Sentencia Contencioso-Administrativo 304/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 214/2025 de 11 de marzo del 2026

PRIMERO.- Acto administrativo impugnado.

El presente recurso contencioso administrativo se interpone por la representación procesal de D. Rodolfo frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de julio de 2025, por el que se aprueba la continuación en vía judicial del procedimiento de extradición pasiva del recurrente, solicitada por las autoridades de la República de Ucrania para su enjuiciamiento por presunto delito de abuso de su cargo oficial en interés de una empresa vinculada a él, con el objetivo de obtener un beneficio ilegal.

En dicho acuerdo se hace constar lo siguiente:

«1.- Iniciación: el día 12-06-2025 se recibe en el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes escrito 83836/97606-22-25/12.4, de fecha 12-06-2025, del Ministerio de Justicia de Ucrania, solicitando la extradición, junto con la documentación extradicional. Con fecha 14-05-2025 el reclamado fue detenido en Madrid con fines de extradición. El Juzgado Central de Instrucción núm. 6 de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 14-05-2025, Auto de libertad provisional, en expediente gubernativo núm. 31/2025.

2.- Persona reclamada: Rodolfo, de nacionalidad ucraniana, nacido el NUM000-1970 en Ucrania.

3.- Situación: libertad provisional por esta causa de extradición.

4.- Documentación: a) Orden de detención, de fecha 13-05-2024, emitida por el Tribunal Superior Anticorrupción de Ucrania, para enjuiciamiento y Resolución, de fecha 30-05-2024, de la Sala de Apelaciones del Tribunal Superior Anticorrupción confirmando la Orden de detención; b) relato de hechos; c) textos legales aplicables; d) identificación del reclamado.

5.- Hechos presuntamente cometidos que fundamentan la solicitud de extradición: «en 2017, el reclamado cuando ocupaba el cargo de Primer Subsecretario del Consejo de Seguridad Nacional y Defensa de Ucrania (en adelante, NSDC) y Presidente de la Comisión Interinstitucional de Cooperación Técnico-Militar sobre el Complejo Industrial de Defensa, utilizó ilícitamente el poder y la autoridad oficial que se le otorgó.

El abuso de posición oficial se cometió con el objetivo de obtener un beneficio ilegal por la empresa "Fábrica de Automóviles de Montaje 2" de la S.A. "Bogdan Motors", de la cual el reclamado es beneficiario final, ocasionando graves daños a los intereses del Estado.

En marzo de 2017, el reclamado, abusando de su posición oficial, ejerció su influencia directa para incluir en el pedido de defensa estatal 100 vehículos "MAZ", que estaban siendo ensamblados por "Bogdan Motors", pero estos vehículos no cumplían con las exigencias determinadas por el Gobierno de Ucrania. Tras el desarrollo de los contratos y acuerdos adicionales fraudulentos entre el Ministerio de Defensa de Ucrania y la empresa vinculada al reclamado, para la adquisición de vehículos "MAZ", el reclamado obtuvo un beneficio ilícito por valor de 17.444.664,75 UAH.

6.- Tipificación: los hechos descritos constituyen un presunto delito de abuso de su cargo oficial en interés de una empresa vinculada a él, con el objetivo de obtener un beneficio ilegal conforme al artículo 364 p. 2 del Código Penal de Ucrania, que se corresponden, sin perjuicio de su ulterior calificación judicial, con un delito de tráfico de influencias conforme al artículo 428 del Código Penal español».

SEGUNDO.- Alegaciones de la demanda y de la contestación.

