Sentencia Contencioso-Administrativo 311/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 372/2024 de 12 de marzo del 2026

PRIMERO. Objeto del recurso.

Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 434/2024, de 30 de abril, por el que se aprueba el arancel de derechos de los profesionales de la Procura, publicado en el BOE número 106, de 1 de mayo de 2024, entrando en vigor al siguiente día, de conformidad con lo previsto en la Disposición Final Segunda.

El texto del Real Decreto es el siguiente:

"Mediante el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, se aprobó el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales, regulación que fue modificada en virtud de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, que estableció con carácter general un límite máximo para los derechos de los procuradores de los tribunales fijando la cuantía global por derechos devengados en un mismo asunto, actuación o proceso que no podría exceder de 300.000 euros.

Con posterioridad la Comisión Europea tramitó un procedimiento de infracción contra el Reino de España, en relación con la Procura, por entender que el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, contravenía el derecho de la Unión Europea, en particular, considerando que estos aranceles, en tanto que aranceles fijos y, por lo tanto, mínimos, podían suponer una restricción no justificada, tanto a efectos del artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, sobre libertad de establecimiento, y del artículo 56, sobre libre prestación de servicios, como a tenor del artículo 15, apartado 2, letra g) y el artículo 16 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

En concreto, conforme a los artículos 15, 16 y 25 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, y los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, únicamente podrán establecerse aranceles mínimos para el desarrollo de una actividad cuando la medida esté justificada, por responder ésta a razones imperiosas de interés general y siempre que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo.

Para dar una respuesta a las objeciones que la Comisión Europea había formulado se aprobó la Ley 15/2021, de 23 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, así como la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones. La citada ley en su artículo tercero modificó el apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, procediendo a modificar la regulación de los aranceles y fijando un máximo de 75.000 euros como cuantía global de los derechos devengados por un profesional de la Procura en un mismo asunto, estableciendo, además, que el sistema arancelario de la Procura no podrá fijar un límite mínimo para las cantidades devengadas en relación con las distintas actuaciones profesionales realizadas. De esta forma, se daba respuesta a las exigencias de la Comisión Europea sustituyendo el modelo vigente, que pivota sobre la existencia de aranceles mínimos obligatorios, por un sistema de aranceles máximos.

En relación con ello, la disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre, mandato al Gobierno para que, a propuesta del Ministerio de Justicia, aprobara, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de dicha ley, un real decreto por el que se modifique el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales. A dichos efectos, fue aprobado el Real Decreto 307/2022, de 3 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, para acomodar el sistema de aranceles de la Procura al derecho de la Unión Europea, estableciendo, para ello, los ajustes estrictamente necesarios en dicho sistema, real decreto que ha sido anulado por sentencia del Tribunal Supremo de 9 de abril de 2024.

En consecuencia, resulta preciso llevar a efecto la reforma del arancel de la Procura en cumplimiento de la citada ley, mediante el presente real decreto. La nueva regulación se fundamenta en la libre negociación para la fijación de precios entre el profesional de la Procura y el cliente, fomentando de esta manera la libre competencia entre los profesionales, con el único límite que comporta no superar los precios máximos en que se transforman los derechos arancelarios que de esta manera se erigen en garantía de los derechos de los clientes, sean o no consumidores y, en particular, de su derecho de acceso a la Justicia y de su derecho de defensa, redundando todo ello en el buen funcionamiento del servicio público de Justicia.

Asimismo, se procede a la necesaria adecuación del propio texto del arancel de derechos de los procuradores de los tribunales, que se aprobó mediante el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, habida cuenta de las reformas procesales operadas desde el año 2003, que han dado lugar a la modificación de algunos procedimientos e, incluso, a la incorporación ex novo de algunos de ellos o de nuevas actuaciones procesales.

Este real decreto se adecúa a los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Así, el real decreto atiende a la necesidad de dar cumplimiento al mandato contenido en la Ley 15/2021, de 23 de octubre, de aprobar un real decreto por el que se modifique el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, siendo la regulación prevista eficaz y proporcionada en el cumplimiento de este propósito.

En este caso se ha optado por una nueva regulación completa del arancel mediante el presente real decreto, en lugar de llevar a cabo la modificación del hasta ahora vigente aprobado por Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, en atención a que son varios los artículos a modificar, en favor de la seguridad jurídica de la regulación resultante y con el objetivo de contribuir a un mejor conocimiento de la actuación de los profesionales de la Procura por la ciudadanía. Por tanto, el presente real decreto resulta coherente con la normativa existente en la materia.

En cuanto al principio de transparencia, además de quedar claramente identificados los objetivos que persigue el real decreto, el proyecto ha sido sometido a los trámites propios de la participación pública, esto es, consulta pública previa y trámites de audiencia e información públicas.

En relación con el principio de eficiencia, el principal objetivo de la norma es adecuar el régimen del arancel de los profesionales de la Procura a la situación actual, en aras de una adecuación del funcionamiento de los profesionales afectados y no supone impacto en relación con las cargas administrativas de los administrados.

Mediante el presente real decreto, se da cumplimiento a la disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre, que mandata al Gobierno a que, a propuesta del Ministerio de Justicia, apruebe, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de dicha ley, un real decreto por el que se modifique el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales.

El presente real decreto se dicta en virtud del artículo 149.1.5.ª de la Constitución Española, por el cual el Estado tiene competencia exclusiva sobre la Administración de Justicia.

En su virtud, a propuesta del Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 30 de abril de 2024,

DISPONGO:

Artículo 1. Aprobación del arancel.

1. El presente real decreto tiene como objeto la aprobación del arancel de derechos de los profesionales de la Procura cuyo texto se incluye a continuación.

2. Dicho arancel tendrá carácter de máximo, quedando prohibida la fijación de límites mínimos para las cantidades devengadas en aplicación del arancel en relación con las distintas actuaciones profesionales desarrolladas.

3. El profesional de la Procura y su cliente gozan de libertad para pactar la retribución de los servicios profesionales prestados por el primero en cantidad inferior a lo previsto en el arancel.

4. La cuantía global por derechos devengados por un profesional de la Procura no podrá exceder de 75.000 euros por el conjunto de actuaciones vinculadas entre sí que pertenezcan a un mismo asunto, en sus diferentes instancias.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

1. El arancel de derechos de los profesionales de la Procura regula los derechos devengados por dichos profesionales en las actuaciones profesionales seguidas en toda clase de asuntos judiciales, así como ante las administraciones públicas.

2. Quedan excluidos del presente arancel aquellas actuaciones que correspondan al profesional de la Procura por los demás trabajos y gestiones que practique en función de lo dispuesto en los artículos 1.709 y 1.544 del Código Civil, y demás normas de aplicación, tales como su intervención o participación en procedimientos de mediación, conciliación, arbitraje u otros similares, así como por las gestiones extraprocesales, y la práctica de actos de comunicación judicial.

Artículo 3. Presupuesto previo.

Los profesionales de la Procura estarán obligados a entregar un presupuesto previo a sus clientes. En él aparecerá, debidamente detallado, el precio ofertado por las actuaciones en las que intervendrá el profesional de la Procura, incorporando la referencia a la relación entre el precio ofertado y el arancel máximo aplicable en cada caso. El precio ofertado, en ningún caso, podrá superar el umbral máximo del arancel que se aprueba en la presente norma.

Disposición transitoria única. Régimen transitorio.

1. Las disposiciones previstas en este real decreto se aplicarán a todos los procedimientos que se inicien a partir de su entrada en vigor.

2. Para los procedimientos en tramitación a la entrada en vigor de este real decreto se aplicarán las cuantías del arancel exclusivamente para las actuaciones que se inicien con posterioridad a la entrada en vigor del mismo, sin perjuicio de los acuerdos retributivos alcanzados entre el profesional de la Procura y el cliente con anterioridad a la entrada en vigor del presente real decreto respecto de las actuaciones iniciadas antes de dicha fecha.

