Sentencia Contencioso-Administrativo 1452/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 236/2023 de 13 de noviembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La entidad Asociación Agraria-Jóvenes Agricultores de Sevilla (ASAJA-Sevilla) impugna en este recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 1048/2022, de 27 de diciembre, sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control, en lo que respecta a sus artículos 10, 16.4 y 24 y los preceptos que lo desarrollan y concuerdan (27, 28, 29, 30 y 34, Anexos XII y XIII).

SEGUNDO.- Alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

En síntesis, la parte actora fundamenta sus pretensiones en las siguientes alegaciones:

1) Nulidad del artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2022. Naturaleza sancionadora del precepto, por infracción del principio de legalidad de las infracciones administrativas del artículo 25.1 de la Constitución.

2) Nulidad del artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022, por infracción del artículo 17 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo de 2 de diciembre de 2021, por incumplimiento de los acuerdos del Trílogo Parlamento-Consejo-Comisión europeos de 28 de junio de 2021, por falta de motivación y por infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

3) Nulidad del artículo 24 del Real Decreto 1048/2022 y de los artículos que lo desarrollan: 27, 28, 29, 30 y 34, Anexos XII y XIII del mismo Real Decreto por infracción del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por falta de motivación, por arbitrariedad y por infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

Y, tras desarrollar sus argumentos en relación con los extremos indicados, finaliza su escrito de demanda solicitando la estimación del recurso y la anulación de los preceptos indicados, pretensión que reitera en su escrito de conclusiones.

TERCERO.- Alegaciones y pretensiones de la Administración del Estado demandada.

La Abogacía del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, se opone en su escrito de contestación a la demanda a las alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

Como cuestión preliminar, solicita la suspensión del curso de las actuaciones hasta la decisión que pueda tomar el TJUE sobre los recursos -publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea- que dos entidades mercantiles españolas, Dehesa de Los Llanos, SL, y Complejo Agrícola Las Lomas S.L. han interpuesto en los Asuntos T-794/22 y T-729/22 contra el Plan Estratégico de la PAC 2023-2027 de España, aprobado por la Decisión de ejecución de la Comisión de 31 de agosto de 2022.

A continuación -en esencia- niega la pretendida disconformidad a Derecho del artículo 10, porque no cabe confundir una sanción con la imposición de un requisito o condición para poder recibir una subvención, y también del artículo 16.4 del Real Decreto impugnado, señalando que, en la Elaboración del PEPAC de España, desde un principio se planteó la procedencia de establecer límites a la cuantía de la ayuda que puede percibirse.

También niega la existencia de vulneración del artículo 17 del Reglamento UE 2021/2015 y la supuesta falta de motivación y, por el contrario, defiende la proporcionalidad de la medida y su adecuación a los fines de la PAC.

Se refiere también a la supuesta disconformidad a Derecho de los artículos 24, 27, 28, 29, 30, 34 y de los Anexos XII y XIII del Real Decreto 1048/2022, argumentando su oposición a la afirmación de falta de motivación esgrimida de contrario.

Y finaliza su escrito de contestación solicitando la desestimación del recurso, pretensión que reitera en su escrito de conclusiones.

CUARTO.- Sobre la cuestión preliminar esgrimida por la Administración demandada.

Como hemos anticipado, la parte demandada comienza su escrito de contestación invocando la existencia de litispendencia y solicitando, como cuestión preliminar, la suspensión del curso de las actuaciones hasta la decisión que pueda tomar el TJUE sobre el recurso -publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea- que una entidad mercantil española, Dehesa de Los Llanos, SL, ha interpuesto con fecha 21 de diciembre de 2022, en el Asunto T-794/22, contra el Plan Estratégico de la PAC 2023-2027 de España aprobado por la Decisión de ejecución de la Comisión de 31 de agosto de 2022 (por la que se aprueba dicho plan estratégico de la PAC 2023-2027 de España para la ayuda de la Unión financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural) solicitando que se declare nulo el apartado 4.1.8 "que impone un límite máximo de EUR 200 000 a la ayuda básica a la renta a percibir por cada agricultor".

Y añade que, en los mismos términos, pende otro Recurso ante el TJUE (Asunto T-729/22), interpuesto por otra sociedad española, Complejo Agrícola Las Lomas, S.L, con fecha 22 de noviembre de 2022, en el que, igualmente, se hace valer la vulneración del artículo 17 del Reglamento (UE) 2021/2115 por parte del apartado 4.1.8 del PEPAC de España.

En realidad, estos dos recursos a los que alude la demandada fueron presentados por las citadas entidades ante el Tribunal General de la Unión Europea (TGUE) y no ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Y, en ambos, se dictaron por el Tribunal -con fecha 17 de octubre de 2024- sendos autos declarando la inadmisibilidad del recurso.

Pero, además, basta para rechazar la solicitud de la demandada con atender a la falta de concurrencia de los requisitos necesarios para que pueda apreciarse la litispendencia invocada:

(i) En primer lugar, los sujetos no coinciden en ambos recursos, pues no solo son diferentes los que actúan como partes actoras en los recursos interpuestos ante el TGUE y en éste, sino que, además, mientras en aquéllos es demandada la Comisión Europea, en el recurso que nos ocupa ahora lo es la Administración del Estado española.

(ii) En segundo lugar, tampoco es coincidente el objeto de recurso: en los casos planteados ante el TGUE el objeto es la PEPAC de España aprobada por Decisión de la Comisión Europea y en nuestro caso el objeto de la impugnación son concretos preceptos del Real Decreto 1048/2022.

En consecuencia, no hay motivo alguno que justifique la suspensión solicitada por la Administración demandada.

QUINTO.- El Real Decreto 1048/2022: rasgos principales.

Antes de examinar los concretos motivos de impugnación formulados en este recurso, conviene tener presentes los rasgos característicos principales de este Real Decreto que podemos deducir y destacar de su preámbulo.

En primer lugar destaca el preámbulo el cambio de enfoque que constituye la gran novedad de la nueva PAC, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos.

«Debido a lo dilatado de las negociaciones, tanto de la reforma de la PAC como del nuevo marco financiero de la UE para el periodo 2020/2027, ha sido preciso establecer un periodo transitorio durante los años 2021 y 2022, de forma que la nueva PAC comenzará a aplicarse plenamente a partir del 1 de enero de 2023. En junio de 2021 las instituciones de la UE alcanzaron un acuerdo sobre la reforma de la PAC a partir de 2023, que se materializó en la publicación de los correspondientes reglamentos comunitarios.

La gran novedad de la futura PAC es su cambio de enfoque, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos. Los objetivos generales son tres: el fomento de un sector agrícola inteligente, resistente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria; la intensificación del cuidado del medio ambiente y la acción por el clima, contribuyendo a alcanzar los objetivos climáticos y medioambientales de la Unión Europea, y el fortalecimiento del tejido socioeconómico de las zonas rurales. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha propuesto un Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio ruralvivo».

Resalta también la mayor relevancia que adquiere ahora el principio de subsidiariedad y la obligación de los Estados miembros de diseñar un Plan Estratégico de la PAC, en el que incluirán las intervenciones que tendrán que realizar para alcanzar los objetivos de la UE a partir del análisis de su propia situación de partida.

"El diseño de la nueva PAC vira hacia una perspectiva de trabajo articulada tanto en una planificación estratégica, como en una mayor subsidiariedad de los Estados miembros, los cuales tendrán que diseñar las intervenciones con las que prevén alcanzar los objetivos de la UE en el marco de un «Plan estratégico de la PAC». Dicho plan agrupará las intervenciones en forma de pagos directos, las intervenciones en determinados sectores y las intervenciones para el desarrollo rural, y será financiado con cargo a los fondos europeos agrícolas, FEAGA y Feader.

Este cambio requiere que cada Estado miembro realice un análisis de la situación de partida de su sector agroalimentario, identifique y priorice sus necesidades específicas, y plantee las intervenciones más adecuadas para alcanzar las metas preestablecidas vinculadas a los objetivos comunes establecidos para toda la Unión Europea. (...)".

"Para ello, el Reglamento (UE) número 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo (...) establece la necesidad de que cada país elabore un Plan Estratégico de la PAC, donde plasmar las intervenciones (o medidas) elegidas de un menú común. El Plan se someterá a la aprobación de la Comisión y a un seguimiento y evaluación continuos para garantizar la obtención de resultados.

El Plan Estratégico de la PAC de España establece un modelo uniforme de aplicación de la Política Agrícola Común en todo el territorio nacional con base en la competencia del Estado para establecer la planificación general de la actividad económica, en este caso del sector agrario".

Y, en cuanto a la implementación normativa del conjunto de intervenciones a realizar en nuestro país, alude a los Reales Decretos necesarios para la correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones a realizar, que encuentran su cúspide normativa en la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas.

«Con el fin de poder realizar una correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones que se incluyen en el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, se hace necesario disponer de las adecuadas herramientas jurídicas que permitan una aplicación armonizada de todas las medidas en el territorio nacional. A tal fin, durante el otoño de 2022 se han venido aprobando diversos reales decretos en que se contienen las reglas a aplicar en las intervenciones sectoriales de la PAC y otras disposiciones concomitantes, que se vienen en completar ahora con la aprobación conjunta un paquete normativo que abarca los principales aspectos relacionados con la aplicación de la PAC en nuestro país, compuesto por diversos reales decretos que regulan de manera cohonestada los aspectos necesarios para su aplicación: normas para la aplicación de las intervenciones en forma de pagos directos, requisitos comunes y solicitud única; sistema de derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad; regulación de condicionalidad reforzada y social; sistema integrado de gestión y control; y gobernanza de los fondos europeos agrícolas. Este grupo normativo encuentra en su vértice la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas».

SEXTO.- La impugnación del artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2023 .

