para efectuar cualquiera de las actividades de control a que se refiere el apartado primero, el personal acreditado tendrá acceso a los locales, terrenos o, en su caso, zonas de enseñanza práctica, a los vehículos y a toda la documentación reglamentaria de la escuela, sección o sucursal, así como la relativa a sus elementos personales y materiales, pudiendo presenciar el desarrollo de las clases cuando lo estimen oportuno y analizar, con la colaboración de los profesores, las fichas de los alumnos.

3. De cada actividad de control se levantará acta, de la que se entregará copia a la escuela, sección o sucursal inspeccionada o auditada.».

Se distinguen, después de la modificación, las auditorias y las inspecciones, y se atribuye para ambas la competencia, no sólo al personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, sino también al de las entidades acreditadas por dichas administraciones. La finalidad de esta distinción, es decir, la posibilidad de que las inspecciones «sean realizadas no solo por personal funcionario de la Dirección General de Tráfico, sino por personal vinculado a ésta en base a diferente título jurídico que el estatutario»,se encuentra, según la Memoria del Análisis de Impacto Normativo del proyecto del Real Decreto en «adaptar su redacción a lo dispuesto en el apartado t) del artículo 5 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico , Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial».

Ahora bien, como antes se ha expuesto, la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial en su artículo 5 contiene un apartado relativo a las auditorias (t),pero otro apartado (s )se refiere a la inspección. Como antes se ha dicho, ambas letras fueron introducidas por el apartado tres del artículo único de la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el R.D. Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, en materia del permiso y licencia de conducción por puntos. Esta Ley, en su Preámbulo, destaca lo siguiente, en relación con el tema examinado:

«Con objeto de garantizar la seguridad y la calidad de los servicios públicos encomendados, se introduce la competencia de la función auditora. Las auditorías deben permitir que los centros y los operadores que realizan servicios y trámites relacionados con el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico cumplan con los requisitos y las obligaciones que la normativa exige y son un complemento importante de la función inspectora tradicional, redundando en una mayor calidad de servicios a la ciudadanía».

Claramente el legislador se refiere a dos aspectos distintos, considerando las auditorias como un complementode las inspecciones. Según se ha expuesto, la Ley de Tráfico de 1990 sólo regulaba las inspecciones; y lo mismo hizo el texto de 2015 hasta su modificación por la Ley 18/2021. Sin embargo, esta última modificación no determinó una unificación en la atribución competencial de ambos cometidos o funciones, -inspección y auditorías-, pues la primera siguió residenciada en el Ministerio del Interior, y para la segunda se prevé que pueda realizarse «directamente por empleados públicos formados para estas funciones, o mediante la colaboración de entidades acreditadas».Por tanto, para la inspección no se establece la posibilidad de esta colaboración.

Como también hemos dicho, el Real Decreto recurrido en el apartado 13 de su artículo 1 unifica ambas funciones y las atribuye, sin distinción, al personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o al de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o al de las entidades acreditadas por dichas administraciones.

La disconformidad del recurrente se centra en estas últimas, pues considera que las inspecciones deben realizarse por funcionarios públicos, en virtud de la normativa y jurisprudencia que invoca, y toda vez que, de dicha actividad inspectora, puede derivarse la incoación de un procedimiento sancionador.

No parece necesario entrar a valorar estos aspectos, pues de forma evidente el Reglamento ha unificado dos actividades, la de inspección y la de realización de auditorías, y ha atribuido su competencia a los órganos que la tienen reconocida en la Ley de Tráfico, pero, además, en el caso de las inspecciones, permite la colaboración de entidades acreditadas, yendo más allá de lo establecido en la norma con rango de ley a la que desarrolla en materia de centros de enseñanza de conductores.

Resulta indiferente el carácter público o privado que pudieran tener esas entidades, ni la forma en que se ha de articular esa colaboración. Lo decisivo para la resolución de la cuestión que aquí se nos plantea es que el apartado trece del artículo 1 del Real Decreto recurrido ha regulado la competencia para la realización de inspecciones de estos centros de enseñanza excediéndose de lo dispuesto en la ley, incurriendo en un exceso ultra viresy vulnerando claramente por ello el principio de jerarquía normativa.

Conforme a la STC 149/1991 estaría permitido al reglamento completar la ley -cuando fuera necesario- para adaptar las previsiones de ésta al marco constitucional, pero lo que no cabe deducir de aquella sentencia, en modo alguno, es que, sin ser necesario tal complemento de la ley por el reglamento, éste pueda derogar, suprimir o ignorar expresa o tácitamente los requisitos establecidos en la ley que desarrolla.

Como ha recordado esta Sala y Sección en su sentencia núm. 1044/2021, de 16 de julio de 2021, Rec. 388/2020, el Tribunal Constitucional en su STC 233/2015, que estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 2/2013, señaló al respecto: «Es doctrina consolidada de este Tribunal que "la reserva de ley no impide que las leyes 'contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador' (SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4, y 292/2000, de 30 de noviembre , FJ 14, por todas). Ahora bien, las habilitaciones a la potestad reglamentaria deben, según nuestra doctrina, restringir el ejercicio de dicha potestad "a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley, de modo que no se llegue a una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esa facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir' ( SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4 ; y 1/2003, de 16 de enero , FJ 3, por todas)" ( STC 18/2011, de 3 de marzo , FJ 9)"».

En el presente caso la atribución por el Real Decreto recurrido de las funciones de inspección a entidades acreditadas no es un complemento de la regulación legal indispensable por motivos técnicos, ni para optimizar el cumplimiento de finalidades perseguidas por la regulación constitucional, ni por la ley de Tráfico. Por el contrario, vemos que esta norma distingue claramente entre «inspecciones»y «auditorias»al establecer la competencia de los distintos órganos.

Es evidente que una inspección no es una auditoria, aunque puedan complementarse a efectos del control del cumplimiento de las normas y de las condiciones fijadas al otorgar la autorización de un centro de enseñanza de conductores. Un ejemplo de esa diferenciación la hace la propia ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial de 2015 en su Anexo IX, relativo a los centros de sensibilización y reeducación vial, introducido por el apartado siete del artículo 147 del R.D.-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea-. Dicho Anexo dispone en el apartado 13:

«Inspecciones y auditorías. El personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico realizará la inspección de los centros y de los cursos. A tal efecto, tendrá acceso a los centros y a las aulas, así como a la documentación que, en su caso, requiera para el ejercicio de sus funciones. De cada inspección se levantará acta, una copia de la cual se entregará al centro.

Las auditorías podrán realizarse, además de los anteriores, también por personal de entidades acreditadas por las administraciones competentes».

Debe recordarse que la previsión de estos centros para impartir cursos de sensibilización y reeducación vial se contiene en el artículo 62 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial cuyo epígrafe es Centros de formación y reconocimiento de conductores,y que su artículo 5 s) establece la competencia del Ministerio del Interior, «sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las comunidades autónomas»,para la inspección «de los centros y otros operadores cuya actividad esté vinculada con el ejercicio de funciones en el ámbito de las competencias establecidas en este artículo».

Otra de las competencias asignadas en dicha norma al Ministerio del Interior, con la salvedad antes prevista respecto a las Comunidades Autónomas es la de «Las autorizaciones de los centros de formación de conductores y de los centros de sensibilización y reeducación vial; la declaración de nulidad, lesividad o pérdida de vigencia de aquéllas; los cursos de sensibilización y reeducación vial; los certificados de aptitud y autorizaciones que permitan acceder a la actuación profesional en materia de enseñanza de la conducción y reeducación vial, y la acreditación de la destinada al reconocimiento de las aptitudes psicofísicas de los conductores, con los requisitos y condiciones que reglamentariamente se determinen».(apartado c).

Por tanto, la competencia establecida en el apartado s) se refiere a una función (inspección), vinculada al ejercicio de las funciones que al Ministerio del Interior corresponden en el ámbito de las competencias que le atribuye el artículo 5 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

QUINTO.- Conclusiones. Estimación parcial del recurso.

De lo expuesto en los anteriores razonamientos se concluye la nulidad del apartado Trece del artículo primero del Real Decreto 1010/2023, que da nueva redacción al artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, si bien únicamente respecto al apartado 1 de este precepto, en cuanto atribuye competencia a entidades acreditadas para la realización de inspecciones. Por tanto, la nulidad es sólo del inciso «o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones».El apartado 2 del artículo 43, en su nueva redacción, no incurre en causa de nulidad, pues la referencia al «personal acreditado»se entiende, no en relación con la inspección, sino con las auditorias, es decir, con la actividad para la que se encuentra autorizado dicho personal por la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial .

