Sentencia Contencioso-Administrativo 315/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 16/2025 de 12 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del presente recurso.

Se impugna en este recurso por D. Inocencio, nacional de Ecuador, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de diciembre de 2024 por el que se decide la continuación en vía judicial del procedimiento de extradición pasiva solicitada por las autoridades de Ecuador.

SEGUNDO.- Alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

La parte actora alega -en síntesis- que el Acuerdo establece que se adopta "de conformidad con las previsiones del Convenio de Extradición entre España y la República de Ecuador de 28 de junio de 1989 y de la legislación española, general y específica, en materia de extradición".

Pero, señala, el Consejo de Ministros adopta el acuerdo, de una parte, partiendo de un presupuesto de hecho que mezcla dos causas penales distintas (una de los cuales no se corresponde con la orden de detención); y dado, además, que no se puede autorizar la tramitación de una única extradición por dos distintas causas penales, dicho acuerdo incumple "la legislación española, general y específica, en materia de extradición",incurriendo en error en la aplicación del derecho.

Y añade que cada uno de los procedimientos de origen provienen de dos distintos órganos jurisdiccionales ecuatorianos sin que el Consejo de Ministros haya reparado en eso. Como tampoco ha reparado en que el procedimiento se inició por vía de urgencia y, por tanto, el hecho habilitador de la iniciación del procedimiento fue una concreta orden de detención, no constando que exista una segunda y distinta orden de detención.

Afirma, por tanto, la imposibilidad de autorizar la tramitación en una única extradición de dos distintas causas penales, infringiendo el acuerdo impugnado el artículo 5.2 del Tratado de Extradición entre España y la República de Ecuador y el artículo 21 de la Ley de Extradición Pasiva, y violando los derechos fundamentales del recurrente.

Finaliza solicitando se dicte en su día sentencia, estimando el presente recurso y, en consecuencia, declarando que la resolución impugnada no es conforme a Derecho, declarando su nulidad y condenando a la Administración a anular la resolución impugnada.

TERCERO.- Alegaciones y pretensiones de la Administración demandada.

La Abogacía del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, se refiere en su escrito de contestación a la demanda -también en esencia- a las características de la impugnación de los acuerdos decidiendo la continuación en vía judicial de los procedimientos de extradición, con cita, entre otras, de las SSTS de, 24 de junio de 2003, 29 de enero de 2004, 2 de febrero de 2010 (recurso 255/2009) y 22 de septiembre de 2014 (recurso 419/2013), destacando que no se trata de un mero acto de trámite no susceptible de ser recurrido en sede contencioso-administrativa.

También invoca las SSTS de 22 de noviembre de 2002, 20 de enero de 2003 y 7 de noviembre de 2006, para referirse a la naturaleza mixta del procedimiento de extradición, en el que cabe distinguir tres fases: la primera y la tercera de naturaleza gubernativa y la segunda de naturaleza judicial. Estas tres fases están perfectamente delimitadas por la Ley, siendo por otro lado totalmente independientes, aunque se subsigan unas y otras.

La primera de las mentadas fases, en la que nos encontramos, está regulada en los artículos 7 a 11 de la Ley 4/85, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva, y tiene la finalidad de iniciar el procedimiento de extradición, ante las solicitudes deducidas por el país extranjero que corresponda y de decidir si ha lugar o no, a continuar el procedimiento en vía judicial sobre la base de los artículos 2 a 5 de dicho texto legal. Se trata de una decisión administrativa que tiene un alcance limitado, como ha precisado una numerosa jurisprudencia (citando, entre las más recientes, la STS de 22 de septiembre de 2014, recurso 419/2013).

Y, por otra parte, señala que lo establecido en el artículo 21 de la Ley de Extradición Pasiva no afecta a la legalidad de la resolución impugnada, porque el artículo 21 se refiere a la actuación que puede llevarse a cabo una vez acordada la extradición y la entrega, lo que no es objeto de pronunciamiento en el acto impugnado.

Por todo ello, solicita la desestimación del recurso.

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial sobre la naturaleza del procedimiento de extradición pasiva.