1. El precepto impugnado.

El artículo 10.1 del Real Decreto impide la percepción de ayudas asociadas y las correspondientes a los denominados "ecorregímenes" a aquellos beneficiarios que hayan sido sancionados en firme por la autoridad competente en materia de agua por hacer un uso ilegal de este recurso [ artículo 116.3.b) del Texto Refundido de la Ley de Aguas]; y ello, en relación con las hectáreas de regadío por las que se les haya impuesto dicha sanción. Dice así el mencionado precepto:

"Artículo 10. Regadíos ilegales.

1. Los beneficiarios de ayudas asociadas y de ecorregímenes a los que se les haya impuesto una sanción firme en vía administrativa por la autoridad competente en materia de agua, por infracciones calificadas de graves y muy graves por extracción de agua superficial o subterránea sin título habilitante cuando sea preciso de acuerdo con lo previsto en el artículo 116.3.b) del texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, no recibirán importe alguno para estas ayudas en aquellas hectáreas de regadío por las que se haya impuesto dicha sanción y para las que, durante la vigencia de la misma, hayan solicitado dichas ayudas en el periodo de solicitud única del que se trate. En el caso de que sea necesario recuperar los pagos indebidos, deberá ser reintegrado por los agricultores afectados, si así se considera, o bien compensado mediante una reducción equivalente de los importes de las ayudas reguladas por este real decreto que haya de percibir en campañas siguientes"

2.- Alegaciones de la parte demandante.

En esencia, lo que sostiene la parte demandante es que lo que hace el artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2022 es imponer una nueva sanción a los agricultores previamente sancionados por mal uso del agua, esto es, una función meramente represiva, de castigo, retributiva, destinada a sancionar más duramente a los previamente sancionados. No se trata de la pérdida de una ayuda por la carencia de un requisito, sino el incremento de la cuantía de una sanción, simple y llanamente. Por lo tanto, la infracción del artículo 25.1 CE es evidente, y debe llevar necesariamente a la nulidad del artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2023.

3.- Alegaciones de la parte demandada.

Por el contrario, la parte demandada defiende que es un error catalogar la medida establecida en el precepto trascrito como de carácter sancionador: la medida de la que se trata no constituye una sanción, ni tiene naturaleza punitiva, que pudiera quedar amparada en el artículo 25.1 CE, pues se trata de un requisito o condición previa para acceder a la condición de beneficiario de un régimen subvencional.

4.- Decisión de la Sala.

Esta Sala considera que la razón asiste en este punto a la parte demandada que, acertadamente, sostiene que la subvención pública tiene finalidad incentivadora, no represiva, dirigida a la consecución de los fines de interés general, a cuyo efecto puede establecer condiciones y requisitos de acceso a la subvención que garanticen el objetivo social perseguido. Así ocurre en este supuesto, en el que opera como medida de refuerzo del cumplimiento de las obligaciones legales, de manera análoga al requisito de estar al día de obligaciones tributarias y con la Seguridad Social al que se condiciona todo tipo de ayuda pública ( artículo 13 LGS).

En efecto, la condicionalidad es inherente a las subvenciones y, en este sentido, nuestra jurisprudencia tiene establecido (véase, por ejemplo, la STS de 8 de julio de 2014, RC 2882/2011) que "la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

Por tanto, a nuestro juicio, es claro que no incentivar, cuando no se cumplan las condiciones establecidas para ello, no equivale a sancionar, por lo que esta alegación de la demandante debe ser rechazada.

SÉPTIMO.- Impugnación del artículo 16.4 del Real Decreto.

A) El precepto impugnado y las razones para ello.

Establece el artículo 16.4 -que es el concretamente impugnado por la entidad actora- cuál debe ser el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor, señalando:

"4. En todo caso, el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor no podrá superar los 200.000 euros".

En síntesis, la parte actora alega que, con este texto del artículo 16.4, el Real Decreto 1048/2022 infringe la letra y el espíritu del artículo 17 del Reglamento 2021/2115 UE, además de incumplir los acuerdos del Trílogo Parlamento-Consejo-Comisión europeos de 28 de junio de 2021, incurriendo en nulidad por falta de motivación y en infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución. Analizaremos por separado estos argumentos.

B) La supuesta infracción del artículo 17 del Reglamento UE 2021/2115 .

1. Tenor literal del artículo 17 del Reglamento UE 2021/2115 .

Es el siguiente:

«Artículo 17. Limitación y reducción progresiva de los pagos.

1. Los Estados miembros podrán limitar el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que deba concederse a un agricultor por un año natural determinado. Los Estados miembros que opten por establecer un límite, reducirán en un 100 % el importe que supere los 100000 EUR.

2. Los Estados miembros podrán reducir el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que deba concederse a un agricultor que sobrepase los 60 000 EUR por un año natural determinado hasta en un 85 %.

Los Estados miembros podrán establecer tramos adicionales por encima de los 60000 EUR y especificar los porcentajes de reducción para dichos tramos adicionales. Velarán por que la reducción para cada tramo sea igual o superior a la del tramo anterior.

3. Antes de aplicar los apartados 1 o 2, los Estados miembros podrán restar del importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que ha de concederse a un agricultor en un año natural determinado:

a) todos los salarios relacionados con una actividad agrícola declarada por el agricultor, incluidos los impuestos y contribuciones sociales relativos al empleo;

b) el coste equivalente del trabajo regular y no remunerado relacionado con una actividad agrícola practicada por personas que trabajan en la explotación en cuestión y que no reciben un salario (o que reciben una remuneración inferior al importe normalmente pagado por los servicios prestados) pero que son recompensados mediante el resultado económico del negocio agrícola;

c) el elemento de coste de la mano de obra de los costes de contratación vinculados a una actividad agrícola declarados por el agricultor.

A efectos del cálculo de los importes mencionados en el párrafo primero, letra a), los Estados miembros utilizarán los costes salariales a los que haya tenido que hacer frente realmente el agricultor. En casos debidamente justificados, los agricultores podrán solicitar utilizar los costes normalizados que determine el Estado miembro de que se trate con arreglo a un método que se describirá con más detalle en su plan estratégico de la PAC y que estará basado en el salario ordinario medio vinculado a una actividad agrícola a nivel nacional o regional multiplicado por el número de unidades de trabajo anuales declarado por el agricultor en cuestión.

A efectos del cálculo de los importes mencionados en el párrafo primero, letra b), los Estados miembros utilizarán los costes normalizados que determine el Estado miembro de que se trate con arreglo a un método que se describirá con más detalle en su plan estratégico de la PAC y que estará basado en el salario ordinario medio vinculado a una actividad agrícola a nivel nacional o regional multiplicado por el número de unidades de trabajo anuales declarado por el agricultor en cuestión.

4. Cuando se trate de personas jurídicas o de grupos de personas físicas o jurídicas, los Estados miembros podrán aplicar la reducción a que se refieren los apartados 1 y 2 respecto de los miembros de esas personas jurídicas o grupos, cuando el Derecho nacional contemple que cada miembro debe asumir derechos y obligaciones comparables a los de los agricultores individuales que tengan la consideración de jefes de la explotación, en particular respecto de su situación económica, social y fiscal, siempre que hayan contribuido a reforzar las estructuras agrarias de las personas jurídicas o grupos en cuestión.

5. El producto estimado de la reducción de los pagos se utilizará en primer lugar para contribuir a la financiación de la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad, en caso de que esté establecido en el plan estratégico de la PAC correspondiente, y, posteriormente, de las intervenciones enmarcadas en los pagos directos disociados.

Los Estados miembros también pueden utilizar la totalidad o parte del producto para financiar tipos de intervenciones con cargo al Feader, según se especifica en el capítulo IV, mediante la realización de una transferencia. Dicha transferencia al Feader formará parte de los cuadros financieros del plan estratégico de la PAC y podrá ser revisada en 2025, de acuerdo con el artículo 103. No estará sujeta a los límites máximos de transferencia de fondos del FEAGA al Feader establecidos en dicho artículo.

6. La Comisión estará facultada para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 152 que completen el presente Reglamento con normas que establezcan una base armonizada para el cálculo a efectos de la reducción de los pagos que se indica en los apartados 1 y 2 del presente artículo, a fin de proveer unas normas detalladas para la distribución de los fondos a los agricultores.»

2.- Alegaciones de la demandante.

Señala la actora -en esencia- que la infracción del artículo 17 del Reglamento se produce, en primer lugar, porque el Real Decreto establece un límite de 200.000 euros que no figura regulado en el citado Reglamento; por otro lado, no se restan todos los gastos laborales, cuando claramente el Reglamento permite restar los gastos laborales, pero exige que sean todos, en ningún caso algunos, o unos determinados gastos elegibles o limitados. Por lo tanto, debe declararse nulo el artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 por ser contrario al artículo 17 del Reglamento (UE) 2021/2115 y a los acuerdos del Trílogo de 28 de junio de 2021.

3.- Alegaciones de la parte demandada.

Por su parte, la demandada sostiene que, en la elaboración del PEPAC de España, desde un principio se planteó la procedencia de establecer límites a la cuantía de la ayuda que puede percibirse y que la elaboración del PEPAC se ha realizado de acuerdo con los preceptos recogidos en el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo de 2 de diciembre de 2021 por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados (el Reglamento UE).

Alega también que la actora interpreta que cuando el Reglamento UE habilita a los Estados miembros para restar los costes vinculados con la mano de obra lo hace en términos absolutos, "todo o nada", de tal forma que el único margen de actuación permitido a los Estados miembros sería decidir si se restan todos o no se resta ninguno, pero no establecer ningún tipo de gradación en su descuento.