Asimismo, y aun cuando no fueron expresamente impugnados en el escrito de interposición del recurso, debe declararse también la nulidad del apartado Tres de dicho Artículo primero en cuanto da nueva redacción al apartado b) del artículo 7 del Real Decreto 1295/2003, únicamente en cuanto al inciso final «o con el de las entidades acreditadas por dichas administraciones que las practiquen».Igualmente, se declara la nulidad del apartado Cinco de dicho Artículo primero que da nueva redacción al apartado d) del artículo 9 del Real Decreto 1295/2003, en su inciso final «o con el de las entidades acreditadas por dichas administraciones que las practiquen.»Y, por último, se declara también la nulidad del apartado Seis del Artículo primero, que da nueva redacción al apartado 3 del artículo 10 del Real Decreto 1295/2003, en su inciso final «o con el de las entidades acreditadas por dichas administraciones que las practique».Estos incisos, en cuanto puedan comprender la realización de inspecciones, contravienen también la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, ya que los preceptos en cuestión se refieren a «actividades de control»,sin distinguir entre inspecciones y auditorías.

No pueden acogerse, sin embargo, las restantes pretensiones de la parte actora («declarando la ilegalidad y nulidad de pleno derecho de las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas, así como la obligación de presencia del personal directivo y la obligación de colaboración del personal docente y del personal administrativo en las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas (Personal no funcionario ni estatutario)...)», por no ser objeto del recurso tales inspecciones, y por exceder los pronunciamientos que se solicitan del contenido y efectos de un fallo estimatorio de una pretensión de anulación de una disposición general, o de alguno/s de sus preceptos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 71 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

SEXTO.- Costas procesales.

Conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la LJCA cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

PRIMERO.- Objeto del presente recurso contencioso-administrativo y alegaciones de la demanda.

Se impugna en este recurso por la representación procesal de D. Jeronimo el Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre, por el que se modifican el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo.

El recurrente interpuso el recurso mediante un escrito de demanda, presentado en fecha 6 de febrero de 2024. Así, expresamente manifestó:

«... formulamos Demanda en el Recurso Contencioso Administrativo, conforme a lo establecido en el art. 52 de la LJCA , contra el artículo primero, apartado trece del Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre , por el que se modifican el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo (BOE nº 291, de fecha 6 de diciembre de 2023) (Documento nº 2) dictado por el Consejo de Ministros, que modifica el Artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores».

Recibido el expediente administrativo, y dado traslado a la parte actora, formalizó nueva demanda -esta vez en el momento procesal oportuno- «... contra el artículo primero, apartado trece, apartado tres, apartado cinco y apartado seis, del Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre , por el que se modifica el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo (BOE nº 291, de fecha 6 de diciembre de 2023) (Documento nº 2) dictado por el Consejo de Ministros, que modifica el Artículo 43, el apartado b) del artículo 7, el apartado d) del artículo 9 y el apartado 3 del artículo 10, respectivamente, del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores,...».

Y en el suplico interesó que se dicte sentencia por la que «...estimando el presente recurso contencioso-administrativo, anule el artículo 43, el apartado b) del artículo 7, el apartado d) del artículo 9 y el artículo 10.3 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre , cuyo texto ha sido introducido por el artículo primero, apartado trece, apartado tres, apartado cinco y apartado seis, respectivamente, del Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre , por el que se modifican el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, dictada por el Consejo de Ministros de fecha 5 de diciembre de 2023, publicada en el BOE en fecha 6 de diciembre de 2023 (BOE nº 291), declarando la ilegalidad y nulidad de pleno derecho de las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas, así como la obligación de presencia del personal directivo y la obligación de colaboración del personal docente y del personal administrativo en las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas (Personal no funcionario ni estatutario), y todo ello con expresa imposición de las costas a la Administración demandada.».

Se ha hecho la anterior precisión por cuanto, como alega la parte demandada, existen dos demandas en el procedimiento, si bien ha de atenderse al segundo de los escritos de demanda que es, como se ha dicho, el presentado al dar traslado a la parte actora para su formalización.

En la demanda alega el recurrente que es titular de una autoescuela en la localidad de Priego de Córdoba (Córdoba), perteneciendo al sector de las autoescuelas y que es miembro de una asociación de autoescuelas denominada Unión Nacional de Autoescuelas Dignificadas.

Fundamenta la impugnación de la modificación del artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, en que en su redacción anterior la competencia para realizar las inspecciones de estos centros se atribuía al personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico, es decir, a sus funcionarios. Después de su reforma por el Real Decreto impugnado, la norma dispone:

«1. El personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, o de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones, podrá realizar las actividades de control, inspecciones y/o auditorías, a que estuvieran autorizados».

Y en el apartado 2, se refiere al «personal acreditado».

Alega el recurrente que, con esta nueva redacción, es posible que las inspecciones de los centros particulares de enseñanza de conductores se hagan por empresas privadas contratadas por la Administración, ejerciendo sus empleados las funciones de inspección. Añade que así se ha llevado a cabo, al haber adjudicado la Dirección General de Tráfico a la empresa Ingeniera de Gestión Industrial, S.L. las funciones de inspección de las escuelas particulares de conductores. En el caso concreto de la autoescuela de la que es titular el recurrente, personal de la empresa contratista levantó acta de inspección y, como consecuencia de ello, fue sancionado.

Continúa alegando que esta modificación del artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, es contraria a nuestro Ordenamiento Jurídico, vulnerando la Constitución (artículos 24 y 103) y numerosas disposiciones con rango de Ley ( artículos 8.1 y 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, 9.2 del Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y 47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Añade que también se vulnera la doctrina jurisprudencial de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, entre otras, la Sentencia de la Sección quinta número 1160/2020, de fecha 14 de septiembre de 2020 y la de 8 de octubre de 2013, recurso núm. 5847/2011. En ambas se dispone que el ejercicio de potestades públicas está reservado a los funcionarios públicos, al presumirse que tienen una capacidad técnica especializada, y actúan de acuerdo con los principios de objetividad, imparcialidad y responsabilidad.

Solicita, por todo ello, que se dicte sentencia derogando y declarando la nulidad de pleno derecho de este artículo 43 del Real Decreto 1295/2003 en su redacción actual y manteniendo la redacción anterior a la reforma, en su caso. Y, subsidiariamente, que sea modificado el artículo en los siguientes términos:

«1.- Eliminarse del párrafo primero del artículo el texto "o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones".

2.- Sustituir en el párrafo segundo el texto "el personal acreditado" por el texto "el funcionario público".

Respecto a la Memoria del Análisis de Impacto Normativo del Proyecto del Real Decreto recurrido, señala el recurrente que la justificación que se da a la modificación del artículo 43 -adaptar su redacción a lo dispuesto en el apartado t) del artículo 5 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial- carece de sentido y aparece como excusa para introducir una ilegalidad, pues dicho apartado t) se refiere a la auditoría de los centros, operadores, servicios y trámites de competencia del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, y no a las inspecciones. Y, mientras la auditoría es la revisión sistemática de una actividad o de una situación para evaluar el cumplimiento de las reglas o criterios objetivos a que aquellas deben someterse, la inspección es el encargo o cuidado de velar por algo que, en el ámbito administrativo y, en concreto, en relación con las escuelas particulares de conductores, determina la detección de infracciones, levantando un acta de inspección que acarrea la imposición de una sanción, tras la tramitación del correspondiente procedimiento sancionador. Y, en el párrafo s) del artículo 5 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial se reconoce la competencia del Ministerio del Interior para la inspección de estos centros, sin que, en ningún caso, se atribuya a entidades acreditadas la potestad para realizar inspecciones.

Alude la parte actora a la reforma de los artículos 7 b), 9 d), 10.3 y 43.1) del Real Decreto 1295/2003 para incluir expresamente la posibilidad de que las inspecciones de la escuela o sección se puedan realizar por el personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, así como «por los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor»,y entiende que no parece necesaria esta nueva redacción, por cuanto ya en el Real Decreto 1295/2003 su disposición adicional única se refiere a las «competencias transferidas a las comunidades autónomas».

Reitera el demandante que en nuestro ordenamiento jurídico el ejercicio de potestades públicas, en cuanto afectan y protegen intereses generales, está reservado a los funcionarios públicos, al presumirse su capacidad técnica especializada, objetividad, imparcialidad y responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Y las funciones de inspección son un servicio público, una potestad pública, estando sometida a los requisitos y garantías preceptuadas.

