Sentencia Contencioso-Administrativo 312/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 440/2024 de 12 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del presente recurso.

Se impugna en este recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 434/2024, de 30 de abril, por el que se aprueba el arancel de derechos profesionales de la Procura y se modifica el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, cuyo tenor literal es el siguiente:

"Mediante el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, se aprobó el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales, regulación que fue modificada en virtud de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, que estableció con carácter general un límite máximo para los derechos de los procuradores de los tribunales fijando la cuantía global por derechos devengados en un mismo asunto, actuación o proceso que no podría exceder de 300.000 euros.

Con posterioridad la Comisión Europea tramitó un procedimiento de infracción contra el Reino de España, en relación con la Procura, por entender que el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, contravenía el derecho de la Unión Europea, en particular, considerando que estos aranceles, en tanto que aranceles fijos y, por lo tanto, mínimos, podían suponer una restricción no justificada, tanto a efectos del artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, sobre libertad de establecimiento, y del artículo 56, sobre libre prestación de servicios, como a tenor del artículo 15, apartado 2, letra g) y el artículo 16 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

En concreto, conforme a los artículos 15, 16 y 25 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, y los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, únicamente podrán establecerse aranceles mínimos para el desarrollo de una actividad cuando la medida esté justificada, por responder ésta a razones imperiosas de interés general y siempre que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo.

Para dar una respuesta a las objeciones que la Comisión Europea había formulado se aprobó la Ley 15/2021, de 23 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, así como la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones. La citada ley en su artículo tercero modificó el apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, procediendo a modificar la regulación de los aranceles y fijando un máximo de 75.000 euros como cuantía global de los derechos devengados por un profesional de la Procura en un mismo asunto, estableciendo, además, que el sistema arancelario de la Procura no podrá fijar un límite mínimo para las cantidades devengadas en relación con las distintas actuaciones profesionales realizadas. De esta forma, se daba respuesta a las exigencias de la Comisión Europea sustituyendo el modelo vigente, que pivota sobre la existencia de aranceles mínimos obligatorios, por un sistema de aranceles máximos.

En relación con ello, la disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre, mandato al Gobierno para que, a propuesta del Ministerio de Justicia, aprobara, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de dicha ley, un real decreto por el que se modifique el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales. A dichos efectos, fue aprobado el Real Decreto 307/2022, de 3 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, para acomodar el sistema de aranceles de la Procura al derecho de la Unión Europea, estableciendo, para ello, los ajustes estrictamente necesarios en dicho sistema, real decreto que ha sido anulado por sentencia del Tribunal Supremo de 9 de abril de 2024.

En consecuencia, resulta preciso llevar a efecto la reforma del arancel de la Procura en cumplimiento de la citada ley, mediante el presente real decreto. La nueva regulación se fundamenta en la libre negociación para la fijación de precios entre el profesional de la Procura y el cliente, fomentando de esta manera la libre competencia entre los profesionales, con el único límite que comporta no superar los precios máximos en que se transforman los derechos arancelarios que de esta manera se erigen en garantía de los derechos de los clientes, sean o no consumidores y, en particular, de su derecho de acceso a la Justicia y de su derecho de defensa, redundando todo ello en el buen funcionamiento del servicio público de Justicia.

Asimismo, se procede a la necesaria adecuación del propio texto del arancel de derechos de los procuradores de los tribunales, que se aprobó mediante el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, habida cuenta de las reformas procesales operadas desde el año 2003, que han dado lugar a la modificación de algunos procedimientos e, incluso, a la incorporación ex novo de algunos de ellos o de nuevas actuaciones procesales.

Este real decreto se adecúa a los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Así, el real decreto atiende a la necesidad de dar cumplimiento al mandato contenido en la Ley 15/2021, de 23 de octubre, de aprobar un real decreto por el que se modifique el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, siendo la regulación prevista eficaz y proporcionada en el cumplimiento de este propósito.

En este caso se ha optado por una nueva regulación completa del arancel mediante el presente real decreto, en lugar de llevar a cabo la modificación del hasta ahora vigente aprobado por Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, en atención a que son varios los artículos a modificar, en favor de la seguridad jurídica de la regulación resultante y con el objetivo de contribuir a un mejor conocimiento de la actuación de los profesionales de la Procura por la ciudadanía. Por tanto, el presente real decreto resulta coherente con la normativa existente en la materia.

En cuanto al principio de transparencia, además de quedar claramente identificados los objetivos que persigue el real decreto, el proyecto ha sido sometido a los trámites propios de la participación pública, esto es, consulta pública previa y trámites de audiencia e información públicas.

En relación con el principio de eficiencia, el principal objetivo de la norma es adecuar el régimen del arancel de los profesionales de la Procura a la situación actual, en aras de una adecuación del funcionamiento de los profesionales afectados y no supone impacto en relación con las cargas administrativas de los administrados.

Mediante el presente real decreto, se da cumplimiento a la disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre, que mandata al Gobierno a que, a propuesta del Ministerio de Justicia, apruebe, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de dicha ley, un real decreto por el que se modifique el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales.

El presente real decreto se dicta en virtud del artículo 149.1.5.ª de la Constitución Española, por el cual el Estado tiene competencia exclusiva sobre la Administración de Justicia.

En su virtud, a propuesta del Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 30 de abril de 2024,

DISPONGO:

Artículo 1. Aprobación del arancel.

1. El presente real decreto tiene como objeto la aprobación del arancel de derechos de los profesionales de la Procura cuyo texto se incluye a continuación.

2. Dicho arancel tendrá carácter de máximo, quedando prohibida la fijación de límites mínimos para las cantidades devengadas en aplicación del arancel en relación con las distintas actuaciones profesionales desarrolladas.

3. El profesional de la Procura y su cliente gozan de libertad para pactar la retribución de los servicios profesionales prestados por el primero en cantidad inferior a lo previsto en el arancel.

4. La cuantía global por derechos devengados por un profesional de la Procura no podrá exceder de 75.000 euros por el conjunto de actuaciones vinculadas entre sí que pertenezcan a un mismo asunto, en sus diferentes instancias.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

1. El arancel de derechos de los profesionales de la Procura regula los derechos devengados por dichos profesionales en las actuaciones profesionales seguidas en toda clase de asuntos judiciales, así como ante las administraciones públicas.

2. Quedan excluidos del presente arancel aquellas actuaciones que correspondan al profesional de la Procura por los demás trabajos y gestiones que practique en función de lo dispuesto en los artículos 1.709 y 1.544 del Código Civil, y demás normas de aplicación, tales como su intervención o participación en procedimientos de mediación, conciliación, arbitraje u otros similares, así como por las gestiones extraprocesales, y la práctica de actos de comunicación judicial.

Artículo 3. Presupuesto previo.

Los profesionales de la Procura estarán obligados a entregar un presupuesto previo a sus clientes. En él aparecerá, debidamente detallado, el precio ofertado por las actuaciones en las que intervendrá el profesional de la Procura, incorporando la referencia a la relación entre el precio ofertado y el arancel máximo aplicable en cada caso. El precio ofertado, en ningún caso, podrá superar el umbral máximo del arancel que se aprueba en la presente norma.