Y sostiene que esta interpretación resulta incoherente con el sistema que establece el artículo 17 del Reglamento UE que permite a los Estados miembros no descontar ningún coste vinculado con la mano de obra (por lo que sería de aplicación del principio de "quien puede lo más puede lo menos") a la vez que incongruente con la posibilidad, también permitida, de aplicar reducciones progresivas a la cuantía de la ayuda efectivamente percibida. No parece que tenga sentido que quepa aplicar una reducción en el importe final de la ayuda (es decir, en el resultado final del proceso de cálculo) pero no sea posible aplicar reducción ninguna en los costes vinculados a la mano de obra (esto es, en uno de los elementos o factores del proceso de cálculo).

Añade que la propia Comisión Europea se ha manifestado en sentido contrario al criterio postulado por la actora (de "todo o nada"), una vez de manera expresa y otra de manera tácita:

- Expresamente, en la carta de fecha 16 de noviembre de 2021 contestando la consulta formulada en este sentido desde el Fondo Español de Garantía Agraria -FEGA- (aportada como Documento 20).

- Tácitamente, porque la Comisión no formuló observación alguna en su carta de 31 de marzo de 2022 (DOCUMENTO 18) cuando España propuso esta forma de aplicación de la limitación de pagos (capping) en la versión inicial de PEPAC de diciembre de 2021.

Y sostiene, además, que el propio Reglamento UE, aplicando un principio de subsidiariedad expresamente manifestado en su artículo 5, habilita a los Estados miembros a escoger entre diversas alternativas. El enfoque de la "nueva PAC" pasa de una política de cumplimiento de normas a otra de cumplimiento de objetivos, dejando a cada Estado que desarrolle en su Plan una estrategia de intervención específica para abordar las necesidades concretas que haya identificado y priorizado en relación con los objetivos específicos de la PAC, éstos sí, comunes a toda la UE.

4.- Decisión de la Sala.

Esta Sala considera que también en este extremo debe acogerse la postura defendida por la parte demandada. Veamos los razonamientos que nos conducen a esta conclusión.

En primer lugar, debemos tener en cuenta el tenor de los Considerandos 53 y 60 del Reglamento (UE) 2021/2115, que establecen:

«(53) Con el fin de garantizar que las ayudas a la renta se distribuyan de manera más equitativa, debe permitirse a los Estados miembros que limiten o reduzcan los importes de los pagos directos que superen un determinado umbral y el producto obtenido debe destinarse bien a los pagos directos disociados, y, de forma prioritaria, a la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad, o bien transferirse al Feader. Debe permitirse a los Estados miembros que tengan en cuenta el factor trabajo al aplicar el mecanismo para evitar que el empleo se vea afectado negativamente".

"(60) Incumbe a los Estados miembros prever una distribución específica de los pagos directos y reforzar las ayudas a la renta para quienes más lo necesitan. Diversos instrumentos que están a la disposición de los Estados miembros pueden ayudar eficazmente a alcanzar dicho objetivo, por ejemplo la limitación y la reducción progresiva, así como intervenciones como la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad y el pago a los pequeños agricultores. En sus planes estratégicos de la PAC deben exponerse los esfuerzos de los Estados miembros a dicho respecto. En función de las necesidades que existan para que los pagos directos se distribuyan de manera más equitativa, entre las que se incluyen las necesidades derivadas de la estructura específica de las explotaciones, los Estados miembros deben tener la posibilidad de optar por la aplicación de un pago redistributivo obligatorio con el porcentaje mínimo correspondiente, o por otras medidas adecuadas, por ejemplo el pago redistributivo con un porcentaje inferior».

Es a la luz de estos Considerandos y del artículo 5 del mencionado Reglamento -que pone el acento en el principio de subsidiariedad para habilitar a los Estados miembros a elegir entre diversas alternativas que le permitan alcanzar el cumplimiento de los objetivos previstos por la UE en la ejecución de la PAC- como tenemos que interpretar el artículo 17 del citado Reglamento, referido a la limitación y reducción progresiva de los pagos.

A este respecto, ninguna duda nos ofrece que la interpretación correcta es la defendida por la demandada. Cuando el artículo 17 establece que "Los Estados miembros podrán"limitar o reducir el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad o restar de este importe determinados conceptos vinculados a la mano de obra está atribuyendo a los Estados miembros la facultad para hacerlo o no hacerlo en las condiciones previstas en el precepto y esta previsión es coherente con lo dispuesto en los Considerandos antes citados.

Por ello, cuando el artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 dispone que "En todo caso, el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor no podrá superar los 200.000 euros",no puede considerarse que contravenga las previsiones del artículo 17 del Reglamento comunitario tantas veces mencionado.

En consecuencia, esta alegación de la demandante debe rechazarse.

C) Sobre la nulidad por falta de motivación y por infracción de los artículos 35 de la Ley 39/2015 y 9.3 de la Constitución .

1.- Alegaciones de la parte demandante.

Sostiene la actora a este respecto que, partiendo de la posibilidad que el Gobierno de la Nación tiene para establecer un límite de 200.000 euros por explotación, e incluso de no permitir que se restara gasto laboral alguno, no es menos cierto que esa decisión debe estar mínimamente motivada, y que en este caso no lo está.

Y añade que la obligación de motivación de los reglamentos no es una cuestión discutible dadas las más comunes jurisprudencia y doctrina, invocando en este punto la STS nº 414/2022, de 4 de abril y afirmando que en este caso la motivación es radicalmente inexistente. No se dice por qué se establece ese nuevo límite (o supercapping en la jerga agrarista), por qué la cuantía ha de ser 200.000 euros, o por qué no otra, y por qué el Ministerio de Agricultura, en contra de lo establecido en el artículo 17 del Reglamento 2021/2115 y en los acuerdos del Trílogo de junio de 2021 decide limitar los gastos laborales, o cuál es el impacto de esta medida en las explotaciones afectas y, sobre todo, en el empleo generado por éstas.

Afirma que nada de esto aparece en el expediente administrativo, ni en el PEPAC siquiera, por lo que nada sabemos de por qué el Gobierno de la Nación adopta esta decisión, por lo que se infringen los artículos 35 y 9 citados ut supra, lo que debe llevar a la nulidad de este límite de 200.000 euros, también por este motivo.

2.- Alegaciones de la demandada.

La parte demandada niega que exista la falta de motivación aducida de contrario y acude a la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) para justificar su posición, destacando expresamente el contenido del apartado II.3 ("análisis de alternativas")que razona sobre la imprescindibilidad de aprobación del reglamento para el logro de los fines perseguidos, pero sólo en la medida necesaria para establecer un régimen de regulación de las intervenciones del Plan Estratégico de la PAC y los procedimientos de solicitud, gestión, control y pago de las mismas.

Alude también al contenido de la página 18 (donde se justifica la opción por el establecimiento de un "mecanismo de degresividad y capping", coherente con la propia estructura del sector de la producción agraria, descrito en la página 46 de la propia Memoria, destacando en la página 56 las características del sector económico al que va dirigida la norma, que precisa en las páginas 60 y 62.

También recuerda que la Memoria indica que "el apoyo de la PAC resulta sumamente necesario en el sector agroalimentario español, con el fin de acercar la renta de las explotaciones a los ingresos del resto de la sociedad española, dado que actualmente es un 30% inferior a la del resto de sectores, con ayudas enfocadas a quien más necesite de las mismas, que ayuda a preservar el entorno y a dinamizar la economía rural"(página 50), y se explica que "el grueso del presupuesto del FEAGA se destina a financiar los pagos directos, que representan 4.800 millones de euros al año. Estas ayudas son un elemento esencial de apoyo a la renta de los agricultores y agricultores. Funcionan como una red de seguridad para sus ingresos, jugando un importante papel en la residencia y la estabilidad de las explotaciones. Actualmente, estas ayudas representan en España el 11% de los ingresos y el 23% de la renta en el sector agrario. Con ello, permiten al sector ser más rentable y competitivo y menos vulnerable a las fluctuaciones de los costes de producción y la volatilidad de los precios de mercado, como ocurre en el contexto actual derivado de la invasión rusa de Ucrania, por las inclemencias climáticas. Sin estas ayudas a la renta, el porcentaje anual de explotaciones que experimentarían caídas de rentas superiores al 30% se incrementarían 10 puntos".Sobre este propósito declarado de apoyar más a quien más lo necesite se insiste en la Memoria que "la PAC del nuevo período 2023-2027 cuenta con una serie de instrumentos para asegurar una distribución más equitativa de las ayudas y una mejor orientación hacia las cuestiones prioritarias. Así, se apoyarán especialmente las rentas de quienes más lo necesitan: jóvenes, mujeres, pequeñas y medianas explotaciones agrarias y sectores en dificultad; así como a quienes proporcionen más beneficios a la sociedad, por su respeto al medio ambiente y al clima"(página 51).

Alude igualmente al PEPAC, del que trae causa el Real Decreto y cuyas previsiones se limita éste a reproducir, así como a los análisis necesarios plasmados en los documentos que indica (documento de partida del Subgrupo de Trabajo del Objetivo Específico 1 -DOCUMENTO 5-, análisis DAFO -DOCUMENTO 6-, análisis de necesidades -DOCUMENTO 7- y propuesta de priorización de necesidades -DOCUMENTO 8-) y recogidos en el propio PEPAC (capítulo 2, "Evaluación de las necesidades y de la estrategia de intervención",y 3, "Coherencia de la estrategia y complementariedades").

Por último, afirma que también se ha evaluado el impacto económico. Aunque no referido específicamente al mecanismo de degresividad y capping, el Plan Estratégico de la PAC incluye una estimación del efecto conjunto de la ayuda básica a la renta y de la ayuda redistributiva complementaria en el nuevo sistema en comparación con el anterior (páginas 372-374), señalando que lo que no es exigible es que se lleve a cabo una evaluación de impacto individual por cada una de las medidas o previsiones contenidas en la norma.