Añade que la función de inspección de las escuelas particulares de conductores tiene los mismos elementos que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, si bien, dirigida a otra materia. Es un servicio público que consiste en vigilar y controlar las escuelas particulares de conductores con la finalidad de que presten a los ciudadanos el servicio asignado, garantizando la enseñanza adecuada a los conductores y, de esta manera, contribuyendo a la seguridad vial, que es un interés público.

En cuanto a los apartados b) del artículo 7, d) del artículo 9 y 3 del artículo 10, respectivamente, del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, modificados también por el Real Decreto recurrido, alega el recurrente que la nulidad se produce por cuanto, si la actividad de control es una inspección y es realizada por personal de las entidades acreditadas (empresas privadas con su personal laboral), la inspección es nula. Por tanto, el personal directivo no tiene obligación de estar presente en la inspección, el personal docente no tiene obligación de colaborar en la inspección y el personal administrativo no está obligado a colaborar en la inspección.

SEGUNDO.- Alegaciones de la parte demandada.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación hace unas consideraciones previas en relación con la demanda, destacando que hay dos escritos de demanda, si bien procede a contestar al segundo de ellos, entendiendo que la diferencia respecto al primero, en cuanto a la solicitud de anulación de los preceptos conexos y derivados del artículo 43 del Real Decreto 1295/2003 en su nueva redacción, supondría, en caso de prosperar la impugnación de este precepto, que aquéllos quedaran vacíos de contenido.

Alega la parte demandada que el demandante parte de unas presunciones subjetivas en la interpretación de la redacción actual del artículo 43.1 del Real Decreto 1295/2003, pues la norma no está estableciendo una atribución in genere e ad tempus infinituma entidades privadas ni a su personal de las tareas sustanciales de la inspección de autoescuelas ni tampoco de acceso a sus datos o de los alumnos o vehículos, ni para determinar la infracción o para efectuar el acta de inspección de forma cerrada y sin alegaciones. Y las entidades acreditadas pudieran ser privadas o públicas, y se establece una posibilidad de que, ya sea el personal de la Jefatura Central de Tráfico, o el de las CCAA respecto a competencias transferidas, o el personal de las entidades acreditadas por dichas administraciones, realicen actividades de control-inspección-auditoría, pero siempre las «... que estuvieran autorizados».Por lo tanto, habrá que esperar a ver qué desarrollo y qué acreditaciones se expiden y, dentro de esas acreditaciones, qué actos se les autorizan y bajo qué controles. Y si se es objeto de una de estas inspecciones o controles, el interesado afectado podrá reclamar contra la concreta inspección que se le haga o sobre el acta que se levante, pudiendo efectuar todo tipo de alegaciones si entendiese que la actuación de inspección y control, por quien la esté ejerciendo, sobrepasa las funciones autorizadas o delegables de las entidades o funcionarios públicos.

Concluye que la norma impugnada no es ilegal, ni concurre causa de nulidad o anulación en Derecho porque la posibilidad de ejercer funciones públicas mediante los contratos del sector público es una evidencia con su regulación propia, Ley 30/ 2017, de 8 de octubre, de Contratos del Sector Público, precisamente para la realización o el ejercicio de funciones públicas mediante la participación de entidades y personas privadas que acuden a las licitaciones de oferta pública.

Añade que consta en el expediente administrativo informe favorable del Consejo de Estado al proyecto del Real Decreto y que se extiende en multitud de matices, aunque no haya tratado la cuestión concreta que plantea la demanda, posiblemente porque no se suscitó. Pero puede apreciarse que la tramitación previa de la norma fue muy extensa y completa con apertura a la sociedad civil para sugerencias y propuestas en este campo especializado de las escuelas de conductores. Y dato indiciario es que la Confederación Nacional de Autoescuelas se ha retirado del presente proceso judicial, en el que había comparecido, pero sin mención alguna a que preparase la interposición de un proceso judicial propio si entendía asumir como propia la posición del demandante.

Señala, por último, que la enseñanza de las reglas de conducción exigidas administrativamente ha tenido, desde siempre, participación de entidades privadas para ejercer importantes funciones que se delegan, y el control de algo tan importante como es la seguridad del vehículo se hace por las Unidades de Inspección Técnica de Vehículos, entidades privadas pero autorizadas por la Administración Pública competente, establecidas por el Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre.

TERCERO.- La regulación de los centros de enseñanza en las sucesivas Leyes de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y su desarrollo reglamentario.

El Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprobó el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, regulaba en su artículo 60 los Permisos y licencias de conducción,y, respecto a la enseñanza para la conducción, disponía en su apartado 2 :

«La enseñanza de los conocimientos y técnica necesarios para la conducción, así como el posterior perfeccionamiento y renovación de conocimientos se ejercerán por centros de formación oficiales o privados, que podrán constituir secciones o sucursales con la misma titularidad y denominación.

Los centros de formación requerirán autorización previa, que tendrá validez en todo el territorio español en el caso de que se establezcan secciones o sucursales.

La constatación de las aptitudes psicofísicas de los conductores se ejercerá por centros oficiales o privados, que necesitarán de autorización previa para desarrollar su actividad.

A los fines de garantizar la seguridad vial, el Gobierno determinará los elementos personales y materiales mínimos para la formación y el reconocimiento de conductores siguiendo lo establecido en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En particular, se regulará reglamentariamente el régimen docente y de funcionamiento de los centros de formación. La titulación y acreditación de los profesores y directores se basará en pruebas objetivas que valoren los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica. Las pruebas se convocarán periódicamente, y la calificación podrá ser objeto de recurso.

Igualmente, a los fines de garantizar la seguridad vial, se regulará reglamentariamente el funcionamiento de los centros de reconocimiento de conductores».

El desarrollo reglamentario de la norma, respecto a las escuelas particulares de enseñanza de conductores, se hizo por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores. Su capítulo VI, relativo a las Inspecciones,en su redacción original disponía:

«Artículo 49 Inspecciones

1. El organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico podrá inspeccionar las escuelas y sus secciones en cualquier momento y cuantas veces se juzgue conveniente. En todo caso, se realizará inspección previamente a la concesión de la autorización de funcionamiento y de las modificaciones de las autorizaciones de apertura y funcionamiento que supongan cambio, alteración o ampliación de los locales, terrenos para prácticas y vehículos.

2. Para efectuar la inspección, los funcionarios comisionados del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico tendrán acceso a los locales, terrenos o, en su caso, zonas de enseñanza práctica, a los vehículos y a toda la documentación reglamentaria de la escuela o sección, así como la relativa a sus elementos personales y materiales, y podrán presenciar el desarrollo de las clases cuando lo estimen oportuno y analizar con la colaboración de los profesores las fichas de los alumnos.

3. De cada visita de inspección se levantará acta, de la que se entregará copia a la escuela o sección inspeccionada».

El Real Decreto 369/2010, de 26 de marzo, por el que se modificó el Reglamento anterior, en su artículo primero, apartado 40, estableció que el citado artículo 49 del Real Decreto 1295/2003 pasaba a numerarse como artículo 43, quedando redactado del siguiente modo:

«Artículo 43. Inspecciones

1. El personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico podrá inspeccionar las Escuelas y sus Secciones o Sucursales en cualquier momento y cuantas veces se juzgue conveniente.

En todo caso, se realizará una inspección que será previa a la concesión de la autorización de apertura o cuando se modifique si el cambio afecte a los terrenos o a los vehículos, o cuando se tenga conocimiento de la apertura de una Sección o Sucursal o de la variación de alguno de los datos a que se refiere el artículo 24.

2. Para efectuar la inspección, los funcionarios tendrán acceso a los locales, terrenos o, en su caso, zonas de enseñanza práctica, a los vehículos y, a toda la documentación reglamentaria de la Escuela, Sección o Sucursal, así como la relativa a sus elementos personales y materiales, pudiendo presenciar el desarrollo de las clases cuando lo estimen oportuno y analizar con la colaboración de los profesores las fichas de los alumnos.

3. De cada visita de inspección se levantará acta, de la que se entregará copia a la Escuela, Sección o Sucursal inspeccionada.»

El Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que deroga al texto articulado de 1990, regula en su Tít. IV, Cap. II las Autorizaciones para conducir,disponiendo en su artículo 62 :

«Centros de formación y reconocimiento de conductores

1. La enseñanza de los conocimientos y técnica necesarios para la conducción, así como el posterior perfeccionamiento y renovación de conocimientos se ejercerán por centros de formación, que podrán constituir secciones o sucursales con la misma titularidad y denominación.