3. Los profesionales de la Procura tendrán la obligación de expedir un nuevo presupuesto conforme en el que tarifique las actuaciones posteriores a la entrada en vigor del mismo conforme al nuevo arancel, respecto de aquellas actuaciones que carecían de arancel propio en el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre.

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

Queda derogado el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales y cuantas normas se opongan a lo establecido en este real decreto.

Disposición final primera. Título competencial.

Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.5.ª de la Constitución Española que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de administración de Justicia.

Disposición final segunda. Entrada en vigor.

El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»".

La norma reglamentaria incorpora el arancel que se aprueba, que, a su vez, se integra de 85 artículos, agrupados en siete títulos con las siguientes rúbricas: Título I. Disposiciones generales aplicables a todos los órdenes jurisdiccionales; Título II, Orden civil, con seis capítulos; Título III. Orden penal, Juzgados de Menores y Vigilancia Penitenciaria, con tres capítulos; Título IV, Orden contencioso-administrativo y de las administraciones públicas, integrado por dos capítulos; Título V, Orden social; Título VI. Jurisdicción Military Título VII, otras actuaciones, integrado por tres capítulos.

SEGUNDO.- Alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

A juicio de los recurrentes, la norma reglamentaria debe declararse nula de pleno derecho, de conformidad con lo previsto en el art. 47.2º LPAC, por considerar que en su aprobación se han omitido trámites esenciales en la tramitación del procedimiento que se ha seguido.

Su crítica fundamental se dirige al contenido e incidencias de la Memoria de Análisis Normativo (MAIN).

Así, se señala que dicha Memoria se elaboró probablemente después de aprobarse el real decreto, lo que determina su nulidad por omisión de la MAIN. Además, su última versión no se sometió a dictamen del Consejo de Estado, órgano consultivo que tras su primer informe formuló observaciones sustantivas, sin que posteriormente, una vez completada la MAIN, se le volviera a remitir para nuevo informe.

Se une a lo anterior que la MAIN es insuficiente en su contenido al no considerar alternativas al sistema de aranceles máximos implantados en la norma y al asumir erróneamente el nuevo reglamento que el Derecho de la Unión impide unos aranceles mínimos cuando esta cuestión está resuelta.

También es insuficiente la Memoria económica, al no medir el impacto de la reforma en la competencia, ni justificarse tampoco la corrección de la actualización de los aranceles, ya que el incremento del arancel 35 % es inferior al del IPC, que es del 57.5 % y del salario mínimo profesional, que es del 151,33 %.

La omisión también alcanza a la justificación de la proporcionalidad de los efectos que causará el citado real decreto, ya que es una norma que contempla restricciones en el ejercicio de la profesión (tarifas máximas), y a como debe cohonestarse el principio de libertad de pactos con el establecimiento de unos aranceles máximos. Tampoco ha justificado la concurrencia de alguna de las circunstancias previstas en el art. 23 de la Ley 50/1997, ni identifica si la norma propuesta tendrá vigencia temporal o indefinida, ni los motivos que puedan justificar una u otra opción, lo que supone infracción del art. 2.1.b) antepenúltimo párrafo del Real Decreto 931/2017.

Finaliza su queja sobre la MAIN señalando que no contiene una necesaria evaluación del impacto por razón de género, en la infancia y adolescencia y en la familia.

También se denuncia en la demanda la concurrencia de vicios de nulidad de carácter sustantivo. Son los siguientes:

I.- Infracción de reserva constitucional de ley.

El artículo 36 CE obliga a regular por ley el ejercicio de profesiones tituladas, lo que incluye la regulación de la retribución. Aunque en el presente caso hay habilitación reglamentaria en la Ley 15/2021, dicha habilitación contradice la Constitución ya que hay reserva de ley en esta materia.

II.- Infracción del principio de jerarquía normativa.

En el Reglamento que se impugna no se contemplan las excepciones previstas en la Ley 15/2010, norma que establece que excepcionalmente el juez podrá autorizar que se superen los aranceles máximos, cuando el reglamento no contempla esta posibilidad.

III.- Falta de habilitación legal para establecer unos aranceles máximos: infracción de los principios de reserva de ley y de jerarquía normativa.

La Ley 15/2021 no habilita al Gobierno a establecer un sistema de máximos, solo fija cuantía máxima en 75.000 €. Además, este límite en la ley es por proceso y en el reglamento se prevé como límite para todas las instancias. Ni tampoco se prevé que el juez pueda autorizar que se superen esos máximos.

IV.- Infracción del principio de buena regulación.

La norma ni es proporcional ni adecuada para conseguir la finalidad perseguida.

V.- Infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

La justificación de la norma contemplada en la Exposición de Motivos no es correcta ya que no había que dar cumplimiento a ninguna normativa de UE ni a jurisprudencia del TJUE. Además, la cuantía de los aranceles máximos carece de justificación, poniendo como ejemplo los fijados en materia penal que resultan desproporcionados por razón de la complejidad del asunto.

La demanda termina suplicando que, con estimación del presente recurso, se declare la nulidad del Real Decreto impugnado y del Arancel que se aprueba en el mismo o bien, de manera subsidiaria, que se declare la nulidad del art. 1 del Real Decreto y de los arts. 1 a 85 del Arancel en él aprobado. Con carácter previo a dicha súplica, se insta a este Tribunal que suscite cuestión de inconstitucionalidad, ante el Tribunal Constitucional, de la Ley 15/2021, de 23 de octubre, en cuya Disposición Final Primera se habilita la potestad reglamentaria al Gobierno para la aprobación del Arancel, al considerar que las previsiones de dicha Ley son contrarias al art. 38 de la Constitución. Así mismo, se suplica en la demanda que se suscite cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por considerar que la menciona Ley es contraria a los arts. 19.3º.b) y 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

TERCERO.- Oposición del Abogado del Estado.

En su escrito, la Abogacía del Estado hace, en primer lugar, unas consideraciones generales sobre el carácter de máximo conferido al arancel. Señala que la fijación de máximos viene a satisfacer dos funciones básicas que se corresponden con dos razones imperiosas de interés general reconocidas como tales por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia asunto Cipolla) que son la protección de los destinatarios de los servicios y la protección del consumidor, con carácter general, y la garantía de una buena Administración de Justicia, en especial, dado que los máximos operan como una barrera de protección de los consumidores y usuarios de los servicios profesionales, que frenan e impiden abusos por exacciones excesivas. (la introducción de los topes y límites al cálculo de los derechos ya se efectuó en el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, al que se ha hecho referencia) y adicionalmente, se agiliza el proceso, liberando tiempos y recursos a la Administración de Justicia, al no ser preciso habilitar un cauce adicional de reclamación o impugnación de las costas por excesivas en relación con los servicios prestados por estos profesionales, sin perjuicio de que los aranceles se pueden pactar por debajo del máximo, poniéndose así fin al sistema arancelario de observancia obligatoria, maximizando la libre competencia.

Sobre los concretos motivos de impugnación alegados por la parte demandante señala -en síntesis- lo siguiente:

1) En cuanto a la insuficiencia de la Memoria de Análisis Normativo (MAIN), señala que esta Memoria es un documento que va evolucionando a raíz de la tramitación, en este caso de una norma reglamentaria, en cuanto se van introduciendo modificaciones a lo largo del procedimiento como consecuencia de la fase de audiencia e información pública y sobre todo cuando se reciben los informes que, como en este caso el Dictamen del Consejo de Estado, hacen necesario un complemento de la MAIN.