3.-Decisión de la Sala.

Vistas las alegaciones de las partes a este respecto y consultada la MAIN y la documentación obrante en las actuaciones, esta Sala no alberga duda alguna de que la decisión del Real Decreto de regular el artículo 16.4 en los términos en que lo hace está suficientemente motivada.

Esta conclusión se asienta sobre la doctrina que esta Sala tiene establecida en relación con la motivación de los reglamentos, concretada -entre otras varias- en la STS nº 414/2022, de 4 de abril (RC 300/2020), en la que se dispone:

«2. Decisión del Tribunal. Centrado ahora el debate en la mera exigencia procedimental de la aducida motivación del RDR que se denuncia en la demanda --a la que ninguna objeción expresa se hace en la contestación a la demanda-- debemos comenzar por recordar que, en efecto, el artículo 129 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone en su artículo primero que "[ e]n el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios."

La exigencia de la motivación, si bien es propicio en el ámbito de los actos administrativos, como garantía de evitar la arbitrariedad en las decisiones adoptadas por las Administraciones Públicas, es lo cierto que la Jurisprudencia viene desde hace tiempo imponiendo dicha exigencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Que ello es así lo pone a las claras de manifiesto lo razonado en la sentencia de este Tribunal de 3 de noviembre de 2010, dictada en el recurso 480/2009 (ECLI:ES:TS:2010:5815), cuando declara que, si bien no existe un precepto similar al previsto para los actos administrativos (ahora el artículo 35 de la vigente Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), es lo cierto que los principios que se imponen para el ejercicio de la potestad reglamentaria, obligan a dar cuenta o justificar la finalidad y contenido de la norma reglamentaria.

No se requieren mayores justificaciones para llegar a la conclusión expuesta porque, en la actual normativa, si en el transcrito artículo 129.1º de la Ley de procedimiento actual se exige el cumplimiento de esos principios, es indudable que el Legislador está imponiendo que en el ejercicio de la potestad reglamentaria se debe justificar esa necesidad, eficacia, proporcionalidad, transparencia y eficiencia que debe concurrir en la norma que se aprueba, es decir, no solo se requiere de manera expresa la motivación de la norma que se pretende aprobar, sino que esa motivación debe abarcar dichos principios. Y ello; sin olvidar que el ejercicio de dicha potestad está condicionada, como se dispone en el artículo 128 de la citada Ley, al principio de jerarquía normativa que es quizás el más relevante --de ahí su exigencia individualizada-- y que también requiere una justificación de dicha potestad; esto es, la necesidad de la motivación de los reglamentos. Obviamente dicha motivación no puede plasmarse en el articulado del reglamento, sino que es en el procedimiento de elaboración donde debe constar, adquiriendo una especial relevancia a estos efectos la MAIN, cuya finalidad es precisamente dicha justificación de la norma que se pretende aprobar; debiendo trasladarse sus consideraciones más relevantes a la mima Exposición de Motivos, como tendremos oportunidad de examinar posteriormente en el caso de autos.

Ahora bien, sentado lo anterior y dada la naturaleza de la motivación como exigencia formal, es decir, del procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria; debe tenerse en cuenta que esa misma jurisprudencia ha modulado la concurrencia de dichos requisitos a los efectos de la declaración de nulidad del reglamento por estos vicios de procedimiento. Es decir, los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación.

En el sentido expuesto debe traerse a colación la sentencia de esta Sala 524/2019, dictada en el recurso 58/2017 (ECLI:ES:TS:2019:1249) en la que, con abundante cita, se declara:

"... [D ]esde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (...), y que los trámites ahí contemplados constituyen límites formales de dicha potestad y habilitan para el control judicial de su ejercicio, atribuido el artículo 106 de la Constitución, en relación con el 26 de la Ley 50/1997 y el 1º de la 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción.

"Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad... es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

"... Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos, directa o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la Ley, prevista en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997 (...)"

Y en ese mismo sentido, es oportuna la cita de la más reciente sentencia de 21 de enero de este mismo año, dictada en el recurso 138/2019 ( ECLI:ES:TS:2022:172) en la que, en relación con el debate que ahora aquí nos ocupa, declaramos sobre la exigencia de la motivación:

"... Sobre este último aspecto de la motivación, señala la STS de 13 de noviembre de 2000, que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la STS de 22 de junio de 2004, cuando señala que "el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales".

Las anteriores consideraciones son trascendentes en el caso de autos para rechazar el planteamiento extremo que se hace en la demanda sobre la declaración de nulidad de todo el RDR por la ausencia de la motivación. Nos referimos, como ya antes acotamos, a esa amplia pretensión y no a las cuestiones específicas en que se invoca esta falta de motivación para determinados preceptos, que, como ya antes se dijo, deberán ser objeto de examen en un momento posterior. Lo que ahora debemos examinar es si incurre el RDR en el vicio de falta de motivación con entidad suficiente para comportar la nulidad radical y absoluta de todo él; que es la petición principal que se hace en la demanda.

No considera este Tribunal que en el caso de autos puede concluirse que existe una omisión de la motivación del RDR de entidad tal como para hacer esa declaración absoluta de toda la norma reglamentaria y ello por cuanto es lo cierto que, tanto en su Exposición de Motivos, como en la MAIN, se deja constancia de la finalidad de la norma y la justificación de esos principios que se imponen en el ya mencionado artículo 129. Incluso ese criterio viene avalado en el mismo informe del Consejo de Estado, en contra, en este ámbito que examinamos, de lo aducido al respecto por la defensa de la recurrente, en cuanto el máximo órgano consultivo deja constancia de la suficiencia, en términos generales, de la MAIN (paginas 22 y siguientes), sin perjuicio de que, bien es cierto, se eche de menos que respecto de algunas reformas en concreto, las justificaciones en la MAIN son " parcas" o incluso manifiestamente insuficientes, pero en relación a determinadas cuestiones, lo cual, como venimos sosteniendo, no pueden provocar la nulidad de toda la norma, sino, en su caso, de los concretos preceptos a que se refieren esas cuestiones, atendiendo al examen que, de manera subsidiaria a la petición de nulidad absoluta, se aducen en la demanda.

Las anteriores consideraciones sobre los defectos formales en la elaboración de los reglamentos como causa de nulidad que tiene establecido la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, obliga a rechazar no solo la pretendida nulidad de todo el RDR de reforma que se impugna, sino incluso aquellas concretas materias que se consideran, no sin cierta inconcreción, viciadas de ese mismo grado de nulidad. En relación a lo primero, es decir, la nulidad de todo el RDR, hemos de señalar que pese a las críticas, no exentas de inconcreción, que se hacen en la demanda, es lo cierto que en el procedimiento seguido para la elaboración del reglamento que aquí se impugna se han seguido los trámite previstos en la normativa correspondiente y hay constancia en el expediente de la exhaustividad de dicha tramitación, con una abundante información, pese a la urgencia que se requería para la aprobación de la reforma del RA, aunque bien es verdad que esa demora solo es debida a la parsimonia del titular de la potestad reglamentaria, a lo que no es ajena la importancia que comportaba la trasposición de la Directiva comunitaria e incluso el debate, del que se deja constancia en la MAIN, sobre si dicha trasposición debía comportar la aprobación de un nuevo RA o la reforma del vigente.

Y al hilo de lo expuesto es necesario hacer una aclaración, la ausencia de motivación no puede confundirse con no compartir las razones de la motivación. Lo que se impone al titular de la potestad reglamentaria es que para la aprobación de la norma deje constancia de las razones que llevan a su promulgación y la oportunidad y necesidad de la regulación que se hace; y otra cosa es que dichas razones y justificaciones no se compartan por quien impugna la norma reglamentaria. Así sucede en cuanto a los reproches genéricos que se hacen en la demanda cuando se afirma que el hecho de que el RDR de reforma trasponga la DA no le exime de esa necesidad de motivación, lo cual ha de interpretarse en sus justos términos.

En efecto, si nuestro RA, con ocasión de la reforma --muchas veces existía ya normativa en la redacción anterior, como se verá posteriormente--, siguiendo los criterios de la DA, reformada, establece unas normas en concreto que pretenden garantizar la imposibilidad de que las armas inutilizadas no puedan volver a ser transformadas, o cuando extrema a regulación de armas que, aun cuando no sean de fuego, pueda ser transformadas como tales, la motivación podrá predicarse de la forma en que se traspone la norma comunitaria, que ya tiene y constituye motivación más que suficiente para las exigencias que se imponen. Pero es que, así delimitado el debate, no parece, y no se ofrecen motivos concretos en contra, que la trasposición de la norma comunitaria, por su claridad, requiera muchas más razones en cuanto a la forma en que debían quedar redactados los preceptos de nuestro RA que debían ser objeto de reforma.

Es cierto, tendremos ocasión de examinarlo, que con ocasión del RDR, la modificación del RA ha supuesto modificar preceptos al margen de dicha trasposición. Que ello es así se reconoce no solo en la MAIN sino incluso la misma Exposición de Motivos. Ahora bien, esas modificaciones son, en la mayoría de los supuestos, eso, modificaciones de normativa anterior, muchas veces vinculando la reforma a una normativa comunitaria que, como se recuerda permanentemente, constituye una regla de mínimos, lo cual no excluye que se pueda exigir una especial motivación. Ahora bien, en la medida que se trata de eso, de modificaciones de la regulación anterior, dicha exigencia formal ha de ser examinada con el criterio finalista que ya vimos impone la jurisprudencia. Buen ejemplo de lo que se quiere decir es la reforma que se hace respecto de las armas de aire u otro gas comprimido, o incluso la propia definición de armas, ahora ya no limitada a las de fuego, cuando es lo cierto que las armas que ahora se incluyen en la reforma, ya estaban, en mayor o menor medida, en la redacción anterior del RA. Así pues, deberá convenirse que la exigencia de la motivación, entendida en el sentido expuesto, ha de quedar relativizada porque esa motivación trae causa de cuando se incorpora al RA, antes de la reforma de 2020, esa concreta regulación.

