Sentencia Contencioso-Administrativo 132/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 4604/2024 de 11 de febrero del 2026

PRIMERO.- La sentencia recurrida.

La sentencia de fecha 25 de abril de 2024, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional en el Procedimiento Ordinario 1379/2021 desestima el recurso contencioso-administrativo formulado por la aquí recurrente en casación contra la Resolución de 21-04-2021 del Ministerio del Interior que deniega del derecho de asilo, así como la protección subsidiaria, a doña Adriana.

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso.

Precisa que la cuestión en la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en:

«Determinar la aplicabilidad de los artículos 26 y 80 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas a los procedimientos de asilo y, en su caso, la trascendencia del incumplimiento de los requisitos establecidos en dicho precepto respecto de los documentos administrativos electrónicos. [...]».

Y a tal efecto, el citado auto identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 26 y 80 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- El escrito de interposición.

Argumenta la recurrente, en apretada síntesis, que en el expediente administrativo pueden verse los Informes fin de instrucción y elevación del expediente a estudio de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio y ambos son desfavorables.

Señala que ninguno de los informes está firmado y que no consta su autoría, con lo que se desconoce el cargo o función desempeñados por la persona que los realiza.

Apunta que la propia sentencia de la Audiencia Nacional confirma la falta de identificación de los funcionarios actuantes. Igualmente, destaca que el Abogado del Estado no ha negado este extremo.

La recurrente sostiene que los informes emitidos se rigen por los artículos 26 y 80 de la Ley 39/2015 y que, en consecuencia, deben considerarse como no válidamente emitidos porque:

- no contienen información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado;

- los únicos datos de identificación que permiten su individualización son el número de expediente, la fecha de emisión y el nombre de cada recurrente;

- no contiene incorporados los metadatos mínimos exigidos;

- no incorpora las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con la normativa aplicable, es decir, la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria.

Lo anterior exige, como consecuencia, la declaración de nulidad derivada de la letra b) del apartado 1 del artículo 47 LPACAP, que determina como causa de nulidad la de haber sido dictados los actos por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia. Expresamente destaca que, aplicado este precepto a este caso concreto, no se conoce quién ha elaborado los informes que han sido esenciales y determinantes en la resolución de cada procedimiento y, además, teniendo en cuenta la materia de la que trata el procedimiento, que son cuestiones vinculadas con la protección de derechos fundamentales.

Pone de relieve la recurrente que los informes no son meros documentos de apoyo o auxilio, sino que son el fundamento de las decisiones adoptadas, y la Oficina de Asilo y Refugio así lo ha considerado al incorporarlos al expediente administrativo.

Igualmente aduce que con la ausencia de identificación de los autores de los informes se han vulnerado los siguientes preceptos:

- la letra b) del apartado 1 del artículo 53 de la LPACAP, que reconoce a los interesados el derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos;

- la letra c) del apartado 1 del artículo 3 de la Ley 40/2015, que recoge el principio de trasparencia de la actuación administrativa y queda quebrado si se desconoce quién ha elaborado los correspondientes informes, así como otros como el de buena fe y confianza legítima y el de la responsabilidad por la gestión pública recogidos, respectivamente, en las letras e) o f) del mismo precepto;

- igualmente, conforme al artículo 5.2 de la Ley 40/2015 el ciudadano afectado por la actuación administrativa tiene derecho a conocer que el personal que ha actuado lo hace dentro de su competencia y está adscrito a la unidad administrativa preceptiva.

En contra de lo decidido por la sentencia recurrida, señala la recurrente que la cuestión no estriba en si es posible identificar al personal autor de los informes, sino que, de acuerdo con los preceptos de aplicación, procede que el propio documento administrativo, para ser válido, contenga la información de identificación, lo que no es el caso.

También invoca el Considerando 16 de la Directiva 2013/32/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional: «Es esencial que las decisiones relativas a todas las solicitudes de protección internacional se tomen sobre la base de los hechos y, en primera instancia, por las autoridades cuyo personal tenga el conocimiento adecuado o reciba la formación necesaria en el ámbito de la protección internacional». Trae a colación, igualmente, los artículos 4.1, 4.3 y 10.3 de la Directiva.

CUARTO.- El escrito de oposición.