2. A los fines de garantizar la seguridad vial, se regularán reglamentariamente los elementos personales y materiales mínimos para la formación y el reconocimiento de conductores siguiendo lo establecido en la normativa sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

En particular, reglamentariamente se regulará el régimen docente y de funcionamiento de los centros de formación. La titulación y acreditación de los profesores y directores se basará en pruebas objetivas, que valorarán los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica. Las pruebas se convocarán periódicamente.

3. Se podrá autorizar la enseñanza no profesional en los términos que reglamentariamente se determine.

4. La constatación de las aptitudes psicofísicas de los conductores se ejercerá por centros, que necesitarán autorización previa de la autoridad competente para desarrollar su actividad.

Se regulará reglamentariamente el funcionamiento de los centros de reconocimiento de conductores, así como sus medios personales y materiales mínimos.

5. Los cursos de sensibilización y reeducación vial se impartirán por centros que requerirán autorización administrativa previa, de acuerdo con lo que se determine sobre su funcionamiento y sus medios personales y materiales.

La determinación de la duración, el contenido y los requisitos personales y materiales de los cursos de sensibilización y reeducación vial, así como de los mecanismos de certificación y control de los mismos, se determinará por orden de la persona titular del Ministerio del Interior.»

La regulación reglamentaria de estos centros sigue siendo la contenida en el Real Decreto 1295/2003, con sus distintas modificaciones, entre ellas, la llevada a cabo por el Real Decreto recurrido, a la que más adelante nos referiremos.

En lo que respecta a las competencias que la vigente Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial establece sobre estas materias, se fijan en sus artículos 4 («Competencias de la Administración General del Estado») 5 («Competencias del Ministerio del Interior»), 6 («Organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico») y 7 («Competencias de los municipios»).

El artículo 5, que atribuye distintas competencias al Ministerio del Interior, recoge en su apartado s): «La inspección de los centros y otros operadores cuya actividad esté vinculada con el ejercicio de funciones en el ámbito de las competencias establecidas en este artículo».

Y en el apartado t): «La auditoría de los centros, operadores, servicios y trámites de competencia del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, con objeto de supervisar y garantizar el correcto funcionamiento y la calidad de aquéllos, que se llevará a cabo, con arreglo a las normas legales que le sean de aplicación, directamente por empleados públicos formados para estas funciones, o mediante la colaboración de entidades acreditadas».

Las letras s) y t) fueron introducidas por el apartado tres del artículo único de la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el R.D. Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, en materia del permiso y licencia de conducción por puntos.

CUARTO.- El Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores.

Este Reglamento, en su regulación vigente anterior al Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre, -aquí impugnado- regulaba en su artículo 43 las inspecciones, en los términos que antes hemos expuesto, es decir, atribuyendo la competencia para dicho cometido al personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico.

El Real Decreto 1010/2023, en su artículo primero, apartado trece, dio nueva redacción al artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, disponiendo, a partir de esa modificación, lo siguiente:

«Actividades de control: Inspecciones y auditorías

1. El personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, o de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones, podrá realizar las actividades de control, inspecciones y/o auditorías, a que estuvieran autorizados.

En todo caso, se realizará una actividad de control que será previa a la concesión de la autorización de apertura, o cuando se modifique, si el cambio afecta a los terrenos o a los vehículos, o cuando se tenga conocimiento de la apertura de una sección o sucursal o de la variación de alguno de los datos a que se refiere el artículo 24.

2. Para efectuar cualquiera de las actividades de control a que se refiere el apartado primero, el personal acreditado tendrá acceso a los locales, terrenos o, en su caso, zonas de enseñanza práctica, a los vehículos y a toda la documentación reglamentaria de la escuela, sección o sucursal, así como la relativa a sus elementos personales y materiales, pudiendo presenciar el desarrollo de las clases cuando lo estimen oportuno y analizar, con la colaboración de los profesores, las fichas de los alumnos.

3. De cada actividad de control se levantará acta, de la que se entregará copia a la escuela, sección o sucursal inspeccionada o auditada.».

Se distinguen, después de la modificación, las auditorias y las inspecciones, y se atribuye para ambas la competencia, no sólo al personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, sino también al de las entidades acreditadas por dichas administraciones. La finalidad de esta distinción, es decir, la posibilidad de que las inspecciones «sean realizadas no solo por personal funcionario de la Dirección General de Tráfico, sino por personal vinculado a ésta en base a diferente título jurídico que el estatutario»,se encuentra, según la Memoria del Análisis de Impacto Normativo del proyecto del Real Decreto en «adaptar su redacción a lo dispuesto en el apartado t) del artículo 5 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico , Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial».

Ahora bien, como antes se ha expuesto, la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial en su artículo 5 contiene un apartado relativo a las auditorias (t),pero otro apartado (s )se refiere a la inspección. Como antes se ha dicho, ambas letras fueron introducidas por el apartado tres del artículo único de la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el R.D. Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, en materia del permiso y licencia de conducción por puntos. Esta Ley, en su Preámbulo, destaca lo siguiente, en relación con el tema examinado:

«Con objeto de garantizar la seguridad y la calidad de los servicios públicos encomendados, se introduce la competencia de la función auditora. Las auditorías deben permitir que los centros y los operadores que realizan servicios y trámites relacionados con el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico cumplan con los requisitos y las obligaciones que la normativa exige y son un complemento importante de la función inspectora tradicional, redundando en una mayor calidad de servicios a la ciudadanía».

Claramente el legislador se refiere a dos aspectos distintos, considerando las auditorias como un complementode las inspecciones. Según se ha expuesto, la Ley de Tráfico de 1990 sólo regulaba las inspecciones; y lo mismo hizo el texto de 2015 hasta su modificación por la Ley 18/2021. Sin embargo, esta última modificación no determinó una unificación en la atribución competencial de ambos cometidos o funciones, -inspección y auditorías-, pues la primera siguió residenciada en el Ministerio del Interior, y para la segunda se prevé que pueda realizarse «directamente por empleados públicos formados para estas funciones, o mediante la colaboración de entidades acreditadas».Por tanto, para la inspección no se establece la posibilidad de esta colaboración.

Como también hemos dicho, el Real Decreto recurrido en el apartado 13 de su artículo 1 unifica ambas funciones y las atribuye, sin distinción, al personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o al de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o al de las entidades acreditadas por dichas administraciones.

La disconformidad del recurrente se centra en estas últimas, pues considera que las inspecciones deben realizarse por funcionarios públicos, en virtud de la normativa y jurisprudencia que invoca, y toda vez que, de dicha actividad inspectora, puede derivarse la incoación de un procedimiento sancionador.

No parece necesario entrar a valorar estos aspectos, pues de forma evidente el Reglamento ha unificado dos actividades, la de inspección y la de realización de auditorías, y ha atribuido su competencia a los órganos que la tienen reconocida en la Ley de Tráfico, pero, además, en el caso de las inspecciones, permite la colaboración de entidades acreditadas, yendo más allá de lo establecido en la norma con rango de ley a la que desarrolla en materia de centros de enseñanza de conductores.

Resulta indiferente el carácter público o privado que pudieran tener esas entidades, ni la forma en que se ha de articular esa colaboración. Lo decisivo para la resolución de la cuestión que aquí se nos plantea es que el apartado trece del artículo 1 del Real Decreto recurrido ha regulado la competencia para la realización de inspecciones de estos centros de enseñanza excediéndose de lo dispuesto en la ley, incurriendo en un exceso ultra viresy vulnerando claramente por ello el principio de jerarquía normativa.

Conforme a la STC 149/1991 estaría permitido al reglamento completar la ley -cuando fuera necesario- para adaptar las previsiones de ésta al marco constitucional, pero lo que no cabe deducir de aquella sentencia, en modo alguno, es que, sin ser necesario tal complemento de la ley por el reglamento, éste pueda derogar, suprimir o ignorar expresa o tácitamente los requisitos establecidos en la ley que desarrolla.

Como ha recordado esta Sala y Sección en su sentencia núm. 1044/2021, de 16 de julio de 2021, Rec. 388/2020, el Tribunal Constitucional en su STC 233/2015, que estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 2/2013, señaló al respecto: «Es doctrina consolidada de este Tribunal que "la reserva de ley no impide que las leyes 'contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador' (SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4, y 292/2000, de 30 de noviembre , FJ 14, por todas). Ahora bien, las habilitaciones a la potestad reglamentaria deben, según nuestra doctrina, restringir el ejercicio de dicha potestad "a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley, de modo que no se llegue a una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esa facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir' ( SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4 ; y 1/2003, de 16 de enero , FJ 3, por todas)" ( STC 18/2011, de 3 de marzo , FJ 9)"».