Disposición transitoria única. Régimen transitorio.

1. Las disposiciones previstas en este real decreto se aplicarán a todos los procedimientos que se inicien a partir de su entrada en vigor.

2. Para los procedimientos en tramitación a la entrada en vigor de este real decreto se aplicarán las cuantías del arancel exclusivamente para las actuaciones que se inicien con posterioridad a la entrada en vigor del mismo, sin perjuicio de los acuerdos retributivos alcanzados entre el profesional de la Procura y el cliente con anterioridad a la entrada en vigor del presente real decreto respecto de las actuaciones iniciadas antes de dicha fecha.

3. Los profesionales de la Procura tendrán la obligación de expedir un nuevo presupuesto conforme en el que tarifique las actuaciones posteriores a la entrada en vigor del mismo conforme al nuevo arancel, respecto de aquellas actuaciones que carecían de arancel propio en el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre.

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

Queda derogado el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales y cuantas normas se opongan a lo establecido en este real decreto.

Disposición final primera. Título competencial.

Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.5.ª de la Constitución Española que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de administración de Justicia.

Disposición final segunda. Entrada en vigor.

El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»".

Y, a continuación, la norma reglamentaria incorpora el arancel que se aprueba que, a su vez, se integra de 85 artículos, agrupados en siete títulos con las siguientes rúbricas: Título I. Disposiciones generales aplicables a todos los órdenes jurisdiccionales; Título II, Orden civil, con seis capítulos; Título III. Orden penal, Juzgados de Menores y Vigilancia Penitenciaria, con tres capítulos; Título IV, Orden contencioso-administrativo y de las administraciones públicas, integrado por dos capítulos; Título V, Orden social; Título VI. Jurisdicción Militar y Título VII, otras actuaciones, integrado por tres capítulos.

SEGUNDO.- Alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

Alega la parte demandante, en síntesis, que en el expediente que se les ha facilitado constan cuatro versiones distintas de la MAIN (de fechas 24 de octubre de 2022, 15 de diciembre de 2022, 19 de junio de 2023 y 10 de octubre de 2023) sin que, a su juicio, en ninguna de ellas se dé cumplimiento a las exigencias legales establecidas en la legislación esgrimida.

Por ello, anuncia que articulará su impugnación sobre la falta de análisis real de alternativas de regulación, la falta de un análisis real de impacto económico y presupuestario, que evalúe las consecuencias de la aplicación de la norma sobre el colectivo de la procura, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente y, finalmente, la falta de un análisis real de impacto por razón de género, en el sentido establecido por el artículo 26.3.f) de la Ley 50/1997.

1)Falta de alternativas de regulación.

Alega al respecto que en la última de las memorias citadas se manifiesta que "...no se aprecia otra alternativa a la norma que se pretende..."y señala que tal afirmación es puramente voluntarista y gravemente errónea pues, al menos, habría dos alternativas evidentes a considerar: la primera impuesta por la propia ley (la alternativa de no aprobar ninguna regulación) y la segunda derivada de la propia exigencia del artículo 15.2.g de la Directiva 2006/123 /CE de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior y que se refiere a la existencia de tarifas mínimas y/o máximas que el prestador deba respetar. Conforme a dicho precepto la alternativa obvia y más coherente con la directiva indicada sería la eliminación tanto de las tarifas mínimas como de las máximas dejando en manos de la libre competencia la retribución de los servicios de la procura, alternativa que, por razones difíciles de imaginar, el redactor de la norma impugnada prefiere no contemplar.

Señala también que en la página 5 de la última MAIN se dice: "No se consideran otras alternativas al proyecto de real decreto que se propone, considerando que resulta preciso abordar la materia mediante un real decreto en cumplimiento de disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre , y, además, atendiendo a que el arancel actualmente vigente fue aprobado mediante el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, y modificado por Real Decreto 307/2022, de 3 de mayo".

Y concluye que ninguna de las MAIN que obran en el expediente cumple con lo establecido en el artículo 26.3.a) de la Ley 50/1997, que establece que los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y demás normas reglamentarias deberán contener una memoria que analice la oportunidad de la propuesta así como las alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir necesariamente una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación, alternativa ésta que tampoco se contempla en absoluto.

2)Ninguna de las versiones de la MAIN que obran en el expediente contiene un análisis real de impacto económico.

Alega al respecto que el artículo 26.3 de la Ley 50/1997 establece que el centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener, entre otros, el siguiente apartado:

"d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea".

Sin embargo, añade, tal y como puede comprobarse con la simple lectura de la MAIN, tal análisis brilla por su ausencia no conteniendo más que conatos de pseudorazonamientos que, en ningún caso, pueden pasar por una evaluación medianamente seria y rigurosa de las consecuencias de la aplicación de la nueva norma sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias, insuficiencia de la MAIN puesta de relieve por el Consejo de Estado en su informe de 29 de febrero de 2024 con carácter de observación esencial, que no ha sido atendida.

Y afirma que el análisis de impacto económico reflejado en la MAIN, a pesar de existir formalmente, resulta ser notoriamente insuficiente y su contenido no se adecúa a las exigencias mínimas plasmadas en la Ley 50/1997 y en el Real Decreto 931/2017.

Sostiene que la MAIN sigue sin incluir un análisis detallado sobre la estructura de costes de la procura ni sobre el impacto real en la rentabilidad de los profesionales, y que el informe de PwC estima una reducción del 60,84% en los ingresos anuales de los procuradores, afectando gravemente la viabilidad económica de la profesión, lo que contradice la supuesta equidad del nuevo modelo.

Frente a la argumentación que defiende que la reforma mejorará la competitividad y reducirá costos judiciales, el informe pericial destaca que la reducción de procuradores generará un aumento de la congestión judicial y una disminución en la eficiencia procesal.

La escasez de procuradores derivada de la reducción de rentabilidad puede afectar la inversión empresarial y la calidad del servicio judicial, perjudicando a los propios usuarios de la justicia.

Frente al Abogado del Estado, que argumenta que la conversión a un sistema de aranceles máximos responde a la necesidad de evitar honorarios excesivos y fomentar la competencia, señala que el informe de PwC evidencia que esta conversión, sin una actualización inflacionaria ni análisis económico previo, pone en riesgo la sostenibilidad financiera de los procuradores. Y añade que la eliminación de aranceles mínimos no solo precariza la profesión, sino que introduce incertidumbre en la viabilidad económica de la procura, afectando el acceso a la justicia al reducir el número de profesionales disponibles.

En suma, concluye, de la prueba practicada se desprende que la MAIN no contiene un análisis real de impacto económico.

3)La MAIN carece de un análisis de impacto por razón de género.

A este respecto, la parte actora señala que resulta cuando menos llamativo que en una profesión mayoritariamente femenina (el 65% de la procura son mujeres) el gobierno solvente este asunto manifestando simplemente que la norma tiene un impacto de género NULO. Tal afirmación es gravemente errónea y obedece a la inexistencia real de un análisis de impacto de género, análisis imperativo y que no puede ser, de ningún modo, minusvalorado.