En el caso objeto del presente recurso, el proyecto de Real Decreto y la MAIN se remitieron al Consejo de Estado para dictamen, pero el expediente fue devuelto con fecha 20 de julio de 2023 porque las actuaciones remitidas no permitían pronunciarse con el necesario fundamento sobre el proyecto y porque se consideró la insuficiente motivación económica de la MAIN de fecha 19 de junio de 2023 que en aquel momento se remitía, porque no se contenía una explicación suficiente de cómo se habían calculado cada una de las subidas propuestas. Luego se elaboró un texto de 10 de octubre de 2023 pero, finalmente, atendiendo también al dictamen del Consejo de Estado que fue evacuado con fecha 1 de marzo de 2024, se redactó otra MAIN, de 29 de abril de 2024, acompañada ahora a autos del presente recurso contencioso administrativo con el complemento de expediente y que contiene todos los detalles pertinentes, que no es considerada por la demanda en las críticas que hace a la MAIN.

En efecto, entiende el Abogado del Estado que la demanda presentada de contrario critica a la MAIN porque no considera este último texto, sino los textos anteriores, de modo que se funda en críticas realizadas también por el Consejo de Estado que, sin embargo, fueron subsanadas en el último texto de la MAIN referido y aportado a autos como complemento de expediente.

En este último texto, la MAIN fue modificada en cuantos extremos de su contenido eran necesarios, adecuándola en su integridad a lo solicitado por el Consejo de Estado refiriéndose expresamente a las alegaciones sobre: falta de análisis real de alternativas de regulación; análisis de impactos económico, sobre la competencia y la unidad de mercado, presupuestario, cargas administrativas, impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, impacto por razón de género, impacto en la familia y en la infancia y la adolescencia, así como por razón del cambio climático, impacto para la ciudadanía y para la Administración desde la perspectiva del desarrollo o uso de los medios y servicios de la Administración digital, y otros impactos.

2) En cuanto a la fijación de un límite máximo y la eliminación del límite mínimo y la vulneración de los arts. 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y 15.2.g) y 16 de la Directiva 2006/123/CE, se remite a lo expuesto en el Fundamento de Derecho Primero de su contestación a la demanda en cuanto a la evolución normativa y al procedimiento de infracción y a que dichas reglas vienen determinadas por norma con rango de ley.

Y, como se ha expuesto con anterioridad, el cambio deriva de la exigencia de eliminar los aranceles mínimos impuesta a España a raíz del expediente de infracción NUM000 iniciado por la Comisión Europea al Reino de España con motivo de la supuesta inadecuación del sistema arancelario de los procuradores al Derecho de la UE. En lugar de un sistema arancelario de precios mínimos, y con el objetivo de que pudiera cerrarse el expediente sin sanción para el Reino de España, el Estado español se comprometió a instaurar un sistema de aranceles máximos, por debajo de cuyo umbral habría de existir una plena libertad de pactos.

Los aranceles máximos ya no son el criterio en virtud del cual se calculan los derechos de los procuradores de forma automática (como ocurre con un arancel fijo-mínimo), sino una cifra máxima de garantía, fijada por tipo de actuación y procedimiento, en beneficio del cliente que conocerá de antemano la cantidad que, como máximo, cualquiera que sea el profesional de la Procura que contrate, le va a poder exigir. A partir de ahí, y con esa referencia máxima que le confiere información preliminar, el cliente (sea o no consumidor), podrá negociar con los profesionales de su libre elección el precio que libremente les convenga.

La razón por la que se considera que han de fijarse estos precios máximos (tanto en su importe global como por actuaciones y procedimientos a través del arancel) que eviten excesos en la exigencia de derechos de los procuradores por el libre funcionamiento del mercado, es que la función esencial que desempeñan los procuradores en España afecta directamente al derecho fundamental de acceso a los Tribunales de Justicia, al derecho de defensa y al buen funcionamiento en general del servicio público de Justicia, motivo por el cual se considera conveniente que no se exceda el marco definido por el arancel máximo.

Esta intervención administrativa en el precio de los procuradores, ajena al libre funcionamiento del mercado, consistente en fijar un límite global máximo de derechos de cobro a la Procura solo puede justificarse si se considera que existe una razón imperiosa de interés general: la protección del derecho de defensa y del servicio público de Justicia. Esta misma razón imperiosa de interés general es la que justifica y demanda la fijación de un sistema de arancel máximo por debajo de cuyo umbral quede garantizada la libre negociación entre las partes.

Y finaliza solicitando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso.

Asimismo, en sus Otrosíes Primero y Segundo, la Abogacía del Estado se opone al planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad y de prejudicialidad articuladas de contrario, solicitando su desestimación.

CUARTO.- Consideraciones previas sobre el marco normativo en el que se inserta el Real Decreto impugnado.

Como señalamos en el fundamento primero de esta sentencia, el objeto del Real Decreto impugnado es aprobar un nuevo arancel de los derechos profesionales de la Procura. Dicho arancel había tenido una conflictiva regulación que trae causa, en lo que ahora importa, en el Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia de 2001 que, con la finalidad de modernizar el sistema judicial español, propició, en lo que trasciende a este proceso, la aprobación del arancel de los derechos de los procuradores de los Tribunales, por Real Decreto 1373/2003. En esta norma los aranceles se configuraban con el carácter de aranceles mínimos obligatorios con una facultad de pacto con el cliente de incremento o disminución de hasta doce puntos porcentuales y con un tope máximo por asunto, actuación o proceso que no podía exceder de 300.000 euros, establecido por la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal.

Este sistema fue objetado por la Comisión Europea, que en el año 2015 inició un procedimiento de infracción contra el Reino de España por entender que el sistema de aranceles mínimos obligatorios suponía una vulneración de los artículos 15.2.g) y 16 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, así como de los artículos 49 y 56 del TFUE, relativos a la libertad de establecimiento y a la libertad de prestación de servicios.

En su contestación, el Reino de España propuso modificar la retribución de los procuradores mediante un sistema de aranceles máximos, con una cuantía global máxima de 75.000 euros por un mismo asunto, actuación o proceso, eliminando los aranceles mínimos obligatorios y con la introducción de la obligación de entregar un presupuesto previo a los clientes.

En respuesta a estas propuestas, la Comisión Europea -en carta registrada de entrada el 21 de diciembre de 2018- manifestó que la Comisión acoge «con satisfacción estas propuestas presentadas por las autoridades españolas», añadiendo que «sólo en virtud de las reformas adoptadas la Comisión podría considerar el cierre del procedimiento de infracción, mientras que, en caso contrario, podría verse obligada a reconsiderar su posición y a seguir con el procedimiento de infracción mediante la remisión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea».

Como consecuencia de estos compromisos asumidos por la Comisión, se modificó el Real Decreto-ley 5/2010, por la Ley 15/2021, de 23 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, así como la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.

La Ley 15/2021 incorporó en su artículo tercero una modificación del Real Decreto-ley 5/2010, dando nueva redacción al apartado 1 de la disposición adicional única del mismo para establecer como cuantía máxima arancelaria la de 75.000 euros y para suprimir el arancel mínimo. Dice así la modificación:

« Artículo tercero. Modificación del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal.

Se modifica el apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, que queda redactado como sigue:

"1. La cuantía global por derechos devengados por un procurador de los Tribunales en un mismo asunto, actuación o proceso no podrá exceder de 75.000 euros.

El sistema arancelario que rija los derechos de los procuradores no podrá fijar límites mínimos para las cantidades devengadas en relación con las distintas actuaciones profesionales realizadas.

Excepcionalmente, y sometido a justificación y autorización del juez, se podrá superar el límite anteriormente señalado para remunerar justa y adecuadamente los servicios profesionales efectivamente realizados por el procurador de manera extraordinaria."»

La Ley 15/2021 también incluyó una expresa habilitación reglamentaria para que el Gobierno modificara, en el plazo de un año desde su entrada en vigor, el Real Decreto 1373/2003, y reguló el régimen transitorio de aplicación del nuevo régimen de aranceles de los procuradores en estos términos:

«Disposición transitoria tercera. Modificación del régimen arancelario de los derechos de la procura.