En el presente caso la atribución por el Real Decreto recurrido de las funciones de inspección a entidades acreditadas no es un complemento de la regulación legal indispensable por motivos técnicos, ni para optimizar el cumplimiento de finalidades perseguidas por la regulación constitucional, ni por la ley de Tráfico. Por el contrario, vemos que esta norma distingue claramente entre «inspecciones»y «auditorias»al establecer la competencia de los distintos órganos.

Es evidente que una inspección no es una auditoria, aunque puedan complementarse a efectos del control del cumplimiento de las normas y de las condiciones fijadas al otorgar la autorización de un centro de enseñanza de conductores. Un ejemplo de esa diferenciación la hace la propia ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial de 2015 en su Anexo IX, relativo a los centros de sensibilización y reeducación vial, introducido por el apartado siete del artículo 147 del R.D.-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea-. Dicho Anexo dispone en el apartado 13:

«Inspecciones y auditorías. El personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico realizará la inspección de los centros y de los cursos. A tal efecto, tendrá acceso a los centros y a las aulas, así como a la documentación que, en su caso, requiera para el ejercicio de sus funciones. De cada inspección se levantará acta, una copia de la cual se entregará al centro.

Las auditorías podrán realizarse, además de los anteriores, también por personal de entidades acreditadas por las administraciones competentes».

Debe recordarse que la previsión de estos centros para impartir cursos de sensibilización y reeducación vial se contiene en el artículo 62 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial cuyo epígrafe es Centros de formación y reconocimiento de conductores,y que su artículo 5 s) establece la competencia del Ministerio del Interior, «sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las comunidades autónomas»,para la inspección «de los centros y otros operadores cuya actividad esté vinculada con el ejercicio de funciones en el ámbito de las competencias establecidas en este artículo».

Otra de las competencias asignadas en dicha norma al Ministerio del Interior, con la salvedad antes prevista respecto a las Comunidades Autónomas es la de «Las autorizaciones de los centros de formación de conductores y de los centros de sensibilización y reeducación vial; la declaración de nulidad, lesividad o pérdida de vigencia de aquéllas; los cursos de sensibilización y reeducación vial; los certificados de aptitud y autorizaciones que permitan acceder a la actuación profesional en materia de enseñanza de la conducción y reeducación vial, y la acreditación de la destinada al reconocimiento de las aptitudes psicofísicas de los conductores, con los requisitos y condiciones que reglamentariamente se determinen».(apartado c).

Por tanto, la competencia establecida en el apartado s) se refiere a una función (inspección), vinculada al ejercicio de las funciones que al Ministerio del Interior corresponden en el ámbito de las competencias que le atribuye el artículo 5 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

QUINTO.- Conclusiones. Estimación parcial del recurso.

De lo expuesto en los anteriores razonamientos se concluye la nulidad del apartado Trece del artículo primero del Real Decreto 1010/2023, que da nueva redacción al artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, si bien únicamente respecto al apartado 1 de este precepto, en cuanto atribuye competencia a entidades acreditadas para la realización de inspecciones. Por tanto, la nulidad es sólo del inciso «o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones».El apartado 2 del artículo 43, en su nueva redacción, no incurre en causa de nulidad, pues la referencia al «personal acreditado»se entiende, no en relación con la inspección, sino con las auditorias, es decir, con la actividad para la que se encuentra autorizado dicho personal por la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial .

Asimismo, y aun cuando no fueron expresamente impugnados en el escrito de interposición del recurso, debe declararse también la nulidad del apartado Tres de dicho Artículo primero en cuanto da nueva redacción al apartado b) del artículo 7 del Real Decreto 1295/2003, únicamente en cuanto al inciso final «o con el de las entidades acreditadas por dichas administraciones que las practiquen».Igualmente, se declara la nulidad del apartado Cinco de dicho Artículo primero que da nueva redacción al apartado d) del artículo 9 del Real Decreto 1295/2003, en su inciso final «o con el de las entidades acreditadas por dichas administraciones que las practiquen.»Y, por último, se declara también la nulidad del apartado Seis del Artículo primero, que da nueva redacción al apartado 3 del artículo 10 del Real Decreto 1295/2003, en su inciso final «o con el de las entidades acreditadas por dichas administraciones que las practique».Estos incisos, en cuanto puedan comprender la realización de inspecciones, contravienen también la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, ya que los preceptos en cuestión se refieren a «actividades de control»,sin distinguir entre inspecciones y auditorías.

No pueden acogerse, sin embargo, las restantes pretensiones de la parte actora («declarando la ilegalidad y nulidad de pleno derecho de las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas, así como la obligación de presencia del personal directivo y la obligación de colaboración del personal docente y del personal administrativo en las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas (Personal no funcionario ni estatutario)...)», por no ser objeto del recurso tales inspecciones, y por exceder los pronunciamientos que se solicitan del contenido y efectos de un fallo estimatorio de una pretensión de anulación de una disposición general, o de alguno/s de sus preceptos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 71 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

SEXTO.- Costas procesales.

Conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la LJCA cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

PRIMERO.- Objeto del presente recurso contencioso-administrativo y alegaciones de la demanda.

Se impugna en este recurso por la representación procesal de D. Jeronimo el Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre, por el que se modifican el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo.

El recurrente interpuso el recurso mediante un escrito de demanda, presentado en fecha 6 de febrero de 2024. Así, expresamente manifestó:

«... formulamos Demanda en el Recurso Contencioso Administrativo, conforme a lo establecido en el art. 52 de la LJCA , contra el artículo primero, apartado trece del Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre , por el que se modifican el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo (BOE nº 291, de fecha 6 de diciembre de 2023) (Documento nº 2) dictado por el Consejo de Ministros, que modifica el Artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores».

Recibido el expediente administrativo, y dado traslado a la parte actora, formalizó nueva demanda -esta vez en el momento procesal oportuno- «... contra el artículo primero, apartado trece, apartado tres, apartado cinco y apartado seis, del Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre , por el que se modifica el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo (BOE nº 291, de fecha 6 de diciembre de 2023) (Documento nº 2) dictado por el Consejo de Ministros, que modifica el Artículo 43, el apartado b) del artículo 7, el apartado d) del artículo 9 y el apartado 3 del artículo 10, respectivamente, del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores,...».

Y en el suplico interesó que se dicte sentencia por la que «...estimando el presente recurso contencioso-administrativo, anule el artículo 43, el apartado b) del artículo 7, el apartado d) del artículo 9 y el artículo 10.3 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre , cuyo texto ha sido introducido por el artículo primero, apartado trece, apartado tres, apartado cinco y apartado seis, respectivamente, del Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre , por el que se modifican el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre; y el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, dictada por el Consejo de Ministros de fecha 5 de diciembre de 2023, publicada en el BOE en fecha 6 de diciembre de 2023 (BOE nº 291), declarando la ilegalidad y nulidad de pleno derecho de las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas, así como la obligación de presencia del personal directivo y la obligación de colaboración del personal docente y del personal administrativo en las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas (Personal no funcionario ni estatutario), y todo ello con expresa imposición de las costas a la Administración demandada.».

Se ha hecho la anterior precisión por cuanto, como alega la parte demandada, existen dos demandas en el procedimiento, si bien ha de atenderse al segundo de los escritos de demanda que es, como se ha dicho, el presentado al dar traslado a la parte actora para su formalización.

En la demanda alega el recurrente que es titular de una autoescuela en la localidad de Priego de Córdoba (Córdoba), perteneciendo al sector de las autoescuelas y que es miembro de una asociación de autoescuelas denominada Unión Nacional de Autoescuelas Dignificadas.

Fundamenta la impugnación de la modificación del artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, en que en su redacción anterior la competencia para realizar las inspecciones de estos centros se atribuía al personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico, es decir, a sus funcionarios. Después de su reforma por el Real Decreto impugnado, la norma dispone:

«1. El personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, o de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones, podrá realizar las actividades de control, inspecciones y/o auditorías, a que estuvieran autorizados».

Y en el apartado 2, se refiere al «personal acreditado».

Alega el recurrente que, con esta nueva redacción, es posible que las inspecciones de los centros particulares de enseñanza de conductores se hagan por empresas privadas contratadas por la Administración, ejerciendo sus empleados las funciones de inspección. Añade que así se ha llevado a cabo, al haber adjudicado la Dirección General de Tráfico a la empresa Ingeniera de Gestión Industrial, S.L. las funciones de inspección de las escuelas particulares de conductores. En el caso concreto de la autoescuela de la que es titular el recurrente, personal de la empresa contratista levantó acta de inspección y, como consecuencia de ello, fue sancionado.