Para resolver el asunto planteado y, a la vista de los términos en que se ha planteado el litigio, conviene que comencemos por referirnos a la naturaleza del procedimiento en el que se inserta el acto impugnado, cuestión que ha sido abordado en numerosas ocasiones por esta Sala, pudiendo citarse al respecto, entre otras muchas, las SSTS de 2 de marzo de 2010 (RC/A 255/2009) y de 22 de septiembre de 2014 (RC/A 419/2013), y las más recientes STS n.º 1.000/2020, de 15 de julio (RC/A 363/2019), STS n.º 1.525/2025, de 26 de noviembre (RC/A 194/2024) y STS n.º 1.666/2025, de 17 de diciembre (RC/A 480/2024).

Así, en la STS nº 1.000/2020 decíamos:

«(...) Como se indica en la STS de 16 de marzo de 2015 (RCA 449/2014), una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo ( SSTS de 22 de noviembre de 2002, 20 de enero de 2003 y 7 de noviembre de 2006) ha abordado la naturaleza del procedimiento de extradición, considerando que se trata de "... un procedimiento mixto, de naturaleza administrativa y judicial, en el que se pueden distinguir tres fases: dos gubernativas, la primera y la última, estando en medio la decisiva fase judicial. Estas tres fases están perfectamente delimitadas por la Ley, siendo por otro lado totalmente independientes aunque se subsigan unas y otras".

La primera de las fases está regulada en los artículos 7 a 11 de la Ley 4/85, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva (LEP), y tiene la finalidad de iniciar el procedimiento de extradición, ante las solicitudes deducidas por el país extranjero que corresponda, y de decidir si ha lugar, o no, a continuar el procedimiento en vía judicial sobre la base de los artículos 2 a 5 de dicho texto legal y los Tratados de extradición en su caso suscritos por España con el país requirente.

La segunda, es la fase judicial, prevista en los artículos 12 a 18 de la LEP; en esta fase, como recuerda también esta Sala en las SSTS arriba reseñadas, "no se decide acerca de la hipotética culpabilidad o inocencia del sujeto reclamado, ni se realiza un pronunciamiento condenatorio, sino simplemente se verifica el cumplimiento de los requisitos y garantías previstos en las normas para acordar la entrega del sujeto afectado".

La tercera fase ---contemplada en el artículo 18, en relación al artículo 6 de la LEP---, se concreta a la actuación del Gobierno decidiendo la entrega física de la persona reclamada, o a la denegación de la extradición, una vez que se le ha comunicado el auto del Tribunal declarando procedente la extradición. Esta denegación, sin embargo, se limita a los supuestos específicamente previstos en el párrafo segundo del citado art. 6 de la LEP de 1985, esto es: "Atendiendo al principio de reciprocidad, o a razones de seguridad, orden público o demás intereses esenciales para España".

El acuerdo impugnado corresponde a la primera de estas fases y contiene la decisión del Gobierno de continuar con la fase judicial del procedimiento de extradición. Se trata de una decisión administrativa que tiene un alcance limitado, pues, tal y como ha precisado la jurisprudencia ( SSTS de 2 de marzo de 2010, RCA 255/2009, y 22 de septiembre de 2014, RCA 419/2013) "... se trata de una decisión administrativa, con los efectos que antes se han indicado para la continuación del procedimiento, a la vista de los requisitos establecidos en los referidos arts. 2 a 5 de la Ley, pero sin que ello suponga una resolución administrativa sobre la concurrencia de los mismos ni menos aún vincule o condicione la valoración que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional, el cual decide de forma originaria sobre la concurrencia de los requisitos en cuestión y no revisando la apreciación que haya podido llevar a cabo la Administración en la fase inicial del procedimiento".De modo que, como señala la citada STS de 16 de marzo de 2015, esta decisión no puede asumir un control sustantivo de los requisitos previstos en la Ley para conceder o denegar la extradición, reservado a la fase judicial posterior, pero, indudablemente, tiene un contenido positivo que, aunque limitado, abarca el control de las formalidades extrínsecas de la solicitud de extradición formulada por otro Estado, en donde se incluye, entre otros, la comprobación de dicha solicitud se formule por el conducto y la autoridad correspondiente, así como que vaya acompañada de la documentación prevista en la Ley 4/1985, de 21 de marzo de Extradición Pasiva (LEP), y, en su caso, en los Tratados bilaterales o multilaterales suscritos por España con el país solicitante de la extradición".»

Por tanto, a la luz de esta doctrina debemos abordar el análisis y resolución del presente litigio.

QUINTO.- Aplicación de la referida doctrina al caso enjuiciado.