1. La modificación del párrafo primero del apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, dispuesta por el artículo tercero de esta Ley, será de aplicación a todos los procedimientos que se inicien a partir de su entrada en vigor.

2. La prohibición de aranceles mínimos establecida en el párrafo segundo del apartado 1 de dicha disposición adicional regirá, por su parte, para los procedimientos que se inicien a partir de la entrada en vigor de la norma por la que se modifique el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales.»

En su preámbulo la Ley 15/2021, explicaba que:

«[...] La iniciativa busca dar una respuesta integral y coherente a las objeciones que la Comisión Europea ha formulado respecto del modelo vigente en el procedimiento de infracción 2015/4062 ...

En lo sustancial, se trata de acomodar la legislación española a las previsiones del Derecho europeo y singularmente a lo dispuesto en los artículos 15, 16 y 25 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a servicios en el mercado interior, y en los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, lo que se concreta en esta Ley que incide sobre tres ámbitos concretos de actuación. En primer lugar, el relativo a la existencia de una reserva de actividad para el ejercicio de la procura. En segundo lugar, el de la prohibición de las sociedades de carácter multidisciplinar, que puedan abarcar la procura y la abogacía, y, finalmente, la modificación del sistema de aranceles.

[...]

El tercer eje de la reforma afecta al Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y específicamente busca fijar un máximo de 75.000 euros como cuantía global de los derechos devengados por una persona profesional de la procura en un mismo asunto, estableciendo, además, que el sistema arancelario de la procura no podrá fijar un límite mínimo. De esta forma, se da cumplida respuesta a las exigencias de la Comisión Europea en el procedimiento de infracción 2015/4062 sustituyendo el modelo vigente, que pivota sobre la existencia de aranceles mínimos obligatorios, por un sistema de aranceles máximos cuyo desarrollo y concreción formará parte del real decreto que, en su momento, habrá de reformar el actualmente vigente, Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales.»

Con estos antecedentes se dictó el Real Decreto 307/2022, que introducía expresamente el carácter máximo del arancel y la prohibición de fijar límites mínimos, reiterando el límite máximo de 75.000 euros a que se refería el apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, en la redacción dada por la Ley 15/2021 y, tal y como se acordó también en las negociaciones con la Comisión Europea, incorporó la obligación de entregar un presupuesto previo a los clientes.

Finalmente, en septiembre de 2022 la Comisión Europea cerró el procedimiento de infracción abierto al Reino de España.

El citado Real Decreto 307/2022, de 3 de mayo, fue anulado por la STS 592/2024, de 9 de abril (RC/A 678/2022), declarándose su nulidad de pleno derecho como consecuencia de la estimación del motivo de impugnación referido a la manifiesta insuficiencia del análisis del impacto económico incorporado a la MAIN.

La situación generada con el panorama expuesto propicia la aprobación del Real Decreto 434/2024, de 30 de abril, que ahora es objeto de impugnación en este recurso, al considerar, según se declara en su Exposición de Motivos que: «se fundamenta en la libre negociación para la fijación de precios entre el profesional de la Procura y el cliente, fomentando de esta manera la libre competencia entre los profesionales, con el único límite que comporta no superar los precios máximos en que se transforman los derechos arancelarios que de esta manera se erigen en garantía de los derechos de los clientes, sean o no consumidores y, en particular, de su derecho de acceso a la Justicia y de su derecho de defensa, redundando todo ello en el buen funcionamiento del servicio público de Justicia». Por otra parte, se declara que, con ocasión de la obligada reforma del régimen de aranceles, «se procede a la necesaria adecuación del propio texto del arancel de derechos de los procuradores de los tribunales... habida cuenta de las reformas e, incluso, a la incorporación ex novo de algunos de ellos a nuevas actuaciones procesales.» En base a todo ello se opta por "una nueva regulación completa del arancel",y no a una reforma de los hasta entonces vigentes.

QUINTO.- Sobre los vicios procedimentales alegados por la parte actora.

Como ya antes se dijo, los motivos de impugnación que se aducen en la demanda en contra de la legalidad del Real Decreto impugnado están referidos a defectos de forma y a motivos sustantivos.

Los defectos de forma se consideran esenciales por la parte recurrente, de manera que, de apreciarse, han de comportar la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria de conformidad con lo establecido en el art. 47. 2º LPAC.

Estos defectos que se alegan requieren ser examinados con carácter previo porque, de prosperar, harían innecesario el examen de los vicios de naturaleza sustantiva que también se reprochan a la norma impugnada.

Sentado lo anterior, debemos recordar que, siendo la potestad reglamentaria la de mayor relevancia de todas las que ostenta la Administración, el legislador ha tenido cuidado de someterla a un riguroso procedimiento para su ejercicio que comporte la adecuada conformación de la voluntad de la Administración al aprobar una norma reglamentaria, así como que esta se sujete a los límites a los que está sometida y a los fines que la justifican, habida cuenta de que se trata de un poder que está dotado de un amplio margen de discrecionalidad que debe quedar fielmente justificado en sus decisiones para evitar que esa libertad de elección pueda caer en la arbitrariedad. Y sobre esa base, el antes mencionado art. 47. 2º LPAC declara que se consideran nulos de pleno derecho, los reglamentos que vulneren una norma de superior rango o regulen materias reservadas a la Ley, entre otras causas.

Pues bien, siendo el procedimiento para la aprobación de los reglamentos materia de regulación legal, los defectos de dicho procedimiento comportan la nulidad del reglamento precisamente por esa inobservancia de una norma de superior rango.

Esa normativa, en lo que afecta al procedimiento para la aprobación de los reglamentos, viene establecida en la Ley del Gobierno ( LG), en particular en su art. 26, y en la mencionada LPAC que en su Título VI establece las peculiaridades de esta potestad y el sometimiento al procedimiento que en dichos preceptos se establecen. Especial consideración tiene el art. 129 del mencionado texto legal conforme al cual y dada la relevancia de la potestad reglamentaria ya señalado, declara que la potestad reglamentaria se ejercite acorde a "los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios", determinando el precepto el alcance de dichos principios.

No obstante lo anterior, es lo cierto que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, ha venido declarando que los defectos de procedimiento deben ser examinados con criterio finalista, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, teniendo en cuenta que las formas procedimentales no tienen, con carácter general, en nuestro Derecho una finalidad en sí mismas, sino en la medida en que constituyen una garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba.

En ese sentido ya declaramos en nuestra sentencia 524/2019, dictada en el recurso 58/2017 que:

«... [D]esde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (...), y que los trámites ahí contemplados constituyen límites formales de dicha potestad y habilitan para el control judicial de su ejercicio, atribuido el artículo 106 de la Constitución, en relación con el 26 de la Ley 50/1997 y el 1º de la 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción.

"Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad... es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental... Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos, directa o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la Ley, prevista en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997 [...]»

El primero de los reproches procedimentales que se aduce en la demanda está referido a la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), puesta en relación con el informe del Consejo de Estado. En efecto, se denuncia por los recurrentes que durante la tramitación del procedimiento de aprobación del Real Decreto se había elaborado un primer texto de la MAIN, de fecha 10 de octubre de 2023, que estaba incluido en la documentación que le había sido remitido al máximo órgano consultivo, que emitió informe con dos observaciones de naturaleza esencial (art. 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado). La primera, que se requería un estudio riguroso y completo de los impactos, y, la segunda, que era insuficiente la justificación económica. A juicio de los recurrentes, con tal informe se procedió a elaborar la MAIN de fecha 29 de abril de 2024, un día antes de la aprobación del Real Decreto, de donde se llega a la conclusión de que esta nueva Memoria no había sido informada por el Consejo de Estado en su informe final. Es más, se llega a la conclusión de que por los datos que obran en el expediente (metadatos) el mencionado documento de 29 de abril es en realidad de fecha posterior a la aprobación del Real Decreto, de donde se llegan a dos conclusiones sobre las que se articula la nulidad de la norma reglamentaria; de una parte, que se aprobó sin la existencia de la MAIN que, por ser un trámite esencial, vicia de nulidad a la norma; de otra, que no se emitió el dictamen preceptivo del Consejo de Estado, porque entre la documentación que le fue remitida no estaba incluida la MAIN finalmente elaborada.