Continúa alegando que esta modificación del artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, es contraria a nuestro Ordenamiento Jurídico, vulnerando la Constitución (artículos 24 y 103) y numerosas disposiciones con rango de Ley ( artículos 8.1 y 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, 9.2 del Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y 47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Añade que también se vulnera la doctrina jurisprudencial de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, entre otras, la Sentencia de la Sección quinta número 1160/2020, de fecha 14 de septiembre de 2020 y la de 8 de octubre de 2013, recurso núm. 5847/2011. En ambas se dispone que el ejercicio de potestades públicas está reservado a los funcionarios públicos, al presumirse que tienen una capacidad técnica especializada, y actúan de acuerdo con los principios de objetividad, imparcialidad y responsabilidad.

Solicita, por todo ello, que se dicte sentencia derogando y declarando la nulidad de pleno derecho de este artículo 43 del Real Decreto 1295/2003 en su redacción actual y manteniendo la redacción anterior a la reforma, en su caso. Y, subsidiariamente, que sea modificado el artículo en los siguientes términos:

«1.- Eliminarse del párrafo primero del artículo el texto "o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones".

2.- Sustituir en el párrafo segundo el texto "el personal acreditado" por el texto "el funcionario público".

Respecto a la Memoria del Análisis de Impacto Normativo del Proyecto del Real Decreto recurrido, señala el recurrente que la justificación que se da a la modificación del artículo 43 -adaptar su redacción a lo dispuesto en el apartado t) del artículo 5 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial- carece de sentido y aparece como excusa para introducir una ilegalidad, pues dicho apartado t) se refiere a la auditoría de los centros, operadores, servicios y trámites de competencia del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, y no a las inspecciones. Y, mientras la auditoría es la revisión sistemática de una actividad o de una situación para evaluar el cumplimiento de las reglas o criterios objetivos a que aquellas deben someterse, la inspección es el encargo o cuidado de velar por algo que, en el ámbito administrativo y, en concreto, en relación con las escuelas particulares de conductores, determina la detección de infracciones, levantando un acta de inspección que acarrea la imposición de una sanción, tras la tramitación del correspondiente procedimiento sancionador. Y, en el párrafo s) del artículo 5 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial se reconoce la competencia del Ministerio del Interior para la inspección de estos centros, sin que, en ningún caso, se atribuya a entidades acreditadas la potestad para realizar inspecciones.

Alude la parte actora a la reforma de los artículos 7 b), 9 d), 10.3 y 43.1) del Real Decreto 1295/2003 para incluir expresamente la posibilidad de que las inspecciones de la escuela o sección se puedan realizar por el personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, así como «por los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor»,y entiende que no parece necesaria esta nueva redacción, por cuanto ya en el Real Decreto 1295/2003 su disposición adicional única se refiere a las «competencias transferidas a las comunidades autónomas».

Reitera el demandante que en nuestro ordenamiento jurídico el ejercicio de potestades públicas, en cuanto afectan y protegen intereses generales, está reservado a los funcionarios públicos, al presumirse su capacidad técnica especializada, objetividad, imparcialidad y responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Y las funciones de inspección son un servicio público, una potestad pública, estando sometida a los requisitos y garantías preceptuadas.

Añade que la función de inspección de las escuelas particulares de conductores tiene los mismos elementos que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, si bien, dirigida a otra materia. Es un servicio público que consiste en vigilar y controlar las escuelas particulares de conductores con la finalidad de que presten a los ciudadanos el servicio asignado, garantizando la enseñanza adecuada a los conductores y, de esta manera, contribuyendo a la seguridad vial, que es un interés público.

En cuanto a los apartados b) del artículo 7, d) del artículo 9 y 3 del artículo 10, respectivamente, del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, modificados también por el Real Decreto recurrido, alega el recurrente que la nulidad se produce por cuanto, si la actividad de control es una inspección y es realizada por personal de las entidades acreditadas (empresas privadas con su personal laboral), la inspección es nula. Por tanto, el personal directivo no tiene obligación de estar presente en la inspección, el personal docente no tiene obligación de colaborar en la inspección y el personal administrativo no está obligado a colaborar en la inspección.

SEGUNDO.- Alegaciones de la parte demandada.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación hace unas consideraciones previas en relación con la demanda, destacando que hay dos escritos de demanda, si bien procede a contestar al segundo de ellos, entendiendo que la diferencia respecto al primero, en cuanto a la solicitud de anulación de los preceptos conexos y derivados del artículo 43 del Real Decreto 1295/2003 en su nueva redacción, supondría, en caso de prosperar la impugnación de este precepto, que aquéllos quedaran vacíos de contenido.

Alega la parte demandada que el demandante parte de unas presunciones subjetivas en la interpretación de la redacción actual del artículo 43.1 del Real Decreto 1295/2003, pues la norma no está estableciendo una atribución in genere e ad tempus infinituma entidades privadas ni a su personal de las tareas sustanciales de la inspección de autoescuelas ni tampoco de acceso a sus datos o de los alumnos o vehículos, ni para determinar la infracción o para efectuar el acta de inspección de forma cerrada y sin alegaciones. Y las entidades acreditadas pudieran ser privadas o públicas, y se establece una posibilidad de que, ya sea el personal de la Jefatura Central de Tráfico, o el de las CCAA respecto a competencias transferidas, o el personal de las entidades acreditadas por dichas administraciones, realicen actividades de control-inspección-auditoría, pero siempre las «... que estuvieran autorizados».Por lo tanto, habrá que esperar a ver qué desarrollo y qué acreditaciones se expiden y, dentro de esas acreditaciones, qué actos se les autorizan y bajo qué controles. Y si se es objeto de una de estas inspecciones o controles, el interesado afectado podrá reclamar contra la concreta inspección que se le haga o sobre el acta que se levante, pudiendo efectuar todo tipo de alegaciones si entendiese que la actuación de inspección y control, por quien la esté ejerciendo, sobrepasa las funciones autorizadas o delegables de las entidades o funcionarios públicos.

Concluye que la norma impugnada no es ilegal, ni concurre causa de nulidad o anulación en Derecho porque la posibilidad de ejercer funciones públicas mediante los contratos del sector público es una evidencia con su regulación propia, Ley 30/ 2017, de 8 de octubre, de Contratos del Sector Público, precisamente para la realización o el ejercicio de funciones públicas mediante la participación de entidades y personas privadas que acuden a las licitaciones de oferta pública.

Añade que consta en el expediente administrativo informe favorable del Consejo de Estado al proyecto del Real Decreto y que se extiende en multitud de matices, aunque no haya tratado la cuestión concreta que plantea la demanda, posiblemente porque no se suscitó. Pero puede apreciarse que la tramitación previa de la norma fue muy extensa y completa con apertura a la sociedad civil para sugerencias y propuestas en este campo especializado de las escuelas de conductores. Y dato indiciario es que la Confederación Nacional de Autoescuelas se ha retirado del presente proceso judicial, en el que había comparecido, pero sin mención alguna a que preparase la interposición de un proceso judicial propio si entendía asumir como propia la posición del demandante.

Señala, por último, que la enseñanza de las reglas de conducción exigidas administrativamente ha tenido, desde siempre, participación de entidades privadas para ejercer importantes funciones que se delegan, y el control de algo tan importante como es la seguridad del vehículo se hace por las Unidades de Inspección Técnica de Vehículos, entidades privadas pero autorizadas por la Administración Pública competente, establecidas por el Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre.

TERCERO.- La regulación de los centros de enseñanza en las sucesivas Leyes de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y su desarrollo reglamentario.

El Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprobó el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, regulaba en su artículo 60 los Permisos y licencias de conducción,y, respecto a la enseñanza para la conducción, disponía en su apartado 2 :

«La enseñanza de los conocimientos y técnica necesarios para la conducción, así como el posterior perfeccionamiento y renovación de conocimientos se ejercerán por centros de formación oficiales o privados, que podrán constituir secciones o sucursales con la misma titularidad y denominación.

Los centros de formación requerirán autorización previa, que tendrá validez en todo el territorio español en el caso de que se establezcan secciones o sucursales.

La constatación de las aptitudes psicofísicas de los conductores se ejercerá por centros oficiales o privados, que necesitarán de autorización previa para desarrollar su actividad.

A los fines de garantizar la seguridad vial, el Gobierno determinará los elementos personales y materiales mínimos para la formación y el reconocimiento de conductores siguiendo lo establecido en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En particular, se regulará reglamentariamente el régimen docente y de funcionamiento de los centros de formación. La titulación y acreditación de los profesores y directores se basará en pruebas objetivas que valoren los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica. Las pruebas se convocarán periódicamente, y la calificación podrá ser objeto de recurso.