Añade que la ley para nada tiene en cuenta las peculiaridades del trabajo de la procura pues, si bien en un gran despacho con múltiples procuradores puede no tener efecto, a las procuradoras individuales (que son mayoría en España) les causa una notoria desventaja en relación con sus compañeros hombres pues, como es sabido, por lo que se refiere a la procura no existe una situación de «baja» real y efectiva, pues poco importa que la situación sanitaria del o la profesional sea de baja si se siguen recibiendo notificaciones, algunas de ellas con el perentorio plazo de «una audiencia». Dicho de otro modo, si una procuradora cae repentinamente enferma o sufre un proceso menstrual incapacitante o se encuentra en situación de lactancia las notificaciones le seguirán llegando y si no les da el trámite pertinente, responderá de los perjuicios que puedan causarse con todos sus bienes presentes y futuros.

4)La fijación de un límite máximo y la eliminación del límite mínimo vulnera los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y 15.2.g) y 16 de la Directiva 2006/123/CE.

Señala a este respecto la parte actora que la Ley 15/2021 vino a rebajar el máximo global de 300.000 € a 75.000 € y a eliminar el mínimo para dar una respuesta a las objeciones que la Comisión Europea había formulado respecto del modelo vigente en el procedimiento de infracción NUM000, que se refieren a aspectos intensamente relacionados entre sí, aun materializados en normas distintas, que atañen al acceso y a las condiciones del ejercicio de las profesiones de la abogacía y la procura y señaladamente a la interacción entre una y otra.

Añade que no estamos ante una adaptación o actualización del sistema arancelario, sino ante una transformación radical, y dicha transformación se efectúa sin «incluir una explicación suficientemente detallada que permita valorar el cumplimiento del principio de proporcionalidad», sin realizar la oportuna evaluación fundamentada en datos cualitativos y cuantitativos, sin valorar el conflicto de intereses entre los consumidores y los procuradores y la razonabilidad de la solución aprobada, sin valorar si la solución aprobada no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, así como la repercusión en la calidad del servicio prestado; en definitiva, con una absoluta falta de fundamentación. Y añade que la fijación de un límite máximo es contraria a la normativa europea.

Señala, por otra parte, que todos estos defectos han sido advertidos por la CNMC en su preceptivo informe a la norma impugnada.

Y afirma que la MAIN, en este punto, trata de justificar el arancel máximo conforme a «razones de seguridad» (que ni siquiera explicita) y a atender «al interés general de la reforma», tautología verdaderamente rechazable pues es tanto como defender la necesidad de la reforma con fundamento en el interés de la propia reforma cuestionada. La MAIN, pues, si algo no hace, es acreditar la necesidad y proporcionalidad de las tarifas obligatorias máximas que el prestador debe respetar y, no haciéndolo, incumple flagrantemente la normativa comunitaria enunciada.

Por todo ello, solicita que se dicte sentencia por la que se estime el presente recurso y se declare la nulidad del Real Decreto impugnado.

5)Además, la parte recurrente incluye en el Quinto Otrosí Digo de su demanda la siguiente solicitud:

«Que, de conformidad con los artículos 35 y 36 LOTC, esta parte interesa que se plantee la cuestión de inconstitucionalidad del artículo tercero de la Ley 15/2021 y que se declare la invalidez del Real Decreto 307/2022 habida cuenta de su eventual oposición a la libertad de empresa consagrada en el artículo 38 CE, así como a los artículos 10, 14 y 35 CE.

También solicita, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.3.b) del Tratado de la Unión Europea, el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el artículo 4 LOPJ que por la Sala se planteen al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la siguiente cuestión prejudicial de interpretación:

Los arts. 49 y 56 TFUE y 15, 15.2.g ) y 16 de la Directiva 2006/123/CE .

A) ¿Deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una norma nacional como Real Decreto 434/2024, de 30 de abril, por el que se aprueba el arancel de derechos de los profesionales de la Procura que establece en su artículo 1.2 que «Dicho arancel tendrá carácter de máximo», en el 2.4 que «La cuantía global por derechos devengados por un profesional de la Procura no podrá exceder de 75.000 euros por el conjunto de actuaciones vinculadas entre sí que pertenezcan a un mismo asunto, en sus diferentes instancias» y que, en el propio arancel que incorpora detalla minuciosamente las tarifas máximas a percibir por cada concreta actuación judicial?

B) ¿Deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que una norma nacional que como Real Decreto 434/2024, de 30 de abril, por el que se aprueba el arancel de derechos de los profesionales de la Procura fijando tarifas máximas, pueda ser aprobada si durante su tramitación no se ha llevado a cabo la justificación de necesidad y proporcionalidad mencionados en los artículos 15 y 16 de la Directiva 2006/123/CE ?».

TERCERO.- Alegaciones y pretensiones de la Administración del Estado demandada.

En su escrito, la Abogacía del Estado comienza explicando las características y finalidad de la norma impugnada y, tras ello, se refiere a los motivos de impugnación alegados de contrario, señalando -en síntesis- lo siguiente:

1)En cuanto a la insuficiencia de la MAIN, señala que la MAIN es un documento que va evolucionando a raíz de la tramitación, en este caso de una norma reglamentaria, en cuanto se van introduciendo modificaciones a lo largo del procedimiento como consecuencia de la fase de audiencia e información pública y sobre todo cuando se reciben los informes que, como en este caso el Dictamen del Consejo de Estado, hacen necesario un complemento de la MAIN.

En el caso objeto del presente recurso, el proyecto de Real Decreto y la MAIN se remitieron al Consejo de Estado para dictamen, pero el expediente fue devuelto con fecha 20 de julio de 2023 porque las actuaciones remitidas no permitían pronunciarse con el necesario fundamento sobre el proyecto y porque se consideró la insuficiente motivación económica de la MAIN de fecha 19 de junio de 2023 que en aquel momento se remitía, porque no se contenía una explicación suficiente de cómo se habían calculado cada una de las subidas propuestas. Luego se elaboró un texto de 10 de octubre de 2023 pero, finalmente, atendiendo también al dictamen del Consejo de Estado que fue evacuado con fecha 1 de marzo de 2024, se redactó otra MAIN, de 29 de abril de 2024, acompañada ahora a autos del presente recurso contencioso administrativo con el complemento de expediente y que contiene todos los detalles pertinentes, que no es considerada por la demanda en las críticas que hace a la MAIN.

En efecto, entiende el Abogado del Estado que la demanda presentada de contrario critica a la MAIN porque no considera este último texto, sino los textos anteriores, de modo que se funda en críticas realizadas también por el Consejo de Estado que, sin embargo, fueron subsanadas en el último texto de la MAIN referido y aportado a autos como complemento de expediente.