Debemos desestimar la petición de nulidad del RDR, sin perjuicio, insistimos, del examen que deberá hacerse de esa exigencia de la motivación, al examinar los concretos preceptos y materias a que se hace referencia en la demanda.»

En el mismo sentido, cabe recordar que la STS nº 676/2024, de 22 de abril (RC/A 554/2022) señala en su Fundamento Quinto:

«Como es sabido, tratándose de reglamentos, la motivación habrá que buscarla en los antecedentes y evolución de esa normativa, en el preámbulo, así como en los trámites que jalonan el procedimiento de elaboración: qué razones hay para plantearse la iniciativa reglamentaria según la consulta pública, qué observaciones se hacen a lo alegado en fase de audiencia ya sobre un proyecto articulado, más los distintos informes exigibles. Y fuera de los reglamentos autónomos, añádanse las razones deducibles de las normas de rango superior cuando se trate de reglamentos ejecutivos o de desarrollo».

Pues bien, analizando a la luz de esta doctrina jurisprudencial el preámbulo del Real Decreto, así como los apartados de la MAIN y la documentación obrante en las actuaciones citados por la parte demandada (a los que expresamente nos remitimos), cabe concluir que dicha norma está suficientemente motivada, por más que esa motivación no se comparta por la parte recurrente o, en definitiva, no sea la que más favorece a sus intereses, dado que de todo ello puede deducirse sin dificultad las razones que han inspirado y justificado la regulación impugnada y su coherencia con la normativa comunitaria y nacional que le sirven de cobertura, sin que los términos del precepto impugnado desborden los límites del margen de actuación que a los Estados miembros cabe reconocer en virtud del principio de subsidiariedad.

En consecuencia, cabe concluir que la impugnación del artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 debe ser rechazada.

OCTAVO.- Impugnación del artículo 24 del Real Decreto 1048/2022 y de los artículos que lo desarrollan : 27 , 28 , 29 , 30 y 34, Anexos XII y XIII del mismo Real Decreto

I. Alegaciones de la demandante.

Sostiene la demandante -en esencia- que los artículos citados son nulos por infracción del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por falta de motivación, por arbitrariedad, y por infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

En primer lugar, alega la demandante que el artículo 24 establece nueve ecorregímenes teniendo en cuenta los beneficios sobre el clima y el medio ambiente que se persiguen en los ámbitos de la Agricultura de Carbono o la Agroecología. Y que, en lo que ahora interesa, para la aplicación de esos nueve ecorregímenes, se consideran los siguientes tipos de superficie:

a) Pastos Húmedos.

b) Pastos Mediterráneos.

c) Tierras de Cultivo de Secano.

d) Tierras de Cultivo de Secano Húmedo.

e) Tierras de Cultivo de Regadío.

f) Tierras de Cultivo bajo agua.

g) Cultivos leñosos en pendiente menor al 5 %.

h) Cultivos leñosos en pendiente igual o mayor al 5 % e inferior al 10 %.

i) Cultivos leñosos en pendiente igual o mayor al 10 % y bancales.

j) Cultivos permanentes, incluyendo a los cultivos leñosos.

Pues bien, a juicio de la demandante, no sólo no existe ninguna motivación de esta división a lo largo del expediente administrativo, sino que la solución adoptada por el Ministerio de Agricultura y santificada en el Real Decreto impugnado es absurda, al adoptar criterios de división contradictorios entre sí, señalando para acreditar la arbitrariedad del Real Decreto en este punto el informe para la revisión anual del PEPAC de la Junta de Andalucía y la Universidad de Córdoba, que pondría de manifiesto la mala fundamentación de estas medidas. A su juicio, este informe es sumamente revelador de hasta qué punto las decisiones del Ministerio de Agricultura han sido arbitrarias.

Alega, con base en ese informe, que la división del artículo 24 discrimina a los agricultores sevillanos al aplicarle, para los ecorregímenes, divisiones, como hemos dicho, arbitrarias, caprichosas y contradictorias, sin la más mínima motivación, que por arbitrarias necesariamente generan innecesarias distorsiones en los mercados interiores y en la competencia, tanto por generar primas inexplicables e inexplicadas a favor de determinados territorios en detrimento de otros, o al no distinguir entre territorios cuando sí existen condiciones para plantear tal distinción, de manera que se peca tanto por exceso como por defecto.

Por todo ello, la regulación que se impugna debe considerarse nula de pleno derecho, dadas las infracciones del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115, del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

Y añade: "Para el supuesto lejano de que no fuera declarado nulo el artículo 24 y concordantes, la elección del plazo decenal para el cálculo de la pluviometría para la división del artículo 24 es profundamente injusta y contraria al principio de igualdad, al mezclar años de sequía con años de pluviometría normal, que provocan un descenso enorme de las medias en el Sur de España, y más concretamente en la Provincia de Sevilla"

Afirma en este punto que debería haberse habilitado en la norma un sistema de corrección que hubiera obviado los años con sequía declarada, porque de otra manera se atenta contra el derecho a no ser discriminados de los agricultores y ganaderos de la Sierra Norte de Sevilla. Esta discriminación, por supuesto, altera el mercado interior y la competencia, al dejar inexplicablemente a los agricultores y ganaderos de la Sierra Norte de Sevilla en peores condiciones para competir con sus homólogos del Norte, por una circunstancia puramente climática. Necesariamente, esta discriminación supone una infracción del artículo 14 de la Constitución, y del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115, que debe llevar a la nulidad de la elección del periodo decenal finado para el cálculo de la pluviometría como magnitud para diferenciar pastos y secanos húmedos o no.

II. Alegaciones de la parte demandada.

Recuerda la demandada que la exigencia de la motivación, si bien es propicia en el ámbito de los actos administrativos, como garantía para evitar la arbitrariedad en las decisiones adoptadas por las Administraciones Públicas, sin embargo, también se viene imponiendo desde hace tiempo en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Obviamente dicha motivación no puede plasmarse en el articulado del reglamento, sino que es en el procedimiento de elaboración donde debe constar, adquiriendo una especial relevancia a estos efectos la MAIN, cuya finalidad es precisamente dicha justificación de la norma que se pretende aprobar; debiendo trasladarse sus consideraciones más relevantes a la misma Exposición de Motivos.

Y señala que el Real Decreto impugnado es un fiel reflejo del diseño de las intervenciones de ayuda recogidas en el PEPAC de España que ha sido aprobado por Decisión de Ejecución de la Comisión europea (como se establece en su preámbulo).

Añade que en el propio PEPAC se explican y justifican todas las intervenciones puestas en marcha, así como las posibles implicaciones en el mercado interior y su cumplimiento con la OMC; habiendo sido aprobadas estas intervenciones, como se indica anteriormente, por la Comisión Europea tras una serie de recomendaciones realizadas por la misma Comisión durante la fase previa a la aprobación del PEPAC.

En concreto, los ecorregímenes se encuentran recogidos en el PEPAC aprobado en las páginas 607 a 723, de tal modo que para cada uno de los nueve ecorregímenes se dedican doce apartados que abordan la práctica totalidad de las cuestiones planteadas en este recurso

En relación a las cuestiones invocadas por la recurrente, sobre las que alega ausencia de motivación, conviene señalar que los ecorregímenes, aun siendo pagos desacoplados de la producción, son regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal ( artículo 31 Reglamento (UE) 2021/2115), y han de dar respuesta a los objetivos específicos planteados en la PAC en relación con las necesidades detectadas por los Estados miembros en el análisis de situación de partida (objetivos 4, 5 y 6, fase I de elaboración del PEPAC "Diagnostico y análisis de necesidades" ).

Por estas razones, se han incluido dentro de los ecorregímenes prácticas relacionadas con la agricultura de Carbono y la agroecología que favorecerán, por un lado, el aumento de la capacidad de sumidero de Carbono de los suelos, y por otro, el incremento de la biodiversidad, dando respuesta a las necesidades y objetivos mencionados anteriormente.

De este modo, y dado que estamos ante un objetivo medioambiental, a la hora de establecer la división propuesta para los distintos tipos de superficie que se han establecido para el cobro de los ecorregímenes no se ha tomado en consideración el criterio de productividad, sino que se han tenido en cuenta prácticas determinadas (acordadas y consensuadas con todos los implicados) beneficiosas para el clima y el medio ambiente, máxime bajo la premisa de que se trata de un pago desacoplado de la producción (y por tanto de la productividad de cada tipo de superficie).

Asimismo, se trata de pagos compensatorios conforme a lo previsto en el apartado 7 del artículo 31 del Reglamento (UE) 2021/2115, de tal modo que los importes establecidos a percibir por la realización de cada una de estas prácticas han tenido en cuenta los costes adicionales y el lucro cesante que conlleva la realización de las mismas. Es decir, si se pagan importes diferentes para cada práctica, es porque para cada una de ellas comporta costes adicionales y lucros cesantes diferentes.

Los costes adicionales y lucro cesante generados se corresponden con los importes máximos a percibir, estableciéndose también unos importes mínimos atendiendo a las disponibilidades presupuestarias y al necesario efecto remunerador para que estas prácticas tengan acogida y se corresponden en cada caso con el importe a percibir en el supuesto de que todos los agricultores solicitaran y realizaran cada práctica.

Igualmente, y en cumplimiento de la normativa UE, se establece un importe planificado sobre la base del grado de acogida esperado anualmente de cada práctica en cada tipo de superficie.