Igualmente, a los fines de garantizar la seguridad vial, se regulará reglamentariamente el funcionamiento de los centros de reconocimiento de conductores».

El desarrollo reglamentario de la norma, respecto a las escuelas particulares de enseñanza de conductores, se hizo por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores. Su capítulo VI, relativo a las Inspecciones,en su redacción original disponía:

«Artículo 49 Inspecciones

1. El organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico podrá inspeccionar las escuelas y sus secciones en cualquier momento y cuantas veces se juzgue conveniente. En todo caso, se realizará inspección previamente a la concesión de la autorización de funcionamiento y de las modificaciones de las autorizaciones de apertura y funcionamiento que supongan cambio, alteración o ampliación de los locales, terrenos para prácticas y vehículos.

2. Para efectuar la inspección, los funcionarios comisionados del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico tendrán acceso a los locales, terrenos o, en su caso, zonas de enseñanza práctica, a los vehículos y a toda la documentación reglamentaria de la escuela o sección, así como la relativa a sus elementos personales y materiales, y podrán presenciar el desarrollo de las clases cuando lo estimen oportuno y analizar con la colaboración de los profesores las fichas de los alumnos.

3. De cada visita de inspección se levantará acta, de la que se entregará copia a la escuela o sección inspeccionada».

El Real Decreto 369/2010, de 26 de marzo, por el que se modificó el Reglamento anterior, en su artículo primero, apartado 40, estableció que el citado artículo 49 del Real Decreto 1295/2003 pasaba a numerarse como artículo 43, quedando redactado del siguiente modo:

«Artículo 43. Inspecciones

1. El personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico podrá inspeccionar las Escuelas y sus Secciones o Sucursales en cualquier momento y cuantas veces se juzgue conveniente.

En todo caso, se realizará una inspección que será previa a la concesión de la autorización de apertura o cuando se modifique si el cambio afecte a los terrenos o a los vehículos, o cuando se tenga conocimiento de la apertura de una Sección o Sucursal o de la variación de alguno de los datos a que se refiere el artículo 24.

2. Para efectuar la inspección, los funcionarios tendrán acceso a los locales, terrenos o, en su caso, zonas de enseñanza práctica, a los vehículos y, a toda la documentación reglamentaria de la Escuela, Sección o Sucursal, así como la relativa a sus elementos personales y materiales, pudiendo presenciar el desarrollo de las clases cuando lo estimen oportuno y analizar con la colaboración de los profesores las fichas de los alumnos.

3. De cada visita de inspección se levantará acta, de la que se entregará copia a la Escuela, Sección o Sucursal inspeccionada.»

El Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que deroga al texto articulado de 1990, regula en su Tít. IV, Cap. II las Autorizaciones para conducir,disponiendo en su artículo 62 :

«Centros de formación y reconocimiento de conductores

1. La enseñanza de los conocimientos y técnica necesarios para la conducción, así como el posterior perfeccionamiento y renovación de conocimientos se ejercerán por centros de formación, que podrán constituir secciones o sucursales con la misma titularidad y denominación.

2. A los fines de garantizar la seguridad vial, se regularán reglamentariamente los elementos personales y materiales mínimos para la formación y el reconocimiento de conductores siguiendo lo establecido en la normativa sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

En particular, reglamentariamente se regulará el régimen docente y de funcionamiento de los centros de formación. La titulación y acreditación de los profesores y directores se basará en pruebas objetivas, que valorarán los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica. Las pruebas se convocarán periódicamente.

3. Se podrá autorizar la enseñanza no profesional en los términos que reglamentariamente se determine.

4. La constatación de las aptitudes psicofísicas de los conductores se ejercerá por centros, que necesitarán autorización previa de la autoridad competente para desarrollar su actividad.

Se regulará reglamentariamente el funcionamiento de los centros de reconocimiento de conductores, así como sus medios personales y materiales mínimos.

5. Los cursos de sensibilización y reeducación vial se impartirán por centros que requerirán autorización administrativa previa, de acuerdo con lo que se determine sobre su funcionamiento y sus medios personales y materiales.

La determinación de la duración, el contenido y los requisitos personales y materiales de los cursos de sensibilización y reeducación vial, así como de los mecanismos de certificación y control de los mismos, se determinará por orden de la persona titular del Ministerio del Interior.»

La regulación reglamentaria de estos centros sigue siendo la contenida en el Real Decreto 1295/2003, con sus distintas modificaciones, entre ellas, la llevada a cabo por el Real Decreto recurrido, a la que más adelante nos referiremos.

En lo que respecta a las competencias que la vigente Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial establece sobre estas materias, se fijan en sus artículos 4 («Competencias de la Administración General del Estado») 5 («Competencias del Ministerio del Interior»), 6 («Organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico») y 7 («Competencias de los municipios»).

El artículo 5, que atribuye distintas competencias al Ministerio del Interior, recoge en su apartado s): «La inspección de los centros y otros operadores cuya actividad esté vinculada con el ejercicio de funciones en el ámbito de las competencias establecidas en este artículo».

Y en el apartado t): «La auditoría de los centros, operadores, servicios y trámites de competencia del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, con objeto de supervisar y garantizar el correcto funcionamiento y la calidad de aquéllos, que se llevará a cabo, con arreglo a las normas legales que le sean de aplicación, directamente por empleados públicos formados para estas funciones, o mediante la colaboración de entidades acreditadas».

Las letras s) y t) fueron introducidas por el apartado tres del artículo único de la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el R.D. Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, en materia del permiso y licencia de conducción por puntos.

CUARTO.- El Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores.

Este Reglamento, en su regulación vigente anterior al Real Decreto 1010/2023, de 5 de diciembre, -aquí impugnado- regulaba en su artículo 43 las inspecciones, en los términos que antes hemos expuesto, es decir, atribuyendo la competencia para dicho cometido al personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico.

El Real Decreto 1010/2023, en su artículo primero, apartado trece, dio nueva redacción al artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, disponiendo, a partir de esa modificación, lo siguiente:

«Actividades de control: Inspecciones y auditorías

1. El personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, o de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones, podrá realizar las actividades de control, inspecciones y/o auditorías, a que estuvieran autorizados.

En todo caso, se realizará una actividad de control que será previa a la concesión de la autorización de apertura, o cuando se modifique, si el cambio afecta a los terrenos o a los vehículos, o cuando se tenga conocimiento de la apertura de una sección o sucursal o de la variación de alguno de los datos a que se refiere el artículo 24.

2. Para efectuar cualquiera de las actividades de control a que se refiere el apartado primero, el personal acreditado tendrá acceso a los locales, terrenos o, en su caso, zonas de enseñanza práctica, a los vehículos y a toda la documentación reglamentaria de la escuela, sección o sucursal, así como la relativa a sus elementos personales y materiales, pudiendo presenciar el desarrollo de las clases cuando lo estimen oportuno y analizar, con la colaboración de los profesores, las fichas de los alumnos.

3. De cada actividad de control se levantará acta, de la que se entregará copia a la escuela, sección o sucursal inspeccionada o auditada.».

Se distinguen, después de la modificación, las auditorias y las inspecciones, y se atribuye para ambas la competencia, no sólo al personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, sino también al de las entidades acreditadas por dichas administraciones. La finalidad de esta distinción, es decir, la posibilidad de que las inspecciones «sean realizadas no solo por personal funcionario de la Dirección General de Tráfico, sino por personal vinculado a ésta en base a diferente título jurídico que el estatutario»,se encuentra, según la Memoria del Análisis de Impacto Normativo del proyecto del Real Decreto en «adaptar su redacción a lo dispuesto en el apartado t) del artículo 5 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico , Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial».

Ahora bien, como antes se ha expuesto, la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial en su artículo 5 contiene un apartado relativo a las auditorias (t),pero otro apartado (s )se refiere a la inspección. Como antes se ha dicho, ambas letras fueron introducidas por el apartado tres del artículo único de la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el R.D. Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, en materia del permiso y licencia de conducción por puntos. Esta Ley, en su Preámbulo, destaca lo siguiente, en relación con el tema examinado:

«Con objeto de garantizar la seguridad y la calidad de los servicios públicos encomendados, se introduce la competencia de la función auditora. Las auditorías deben permitir que los centros y los operadores que realizan servicios y trámites relacionados con el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico cumplan con los requisitos y las obligaciones que la normativa exige y son un complemento importante de la función inspectora tradicional, redundando en una mayor calidad de servicios a la ciudadanía».