Los argumentos del motivo que examinamos no pueden ser acogidos. Ya de entrada resulta indudable que de los mismos argumentos de la demanda se llega a la conclusión de que MAIN hubo y que el Consejo de Estado emitió el preceptivo informe. En efecto, aun admitiendo, que no se admite, que realmente el documento estaba antedatado, deberá concluirse que hubo una primera MAIN que fue precisamente la que sirvió para que el Consejo de Estado emitiera su informe de 24 de febrero de 2024. Y en ese informe del órgano consultivo se concluía que, corregidas las deficiencias apreciadas y consideradas "puede V.E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."Es decir, daba por hecho la no necesidad de una nueva remisión si se corregían las deficiencias apreciadas en su informe.

De esa conclusión del informe cabe extraer dos consecuencias relevantes, de una parte, que la MAIN ya existente se consideró suficiente por el Consejo de Estado; de otra, que existió dicho informe y que fue definitivo, sin necesidad de nueva elevación para consulta.

Respecto de la afirmación de que la MAIN estaba antedatada y que fue realizada con posterioridad a la aprobación de la norma, debe recordarse que para que este Tribunal tomara en consideración dicha afirmación debería haberse ejercitado las acciones criminales oportunas porque en esa argumentación existe la imputación de un delito de falsedades sin que los recurrentes hayan instado procedimiento alguno al respecto.

Esta alegación debe rechazarse.

También se imputan a la MAIN no haber valorado alternativas regulatorias que ya estaban previstas en la D. F. 1ª de la Ley 15/2021. En concreto, a juicio de la defensa de los recurrentes debían haberse valorado las siguientes alternativas: (i)implantar un sistema de máximos incorporado a un nuevo arancel; (ii)establecer la completa libertad de precios; (iii)no establecer aranceles máximos; o, (iv)mantener el sistema previo.

A la vista de los argumentos que se aducen en la demanda en apoyo de este motivo de impugnación, debemos partir de que el reproche no se hace tanto a la concreta decisión adoptada a la hora de aprobar el Real Decreto en la forma en que se ha hecho, sino que en la MAIN no se justifica el por qué se ha optado por ese sistema y no acudir a otros que eran admisibles, a la vista de la autorización reglamentaria que se hizo por el legislador.

Atendidos la naturaleza, finalidad y contenido de la MAIN este motivo tampoco puede ser acogido como veremos a continuación.

La MAIN de 29 de abril de 2024 establece al respecto:

«3. Análisis de alternativas

Resulta preciso abordar la materia mediante un proyecto normativo de rango reglamentario a través de la aprobación del correspondiente real decreto en cumplimiento de la disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre; considerando, asimismo, el arancel actualmente vigente fue aprobado mediante el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por lo que se concluye que es necesaria la adopción de una norma de igual rango normativo que vendrá a sustituir al real decreto citado que es objeto de expresa derogación por el proyecto.

En relación con ello, se ha valorado la posibilidad de articular la presente norma a través de una modificación del actual Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre. Sin embargo, atendiendo a que las modificaciones necesarias afectan a buena parte del contenido del arancel previo, se ha optado por la elaboración de un nuevo real decreto que proceda a la aprobación del nuevo arancel de los derechos de los profesionales de la Procura y a la derogación del real decreto citado, considerando tanto razones de seguridad jurídica al contribuir a un mejor conocimiento de la actuación de los profesionales por la ciudadanía como a un mejor régimen retributivo de la Procura, como garantía de un adecuado funcionamiento de la prestación de sus servicios profesionales.

Por tanto, debe dictarse un nuevo real decreto que regule la actividad que desarrollan los profesionales de la Procura en cuanto colaboradores de la Administración de Justicia, pues se trata una actividad profesional cuyo buen funcionamiento incide directamente en el ejercicio de un derecho fundamental como es el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva.

En consecuencia, no se aprecia otra alternativa a la norma que se pretende».

La parte actora alega, en esencia, que existían al menos otras dos alternativas: la alternativa de no aprobar ninguna regulación; y la eliminación tanto de las tarifas mínimas como de las máximas, dejando en manos de la libre competencia la retribución de los servicios de la procura.

La primera alternativa -no aprobar ninguna regulación- resulta incompatible con la Disposición final primera, apartado 2 de la Ley 15/2021, que disponía: "El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia, aprobará en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente Ley, un real decreto por el que se modifique el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales".

Y, en cuanto a la segunda, se da respuesta en la propia MAIN al aludir a la finalidad perseguida por la reforma, aunque en otro apartado distinto ("Objetivos que se persiguen")que dice así:

«El objetivo del real decreto es la aprobación del arancel de los derechos de los profesionales de la Procura, que venga a sustituir al vigente, con la finalidad de dar cumplimiento al mandato legal previsto en el apartado 2 de la disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre.

Al efecto, se procede a establecer un sistema de arancel máximo que resultará aplicable en función del tipo de proceso, aprovechándose la reforma para incorporar los nuevos procedimientos en los que actualmente participan estos profesionales y que no existían en la legislación procesal vigente en el año 2003. Estos aranceles máximos por actuación procesal se unen al límite global máximo de 75.000 euros previsto en el apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, en la redacción dada precisamente por la Ley 15/2021, de 23 de octubre. De esta manera se garantiza al cliente que nunca van a exigirse unos honorarios excesivos por parte de los profesionales de la Procura que pudieran impedir el acceso a la Justicia por parte de los ciudadanos.»

De aquí que quepa entender justificada la opción elegida por el legislador reglamentario de dictar un nuevo reglamento -descartando expresamente la mera reforma del reglamento de 2003- como manera de actualizar los aranceles y el propio sistema, incorporando los nuevos procedimientos en que intervienen estos profesionales de la Procura y teniendo en cuenta también la repercusión desfavorable que unos honorarios excesivos de dichos profesionales podrían tener sobre el derecho de acceso a la Justicia de los ciudadanos.

Asimismo, la MAIN da respuesta -indirectamente- a la alternativa de eliminación de las tarifas mínimas y de las máximas, dejando en manos de la libre competencia la retribución de los servicios de la procura, al señalar en sus páginas 35 y 36:

«El sistema arancelario establecido para retribuir los servicios profesionales prestados por los profesionales de la Procura proporciona innegables ventajas de interés general, como son:

- Proporcionar información a los clientes y usuarios del coste de los servicios profesionales a través de la exigencia del presupuesto previo.

- Impulsar la libre competencia entre los profesionales de la Procura, al fijar la libertad de pactos en la fijación del precio con el único límite de un umbral máximo global (75.000 euros), y por actuación procesal (a través del arancel máximo).

- Fortalecer la seguridad jurídica, en particular, contemplando todas aquellas actuaciones procesales que han sido introducidas ex novo por las sucesivas modificaciones legislativas producidas en todos los órdenes jurisdiccionales en los últimos 20 años.

- Evitar los abusos a los consumidores que pudieran derivarse de la falta de una regulación transparente, por medio de la exigencia del presupuesto y de los umbrales máximos.»

También se queja la parte de que ninguna de las versiones de la MAIN contiene un análisis real de impacto económico.