Es decir, que los importes están suficientemente documentados, así como la metodología de cálculo de estos, que está certificada conforme a la normativa UE y forma parte de la documentación anexa al PEPAC disponible en la web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Estos estudios avalan y fundamentan, además, otras cuestiones sobre las que, de forma improcedente, se alega la falta de motivación y justificación

Por otra parte, alega la demandada que la pluviometría (como puede comprobarse en la situación de sequía actual en la que también los índices de pluviometría se han utilizado para otorgar las ayudas a la sequía bajo el Real Decreto Ley 4/2023) condiciona la disponibilidad y la propia fenología de los cultivos y los pastos; por ello, y en aras de la simplificación, se ha utilizado este criterio, objetivo y fácilmente comprobable, que no genera incertidumbres a los agricultores y ganaderos.

Además, este criterio permite establecer otros requisitos de los ecorregímenes como serían las cargas ganaderas a respetar en el caso de la práctica de pastoreo extensivo que son mayores en el caso de pastos húmedos que en los pastos mediterráneos, o los límites del barbecho en la práctica de rotación de cultivos.

Se ha optado por un período de 10 años, precisamente para mantener esa objetividad y evitar fenómenos climáticos adversos y no habituales en años puntuales. Además, las condiciones meteorológicas de los últimos años siguen un patrón de recurrencia muy condicionado por el cambio climático, por lo que remontarse a años anteriores nos alejaría de la referencia más apropiada para la finalidad perseguida.

III. Decisión de la Sala.

Tampoco en este caso la Sala alberga duda alguna de que la razón asiste a la parte recurrida. Aun reconociendo el loable esfuerzo dialéctico de la parte actora para tratar de justificar un resultado favorable a sus intereses, no podemos dejar de atender a las exigencias derivadas de la doctrina que tenemos establecida sobre la motivación en los reglamentos.

Y es que en el presente caso apreciamos que las decisiones tomadas por el legislador reglamentario, plasmadas en el contenido del reglamento, son coherentes con lo que ha sido el procedimiento de elaboración de la norma, ajustándose a las exigencias de motivación establecidas legal y jurisprudencialmente al plasmar en la MAIN y en el préambulo del Real Decreto las referencias a la finalidad perseguida y a las decisiones que los Estados miembros habrán de implementar para alcanzar el logro de aquélla.

En este punto conviene recordar que el preámbulo establece:

«La gran novedad de la futura PAC es su cambio de enfoque, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos. Los objetivos generales son tres: el fomento de un sector agrícola inteligente, resistente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria; la intensificación del cuidado del medio ambiente y la acción por el clima, contribuyendo a alcanzar los objetivos climáticos y medioambientales de la Unión Europea, y el fortalecimiento del tejido socioeconómico de las zonas rurales. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha propuesto un Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio rural vivo».

Por ello, sin restar -como decíamos- mérito alguno al esfuerzo desarrollado por la actora ni al informe aportado por ella en apoyo de su pretensión, debemos recordar que, con arreglo a nuestra doctrina, dada la naturaleza de la motivación como exigencia formal del procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria; es preciso modular los efectos derivados de los vicios de procedimiento, de manera que los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo que desconozca que el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba.

Por ello, aun siendo legítimo que la parte recurrente acuda al informe antes citado como soporte de sus pretensiones, no debemos olvidar que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado también se han tenido en cuenta otros índices y otras variables también basadas en estudios científicos, que pueden considerarse dentro del margen de discrecionalidad técnica de que goza la Administración para configurar el contenido de los reglamentos al no ser manifiestamente irrazonables, aunque no sea compartidos por la parte actora. A estos efectos, conviene resaltar que la razonabilidad del contenido reglamentario ahora impugnado puede deducirse atendiendo a los principales hitos del propio proceso de elaboración del reglamento, entre los que cabe destacar la amplia participación en dicho proceso de instituciones y colectivos afectados, los estudios llevados a cabo, así como el hecho de que dicho contenido sea reflejo del contenido del PEPAC, el cual fue por fin aprobado por la Comisión Europea mediante Decisión de Ejecución de 31 de agosto de 2022.

En definitiva, cabe aplicar aquí lo que dijimos en la STS de 21 de enero de 2022 (RC 138/2019): "La decisión administrativa (...) resulta suficientemente justificada por los estudios e informes técnicos que figuran en el expediente, sin que resulte contraria al ordenamiento jurídico, por lo que no puede prosperar frente a ella, como motivo de nulidad, la valoración particular de la demandante, con apoyo en el informe pericial citado, incluida la relativa a la eficacia y justificación técnica de la medida, que no puede imponerse a la valoración que de manera razonable se lleva a cabo por la Administración en el ejercicio de su potestad normativa".

En consecuencia, también la demanda debe ser rechazada en este extremo.

NOVENO. Conclusiones y costas.

A tenor de lo expuesto en los anteriores Fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el recurso interpuesto en cuanto los extremos del Real Decreto que habían sido impugnados, cuyo contenido se confirma por ser ajustado a Derecho.

Y, conforme a lo prevenido en los artículos 93 y 139 de la LJCA, imponemos las costas a la parte recurrente, si bien, haciendo uso de la facultad moderadora prevista en dicho precepto fijamos su importe en un máximo de cuatro mil euros (4.000 €) por todos los conceptos, más el IVA si procediere.

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La entidad Asociación Agraria-Jóvenes Agricultores de Sevilla (ASAJA-Sevilla) impugna en este recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 1048/2022, de 27 de diciembre, sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control, en lo que respecta a sus artículos 10, 16.4 y 24 y los preceptos que lo desarrollan y concuerdan (27, 28, 29, 30 y 34, Anexos XII y XIII).

SEGUNDO.- Alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

En síntesis, la parte actora fundamenta sus pretensiones en las siguientes alegaciones:

1) Nulidad del artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2022. Naturaleza sancionadora del precepto, por infracción del principio de legalidad de las infracciones administrativas del artículo 25.1 de la Constitución.

2) Nulidad del artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022, por infracción del artículo 17 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo de 2 de diciembre de 2021, por incumplimiento de los acuerdos del Trílogo Parlamento-Consejo-Comisión europeos de 28 de junio de 2021, por falta de motivación y por infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

3) Nulidad del artículo 24 del Real Decreto 1048/2022 y de los artículos que lo desarrollan: 27, 28, 29, 30 y 34, Anexos XII y XIII del mismo Real Decreto por infracción del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por falta de motivación, por arbitrariedad y por infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

Y, tras desarrollar sus argumentos en relación con los extremos indicados, finaliza su escrito de demanda solicitando la estimación del recurso y la anulación de los preceptos indicados, pretensión que reitera en su escrito de conclusiones.

TERCERO.- Alegaciones y pretensiones de la Administración del Estado demandada.

La Abogacía del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, se opone en su escrito de contestación a la demanda a las alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

Como cuestión preliminar, solicita la suspensión del curso de las actuaciones hasta la decisión que pueda tomar el TJUE sobre los recursos -publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea- que dos entidades mercantiles españolas, Dehesa de Los Llanos, SL, y Complejo Agrícola Las Lomas S.L. han interpuesto en los Asuntos T-794/22 y T-729/22 contra el Plan Estratégico de la PAC 2023-2027 de España, aprobado por la Decisión de ejecución de la Comisión de 31 de agosto de 2022.

A continuación -en esencia- niega la pretendida disconformidad a Derecho del artículo 10, porque no cabe confundir una sanción con la imposición de un requisito o condición para poder recibir una subvención, y también del artículo 16.4 del Real Decreto impugnado, señalando que, en la Elaboración del PEPAC de España, desde un principio se planteó la procedencia de establecer límites a la cuantía de la ayuda que puede percibirse.

También niega la existencia de vulneración del artículo 17 del Reglamento UE 2021/2015 y la supuesta falta de motivación y, por el contrario, defiende la proporcionalidad de la medida y su adecuación a los fines de la PAC.

Se refiere también a la supuesta disconformidad a Derecho de los artículos 24, 27, 28, 29, 30, 34 y de los Anexos XII y XIII del Real Decreto 1048/2022, argumentando su oposición a la afirmación de falta de motivación esgrimida de contrario.

Y finaliza su escrito de contestación solicitando la desestimación del recurso, pretensión que reitera en su escrito de conclusiones.

CUARTO.- Sobre la cuestión preliminar esgrimida por la Administración demandada.

Como hemos anticipado, la parte demandada comienza su escrito de contestación invocando la existencia de litispendencia y solicitando, como cuestión preliminar, la suspensión del curso de las actuaciones hasta la decisión que pueda tomar el TJUE sobre el recurso -publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea- que una entidad mercantil española, Dehesa de Los Llanos, SL, ha interpuesto con fecha 21 de diciembre de 2022, en el Asunto T-794/22, contra el Plan Estratégico de la PAC 2023-2027 de España aprobado por la Decisión de ejecución de la Comisión de 31 de agosto de 2022 (por la que se aprueba dicho plan estratégico de la PAC 2023-2027 de España para la ayuda de la Unión financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural) solicitando que se declare nulo el apartado 4.1.8 "que impone un límite máximo de EUR 200 000 a la ayuda básica a la renta a percibir por cada agricultor".

Y añade que, en los mismos términos, pende otro Recurso ante el TJUE (Asunto T-729/22), interpuesto por otra sociedad española, Complejo Agrícola Las Lomas, S.L, con fecha 22 de noviembre de 2022, en el que, igualmente, se hace valer la vulneración del artículo 17 del Reglamento (UE) 2021/2115 por parte del apartado 4.1.8 del PEPAC de España.

En realidad, estos dos recursos a los que alude la demandada fueron presentados por las citadas entidades ante el Tribunal General de la Unión Europea (TGUE) y no ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Y, en ambos, se dictaron por el Tribunal -con fecha 17 de octubre de 2024- sendos autos declarando la inadmisibilidad del recurso.