En este último texto, la MAIN fue modificada en cuantos extremos de su contenido eran necesarios, adecuándola en su integridad a lo solicitado por el Consejo de Estado refiriéndose expresamente a las alegaciones sobre: falta de análisis real de alternativas de regulación; análisis de impactos económico, sobre la competencia y la unidad de mercado, presupuestario, cargas administrativas, impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, impacto por razón de género, impacto en la familia y en la infancia y la adolescencia, así como por razón del cambio climático, impacto para la ciudadanía y para la Administración desde la perspectiva del desarrollo o uso de los medios y servicios de la Administración digital, y otros impactos.

2)En cuanto a la fijación de un límite máximo y la eliminación del límite mínimo y la vulneración de los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y 15.2.g) y 16 de la Directiva 2006/123/CE, se remite a lo expuesto en el Fundamento de Derecho Primero de su contestación a la demanda en cuanto a la evolución normativa y al procedimiento de infracción y a que dichas reglas vienen determinadas por norma con rango de ley.

Y, como se ha expuesto con anterioridad, el cambio deriva de la exigencia de eliminar los aranceles mínimos impuesta a España a raíz del expediente de infracción NUM000 iniciado por la Comisión Europea al Reino de España con motivo de la supuesta inadecuación del sistema arancelario de los procuradores al Derecho de la UE. En lugar de un sistema arancelario de precios mínimos, y con el objetivo de que pudiera cerrarse el expediente sin sanción para el Reino de España, el Estado español se comprometió a instaurar un sistema de aranceles máximos, por debajo de cuyo umbral habría de existir una plena libertad de pactos.

Los aranceles máximos ya no son el criterio en virtud del cual se calculan los derechos de los procuradores de forma automática (como ocurre con un arancel fijo-mínimo), sino una cifra máxima de garantía, fijada por tipo de actuación y procedimiento, en beneficio del cliente que conocerá de antemano la cantidad que, como máximo, cualquiera que sea el profesional de la Procura que contrate, le va a poder exigir. A partir de ahí, y con esa referencia máxima que le confiere información preliminar, el cliente (sea o no consumidor), podrá negociar con los profesionales de su libre elección el precio que libremente les convenga.

La razón por la que se considera que han de fijarse estos precios máximos (tanto en su importe global como por actuaciones y procedimientos a través del arancel) que eviten excesos en la exigencia de derechos de los procuradores por el libre funcionamiento del mercado, es que la función esencial que desempeñan los procuradores en España afecta directamente al derecho fundamental de acceso a los Tribunales de Justicia, al derecho de defensa y al buen funcionamiento en general del servicio público de Justicia, motivo por el cual se considera conveniente que no se exceda el marco definido por el arancel máximo.

Esta intervención administrativa en el precio de los procuradores, ajena al libre funcionamiento del mercado, consistente en fijar un límite global máximo de derechos de cobro a la Procura solo puede justificarse si se considera que existe una razón imperiosa de interés general: la protección del derecho de defensa y del servicio público de Justicia. Esta misma razón imperiosa de interés general es la que justifica y demanda la fijación de un sistema de arancel máximo por debajo de cuyo umbral quede garantizada la libre negociación entre las partes.

Y finaliza solicitando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso.

Asimismo, en sus Otrosíes Primero y Segundo, la Abogacía del estado se opone al planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad y de prejudicialidad articuladas de contrario, solicitando su desestimación.

CUARTO.- Consideraciones previas sobre el marco normativo en el que se inserta el Real Decreto impugnado.

Tal como hicimos en la STS n.º 592/2024, de 9 de abril (RC 678/2022), antes de abordar el examen de los motivos de impugnación esgrimidos por la parte recurrente en contra de la norma impugnada (antecedente de la que ahora se recurre), es conveniente ubicar ésta en el contexto adecuado.

A tal fin, debemos hacer las siguientes consideraciones:

1.-El sistema de aranceles aplicables a los servicios de procuradores se encontraba regulado en el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales. En esta norma los aranceles se configuraban con el carácter de aranceles mínimos obligatorios con una facultad de pacto con el cliente de incremento o disminución de hasta doce puntos porcentuales y con un tope máximo por asunto, actuación o proceso que no podía exceder de 300.000 euros, establecido por la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal.

2.-Este sistema fue objetado por la Comisión Europea, que en el año 2015 inició un procedimiento de infracción contra el Reino de España por entender que el sistema de aranceles mínimos obligatorios suponía una vulneración de los artículos 15.2.g) y 16 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, así como de los artículos 49 y 56 del TFUE, relativos a la libertad de establecimiento y a la libertad de prestación de servicios.

En su contestación, el Reino de España propuso modificar la retribución de los procuradores mediante un sistema de aranceles máximos, con una cuantía global máxima de 75.000 euros por un mismo asunto, actuación o proceso, eliminando los aranceles mínimos obligatorios y con la introducción de la obligación de entregar un presupuesto previo a los clientes.

En respuesta a estas propuestas, la Comisión Europea -en carta registrada de entrada el 21 de diciembre de 2018- manifestó que la Comisión acoge «con satisfacción estas propuestas presentadas por las autoridades españolas», añadiendo que «sólo en virtud de las reformas adoptadas la Comisión podría considerar el cierre del procedimiento de infracción, mientras que, en caso contrario, podría verse obligada a reconsiderar su posición y a seguir con el procedimiento de infracción mediante la remisión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea».

3.-Como consecuencia de estos compromisos asumidos por la Comisión, se modificó el Real Decreto-ley 5/2010, por la Ley 15/2021, de 23 de octubre, por la que se modifica la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, así como la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, el Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.

La Ley 15/2021 incorporó en su artículo tercero una modificación del Real Decreto-ley 5/2010, dando nueva redacción al apartado 1 de la disposición adicional única del mismo para establecer como cuantía máxima arancelaria la de 75.000 euros y para suprimir el arancel mínimo. Dice así la modificación:

« Artículo tercero. Modificación del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal.

Se modifica el apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, que queda redactado como sigue:

"1. La cuantía global por derechos devengados por un procurador de los Tribunales en un mismo asunto, actuación o proceso no podrá exceder de 75.000 euros.

El sistema arancelario que rija los derechos de los procuradores no podrá fijar límites mínimos para las cantidades devengadas en relación con las distintas actuaciones profesionales realizadas.

Excepcionalmente, y sometido a justificación y autorización del juez, se podrá superar el límite anteriormente señalado para remunerar justa y adecuadamente los servicios profesionales efectivamente realizados por el procurador de manera extraordinaria.»

La Ley 15/2021 también incluyó una expresa habilitación reglamentaria para que el Gobierno modificara, en el plazo de un año desde su entrada en vigor, el Real Decreto 1373/2003, y reguló el régimen transitorio de aplicación del nuevo régimen de aranceles de los procuradores en estos términos:

«Disposición transitoria tercera. Modificación del régimen arancelario de los derechos de la procura.

1. La modificación del párrafo primero del apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, dispuesta por el artículo tercero de esta Ley, será de aplicación a todos los procedimientos que se inicien a partir de su entrada en vigor.