Esta alegación de la demandante ha sido contradicha, como antes dijimos, por la Abogacía del Estado, que señala que la demanda presentada de contrario critica a la MAIN porque no tiene en cuenta la última versión de la MAIN, de 29 de abril de 2024, sino los textos anteriores, de modo que se funda en críticas realizadas también por el Consejo de Estado que, sin embargo, fueron subsanadas en el último texto de la MAIN referido y aportado a autos como complemento de expediente. En este último texto, la MAIN fue modificada en cuantos extremos de su contenido eran necesarios, adecuándola en su integridad a lo solicitado por el Consejo de Estado.

La razón asiste en este punto a la parte demandada. Basta la lectura de la última versión de la MAIN (páginas 35 a 63) para constatar que, partiendo de un estudio del arancel (que incluye consideraciones generales, análisis del arancel y metodología de cálculo del importe del arancel) se ha llevado a cabo un amplio estudio del impacto económico que la nueva norma tendrá, desde distintas perspectivas (impacto económico general, efectos sobre la competencia, impacto sobre la Unidad de Mercado, impacto económico sobre los prestadores del servicio, impacto en los consumidores, impacto económico sobre el acceso al servicio público de justicia), detallando además los importes máximos incorporados al proyecto de Real Decreto.

Este estudio de impacto económico, así desarrollado, ha tenido en cuenta las ventajas de interés general que presenta el sistema arancelario para retribuir los servicios profesionales prestados por los profesionales de la Procura (proporcionar información sobre el coste de los servicios, impulsar la libre competencia y la libertad de pactos, fortalecer la seguridad jurídica y evitar los posibles abusos a los consumidores), de manera que se justifica suficientemente también la proporcionalidad de los efectos que causará la norma en el ejercicio de la profesión.

Se ha objetivado la metodología de cálculo para fijar los importes máximos del arancel según los distintos procedimientos, comparándose -de acuerdo con las observaciones del Consejo de Estado- con la variación que han experimentado el IPC, y que, según los datos del Instituto Nacional de Estadística, fue de un incremento del 57,5% entre noviembre de 2003 (fecha de publicación del Real Decreto 1373/2003), y febrero de 2024 (último dato publicado de IPC por el INE).

Asimismo, se analiza la variación que el salario mínimo interprofesional ha experimentado, según datos del mismo Instituto, un incremento en el período comprendido entre 1/1/2003 (451,20 euros mensuales/6.316,80 euros anuales, artículo 1 del Real Decreto 1426/2002, de 27 de diciembre), y 1/1/2024 (1.134 euros mensuales/15.876,00 euros anuales, artículo 1 del Real Decreto 145/2024, de 6 de febrero), lo que supone un incremento porcentual del 151,33%. Por su parte, el salario medio de los trabajadores hasta 2021 (último dato publicado por Instituto Nacional de Estadística), ha registrado un incremento en más de un 41%.

Finalmente, se han tenido en cuenta la incorporación de nuevos procedimientos en los que actualmente participan estos profesionales que no existían en 2003 y respecto de los cuales se fijan ex novolas cantidades del arancel máximo de forma coherente cuantitativa y cualitativamente con el resto de los importes de dicho arancel.

Por ello, la conclusión alcanzada de que un incremento del 35% es consistente con esta evolución del contexto socioeconómico aparece debidamente justificada.

Del mismo modo, los razonamientos expuestos en los otros apartados de la MAIN referidos al impacto económico -a los que antes hemos hecho referencia- deben considerarse suficientes y ajustados a las observaciones que hizo el Consejo de Estado en su informe, sin que los argumentos expuestos en los informes de parte presentados por los recurrentes sirvan para desvirtuar las conclusiones alcanzadas en este extremo e incorporadas a la MAIN.

A este respecto, debemos destacar que el potencial impacto económico negativo que pudiera tener la reforma normativa proyectada sobre el colectivo de procuradores debe ser convenientemente matizado, teniendo en cuenta que estamos en presencia de un colectivo profesional que, por sus singulares características como colaborador esencial que es de la Administración de Justicia, debe ofrecer y prestar sus servicios en el mercado sometido a unas especiales exigencias o condiciones, como son las de no perjudicar o impedir, por razón de unos honorarios excesivos, el derecho de los ciudadanos a acceder a la tutela judicial efectiva.

En cuanto a la falta de justificación en la MAIN de la excepción al mandato contenido en el artículo 23 de la Ley 50/1997 para la entrada en vigor de la norma, debemos observar que dicho mandato parece pensado para aquellas normas que contemplen "nuevas obligaciones" y en relación con actividades económicas o profesionales, cuando aquí de lo que se trata es de mantener o actualizar tales obligaciones. En todo caso, se trataría de una irregularidad formal no invalidante si atendemos a la jurisprudencia que expusimos anteriormente de que los defectos de procedimiento o formales deben ser examinados con criterio finalista, como garantía de que en la aprobación del reglamento se salvaguardan todos los intereses afectados. Y este mismo criterio antiformalista ha de aplicarse al hecho de que en la Memoria no se identifique en la norma si ha de tener una vigencia temporal o indefinida, como exige el artículo 2.1º b) del RD 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Por último, la alegación de que la MAIN carece de un análisis de impacto por razón de género y de que esta omisión tiene carácter sustantivo, la sostiene la parte en el hecho de que resulta cuando menos llamativo que en una profesión mayoritariamente femenina (el 65% de la Procura son mujeres) el Gobierno solvente este asunto manifestando simplemente que la norma tiene un impacto de género NULO. Tal afirmación, a su juicio, es gravemente errónea y obedece a la inexistencia real de un análisis de impacto de género, análisis imperativo y que no puede ser, de ningún modo, minusvalorado.

Añade que la ley para nada tiene en cuenta las peculiaridades del trabajo de la Procura pues, a las procuradoras individuales (que son mayoría en España) les causa una notoria desventaja en relación con sus compañeros hombres pues, como es sabido, por lo que se refiere a la Procura no existe una situación de «baja» real y efectiva, pues poco importa que la situación sanitaria del o la profesional sea de baja si se siguen recibiendo notificaciones, algunas de ellas con el perentorio plazo de «una audiencia».

Estas alegaciones de la parte actora no pueden ser acogidas, toda vez que el contenido del Real Decreto impugnado se limita al establecimiento y regulación de los límites máximos arancelarios, que afectan por igual a todos los procuradores con independencia de su sexo, sin que resulten afectados ni las condiciones de acceso a la procura, ni las condiciones de trabajo de los procuradores que ya desarrollan su profesión, sea cual sea su género.

Por otra parte, resulta inexacta la afirmación de la parte actora cuando afirma que la MAIN simplemente manifiesta que la norma tiene un impacto de género NULO, pues lo que en aquélla se dice a este respecto es, literalmente, lo siguiente (páginas 64 y 65):

«5. Impacto por razón de género

Teniendo en cuenta el contenido del proyecto, se significa que, dado el carácter de la regulación, puede afirmarse que:

No existe discriminación positiva, ya que no existen desigualdades de partida en relación con la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres, ni el proyecto propuesto promueve ningún tipo de discriminación ni directa ni indirecta.

No existe discriminación directa, en tanto que un tratamiento desfavorable por razón de sexo no se contempla en modo alguno en el proyecto.

No existe discriminación indirecta, entendiéndose por tal situación la que se produce cuando una norma, una política o una práctica, aparentemente neutral, tiene un impacto desproporcionadamente adverso sobre las personas de un sexo u otro, circunstancia que tampoco se da en el proyecto.

No se producirán consecuencias negativas que favorezcan situaciones de discriminación por razón de sexo.

Por tanto, y teniendo en cuenta el contenido del proyecto que aprueba un nuevo arancel no existe ningún impacto por razón de género.