En la demanda alega la parte actora que no se han observado en el procedimiento para la extradición las formalidades del artículo 12 del Convenio Europeo de Extradición, ni el artículo 7 de la Ley de Extradición Pasiva ( LEP). Concretamente, no consta en la documentación que se acompaña con la solicitud de extradición la copia traducida de las disposiciones legales aplicables o los preceptos que establecen el tipo delictivo con expresión de la pena aplicable. Tampoco consta en el expediente administrativo ninguna garantía emitida por las autoridades competentes del Estado requirente que acredite el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7.1.d) de la LEP, esto es, la obligación de asegurar que el reclamado no será sometido a la pena de muerte ni a tratos que atenten contra su integridad física o constituyan penas o tratos inhumanos o degradantes. Entiende la parte demandante que su ausencia reviste especial gravedad, por cuanto la solicitud procede de un Estado -Ucrania- inmerso en un conflicto bélico reconocido internacionalmente, circunstancia que incrementa el riesgo de vulneración de los derechos fundamentales del reclamado y hace aún más indispensable la aportación de garantías claras, expresas y suficientes.

La carencia de tales garantías, unida a la falta de traducción oficial al castellano de los textos legales aplicables, configura un expediente manifiestamente irregular e incompleto, jurídicamente inidóneo para sustentar la continuación del procedimiento de extradición; además, ha causado indefensión al recurrente, por lo que procede la anulación del acuerdo impugnado.

El Abogado del Estado se opone a la demanda, alegando, en síntesis, que nos encontramos en la primera de las fases del procedimiento de extradición, en la que el Gobierno decide que se continúe en la vía judicial. Esta decisión no puede asumir un control sustantivo de los requisitos previstos en la Ley para conceder o denegar la extradición, reservado a la fase judicial posterior, pero indudablemente tiene un contenido positivo que, aunque limitado, abarca el control de las formalidades extrínsecas de la solicitud de extradición formulada por otro Estado, en donde se incluye, entre otras, que dicha solicitud se formule por el conducto y la autoridad correspondiente y vaya acompañada de la documentación prevista en la LEP y, en su caso, en los Tratados bilaterales o multilaterales suscritos por España con el país solicitante.

En relación con las concretas alegaciones del recurrente, señala el Abogado del Estado que en el escrito de acusación y en la petición de extradición se contiene una cita literal, en castellano, de las normas penales que se pretenden aplicar. Además, en los escritos de acusación se realiza una detallada descripción de los hechos, normas aplicables y posibles penas.

Añade que, ante la solicitud de comparecencia de un tribunal, donde se determina cuál es la acusación sobre el recurrente y las normas que le pueden ser aplicadas, no se puede exigir el compromiso de no aplicación de la pena de muerte, cuando esta pena no está prevista en la norma.

TERCERO.- Naturaleza de la resolución impugnada.

Para un adecuado tratamiento de las cuestiones que se suscitan en el proceso, es necesario comenzar por determinar la auténtica naturaleza del acuerdo que se impugna por el recurrente. Dicho acuerdo se integra en el procedimiento que para la extradición pasiva se regula en la Ley 4/1985, de 21 de marzo, de extradición pasiva (LEP). La jurisprudencia de este Tribunal Supremo (por todas, sentencia 349/2018, de 6 de marzo, Rec. 21/2017) viene poniendo de manifiesto que en la mencionada Ley se regula la extradición mediante un procedimiento complejo que se integra por tres fases perfectamente diferenciadas por el legislador, con la peculiaridad de que a la primera y tercera fase se les confiere un carácter netamente administrativo, encaminada, la primera de ellas, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la LEP, a dar curso al procedimiento, una vez solicitada la entrega por el Estado requirente, si dicha petición reúne los presupuestos para la extradición, según lo establecido en la citada ley. La resolución, de carácter propiamente administrativo, se limita a esa declaración, es decir, a dar curso a la petición; en palabras del mencionado artículo 11 a la «continuación del procedimiento en vía judicial».

Partiendo de esa naturaleza administrativa de la resolución, este Tribunal ha venido declarando que, en cuanto condiciona la declaración final, es susceptible de recurso contencioso-administrativo y, en lógica congruencia con ese presupuesto, este orden jurisdiccional puede examinar la concurrencia de los requisitos tomados en consideración por la Administración para adoptar la decisión de continuación del procedimiento.