El Abogado del Estado señala que, aun cuando los informes no figuren firmados con nombres y apellidos por el funcionario actuante, su identificación es posible si se solicita ya que está determinado el número del expediente administrativo y este expediente consta en el archivo del Ministerio del Interior con identificación de los funcionarios intervinientes.

En todo caso, señala que la letra b) del artículo 26.2 de la LPACAP exige que los documentos dispongan de los datos de identificación que permitan su individualización y ello sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico, y al respecto destaca el Abogado del Estado que esos datos constan en el propio documento ya que figura el expediente y su identificación.

Concluye que los documentos a los que achaca los defectos son informes, sin que frente a las resoluciones administrativas se haya planteado ninguna objeción formal.

QUINTO.- La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

A.-La cuestión en la que el auto de admisión ha apreciado la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar la aplicabilidad de los artículos 26 y 80 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a los procedimientos de asilo y, en su caso, la trascendencia del incumplimiento de los requisitos establecidos en dicho precepto respecto de los documentos administrativos electrónicos.

La cuestión que se nos plantea es doble ya que, en primer término, debemos pronunciarnos sobre la aplicabilidad de los artículos 26 y 80 de la Ley 39/2015, a los procedimientos de asilo y, si la respuesta es positiva, el examen ha de profundizar sobre las consecuencias de un incumplimiento de los requisitos enumerados en el art. 26 al que el art. 80 se remite.

Esta cuestión casacional, y en los mismos términos planteados en el presente recurso, ya ha sido resuelta por esta Sala, debiéndose estar aquí a nuestros razonamientos contenidos en nuestra STS 565/2025 de 14 de mayo (Rcas 3616/2023) y STS 573/2025 de 19 de mayo (Rcas 5949/2023) que reiteramos.

B.-Nos centraremos, en primer término, en considerar la aplicación de los artículos 26 y 80 de la Ley 39/2015 al procedimiento de asilo.

La Ley 39/2015, al igual que sus precedentes desde la vieja Ley de 1958, no establece un procedimiento unitario de obligado seguimiento en todos los casos, sino que se limita a regular unos tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate, y en respuesta a esta finalidad de la norma su Título IV contiene «las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común», pero no regula un procedimiento de obligado seguimiento íntegro en todos los casos.

La vocación de la LPACAP es la de configurar el procedimiento común en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 149.1.18 y así lo ha declarado el TC en su sentencia 166/2014 al dictar:

«Esta es, en general, nuestra doctrina desde la STC 227/1988, de 27 de noviembre, FJ 32 (reiterada luego, entre otras, en las SSTC 98/2001, de 5 de abril, FJ 8, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 7), donde ya dijimos que «[e]l adjetivo 'común' que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del 'procedimiento administrativo común', que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia -lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18-, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae.»

Estas especialidades ratione materiaeson reconocidas también la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015 y se articulan en su Disposición adicional primera, en cuyo apartado segundo se hace específica referencia al procedimiento de asilo:

«2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.

b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.

c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.

d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo».

Esta aplicación supletoria del procedimiento administrativo común también se contempla en la Disposición adicional séptima de la Ley 12/2009: «en lo no previsto en materia de procedimiento en la presente Ley, será de aplicación con carácter supletorio la Ley 30/1992, de 26 de noviembre».

La aplicación supletoria supone que en lo no previsto en los procedimientos especiales regirá el procedimiento administrativo común, y nada se prevé en la Ley 12/2009 sobre los documentos electrónicos o sobre la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración, con lo cual, los artículos 26 y 80 de la Ley 39/2015 se aplican al procedimiento de asilo.

C.-No obstante, la exigencia de responder a la cuestión casacional nos lleva a cuestionarnos sobre la naturaleza del «informe de fin de instrucción» que obra en el expediente administrativo de los dos procedimientos de asilo que aquí analizamos.

La Exposición de Motivos de la Ley de 1958 ya anunciaba que «entre los actos de instrucción están los informes tanto preceptivos como facultativos». Del mismo modo, la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992 explicaba que:

«La instrucción del procedimiento se recoge en el capítulo III mediante la regulación de las alegaciones, medios de prueba e informes. Recibe tratamiento específico el supuesto, cada vez más frecuente, de emisión de informes por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento, previendo que su no evacuación no paralizará necesariamente el procedimiento, a fin de evitar que la inactividad de una Administración redunde en perjuicio de los interesados.»