El sistema de aranceles se aplica en función de la actuación procesal a desarrollar, con absoluta independencia del género de la persona que intervenga en el procedimiento. Sí que en el ámbito de la asistencia jurídica gratuita se contemplan normas que, con independencia de la existencia de recursos para litigar, reconocen el derecho de asistencia jurídica gratuita, entre otras personas, a las víctimas de violencia de género [ artículos 2 letra h), 6.1 y 24 de la Ley 1/1996, de Asistencia Jurídica Gratuita], y será en este ámbito en el que las especiales necesidades concurrentes en las víctimas de violencia de género habrán de considerase, aplicando el correspondiente baremo de asistencia jurídica gratuita.»

Por tanto, en línea con la doctrina sentada en la STS 490/2022, de 27 de abril (RC 4034/2021) y en las que, con base en ésta, se dictaron en el caso "Pativel", cabe inferir de lo expuesto que en este caso no se ha utilizado una mera fórmula rituaria, ayuna de verdadero contenido, que conduciría a reputar el informe neutro (o de impacto nulo) como inexistente, sino que realmente ha existido un análisis sobre el impacto de género de la norma proyectada que, por tanto, debe ser tenido en cuenta.

SEXTO.- Los motivos sustantivos. La infracción de los principios de reserva de ley, jerarquía normativa, buena regulación e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Por lo que se refiere a los motivos sustantivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad del Real Decreto, el primero de ellos está referido a su pretendida inconstitucionalidad porque existe una reserva de ley en la materia que se regula.

Conviene comenzar distinguiendo el alcance de la reserva de ley del artículo 36 de la Constitución Española y la naturaleza jurídica del arancel de los procuradores.

El artículo 36 de la Constitución Española establece que: «La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas». La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha interpretado que esta reserva de ley opera como garantía institucional para los ciudadanos, no como privilegio corporativo, reserva que no es absoluta ni exhaustiva, sino que exige que el legislador determine los aspectos esenciales de la profesión titulada, en particular la existencia misma de la profesión titulada, los requisitos y títulos habilitantes para su ejercicio y el contenido básico o núcleo de las actividades profesionales que la integran. Es decir, la reserva se refiere principalmente al estatuto básico del ejercicio profesional (acceso, funciones, colegiación, incompatibilidades, etc...) pudiendo los aspectos no esenciales desarrollarse reglamentariamente.

El arancel como tarifa pública vinculada al ejercicio profesional prestado en el proceso no forma parte del núcleo definidor del ejercicio de la profesión, sino de su régimen económico. Es una técnica de ordenación económica de una profesión que actúa dentro del proceso, como es la Procura. Es decir, el arancel no regula el "ejercicio de la profesión" en sentido estricto, sino una condición económica del servicio profesional, que pertenece al ámbito de la ordenación administrativa o económica de la actividad profesional, máxime cuando los aranceles no se establecen como tarifa pública obligatoria, sino como límites máximos subordinados a la regla general de libertad de pacto entre el procurador y el cliente. En definitiva, desde la perspectiva del principio constitucional de reserva de ley, basta con que una norma con ese rango reconozca el derecho a percibir la retribución arancelaria y establezca el marco habilitante o los criterios básicos, pudiendo la concreta fijación de la cuantía de los aranceles y sus diferentes conceptos hacerse por reglamento, como aquí ocurre al haber establecido ese marco constitucionalmente exigible la Ley 15/2021.

Hay además una razón histórica y otra práctica que complementan los anteriores argumentos. Los aranceles se han regulado tradicionalmente con una norma de carácter reglamentario, siendo esta una cuestión pacífica en el sector profesional, en tanto que su fijación en la una ley produciría una seria congelación de rango normativo que dificultaría extraordinariamente su modificación y adaptación a unas realidades cambiantes a las que solo el reglamento puede dar con prontitud una adecuada respuesta.

El segundo principio constitucional infringido sería el de jerarquía normativa ya que en el reglamento que se impugna no se contemplan las excepciones previstas en la Ley 15/2010, norma que establece que excepcionalmente el juez podrá autorizar que se superen los aranceles máximos, cuando el reglamento no contempla esta posibilidad.

Es indudable que el principio de jerarquía normativa del artículo 9.3 de la Constitución exige que el reglamento no solo no contradiga la ley, sino que también respete y ejecute su contenido, pero para que se entienda vulnerado ese principio no basta con una mera omisión reglamentaria, es preciso que esa omisión deje sin eficacia la ley que exige el desarrollo reglamentario o que reduzca o desnaturalice su alcance, dando lugar en estos casos a un reglamento contra legempor omisión que debe ser anulado por infracción del ordenamiento jurídico. Sin embargo, en nuestro caso la omisión reglamentaria no impide ni restringe la aplicación de la Ley 15/2010, que podrá ser siempre invocada y aplicada si resultara procedente.

También se considera en la demanda que faltaría habilitación legal para establecer unos aranceles máximos, lo que implica infracción de los principios de reserva de ley y de jerarquía normativa. En este sentido señala que la Ley 15/2021 no habilita al Gobierno a establecer un sistema de máximos, limitándose a fijar una cuantía máxima de 75.000 € para el proceso y no para todas las instancias.

En cierto modo ya nos hemos referido a esta alegación en el fundamento jurídico quinto cuando examinamos la cuestión de las alternativas regulatorias. Pero es que junto a esas razones hay otra de especial relevancia. En el Preámbulo de la Ley 15/2021, de 23 de octubre, que es la que habilita el reglamento, se señala en su apartado IV lo siguiente:

«El tercer eje de la reforma afecta al Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y específicamente busca fijar un máximo de 75.000 euros como cuantía global de los derechos devengados por una persona profesional de la procura en un mismo asunto, estableciendo, además, que el sistema arancelario de la procura no podrá fijar un límite mínimo. De esta forma, se da cumplida respuesta a las exigencias de la Comisión Europea en el procedimiento de infracción NUM000 sustituyendo el modelo vigente, que pivota sobre la existencia de aranceles mínimos obligatorios, por un sistema de aranceles máximos cuyo desarrollo y concreción formará parte del real decretoque, en su momento, habrá de reformar el actualmente vigente, Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales.»

La demanda también entiende vulnerado el principio de buena regulación al no ser la norma ni proporcional ni adecuada para conseguir la finalidad perseguida.

Este principio fue introducido por primera vez de forma sistemática en la legislación española con la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, art. 4, inspirándose en las políticas de better regulationde la Unión Europea. Este precepto ha sido sustituido por el artículo 129 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y nuestra jurisprudencia lo ha convertido en un parámetro de control de la potestad reglamentaria.

En lo que se refiere al principio de proporcionalidad, su vulneración se producirá cuando la regulación imponga restricciones o cargas no justificadas respecto al objetivo perseguido por la norma o cuando existan alternativas regulatorias menos gravosas. Como hemos visto anteriormente, la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) aborda ampliamente la justificación de la nueva regulación, sin que desde la perspectiva del control judicial con efectos invalidantes pueda apreciarse irracionalidad normativa, falta de motivación o desproporción evidente, sin que sea lícito a través de la invocación de este principio un control de la oportunidad política de la regulación para sustituir la voluntad de la Administración por la voluntad o interés de la parte recurrente.

Estos mismos argumentos son extensibles a la invocada infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, sin que el mayor o menos acierto de la justificación de la norma contemplada en su Exposición de Motivos la convierta en arbitraria. En todo caso, no ha quedado acreditado en modo alguno que la controversia entre la Comisión Europea y el Gobierno de España sobre esta cuestión de los aranceles no se corresponda con lo relatado en la citada Exposición de Motivos -que hemos reproducido en el primer fundamento de esta sentencia-, sin perjuicio de que la jurisprudencia del TJUE no haya cuestionado los aranceles mínimos.

SÉPTIMO.- Sobre la inconstitucionalidad de la Ley 15/2021 y del Real Decreto 434/2024.