Pero, además, basta para rechazar la solicitud de la demandada con atender a la falta de concurrencia de los requisitos necesarios para que pueda apreciarse la litispendencia invocada:

(i) En primer lugar, los sujetos no coinciden en ambos recursos, pues no solo son diferentes los que actúan como partes actoras en los recursos interpuestos ante el TGUE y en éste, sino que, además, mientras en aquéllos es demandada la Comisión Europea, en el recurso que nos ocupa ahora lo es la Administración del Estado española.

(ii) En segundo lugar, tampoco es coincidente el objeto de recurso: en los casos planteados ante el TGUE el objeto es la PEPAC de España aprobada por Decisión de la Comisión Europea y en nuestro caso el objeto de la impugnación son concretos preceptos del Real Decreto 1048/2022.

En consecuencia, no hay motivo alguno que justifique la suspensión solicitada por la Administración demandada.

QUINTO.- El Real Decreto 1048/2022: rasgos principales.

Antes de examinar los concretos motivos de impugnación formulados en este recurso, conviene tener presentes los rasgos característicos principales de este Real Decreto que podemos deducir y destacar de su preámbulo.

En primer lugar destaca el preámbulo el cambio de enfoque que constituye la gran novedad de la nueva PAC, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos.

«Debido a lo dilatado de las negociaciones, tanto de la reforma de la PAC como del nuevo marco financiero de la UE para el periodo 2020/2027, ha sido preciso establecer un periodo transitorio durante los años 2021 y 2022, de forma que la nueva PAC comenzará a aplicarse plenamente a partir del 1 de enero de 2023. En junio de 2021 las instituciones de la UE alcanzaron un acuerdo sobre la reforma de la PAC a partir de 2023, que se materializó en la publicación de los correspondientes reglamentos comunitarios.

La gran novedad de la futura PAC es su cambio de enfoque, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos. Los objetivos generales son tres: el fomento de un sector agrícola inteligente, resistente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria; la intensificación del cuidado del medio ambiente y la acción por el clima, contribuyendo a alcanzar los objetivos climáticos y medioambientales de la Unión Europea, y el fortalecimiento del tejido socioeconómico de las zonas rurales. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha propuesto un Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio ruralvivo».

Resalta también la mayor relevancia que adquiere ahora el principio de subsidiariedad y la obligación de los Estados miembros de diseñar un Plan Estratégico de la PAC, en el que incluirán las intervenciones que tendrán que realizar para alcanzar los objetivos de la UE a partir del análisis de su propia situación de partida.

"El diseño de la nueva PAC vira hacia una perspectiva de trabajo articulada tanto en una planificación estratégica, como en una mayor subsidiariedad de los Estados miembros, los cuales tendrán que diseñar las intervenciones con las que prevén alcanzar los objetivos de la UE en el marco de un «Plan estratégico de la PAC». Dicho plan agrupará las intervenciones en forma de pagos directos, las intervenciones en determinados sectores y las intervenciones para el desarrollo rural, y será financiado con cargo a los fondos europeos agrícolas, FEAGA y Feader.

Este cambio requiere que cada Estado miembro realice un análisis de la situación de partida de su sector agroalimentario, identifique y priorice sus necesidades específicas, y plantee las intervenciones más adecuadas para alcanzar las metas preestablecidas vinculadas a los objetivos comunes establecidos para toda la Unión Europea. (...)".

"Para ello, el Reglamento (UE) número 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo (...) establece la necesidad de que cada país elabore un Plan Estratégico de la PAC, donde plasmar las intervenciones (o medidas) elegidas de un menú común. El Plan se someterá a la aprobación de la Comisión y a un seguimiento y evaluación continuos para garantizar la obtención de resultados.

El Plan Estratégico de la PAC de España establece un modelo uniforme de aplicación de la Política Agrícola Común en todo el territorio nacional con base en la competencia del Estado para establecer la planificación general de la actividad económica, en este caso del sector agrario".

Y, en cuanto a la implementación normativa del conjunto de intervenciones a realizar en nuestro país, alude a los Reales Decretos necesarios para la correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones a realizar, que encuentran su cúspide normativa en la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas.

«Con el fin de poder realizar una correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones que se incluyen en el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, se hace necesario disponer de las adecuadas herramientas jurídicas que permitan una aplicación armonizada de todas las medidas en el territorio nacional. A tal fin, durante el otoño de 2022 se han venido aprobando diversos reales decretos en que se contienen las reglas a aplicar en las intervenciones sectoriales de la PAC y otras disposiciones concomitantes, que se vienen en completar ahora con la aprobación conjunta un paquete normativo que abarca los principales aspectos relacionados con la aplicación de la PAC en nuestro país, compuesto por diversos reales decretos que regulan de manera cohonestada los aspectos necesarios para su aplicación: normas para la aplicación de las intervenciones en forma de pagos directos, requisitos comunes y solicitud única; sistema de derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad; regulación de condicionalidad reforzada y social; sistema integrado de gestión y control; y gobernanza de los fondos europeos agrícolas. Este grupo normativo encuentra en su vértice la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas».

SEXTO.- La impugnación del artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2023 .

1. El precepto impugnado.

El artículo 10.1 del Real Decreto impide la percepción de ayudas asociadas y las correspondientes a los denominados "ecorregímenes" a aquellos beneficiarios que hayan sido sancionados en firme por la autoridad competente en materia de agua por hacer un uso ilegal de este recurso [ artículo 116.3.b) del Texto Refundido de la Ley de Aguas]; y ello, en relación con las hectáreas de regadío por las que se les haya impuesto dicha sanción. Dice así el mencionado precepto:

"Artículo 10. Regadíos ilegales.

1. Los beneficiarios de ayudas asociadas y de ecorregímenes a los que se les haya impuesto una sanción firme en vía administrativa por la autoridad competente en materia de agua, por infracciones calificadas de graves y muy graves por extracción de agua superficial o subterránea sin título habilitante cuando sea preciso de acuerdo con lo previsto en el artículo 116.3.b) del texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, no recibirán importe alguno para estas ayudas en aquellas hectáreas de regadío por las que se haya impuesto dicha sanción y para las que, durante la vigencia de la misma, hayan solicitado dichas ayudas en el periodo de solicitud única del que se trate. En el caso de que sea necesario recuperar los pagos indebidos, deberá ser reintegrado por los agricultores afectados, si así se considera, o bien compensado mediante una reducción equivalente de los importes de las ayudas reguladas por este real decreto que haya de percibir en campañas siguientes"

2.- Alegaciones de la parte demandante.

En esencia, lo que sostiene la parte demandante es que lo que hace el artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2022 es imponer una nueva sanción a los agricultores previamente sancionados por mal uso del agua, esto es, una función meramente represiva, de castigo, retributiva, destinada a sancionar más duramente a los previamente sancionados. No se trata de la pérdida de una ayuda por la carencia de un requisito, sino el incremento de la cuantía de una sanción, simple y llanamente. Por lo tanto, la infracción del artículo 25.1 CE es evidente, y debe llevar necesariamente a la nulidad del artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2023.

3.- Alegaciones de la parte demandada.

Por el contrario, la parte demandada defiende que es un error catalogar la medida establecida en el precepto trascrito como de carácter sancionador: la medida de la que se trata no constituye una sanción, ni tiene naturaleza punitiva, que pudiera quedar amparada en el artículo 25.1 CE, pues se trata de un requisito o condición previa para acceder a la condición de beneficiario de un régimen subvencional.

4.- Decisión de la Sala.

Esta Sala considera que la razón asiste en este punto a la parte demandada que, acertadamente, sostiene que la subvención pública tiene finalidad incentivadora, no represiva, dirigida a la consecución de los fines de interés general, a cuyo efecto puede establecer condiciones y requisitos de acceso a la subvención que garanticen el objetivo social perseguido. Así ocurre en este supuesto, en el que opera como medida de refuerzo del cumplimiento de las obligaciones legales, de manera análoga al requisito de estar al día de obligaciones tributarias y con la Seguridad Social al que se condiciona todo tipo de ayuda pública ( artículo 13 LGS).

En efecto, la condicionalidad es inherente a las subvenciones y, en este sentido, nuestra jurisprudencia tiene establecido (véase, por ejemplo, la STS de 8 de julio de 2014, RC 2882/2011) que "la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

Por tanto, a nuestro juicio, es claro que no incentivar, cuando no se cumplan las condiciones establecidas para ello, no equivale a sancionar, por lo que esta alegación de la demandante debe ser rechazada.

SÉPTIMO.- Impugnación del artículo 16.4 del Real Decreto.

A) El precepto impugnado y las razones para ello.

Establece el artículo 16.4 -que es el concretamente impugnado por la entidad actora- cuál debe ser el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor, señalando:

"4. En todo caso, el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor no podrá superar los 200.000 euros".

En síntesis, la parte actora alega que, con este texto del artículo 16.4, el Real Decreto 1048/2022 infringe la letra y el espíritu del artículo 17 del Reglamento 2021/2115 UE, además de incumplir los acuerdos del Trílogo Parlamento-Consejo-Comisión europeos de 28 de junio de 2021, incurriendo en nulidad por falta de motivación y en infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución. Analizaremos por separado estos argumentos.

B) La supuesta infracción del artículo 17 del Reglamento UE 2021/2115 .

1. Tenor literal del artículo 17 del Reglamento UE 2021/2115 .

Es el siguiente:

«Artículo 17. Limitación y reducción progresiva de los pagos.

1. Los Estados miembros podrán limitar el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que deba concederse a un agricultor por un año natural determinado. Los Estados miembros que opten por establecer un límite, reducirán en un 100 % el importe que supere los 100000 EUR.

2. Los Estados miembros podrán reducir el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que deba concederse a un agricultor que sobrepase los 60 000 EUR por un año natural determinado hasta en un 85 %.