La actual LPACAP, igual que la Ley de 1958 y que la Ley 30/1992, regula los informes en los artículos 79 y 80; preceptos que se insertan en el Capítulo IV dedicado a la «Instrucción del procedimiento», remitiéndose el art. 80, a su vez, al art. 26 LPACAP.

Revisada la ley de asilo (Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria) y su reglamento de desarrollo ( Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero), no se prevé ningún trámite específico de informe, ya que lo que se prevé en los artículos 23 y siguientes de la ley de asilo es un procedimiento bifásico dividido en fase de instrucción, atribuida a la Oficina de Asilo y Refugio, y un trámite de decisión, en el que la propuesta de resolución corresponde a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio y, la resolución, al Ministerio del Interior. En el mismo sentido, el Real Decreto 203/1995 refleja una fase de instrucción, que su artículo 24 pone en manos de la Oficina de Asilo y Refugio, y una fase de resolución del expediente.

Así pues, ni la ley de asilo ni su reglamento contemplan que la instrucción del procedimiento de asilo concluya con un «informe fin de instrucción», sin que, obviamente, nada impida que el órgano instructor, como aquí ocurre, emita su parecer en un informe en el que se reflejen los hechos y datos necesarios para que el órgano que deba resolver emita la correspondiente resolución y, fundamentalmente, las circunstancias que concurren en el solicitante y en el país del que proviene que considere relevantes en relación con su solicitud de protección internacional.

D.-Lógicamente, este «informe fin de instrucción», como documento elaborado por la Administración en un expediente electrónico, debe reunir todos los requisitos de los documentos electrónicos establecidos en el art. 26 de la Ley 39/2015, pues responde a la definición de documento electrónico que se contiene en el art. 46 del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, en cuyo Preámbulo se destaca que el reglamento persigue los cuatro grandes objetivos incorporados por el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025 y que se identifican con: mejorar la eficiencia administrativa, incrementar la transparencia y participación, garantizar servicios digitales fácilmente utilizables y mejorar la seguridad jurídica.

Y así, de conformidad con el citado art. 46 del Real Decreto 203/2021:

«Se entiende por documento administrativo electrónico la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado admitido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y normativa correspondiente, y que haya sido generada, recibida o incorporada por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones sujetas a Derecho administrativo».

Por lo tanto, estos preceptos, el artículo 26 de la Ley 39/2015 y el 46 del Real Decreto 203/2021, nos conducen a reputar el llamado «informe de fin de instrucción» como un documento administrativo electrónico y la consecuencia es que, como tal documento electrónico, ha de reunir los requisitos del artículo 26 de la Ley 39/2015. No obstante, adelantamos, las consecuencias del incumplimiento de las exigencias del artículo 26 no son las impetradas por la recurrente.

E.-No es objeto de esta sentencia -y resulta del todo prescindible para la decisión de este recurso de casación- un estudio detallado de los objetivos del funcionamiento de la Administración electrónica y del Esquema Nacional de Interoperabilidad; sin embargo, consideramos preciso efectuar un breve repaso del origen de estos requisitos o exigencias del artículo 26 de la Ley 39/2015.

El artículo 156 de la Ley 40/2015 se refiere al Esquema Nacional de Interoperabilidad, sustituyendo así al artículo 42.1 de la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Es el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, el que regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad, y el Preámbulo de esta norma explica que la interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos. Este Real Decreto encomienda un ulterior desarrollo mediante normas técnicas de interoperabilidad en su Disposición adicional que serán de obligado cumplimiento por parte de las Administraciones Públicas y, en concreto, la letra b) manda la elaboración de la Norma Técnica de Documento Electrónico que «tratará los metadatos mínimos obligatorios, la asociación de los datos y metadatos de firma o de sellado de tiempo, así como otros metadatos complementarios asociados; y los formatos de documento».

Cumple este fin de desarrollo la Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Documento Electrónico. El Preámbulo de dicha Resolución nos confirma que sirve para establecer los componentes del documento electrónico, incluyendo contenido, firma electrónica y metadatos mínimos obligatorios, y su formato, así como las condiciones de su intercambio y reproducción. Para facilitar la aplicación de la Norma Técnica existe también una Guía de aplicación de la Norma Técnica de Interoperabilidad de Documento Electrónico -emitida por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas- que, en su apartado cuarto, ofrece una definición de documento electrónico, de documento administrativo electrónico, señala también los destinatarios de la Norma Técnica y, en su punto 26, define los componentes y dimensiones del documento electrónico: el contenido, la firma electrónica y los metadatos, y, en su punto 38 (también del apartado cuarto de la Guía Práctica), establece unas condiciones generales para los formatos de los ficheros, las firmas y los metadatos para garantizar la interpretación y el acceso a toda la información contenida en un documento electrónico.