2. La prohibición de aranceles mínimos establecida en el párrafo segundo del apartado 1 de dicha disposición adicional regirá, por su parte, para los procedimientos que se inicien a partir de la entrada en vigor de la norma por la que se modifique el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales.»

En su preámbulo la Ley 15/2021, explicaba que:

«[...] La iniciativa busca dar una respuesta integral y coherente a las objeciones que la Comisión Europea ha formulado respecto del modelo vigente en el procedimiento de infracción NUM000 ...

En lo sustancial, se trata de acomodar la legislación española a las previsiones del Derecho europeo y singularmente a lo dispuesto en los artículos 15, 16 y 25 de la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a servicios en el mercado interior, y en los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, lo que se concreta en esta Ley que incide sobre tres ámbitos concretos de actuación. En primer lugar, el relativo a la existencia de una reserva de actividad para el ejercicio de la procura. En segundo lugar, el de la prohibición de las sociedades de carácter multidisciplinar, que puedan abarcar la procura y la abogacía, y, finalmente, la modificación del sistema de aranceles.

[...]

El tercer eje de la reforma afecta al Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, y específicamente busca fijar un máximo de 75.000 euros como cuantía global de los derechos devengados por una persona profesional de la procura en un mismo asunto, estableciendo, además, que el sistema arancelario de la procura no podrá fijar un límite mínimo. De esta forma, se da cumplida respuesta a las exigencias de la Comisión Europea en el procedimiento de infracción NUM000 sustituyendo el modelo vigente, que pivota sobre la existencia de aranceles mínimos obligatorios, por un sistema de aranceles máximos cuyo desarrollo y concreción formará parte del real decreto que, en su momento, habrá de reformar el actualmente vigente, Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales.»

4.-Con estos antecedentes se dictó el Real Decreto 307/2022, que introducía expresamente el carácter máximo del arancel y la prohibición de fijar límites mínimos, reiterando el límite máximo de 75.000 euros a que se refería el apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, en la redacción dada por la Ley 15/2021 y, tal y como se acordó también en las negociaciones con la Comisión Europea, incorporó la obligación de entregar un presupuesto previo a los clientes.

5.-Finalmente, en septiembre de 2022 la Comisión Europea cerró el procedimiento de infracción abierto al Reino de España.

6.-El citado Real Decreto 307/2022, de 3 de mayo, fue anulado por la STS 592/2024, de 9 de abril (RC/A 678/2022), declarándose su nulidad de pleno derecho como consecuencia de la estimación del motivo de impugnación referido a la manifiesta insuficiencia del análisis del impacto económico incorporado a la MAIN.

7.-Como consecuencia de la anulación judicial del Real Decreto 307/2022, se dictó el Real Decreto 434/2024, de 30 de abril, que ahora es objeto de impugnación en este recurso.

QUINTO.- Sobre la alegación de la falta de estudio de alternativas en la MAIN.

Como hemos expuesto anteriormente, al destacar resumidamente los aspectos fundamentales de la demanda, la parte actora critica, en primer lugar, la ausencia de un análisis real de alternativas al real decreto impugnado.

La MAIN de 29 de abril de 2024 establece al respecto:

«3. Análisis de alternativas

Resulta preciso abordar la materia mediante un proyecto normativo de rango reglamentario a través de la aprobación del correspondiente real decreto en cumplimiento de la disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre; considerando, asimismo, el arancel actualmente vigente fue aprobado mediante el Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre, por lo que se concluye que es necesaria la adopción de una norma de igual rango normativo que vendrá a sustituir al real decreto citado que es objeto de expresa derogación por el proyecto.

En relación con ello, se ha valorado la posibilidad de articular la presente norma a través de una modificación del actual Real Decreto 1373/2003, de 7 de noviembre. Sin embargo, atendiendo a que las modificaciones necesarias afectan a buena parte del contenido del arancel previo, se ha optado por la elaboración de un nuevo real decreto que proceda a la aprobación del nuevo arancel de los derechos de los profesionales de la Procura y a la derogación del real decreto citado, considerando tanto razones de seguridad jurídica al contribuir a un mejor conocimiento de la actuación de los profesionales por la ciudadanía como a un mejor régimen retributivo de la Procura, como garantía de un adecuado funcionamiento de la prestación de sus servicios profesionales.

Por tanto, debe dictarse un nuevo real decreto que regule la actividad que desarrollan los profesionales de la Procura en cuanto colaboradores de la Administración de Justicia, pues se trata una actividad profesional cuyo buen funcionamiento incide directamente en el ejercicio de un derecho fundamental como es el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva.

En consecuencia, no se aprecia otra alternativa a la norma que se pretende».

La parte actora alega, en esencia, que existían al menos otras dos alternativas: la alternativa de no aprobar ninguna regulación; y la eliminación tanto de las tarifas mínimas como de las máximas, dejando en manos de la libre competencia la retribución de los servicios de la procura.

Esta alegación debe ser rechazada.

La primera alternativa -no aprobar ninguna regulación- resulta incompatible con la Disposición final primera, apartado 2 de la Ley 15/2021, que disponía: "El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia, aprobará en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente Ley, un real decreto por el que se modifique el Real Decreto 1373/2003 de 7 de noviembre, por el que se aprueba el arancel de derechos de los procuradores de los tribunales".

Y, en cuanto a la segunda, se da respuesta en la propia MAIN al aludir a la finalidad perseguida por la reforma, aunque en otro apartado distinto ("Objetivos que se persiguen")al señalar:

«El objetivo del real decreto es la aprobación del arancel de los derechos de los profesionales de la Procura, que venga a sustituir al vigente, con la finalidad de dar cumplimiento al mandato legal previsto en el apartado 2 de la disposición final primera de la Ley 15/2021, de 23 de octubre.

Al efecto, se procede a establecer un sistema de arancel máximo que resultará aplicable en función del tipo de proceso, aprovechándose la reforma para incorporar los nuevos procedimientos en los que actualmente participan estos profesionales y que no existían en la legislación procesal vigente en el año 2003. Estos aranceles máximos por actuación procesal se unen al límite global máximo de 75.000 euros previsto en el apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, en la redacción dada precisamente por la Ley 15/2021, de 23 de octubre. De esta manera se garantiza al cliente que nunca van a exigirse unos honorarios excesivos por parte de los profesionales de la Procura que pudieran impedir el acceso a la Justicia por parte de los ciudadanos.»

De aquí que quepa entender justificada la opción elegida por el legislador reglamentario de dictar un nuevo reglamento -descartando expresamente la mera reforma del reglamento de 2003- como manera de actualizar los aranceles y el propio sistema, incorporando los nuevos procedimientos en que intervienen estos profesionales de la procura y teniendo en cuenta también la repercusión desfavorable que unos honorarios excesivos de dichos profesionales podrían tener sobre el derecho de acceso a la Justicia de los ciudadanos.