Para la parte, ambas normas imponen límites desproporcionados y arbitrarios, lo que vulnera la libertad de empresa ( artículo 38 CE) y la dignidad, igualdad y derecho al trabajo ( arts. 10, 14 y 35 CE) , al eliminar aranceles mínimos y afectar a la remuneración suficiente de los procuradores. A su juicio, las medidas establecidas en estos textos normativos impiden o menoscaban gravemente el ejercicio de la profesión de procurador.

Como declara la STC 89/2017, de 4 de julio, FJ 14, el artículo 38 CE establece:

«[...] los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad. El mantenimiento de esos límites... está asegurado por una doble garantía, la de la reserva de ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer, de un contenido esencial» ( STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2). Lo anterior es compatible con la afirmación del Tribunal en el sentido de que: «[e]l derecho a la libertad de empresa no es absoluto e incondicionado sino limitado por la regulación que, de las distintas actividades empresariales en concreto, puedan establecer los poderes públicos, limitaciones que han de venir establecidas por la ley, respetando, en todo caso, el contenido esencial del derecho» ( STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 15, y 135/2012, de 19 de junio, FJ 5) y han de estar «derivadas de las reglas que disciplinen, proporcionada y razonablemente, el mercado» (entre otras SSTC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 6; 109/2003, de 5 de junio, FJ 15, y 112/2006, de 5 de abril, FJ 8).»

El derecho constitucional a la libertad de empresa se ejerce, por tanto, dentro de un marco general configurado por las reglas establecidas por el legislador.

El hecho de que la Ley 15/2021 establezca un sistema arancelario para las retribuciones de los procuradores en la prestación de sus servicios profesionales no significa que resulte afectado negativamente el artículo 38 de la Constitución. La libertad de empresa reconocida en el artículo 38 CE determina la exigencia de que las regulaciones públicas que afectan al desarrollo de una actividad profesional o empresarial sean adecuadas para promover un objetivo considerado constitucionalmente legítimo y que las limitaciones que tales regulaciones impongan sobre el libre ejercicio de una actividad económica no conlleven, debido a su intensidad, una privación del referido derecho ( STC 89/2017, de 4 de julio, FJ 14). En nuestro caso, el principio general en materia retributiva entre el procurador y el cliente es el de libertad de pactos, operando los aranceles máximos, como ya se ha dicho, para garantizar el acceso a la Justicia de todos los ciudadanos, lo que justifica plenamente, desde la perspectiva constitucional, las limitaciones impuestas.

En cuanto a la alegación de vulneración de la dignidad, igualdad y derecho al trabajo ( arts. 10, 14 y 35 CE) de los procuradores por la eliminación de los aranceles mínimos tampoco puede ser acogida en la medida en que la prestación de los servicios profesionales se sujeta ahora al principio de libertad de pactos, como en la mayoría de las profesiones, sin que tal libertad, por el hecho de no sujetarse a unos mínimos retributivos, haya de comportar el menoscabo de los derechos constitucionales que se invocan.

Por lo expuesto, ni se aprecia la inconstitucionalidad denunciada ni existen dudas que justifiquen el planteamiento por este Tribunal de una cuestión de inconstitucionalidad.

OCTAVO.- Sobre la vulneración del Derecho de la Unión Europea por la Ley 15/2021 y por el Real Decreto impugnado que la desarrolla.

Aunque la Ley 15/2021 no es objeto de este proceso, la parte recurrente la cuestiona indirectamente en cuanto que es la norma ejecutada por el Real Decreto 434/2024.

A su juicio, la limitación legal establecida en 75.000 € a los derechos que pueden devengarse por un procurador de los Tribunales en un proceso, así como la prohibición de mínimos contemplada en la Ley 15/2021 (y que se ha trasladado al Real Decreto 434/2024, por lo que es fundamento de éste), es contraria a los arts. 49 y 56 TFUE y 15.2.g) y 16 de la Directiva 2006/123/CE.

Por ello, entiende esta parte que la Sala debe inaplicar esas limitaciones legales por ser contrarias al Derecho de la Unión Europea y, subsidiariamente, en caso de duda, debería plantear cuestión prejudicial de interpretación de esas normas europeas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, para que se determine si las mismas amparan una Ley y un reglamento como esos aprobados por un Estado de la Unión.

En sustento de su argumentación cita la STJUE de 4 de julio de 2019, asunto C-562, así como el artículo 49 del TFUE, que prohíbe las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro, y el artículo 56, también del TFUE, que prohíbe las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para los nacionales de los Estados miembros.

Para la adecuada interpretación de estos preceptos del Tratado, así como la determinación exacta del sentido de la citada sentencia de 2019 del TJUE, es preciso acudir a la Directiva de Servicios - Directiva 2006/123/CE-, conocida como Directiva Bolkestein, que establece los principios fundamentales para la regulación de servicios en la Unión Europea.

Esta Directiva pretende promover la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, simplificando procedimientos y evitando restricciones innecesarias. Para ello establece como principio que la actividad de servicios no está sujeta al régimen de autorización previa.

Aunque la Directiva trata de evitar, como hemos dicho, restricciones innecesarias, ello no significa que cualquier tipo de restricción en toda circunstancia esté prohibida. Puede haber restricciones de una determinada actividad siempre que estén justificadas con arreglo a los principios de proporcionalidad, no discriminación y necesidad, debiendo estar esta última justificada por razones imperiosas de interés general, razones que se enumeran ad exemplumen el artículo 4 y entre ellas se citan la protección de los consumidores y de los destinatarios de los servicios.

Para el demandante, tales razones imperiosas de interés general no existen en la fijación de unos aranceles máximos para los procuradores.

La Sala no comparte ese criterio. Ya hemos señalado a lo largo de esta sentencia la justificación de la medida, expuesta tanto en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, como en la propia Exposición de Motivos del RD 434/2024. Los aranceles máximos se justifican expresamente en esta última como una garantía de los derechos de los clientes, sean o no consumidores y, en particular, de su derecho de acceso a la Justicia y de su derecho de defensa, redundando todo ello en el buen funcionamiento del servicio público de Justicia. Estas razones, que no son caprichosas ni incoherentes con la fijación de unos aranceles máximos, pueden ser calificadas de imperiosas de interés general en los términos de la Directiva. Sobre su proporcionalidad se ha razonado ya en esta sentencia y aparece, además, reflejada en la MAIN.

La citada STJUE de 2019 no contradice lo que acabamos de exponer. En ella se juzgaba la conformidad con el Derecho de la Unión del régimen de tarifas mínimas y máximas de honorarios de arquitectos e ingenieros en Alemania. El Tribunal de Justicia, sin rechazar en modo alguno que no pudieran establecerse ese tipo de restricciones, consideró que en el caso alemán suponían una restricción a la competencia sin que estuviera justificada su proporcionalidad.

Lo que resulta determinante desde la perspectiva del Derecho de la Unión no es, por tanto, la inexistencia de restricciones a la prestación de servicios, sino la no justificación de que esas restricciones sean necesarias por razones imperiosas de interés general, así como su proporcionalidad y no discriminación.

Al no tener dudas la Sala sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de la normativa controvertida, no resulta procedente plantear cuestión prejudicial que solicita la parte actora.

NOVENO.- Conclusión y costas.

No acogiéndose por la Sala ninguno de los motivos de impugnación desarrollados por la parte recurrente, resulta procedente desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto acordado en Consejo de Ministros 434/2024, de 30 de abril, por el que se aprueba el arancel de derechos de los profesionales de la Procura (BOE núm. 106, de 1 de mayo de 2024).

De conformidad con el artículo 139 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas. No obstante, haciendo uso de la facultad de moderación prevista en el apartado 4 de dicho precepto disponemos que dicha imposición solo alcance, por todos los conceptos acreditados por la parte demandada, a la cantidad máxima de cuatro mil euros (4.000 euros), más el IVA si procediere, a la vista de la índole del asunto, la cuantía litigiosa y las actuaciones procesales desarrolladas.