La segunda de las fases del procedimiento es de naturaleza propiamente jurisdiccional y, conforme a lo establecido en el artículo 15 de la LEP, se decide ante la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, la cual, tras el procedimiento jurisdiccional correspondiente, decidirá por auto motivado sobre la procedencia de la extradición. Es necesario que nos detengamos en la relevancia que a efectos del procedimiento de extradición tiene esta segunda fase, porque es en ella en la que se controla el cumplimiento de los requisitos y garantías previstos en las normas para acordar la entrega, es decir, que es el auto dictado en la jurisdicción penal el que se pronuncia sobre la legalidad de la extradición solicitada, y el debate que se suscita en las fases posteriores está condicionado por dicha declaración.

En efecto, lo que se quiere señalar es que, conforme hemos declarado reiteradamente, todo el debate sobre la legalidad de la decisión y sobre la procedencia o no de la extradición debe sustanciarse ante el tribunal del orden jurisdiccional penal que ha de conocer de esta segunda fase, porque es la resolución, el auto antes mencionado, el que, poniendo fin a dicha fase del procedimiento, decide sobre esos presupuestos de legalidad de la decisión que se adopte.

Ahora bien, la última consecuencia de esa naturaleza y efectos es que, al tener la decisión naturaleza jurisdiccional, esas cuestiones de legalidad quedan ya definitivamente juzgadas y no es posible que en lo sucesivo puedan suscitarse nuevamente, no siendo susceptible de recurso alguno la resolución definitiva del tribunal penal, ni puede el afectado por la declaración de extradición invocar nuevamente cuestiones de legalidad de la procedencia de la extradición, ni puede tribunal alguno, en este caso esta Sala Tercera, hacer correcciones a esa decisión.

Por lo que se refiere a la tercera fase del procedimiento solo se produce cuando el tribunal penal haya resuelto que procede la extradición, como se declara en el artículo 18 de la LEP. Una vez decidida la legalidad de la extradición, el artículo 6 de la LEP faculta al Gobierno, dada la naturaleza de la extradición, a tomar la decisión que considere oportuna por cuanto la decisión del tribunal penal «no será vinculante para el Gobierno».En efecto, el legislador prevé que el Gobierno, pese a la legalidad de la extradición, pueda «... denegarla en el ejercicio de la soberanía nacional, atendiendo al principio de reciprocidad o a razones de seguridad, orden público o demás intereses esenciales para España.»

Esta decisión estaría amparada en una potestad de carácter discrecional. Y en ese sentido se declara en la Exposición de Motivos de la LEP que «en ningún caso implicará incumplimiento de las resoluciones judiciales, habida cuenta del distinto campo y finalidad en que actúan y persiguen los Tribunales y el Gobierno, técnico y sobre todo tutelar del derecho a la libertad los primeros y políticos, esencialmente, el segundo.»

De lo expuesto ha de concluirse que la regla general es que la declaración de legalidad de la extradición comporte la entrega del extraditado al Estado requirente y, en cuanto que regla general, la decisión administrativa encuentra su fundamento en la misma declaración de legalidad. Por el contrario, si pese a dicha declaración el Gobierno decide, por concretos intereses esenciales para España, no realizar la entrega del reclamado, es cuando la Administración ha de justificar, no solo dichos intereses, sino su concurrencia en el caso específico en que se suscita ese debate. Por tanto, cuando el Gobierno, excluyendo la concurrencia de intereses esenciales, acuerda la extradición, no hace una nueva y reiterativa declaración sobre su legalidad, que ya se hizo en vía judicial, sino que se limita a no ejercer las potestades discrecionales y excepcionales que le confiere el mencionado precepto, ejecutando la decisión judicial.

CUARTO.- Improcedencia de los defectos formales denunciados.