Asimismo, la MAIN da respuesta -indirectamente- a la alternativa de eliminación de las tarifas mínimas y de las máximas, dejando en manos de la libre competencia la retribución de los servicios de la procura, al señalar en sus páginas 35 y 36:

«El sistema arancelario establecido para retribuir los servicios profesionales prestados por los profesionales de la Procura proporciona innegables ventajas de interés general, como son:

- Proporcionar información a los clientes y usuarios del coste de los servicios profesionales a través de la exigencia del presupuesto previo.

- Impulsar la libre competencia entre los profesionales de la Procura, al fijar la libertad de pactos en la fijación del precio con el único límite de un umbral máximo global (75.000 euros), y por actuación procesal (a través del arancel máximo).

- Fortalecer la seguridad jurídica, en particular, contemplando todas aquellas actuaciones procesales que han sido introducidas ex novo por las sucesivas modificaciones legislativas producidas en todos los órdenes jurisdiccionales en los últimos 20 años.

- Evitar los abusos a los consumidores que pudieran derivarse de la falta de una regulación transparente, por medio de la exigencia del presupuesto y de los umbrales máximos".»

En consecuencia, este primer motivo de impugnación debe ser rechazado.

SEXTO.- Sobre la alegación de que ninguna de las versiones de la MAIN contiene un análisis real de impacto económico.

Esta alegación de la parte actora ha sido contradicha, como antes dijimos, por la Abogacía del Estado, que señala que la demanda presentada de contrario critica a la MAIN porque no tiene en cuenta la última versión de la MAIN, de 29 de abril de 2024, sino los textos anteriores, de modo que se funda en críticas realizadas también por el Consejo de Estado que, sin embargo, fueron subsanadas en el último texto de la MAIN referido y aportado a autos como complemento de expediente. En este último texto, la MAIN fue modificada en cuantos extremos de su contenido eran necesarios, adecuándola en su integridad a lo solicitado por el Consejo de Estado.

La razón asiste en este punto a la parte demandada. Basta la lectura de la última versión de la MAIN (páginas 35 a 63) para constatar que, partiendo de un estudio del arancel (que incluye consideraciones generales, análisis del arancel y metodología de cálculo del importe del arancel) se ha llevado a cabo un amplio estudio del impacto económico que la nueva norma tendrá, desde distintas perspectivas (impacto económico general, efectos sobre la competencia, impacto sobre la Unidad de Mercado, impacto económico sobre los prestadores del servicio, impacto en los consumidores, impacto económico sobre el acceso al servicio público de justicia), detallando además los importes máximos incorporados al proyecto de Real Decreto.

Este estudio de impacto económico, así desarrollado, ha tenido en cuenta las ventajas de interés general que presenta el sistema arancelario para retribuir los servicios profesionales prestados por los profesionales de la Procura (proporcionar información sobre el coste de los servicios, impulsar la libre competencia y la libertad de pactos, fortalecer la seguridad jurídica y evitar los posibles abusos a los consumidores).

Se ha objetivado la metodología de cálculo para fijar los importes máximos del arancel según los distintos procedimientos, comparándose -de acuerdo con las observaciones del Consejo de Estado- con la variación que han experimentado el IPC, y que, según los datos del Instituto Nacional de Estadística, fue de un incremento del 57,5% entre noviembre de 2003 (fecha de publicación del Real Decreto 1373/2003), y febrero de 2024 (último dato publicado de IPC por el INE).

Asimismo, se analiza la variación que el salario mínimo interprofesional ha experimentado, según datos del mismo Instituto, un incremento en el período comprendido entre 1/1/2003 (451,20 euros mensuales/6.316,80 euros anuales, artículo 1 del Real Decreto 1426/2002, de 27 de diciembre), y 1/1/2024 (1.134 euros mensuales/15.876,00 euros anuales, artículo 1 del Real Decreto 145/2024, de 6 de febrero), lo que supone un incremento porcentual del 151,33%. Por su parte, el salario medio de los trabajadores hasta 2021 (último dato publicado por Instituto Nacional de Estadística), ha registrado un incremento en más de un 41%.

Finalmente, se han tenido en cuenta la incorporación de nuevos procedimientos en los que actualmente participan estos profesionales que no existían en 2003 y respecto de los cuales se fijan ex novolas cantidades del arancel máximo de forma coherente cuantitativa y cualitativamente con el resto de los importes de dicho arancel.

Por ello, la conclusión alcanzada de que un incremento del 35% es consistente con esta evolución del contexto socioeconómico aparece debidamente justificada.

Del mismo modo, los razonamientos expuestos en los otros apartados de la MAIN referidos al impacto económico -a los que antes hemos hecho referencia- deben considerarse suficientes y ajustados a las observaciones que hizo el Consejo de Estado en su informe de 1 de marzo de 2024, sin que los argumentos expuestos en los informes de parte presentados por los recurrentes sirvan para desvirtuar las conclusiones alcanzadas en este extremo e incorporadas a la MAIN.

A este respecto, debemos destacar que el potencial impacto económico negativo que pudiera tener la reforma normativa proyectada sobre el colectivo de procuradores -tal y como se concluye en los informes periciales aportados por la parte demandante- debe ser convenientemente matizado, teniendo en cuenta que estamos en presencia de un colectivo profesional que, por sus singulares características como colaborador esencial que es de la Administración de Justicia, debe ofrecer y prestar sus servicios en el mercado sometido a unas especiales exigencias o condiciones, como son las de no perjudicar o impedir, por razón de unos honorarios excesivos, el derecho de los ciudadanos a acceder a la tutela judicial efectiva.

SÉPTIMO.- Sobre la alegación de que la MAIN carece de un análisis de impacto por razón de género.

La parte recurrente sostiene a este respecto que resulta cuando menos llamativo que en una profesión mayoritariamente femenina (el 65% de la procura son mujeres) el gobierno solvente este asunto manifestando simplemente que la norma tiene un impacto de género NULO. Tal afirmación, a su juicio, es gravemente errónea y obedece a la inexistencia real de un análisis de impacto de género, análisis imperativo y que no puede ser, de ningún modo, minusvalorado.

Añade que la ley para nada tiene en cuenta las peculiaridades del trabajo de la procura pues, a las procuradoras individuales (que son mayoría en España) les causa una notoria desventaja en relación con sus compañeros hombres pues, como es sabido, por lo que se refiere a la procura no existe una situación de «baja» real y efectiva, pues poco importa que la situación sanitaria del o la profesional sea de baja si se siguen recibiendo notificaciones, algunas de ellas con el perentorio plazo de «una audiencia».

Estas alegaciones de la parte actora no pueden ser acogidas, toda vez que el contenido del Real Decreto impugnado se limita al establecimiento y regulación de los límites máximos arancelarios, que afectan por igual a todos los procuradores con independencia de su sexo, sin que resulten afectados ni las condiciones de acceso a la procura, ni las condiciones de trabajo de los procuradores que ya desarrollan su profesión, sea cual sea su género.

Por otra parte, resulta inexacta la afirmación de la parte actora cuando afirma que la MAIN simplemente manifiesta que la norma tiene un impacto de género NULO, pues lo que en aquélla se dice a este respecto es, literalmente, lo siguiente (páginas 64 y 65):

«5. Impacto por razón de género.