En el presente caso se impugna el acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros consistente en ordenar la continuación del procedimiento en la vía judicial, esto es, en la segunda de las tres fases del procedimiento que antes hemos mencionado.

Y a este respecto, la parte actora sustenta su impugnación, básicamente, en que dicho acuerdo incurre en infracción de la normativa aplicable dado que, por una parte, mezcla dos causas penales distintas (una de los cuales no se corresponde con la orden de detención) y, por otra, no es posible autorizar la tramitación en una única extradición de dos distintas causas penales, invocando a estos efectos el artículo 21 de la Ley de Extradición Pasiva.

La impugnación de la parte actora no puede ser acogida. Aunque, según parece deducirse del expediente remitido, aparentemente la inicial solicitud de detención formulada por las autoridades ecuatorianas se refiere solo a un hecho delictivo mientras que la solicitud de extradición comprende también otro hecho delictivo distinto del anterior, ello no obliga a esta Sala a concluir que la decisión del Consejo de Ministros de acordar la continuación del procedimiento en la vía judicial respecto de los dos delitos sea incorrecta.

Como hemos dicho reiteradamente, esta decisión administrativa se toma a la vista de los requisitos establecidos en los referidos artículos 2 a 5 de la Ley, pero sin que ello suponga una resolución administrativa sobre la concurrencia de los mismos ni menos aún vincule o condicione la valoración que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional, el cual decide de forma originaria sobre la concurrencia de los requisitos en cuestión y no revisando la apreciación que haya podido llevar a cabo la Administración en la fase inicial del procedimiento.

Quiere ello decir que tendrá que ser el órgano jurisdiccional penal de la Audiencia Nacional el que -tras examinar las alegaciones del recurrente- decida si es posible autorizar la tramitación en un único procedimiento de extradición de dos hechos delictivos distintos que han dado lugar a dos distintas causas penales en el país requirente, y si resulta de aplicación al caso el artículo 21 de la Ley de Extradición Pasiva (que parece referirse a supuestos en que la persona ya haya sido entregada al país requirente). Este precepto establece:

Artículo 21.

"1. Para que la persona que haya sido entregada pueda ser juzgada, sentenciada o sometida a cualquier restricción de su libertad personal, por hechos anteriores y distintos a los que hubieran motivado su extradición, será preciso autorización ampliatoria de la extradición concedida, a cuyo fin se presentará otra solicitud acompañada de los documentos previstos en el artículo séptimo y testimonio judicial de la declaración de la persona entregada, que se tramitará como nueva demanda de extradición. Iguales requisitos será necesario cumplir para conceder la reextradición de la persona entregada a un tercer Estado.

2. No será necesaria esta autorización cuando la persona entregada, habiendo tenido la posibilidad de abandonar el territorio del Estado al que se entregó, permanezca en él más de cuarenta y cinco días o regrese al mismo después de abandonarlo".

Como hemos dicho, la decisión del Consejo de Ministros adoptada en la primera fase del procedimiento extradicional no puede asumir un control sustantivo de los requisitos previstos en la Ley para conceder o denegar la extradición, que está reservado a la fase judicial posterior, aunque tiene indudablemente un contenido positivo -limitado, eso sí- que abarca el control de las formalidades extrínsecas de la solicitud de extradición formulada por otro Estado, en donde se incluye, entre otros, la comprobación de que dicha solicitud se formule por el conducto y la autoridad correspondiente, así como que vaya acompañada de la documentación prevista en la Ley 4/1985, de 21 de marzo de Extradición Pasiva (LEP), y, en su caso, en los Tratados bilaterales o multilaterales suscritos por España con el país solicitante de la extradición.

En consecuencia, no apreciándose infracción alguna por parte del Consejo de Ministros en el acuerdo impugnado, debemos concluir que el recurso interpuesto no puede ser acogido.

SEXTO.- Conclusiones y costas.

A tenor de lo razonado en los Fundamentos precedentes, procede declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso contencioso-administrativo, por ser el acuerdo impugnado ajustado a Derecho.

La desestimación del recurso contencioso administrativo conlleva, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LJCA, la imposición de las costas del recurso a la parte demandante, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas.

No obstante, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 4, esta condena en costas sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por la parte recurrida, a la cantidad máxima de cuatro mil euros (4.000 €) -más el IVA si procediere-, a la vista de la índole de asunto y de las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en el escrito de contestación a la demanda.