Consideramos de interés, como decíamos, esta breve referencia a la normativa en materia de Esquema Nacional de Interoperabilidad para poner de relieve que los requisitos y exigencias del artículo 26 de la Ley 39/2015 lo son a los efectos de cumplir con los objetivos de la Administración electrónica y, concretamente, permitir la interoperabilidad o transmisión de los documentos entre administraciones y entre éstas y los administrados, y permitir la autenticación, autenticidad y la integridad del documento y la identificación.

Así, aunque el artículo 26 emplee hasta en dos ocasiones el término validez, esta noción de validez no puede equiparse a la validez del acto administrativo que manejamos para considerar la adecuación del contenido del acto administrativo al ordenamiento jurídico ex artículo 34 de la Ley 39/2015. Y tampoco el documento administrativo electrónico es equivalente con el acto administrativo -o, más precisamente, con su soporte-, ya que el documento electrónico es una categoría más amplia que no se limita únicamente a reflejar la actuación decisoria de la Administración, sino que abarca cualquier documento, valga la redundancia, que sirva a los efectos de transmisión (como pueden ser las comunicaciones, notificaciones, publicaciones o acuses de recibo), documentos de constancia (como las actas, certificados o diligencias), documentos de juicio (como los informes) y documentos de ciudadano (como las solicitudes, denuncias, alegaciones, recursos, comunicaciones, facturas) y otros. Así se refleja en el punto 17 de la Guía Práctica antes mencionada.

Los requisitos del artículo 26 incorporan, por tanto, exigencias formales, fundamentalmente, para cumplir con fines específicos de la Administración electrónica, requisitos que, a pesar de la dicción literal del precepto, más que a la «validez» o «invalidez» de su contenido, hacen referencia a su configuración material para facilitar su interoperabilidad en el funcionamiento de la Administración y verificar su integridad y autenticidad, es decir, a su «validez» a efectos de autenticación, individualización, referencia temporal e identificación de su emisor. Y, tal como tiene ya asentado esta Sala «en Derecho la forma por la forma no tiene valor jurídico», por lo que la ausencia de alguno de los presupuestos marcados por dicho precepto dará lugar, como cualquier vicio de forma, en su caso, a la anulabilidad, pero siempre que el acto carezca de los requisitos formales para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados - artículo 48 de la Ley 39/2015-.

SEXTO.- La interpretación que fija esta sentencia.

Tras estas consideraciones, podemos ya dar respuesta a la cuestión que nos plantea el auto de admisión por haber apreciado en ella interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el siguiente sentido:

Los arts. 26 y 80 de la Ley 39/2015, son de aplicación al procedimiento de asilo regulado en la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria.

El incumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 26 para los documentos electrónicos dará lugar a aplicar la doctrina general sobre los vicios de forma en el procedimiento administrativo: como regla general, la anulabilidad ( art. 48 de la Ley 39/2015), siempre que el acto carezca de los requisitos formales para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

SÉPTIMO.- Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida se adecúa a la doctrina que acabamos de fijar al no haber apreciado en este caso vicio de forma con eficacia invalidante -la anulabilidad del acto administrativo, no la nulidad de pleno derecho que solicita la recurrente- ya que, si bien el denominado «informe fin de instrucción» que obra en el expediente no reúne los requisitos del art. 26, se trata de un trámite no previsto expresamente en la ley de asilo y, además, en ningún momento se ha cuestionado su contenido, posteriormente asumido, además, en la propuesta de resolución y, luego, en la resolución misma, actuaciones éstas a las que ninguna irregularidad formal, desde la perspectiva de dicho precepto, se imputa.

Por tanto, no habiendo determinado dichas irregularidades formales la indefensión material de la recurrente, no cabe sino rechazar la invalidez por esta causa pretendida por la parte, debiendo por ello declararse no haber lugar al recurso de casación por ella interpuesto.

OCTAVO.- Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.