Teniendo en cuenta el contenido del proyecto, se significa que, dado el carácter de la regulación, puede afirmarse que:

No existe discriminación positiva, ya que no existen desigualdades de partida en relación con la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres, ni el proyecto propuesto promueve ningún tipo de discriminación ni directa ni indirecta.

No existe discriminación directa, en tanto que un tratamiento desfavorable por razón de sexo no se contempla en modo alguno en el proyecto.

No existe discriminación indirecta, entendiéndose por tal situación la que se produce cuando una norma, una política o una práctica, aparentemente neutral, tiene un impacto desproporcionadamente adverso sobre las personas de un sexo u otro, circunstancia que tampoco se da en el proyecto.

No se producirán consecuencias negativas que favorezcan situaciones de discriminación por razón de sexo.

Por tanto, y teniendo en cuenta el contenido del proyecto que aprueba un nuevo arancel no existe ningún impacto por razón de género.

El sistema de aranceles se aplica en función de la actuación procesal a desarrollar, con absoluta independencia del género de la persona que intervenga en el procedimiento. Sí que en el ámbito de la asistencia jurídica gratuita se contemplan normas que, con independencia de la existencia de recursos para litigar, reconocen el derecho de asistencia jurídica gratuita, entre otras personas, a las víctimas de violencia de género [ artículos 2 letra h), 6.1 y 24 de la Ley 1/1996, de Asistencia Jurídica Gratuita], y será en este ámbito en el que las especiales necesidades concurrentes en las víctimas de violencia de género habrán de considerase, aplicando el correspondiente baremo de asistencia jurídica gratuita.»

Por tanto, en línea con la doctrina sentada en la STS 490/2022, de 27 de abril (RC 4034/2021) y en las que, con base en ésta, se dictaron en el caso "Pativel", cabe inferir de lo expuesto que en este caso no se ha utilizado una mera fórmula rituaria, ayuna de verdadero contenido, que conduciría a reputar el informe neutro (o de impacto nulo) como inexistente, sino que realmente ha existido un análisis sobre el impacto de género de la norma proyectada que, por tanto, debe ser tenido en cuenta.

OCTAVO.- Sobre la alegación de inconstitucionalidad de la Ley 15/2021 y del Real Decreto 434/2024 y sobre la alegación de que la fijación de un límite máximo y la eliminación del límite mínimo vulnera los arts. 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y 15.2.g ) y 16 de la Directiva 2006/123/CE . Innecesariedad de plantear cuestión de inconstitucionalidad y cuestión prejudicial.

Estas alegaciones tampoco pueden ser acogidas por las siguientes razones:

I.De entrada, cabe precisar que, realmente, el Real Decreto que ahora se impugna no establece ex novola fijación de un límite máximo y la eliminación de un límite mínimo en los aranceles de los procuradores. Fue la Ley 15/2021, de 23 de octubre, en su artículo tercero, la que modificó el apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, fijando -a salvo de lo que luego diremos- un máximo de 75.000 euros como cuantía global de los derechos devengados por una persona profesional de la Procura en un mismo asunto, y estableciendo, además, que el sistema arancelario de la Procura no podrá fijar un límite mínimo. Con ello se daba respuesta a las exigencias de la Comisión Europea sustituyendo el modelo vigente, que pivotaba sobre la existencia de aranceles mínimos obligatorios, por un sistema de aranceles máximos.

Este Real Decreto que ahora se impugna, por tanto, se limita en este aspecto a desarrollar las previsiones de la Ley 15/2021, que al respecto establece:

« Artículo tercero. Modificación del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo , por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal.

Se modifica el apartado 1 de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, que queda redactado como sigue:

1. La cuantía global por derechos devengados por un procurador de los Tribunales en un mismo asunto, actuación o proceso no podrá exceder de 75.000 euros.

El sistema arancelario que rija los derechos de los procuradores no podrá fijar límites mínimos para las cantidades devengadas en relación con las distintas actuaciones profesionales realizadas.

Excepcionalmente, y sometido a justificación y autorización del juez, se podrá superar el límite anteriormente señalado para remunerar justa y adecuadamente los servicios profesionales efectivamente realizados por el procurador de manera extraordinaria.»

De manera que las objeciones en este punto deberían hacerse, en su caso, en contra de la Ley 15/2021 y no del reglamento que se limita a desarrollar aquélla.

II.Hay un aspecto, sin embargo, en el que el reglamento no sigue fielmente el tenor literal de la ley (respecto del cual esta Sala ha recabado oralmente, en el acto de la Vista, el parecer de las partes, que de esta manera han tenido la ocasión de pronunciarse sobre ello). Es el extremo en el que la ley señala: "Excepcionalmente, y sometido a justificación y autorización del juez, se podrá superar el límite anteriormente señalado para remunerar justa y adecuadamente los servicios profesionales efectivamente realizados por el procurador de manera extraordinaria".

Este inciso no ha sido incorporado al texto reglamentario, sin que el gobierno de la Nación está facultado o habilitado para obviar esa posibilidad, que incide y repercute directamente en los derechos económicos de los profesionales de la procura. Es decir, en este caso podría afirmarse que el gobierno habría incurrido en un "ultra viresde sentido negativo", al no trasladar fielmente al texto reglamentario las previsiones de la ley.

La solución a esta cuestión no pasa en este caso, sin embargo, por imponer a la Administración la introducción de la correspondiente excepción en el texto del reglamento en los términos literales consignados en la ley -posibilidad prohibida expresamente por el artículo 71.2 de la LJCA-, sino por aplicar directamente la ley en caso de concurrir las circunstancias excepcionales en ella previstas.

III.Alega también la recurrente la inconstitucionalidad de la Ley 15/2021 y del Real Decreto 434/2024.

Para la parte actora -en síntesis- ambas normas imponen límites desproporcionados y arbitrarios, lo que vulnera la libertad de empresa ( artículo 38 CE) y la dignidad, igualdad y derecho al trabajo ( artículos 10, 14 y 35 CE) , al eliminar aranceles mínimos y afectar a la remuneración suficiente de los procuradores. A su juicio, las medidas establecidas en estos textos normativos impiden o menoscaban gravemente el ejercicio de la profesión de procurador.

Sin embargo, debemos recordar que, como declara la STC 89/2017, de 4 de julio, FJ 14, el artículo 38 CE establece:

«(...) los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad. El mantenimiento de esos límites... está asegurado por una doble garantía, la de la reserva de ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer, de un contenido esencial» ( STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2). Lo anterior es compatible con la afirmación del Tribunal en el sentido de que: «[e]l derecho a la libertad de empresa no es absoluto e incondicionado sino limitado por la regulación que, de las distintas actividades empresariales en concreto, puedan establecer los poderes públicos, limitaciones que han de venir establecidas por la ley, respetando, en todo caso, el contenido esencial del derecho» ( STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 15, y 135/2012, de 19 de junio, FJ 5) y han de estar «derivadas de las reglas que disciplinen, proporcionada y razonablemente, el mercado» (entre otras SSTC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 6; 109/2003, de 5 de junio, FJ 15, y 112/2006, de 5 de abril, FJ 8).»