Claramente el legislador se refiere a dos aspectos distintos, considerando las auditorias como un complementode las inspecciones. Según se ha expuesto, la Ley de Tráfico de 1990 sólo regulaba las inspecciones; y lo mismo hizo el texto de 2015 hasta su modificación por la Ley 18/2021. Sin embargo, esta última modificación no determinó una unificación en la atribución competencial de ambos cometidos o funciones, -inspección y auditorías-, pues la primera siguió residenciada en el Ministerio del Interior, y para la segunda se prevé que pueda realizarse «directamente por empleados públicos formados para estas funciones, o mediante la colaboración de entidades acreditadas».Por tanto, para la inspección no se establece la posibilidad de esta colaboración.

Como también hemos dicho, el Real Decreto recurrido en el apartado 13 de su artículo 1 unifica ambas funciones y las atribuye, sin distinción, al personal del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o al de los órganos administrativos de las Comunidades Autónomas que tuvieran transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o al de las entidades acreditadas por dichas administraciones.

La disconformidad del recurrente se centra en estas últimas, pues considera que las inspecciones deben realizarse por funcionarios públicos, en virtud de la normativa y jurisprudencia que invoca, y toda vez que, de dicha actividad inspectora, puede derivarse la incoación de un procedimiento sancionador.

No parece necesario entrar a valorar estos aspectos, pues de forma evidente el Reglamento ha unificado dos actividades, la de inspección y la de realización de auditorías, y ha atribuido su competencia a los órganos que la tienen reconocida en la Ley de Tráfico, pero, además, en el caso de las inspecciones, permite la colaboración de entidades acreditadas, yendo más allá de lo establecido en la norma con rango de ley a la que desarrolla en materia de centros de enseñanza de conductores.

Resulta indiferente el carácter público o privado que pudieran tener esas entidades, ni la forma en que se ha de articular esa colaboración. Lo decisivo para la resolución de la cuestión que aquí se nos plantea es que el apartado trece del artículo 1 del Real Decreto recurrido ha regulado la competencia para la realización de inspecciones de estos centros de enseñanza excediéndose de lo dispuesto en la ley, incurriendo en un exceso ultra viresy vulnerando claramente por ello el principio de jerarquía normativa.

Conforme a la STC 149/1991 estaría permitido al reglamento completar la ley -cuando fuera necesario- para adaptar las previsiones de ésta al marco constitucional, pero lo que no cabe deducir de aquella sentencia, en modo alguno, es que, sin ser necesario tal complemento de la ley por el reglamento, éste pueda derogar, suprimir o ignorar expresa o tácitamente los requisitos establecidos en la ley que desarrolla.

Como ha recordado esta Sala y Sección en su sentencia núm. 1044/2021, de 16 de julio de 2021, Rec. 388/2020, el Tribunal Constitucional en su STC 233/2015, que estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 2/2013, señaló al respecto: «Es doctrina consolidada de este Tribunal que "la reserva de ley no impide que las leyes 'contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador' (SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4, y 292/2000, de 30 de noviembre , FJ 14, por todas). Ahora bien, las habilitaciones a la potestad reglamentaria deben, según nuestra doctrina, restringir el ejercicio de dicha potestad "a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley, de modo que no se llegue a una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esa facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir' ( SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4 ; y 1/2003, de 16 de enero , FJ 3, por todas)" ( STC 18/2011, de 3 de marzo , FJ 9)"».

En el presente caso la atribución por el Real Decreto recurrido de las funciones de inspección a entidades acreditadas no es un complemento de la regulación legal indispensable por motivos técnicos, ni para optimizar el cumplimiento de finalidades perseguidas por la regulación constitucional, ni por la ley de Tráfico. Por el contrario, vemos que esta norma distingue claramente entre «inspecciones»y «auditorias»al establecer la competencia de los distintos órganos.

Es evidente que una inspección no es una auditoria, aunque puedan complementarse a efectos del control del cumplimiento de las normas y de las condiciones fijadas al otorgar la autorización de un centro de enseñanza de conductores. Un ejemplo de esa diferenciación la hace la propia ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial de 2015 en su Anexo IX, relativo a los centros de sensibilización y reeducación vial, introducido por el apartado siete del artículo 147 del R.D.-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea-. Dicho Anexo dispone en el apartado 13:

«Inspecciones y auditorías. El personal del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico realizará la inspección de los centros y de los cursos. A tal efecto, tendrá acceso a los centros y a las aulas, así como a la documentación que, en su caso, requiera para el ejercicio de sus funciones. De cada inspección se levantará acta, una copia de la cual se entregará al centro.

Las auditorías podrán realizarse, además de los anteriores, también por personal de entidades acreditadas por las administraciones competentes».

Debe recordarse que la previsión de estos centros para impartir cursos de sensibilización y reeducación vial se contiene en el artículo 62 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial cuyo epígrafe es Centros de formación y reconocimiento de conductores,y que su artículo 5 s) establece la competencia del Ministerio del Interior, «sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las comunidades autónomas»,para la inspección «de los centros y otros operadores cuya actividad esté vinculada con el ejercicio de funciones en el ámbito de las competencias establecidas en este artículo».

Otra de las competencias asignadas en dicha norma al Ministerio del Interior, con la salvedad antes prevista respecto a las Comunidades Autónomas es la de «Las autorizaciones de los centros de formación de conductores y de los centros de sensibilización y reeducación vial; la declaración de nulidad, lesividad o pérdida de vigencia de aquéllas; los cursos de sensibilización y reeducación vial; los certificados de aptitud y autorizaciones que permitan acceder a la actuación profesional en materia de enseñanza de la conducción y reeducación vial, y la acreditación de la destinada al reconocimiento de las aptitudes psicofísicas de los conductores, con los requisitos y condiciones que reglamentariamente se determinen».(apartado c).

Por tanto, la competencia establecida en el apartado s) se refiere a una función (inspección), vinculada al ejercicio de las funciones que al Ministerio del Interior corresponden en el ámbito de las competencias que le atribuye el artículo 5 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

QUINTO.- Conclusiones. Estimación parcial del recurso.

De lo expuesto en los anteriores razonamientos se concluye la nulidad del apartado Trece del artículo primero del Real Decreto 1010/2023, que da nueva redacción al artículo 43 del Real Decreto 1295/2003, si bien únicamente respecto al apartado 1 de este precepto, en cuanto atribuye competencia a entidades acreditadas para la realización de inspecciones. Por tanto, la nulidad es sólo del inciso «o el de las entidades acreditadas por dichas administraciones».El apartado 2 del artículo 43, en su nueva redacción, no incurre en causa de nulidad, pues la referencia al «personal acreditado»se entiende, no en relación con la inspección, sino con las auditorias, es decir, con la actividad para la que se encuentra autorizado dicho personal por la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial .

Asimismo, y aun cuando no fueron expresamente impugnados en el escrito de interposición del recurso, debe declararse también la nulidad del apartado Tres de dicho Artículo primero en cuanto da nueva redacción al apartado b) del artículo 7 del Real Decreto 1295/2003, únicamente en cuanto al inciso final «o con el de las entidades acreditadas por dichas administraciones que las practiquen».Igualmente, se declara la nulidad del apartado Cinco de dicho Artículo primero que da nueva redacción al apartado d) del artículo 9 del Real Decreto 1295/2003, en su inciso final «o con el de las entidades acreditadas por dichas administraciones que las practiquen.»Y, por último, se declara también la nulidad del apartado Seis del Artículo primero, que da nueva redacción al apartado 3 del artículo 10 del Real Decreto 1295/2003, en su inciso final «o con el de las entidades acreditadas por dichas administraciones que las practique».Estos incisos, en cuanto puedan comprender la realización de inspecciones, contravienen también la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, ya que los preceptos en cuestión se refieren a «actividades de control»,sin distinguir entre inspecciones y auditorías.

No pueden acogerse, sin embargo, las restantes pretensiones de la parte actora («declarando la ilegalidad y nulidad de pleno derecho de las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas, así como la obligación de presencia del personal directivo y la obligación de colaboración del personal docente y del personal administrativo en las inspecciones de la Escuelas Particulares de conductores realizadas por empleados de empresas privadas (Personal no funcionario ni estatutario)...)», por no ser objeto del recurso tales inspecciones, y por exceder los pronunciamientos que se solicitan del contenido y efectos de un fallo estimatorio de una pretensión de anulación de una disposición general, o de alguno/s de sus preceptos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 71 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

SEXTO.- Costas procesales.

Conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la LJCA cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.