En el presente caso nos encontramos ante la fase inicial del procedimiento, es decir, en la decisión de que se continúe con el procedimiento en vía judicial, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2 a 5 de la LEP y los Tratados de extradición suscritos, en su caso, por España con el país requirente. Por tanto, en esta primera fase deberá comprobarse que la solicitud se formule por el conducto y la autoridad correspondiente y vaya acompañada de la documentación exigida por la LEP.

El artículo 7 de la LEP dispone:

«1. La solicitud de extradición se formulará por vía diplomática, o directamente por escrito del Ministro de Justicia de la parte requirente al Ministro de Justicia español, debiendo acompañarse:

a) La sentencia condenatoria o el auto de procesamiento y prisión o resolución análoga según la legislación del país requirente con expresión sumaria de los hechos y lugar y fecha en que fueron realizados.

b) Cuantos datos sean conocidos sobre la identidad, nacionalidad y residencia del sujeto reclamado y, a ser posible, su fotografía y huellas dactilares.

c) Copia de los textos legales con expresión de la pena aplicable.

d) Si el hecho estuviere castigado con alguna de las penas a que se refiere el número 6.º del artículo 4, el Estado requirente dará seguridades, suficientes a juicio del Gobierno español, de que tales penas no serán ejecutadas.

2. Los referidos documentos, originales o en copia auténtica, se acompañarán de una traducción oficial al español».

El artículo 4 LEP dispone que no se concederá la extradición:

«6º.- Cuando el Estado requirente no diera la garantía de que la persona reclamada de extradición no será ejecutada o que no será sometida a penas que atenten a su integridad corporal o a tratos inhumanos o degradantes».

Consta en el expediente administrativo la solicitud de extradición, a la que se acompañan distintos documentos. En dicha solicitud figuran los hechos que son objeto del procedimiento penal, y el delito por el que se ha iniciado la causa penal al recurrente, en la que se ha acordado su prisión preventiva. Consta, asimismo, la tipificación de tales hechos en la parte 2 del artículo 364 del Código Penal de Ucrania, concretamente: «abuso de poder, es decir, el uso intencionado, con el fin de obtener un beneficio ilícito para otra persona jurídica, del poder del cargo oficial por parte de un funcionario, en contra de los intereses del servicio, cuando ello haya causado graves consecuencias a los intereses del Estado protegidos por la ley.».

Igualmente, en la solicitud se hace constar que «No existen circunstancias que impidan la extradición de Gladkovsky O.V. desde el Reino de España, de conformidad con los artículos 2 , 3 6 y 11 del Convenio Europeo de Extradición de 1957 ».Asimismo, que «En caso de extradición de Gladkovsky O.V. a Ucrania, se le garantizarán los derechos previstos en los artículos 2 , 3 y 5 a 7 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950».

Obra también en el expediente el auto del Juzgado Central de Instrucción núm. 6 de Madrid de 21 de julio de 2025, que acuerda elevar el procedimiento de extradición del recurrente -en situación de libertad provisional en dicho procedimiento- a la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional para la continuación del trámite extradicional. En el auto se indica que los hechos por los que ha sido cursada la solicitud de extradición se encuentran tipificados en el artículo 364 p.2 del Código Penal de Ucrania, que «se corresponden, sin perjuicio de su ulterior calificación judicial, con un delito de tráfico de influencias conforme al artículo 428 del Código Penal español».

De lo expuesto se concluye que no concurre ningún motivo determinante de la nulidad del acto impugnado, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Y no se ha causado indefensión alguna al recurrente, que tiene pleno conocimiento de los hechos por los que se solicita su extradición, actuaciones practicadas en la causa penal y pena que, en su caso, podría serle impuesta, por lo que tampoco procede su anulación.

Procede, por tanto, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- Costas procesales.

En virtud de lo previsto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte demandante, si bien, de conformidad con su apartado 3, se fijan en el límite máximo de cuatro mil euros (4.000 €) por todos los conceptos, más IVA si procediere.