El derecho fundamental a la libertad de empresa se ejerce, por tanto, dentro de un marco general configurado por las reglas establecidas por el legislador.

El hecho de que la Ley 15/2021 establezca un sistema arancelario para las retribuciones de los procuradores en la prestación de sus servicios profesionales no significa que resulte afectado negativamente el artículo 38 de la Constitución. La libertad de empresa reconocida en el artículo 38 CE determina la exigencia de que las regulaciones públicas que afectan al desarrollo de una actividad profesional o empresarial sean adecuadas para promover un objetivo considerado constitucionalmente legítimo y que las limitaciones que tales regulaciones impongan sobre el libre ejercicio de una actividad económica no conlleven, debido a su intensidad, una privación del referido derecho ( STC 89/2017, de 4 de julio, FJ 14). En nuestro caso, el principio general en materia retributiva entre el procurador y el cliente es el de libertad de pactos, operando los aranceles máximos, como ya se ha dicho, para garantizar el acceso a la Justicia de todos los ciudadanos, lo que justifica plenamente, desde la perspectiva constitucional, las limitaciones impuestas.

Por otra parte, la alegación de vulneración de la dignidad, igualdad y derecho al trabajo ( artículos 10, 14 y 35 CE) de los procuradores por la eliminación de los aranceles mínimos tampoco puede ser acogida en la medida en que la prestación de los servicios profesionales se sujeta ahora al principio de libertad de pactos, como en la mayoría de las profesiones, sin que tal libertad, por el hecho de no sujetarse a unos mínimos retributivos, haya de comportar el menoscabo de los derechos constitucionales que se invocan.

Por lo expuesto, ni se aprecia la inconstitucionalidad denunciada ni existen dudas que justifiquen el planteamiento por este Tribunal de una cuestión de inconstitucionalidad.

IV.Asimismo, alega la parte recurrente que la limitación legal establecida en 75.000 € a los derechos que pueden devengarse por un procurador de los Tribunales en un proceso, así como la prohibición de mínimos contemplada en la Ley 15/2021 (y que se ha trasladado al Real Decreto 434/2024, por lo que es fundamento de éste), es contraria a los artículos 49 y 56 TFUE y 15.2.g) y 16 de la Directiva 2006/123/CE.

Por ello, entiende esta parte que la Sala debe inaplicar esas limitaciones legales por ser contrarias al Derecho de la Unión Europea y, subsidiariamente, en caso de duda, debería plantear cuestión prejudicial de interpretación de esas normas europeas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, para que se determine si las mismas amparan una Ley y un reglamento como esos aprobados por un Estado de la Unión.

En sustento de su argumentación señala la recurrente -en esencia- que lo efectuado no es "una adaptación o actualización del sistema arancelario sino de una transformación radical, y dicha transformación se efectúa sin «incluir una explicación suficientemente detallada que permita valorar el cumplimiento del principio de proporcionalidad», sin realizar la oportuna evaluación fundamentada en datos cualitativos y cuantitativos, sin valorar el conflicto de intereses entre los consumidores y los procuradores y la razonabilidad de la solución aprobada, sin valorar si la solución aprobada no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, así como la repercusión en la calidad del servicio prestado, en definitiva con una absoluta falta de fundamentación".

Pues bien, para la adecuada interpretación de los preceptos del Tratado antes citados es preciso acudir a la Directiva de Servicios - Directiva 2006/123/CE-, conocida como Directiva Bolkestein, que establece los principios fundamentales para la regulación de servicios en la Unión Europea.

Esta Directiva pretende promover la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, simplificando procedimientos y evitando restricciones innecesarias. Para ello establece como principio que la actividad de servicios no está sujeta al régimen de autorización previa.

Aunque la Directiva trata de evitar, como hemos dicho, restricciones innecesarias, ello no significa que cualquier tipo de restricción en toda circunstancia esté prohibida. Puede haber restricciones de una determinada actividad siempre que estén justificadas con arreglo a los principios de proporcionalidad, no discriminación y necesidad, debiendo estar esta última justificada por razones imperiosas de interés general, razones que se enumeran ad exemplumen el artículo 4 y entre ellas se citan la protección de los consumidores y de los destinatarios de los servicios.

Para la parte demandante, tales razones imperiosas de interés general no existen en la fijación de unos aranceles máximos para los procuradores.

La Sala no comparte ese criterio. Ya hemos señalado a lo largo de esta sentencia la justificación de la medida, expuesta tanto en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, como en la propia Exposición de Motivos del Real Decreto 434/2024. Los aranceles máximos se justifican expresamente en esta última como una garantía de los derechos de los clientes, sean o no consumidores y, en particular, de su derecho de acceso a la Justicia y de su derecho de defensa, redundando todo ello en el buen funcionamiento del servicio público de Justicia. Estas razones, que no son caprichosas ni incoherentes con la fijación de unos aranceles máximos, pueden ser calificadas de imperiosas de interés general en los términos de la Directiva. Sobre su proporcionalidad se ha razonado ya en esta sentencia y aparece, además, reflejada en la MAIN.

Llegados a este punto, resulta de todo punto conveniente en este caso precisar el sentido exacto de la importante sentencia dictada por el TJUE el 4 de julio de 2019, en el asunto C-562, en cuanto que la citada sentencia no contradice lo que acabamos de exponer. En ella se juzgaba la conformidad con el Derecho de la Unión del régimen de tarifas mínimas y máximas de honorarios de arquitectos e ingenieros en Alemania. El Tribunal de Justicia, sin rechazar en modo alguno que no pudieran establecerse ese tipo de restricciones, consideró que en el caso alemán suponían una restricción a la competencia sin que estuviera justificada su proporcionalidad.

Lo que resulta determinante desde la perspectiva del Derecho de la Unión no es, por tanto, la inexistencia de restricciones a la prestación de servicios, sino la no justificación de que esas restricciones sean necesarias por razones imperiosas de interés general, así como su proporcionalidad y no discriminación.

En consecuencia, al no tener dudas la Sala sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de la normativa controvertida, no resulta procedente plantear la cuestión prejudicial que solicita la parte actora.

NOVENO.- Conclusiones y costas.

No acogiéndose por la Sala ninguno de los motivos de impugnación desarrollados por la parte recurrente, procede declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 434/2024, de 30 de abril, por el que se aprueba el arancel de derechos de los profesionales de la Procura (BOE núm. 106, de 1 de mayo de 2024).

De conformidad con el artículo 139 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas. No obstante, haciendo uso de la facultad de moderación prevista en el apartado 4 de dicho precepto, disponemos que dicha imposición solo alcance, por todos los conceptos acreditados por la parte demandada, a la cantidad máxima de cuatro mil euros (4.000 €), más el IVA si procediere, a la vista de la índole del asunto, de la cuantía litigiosa y de las actuaciones procesales desarrolladas.