Los Estados miembros podrán establecer tramos adicionales por encima de los 60000 EUR y especificar los porcentajes de reducción para dichos tramos adicionales. Velarán por que la reducción para cada tramo sea igual o superior a la del tramo anterior.

3. Antes de aplicar los apartados 1 o 2, los Estados miembros podrán restar del importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que ha de concederse a un agricultor en un año natural determinado:

a) todos los salarios relacionados con una actividad agrícola declarada por el agricultor, incluidos los impuestos y contribuciones sociales relativos al empleo;

b) el coste equivalente del trabajo regular y no remunerado relacionado con una actividad agrícola practicada por personas que trabajan en la explotación en cuestión y que no reciben un salario (o que reciben una remuneración inferior al importe normalmente pagado por los servicios prestados) pero que son recompensados mediante el resultado económico del negocio agrícola;

c) el elemento de coste de la mano de obra de los costes de contratación vinculados a una actividad agrícola declarados por el agricultor.

A efectos del cálculo de los importes mencionados en el párrafo primero, letra a), los Estados miembros utilizarán los costes salariales a los que haya tenido que hacer frente realmente el agricultor. En casos debidamente justificados, los agricultores podrán solicitar utilizar los costes normalizados que determine el Estado miembro de que se trate con arreglo a un método que se describirá con más detalle en su plan estratégico de la PAC y que estará basado en el salario ordinario medio vinculado a una actividad agrícola a nivel nacional o regional multiplicado por el número de unidades de trabajo anuales declarado por el agricultor en cuestión.

A efectos del cálculo de los importes mencionados en el párrafo primero, letra b), los Estados miembros utilizarán los costes normalizados que determine el Estado miembro de que se trate con arreglo a un método que se describirá con más detalle en su plan estratégico de la PAC y que estará basado en el salario ordinario medio vinculado a una actividad agrícola a nivel nacional o regional multiplicado por el número de unidades de trabajo anuales declarado por el agricultor en cuestión.

4. Cuando se trate de personas jurídicas o de grupos de personas físicas o jurídicas, los Estados miembros podrán aplicar la reducción a que se refieren los apartados 1 y 2 respecto de los miembros de esas personas jurídicas o grupos, cuando el Derecho nacional contemple que cada miembro debe asumir derechos y obligaciones comparables a los de los agricultores individuales que tengan la consideración de jefes de la explotación, en particular respecto de su situación económica, social y fiscal, siempre que hayan contribuido a reforzar las estructuras agrarias de las personas jurídicas o grupos en cuestión.

5. El producto estimado de la reducción de los pagos se utilizará en primer lugar para contribuir a la financiación de la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad, en caso de que esté establecido en el plan estratégico de la PAC correspondiente, y, posteriormente, de las intervenciones enmarcadas en los pagos directos disociados.

Los Estados miembros también pueden utilizar la totalidad o parte del producto para financiar tipos de intervenciones con cargo al Feader, según se especifica en el capítulo IV, mediante la realización de una transferencia. Dicha transferencia al Feader formará parte de los cuadros financieros del plan estratégico de la PAC y podrá ser revisada en 2025, de acuerdo con el artículo 103. No estará sujeta a los límites máximos de transferencia de fondos del FEAGA al Feader establecidos en dicho artículo.

6. La Comisión estará facultada para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 152 que completen el presente Reglamento con normas que establezcan una base armonizada para el cálculo a efectos de la reducción de los pagos que se indica en los apartados 1 y 2 del presente artículo, a fin de proveer unas normas detalladas para la distribución de los fondos a los agricultores.»

2.- Alegaciones de la demandante.

Señala la actora -en esencia- que la infracción del artículo 17 del Reglamento se produce, en primer lugar, porque el Real Decreto establece un límite de 200.000 euros que no figura regulado en el citado Reglamento; por otro lado, no se restan todos los gastos laborales, cuando claramente el Reglamento permite restar los gastos laborales, pero exige que sean todos, en ningún caso algunos, o unos determinados gastos elegibles o limitados. Por lo tanto, debe declararse nulo el artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 por ser contrario al artículo 17 del Reglamento (UE) 2021/2115 y a los acuerdos del Trílogo de 28 de junio de 2021.

3.- Alegaciones de la parte demandada.

Por su parte, la demandada sostiene que, en la elaboración del PEPAC de España, desde un principio se planteó la procedencia de establecer límites a la cuantía de la ayuda que puede percibirse y que la elaboración del PEPAC se ha realizado de acuerdo con los preceptos recogidos en el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo de 2 de diciembre de 2021 por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados (el Reglamento UE).

Alega también que la actora interpreta que cuando el Reglamento UE habilita a los Estados miembros para restar los costes vinculados con la mano de obra lo hace en términos absolutos, "todo o nada", de tal forma que el único margen de actuación permitido a los Estados miembros sería decidir si se restan todos o no se resta ninguno, pero no establecer ningún tipo de gradación en su descuento.

Y sostiene que esta interpretación resulta incoherente con el sistema que establece el artículo 17 del Reglamento UE que permite a los Estados miembros no descontar ningún coste vinculado con la mano de obra (por lo que sería de aplicación del principio de "quien puede lo más puede lo menos") a la vez que incongruente con la posibilidad, también permitida, de aplicar reducciones progresivas a la cuantía de la ayuda efectivamente percibida. No parece que tenga sentido que quepa aplicar una reducción en el importe final de la ayuda (es decir, en el resultado final del proceso de cálculo) pero no sea posible aplicar reducción ninguna en los costes vinculados a la mano de obra (esto es, en uno de los elementos o factores del proceso de cálculo).

Añade que la propia Comisión Europea se ha manifestado en sentido contrario al criterio postulado por la actora (de "todo o nada"), una vez de manera expresa y otra de manera tácita:

- Expresamente, en la carta de fecha 16 de noviembre de 2021 contestando la consulta formulada en este sentido desde el Fondo Español de Garantía Agraria -FEGA- (aportada como Documento 20).

- Tácitamente, porque la Comisión no formuló observación alguna en su carta de 31 de marzo de 2022 (DOCUMENTO 18) cuando España propuso esta forma de aplicación de la limitación de pagos (capping) en la versión inicial de PEPAC de diciembre de 2021.

Y sostiene, además, que el propio Reglamento UE, aplicando un principio de subsidiariedad expresamente manifestado en su artículo 5, habilita a los Estados miembros a escoger entre diversas alternativas. El enfoque de la "nueva PAC" pasa de una política de cumplimiento de normas a otra de cumplimiento de objetivos, dejando a cada Estado que desarrolle en su Plan una estrategia de intervención específica para abordar las necesidades concretas que haya identificado y priorizado en relación con los objetivos específicos de la PAC, éstos sí, comunes a toda la UE.

4.- Decisión de la Sala.

Esta Sala considera que también en este extremo debe acogerse la postura defendida por la parte demandada. Veamos los razonamientos que nos conducen a esta conclusión.

En primer lugar, debemos tener en cuenta el tenor de los Considerandos 53 y 60 del Reglamento (UE) 2021/2115, que establecen:

«(53) Con el fin de garantizar que las ayudas a la renta se distribuyan de manera más equitativa, debe permitirse a los Estados miembros que limiten o reduzcan los importes de los pagos directos que superen un determinado umbral y el producto obtenido debe destinarse bien a los pagos directos disociados, y, de forma prioritaria, a la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad, o bien transferirse al Feader. Debe permitirse a los Estados miembros que tengan en cuenta el factor trabajo al aplicar el mecanismo para evitar que el empleo se vea afectado negativamente".

"(60) Incumbe a los Estados miembros prever una distribución específica de los pagos directos y reforzar las ayudas a la renta para quienes más lo necesitan. Diversos instrumentos que están a la disposición de los Estados miembros pueden ayudar eficazmente a alcanzar dicho objetivo, por ejemplo la limitación y la reducción progresiva, así como intervenciones como la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad y el pago a los pequeños agricultores. En sus planes estratégicos de la PAC deben exponerse los esfuerzos de los Estados miembros a dicho respecto. En función de las necesidades que existan para que los pagos directos se distribuyan de manera más equitativa, entre las que se incluyen las necesidades derivadas de la estructura específica de las explotaciones, los Estados miembros deben tener la posibilidad de optar por la aplicación de un pago redistributivo obligatorio con el porcentaje mínimo correspondiente, o por otras medidas adecuadas, por ejemplo el pago redistributivo con un porcentaje inferior».

Es a la luz de estos Considerandos y del artículo 5 del mencionado Reglamento -que pone el acento en el principio de subsidiariedad para habilitar a los Estados miembros a elegir entre diversas alternativas que le permitan alcanzar el cumplimiento de los objetivos previstos por la UE en la ejecución de la PAC- como tenemos que interpretar el artículo 17 del citado Reglamento, referido a la limitación y reducción progresiva de los pagos.

A este respecto, ninguna duda nos ofrece que la interpretación correcta es la defendida por la demandada. Cuando el artículo 17 establece que "Los Estados miembros podrán"limitar o reducir el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad o restar de este importe determinados conceptos vinculados a la mano de obra está atribuyendo a los Estados miembros la facultad para hacerlo o no hacerlo en las condiciones previstas en el precepto y esta previsión es coherente con lo dispuesto en los Considerandos antes citados.

Por ello, cuando el artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 dispone que "En todo caso, el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor no podrá superar los 200.000 euros",no puede considerarse que contravenga las previsiones del artículo 17 del Reglamento comunitario tantas veces mencionado.

En consecuencia, esta alegación de la demandante debe rechazarse.

C) Sobre la nulidad por falta de motivación y por infracción de los artículos 35 de la Ley 39/2015 y 9.3 de la Constitución .

1.- Alegaciones de la parte demandante.

Sostiene la actora a este respecto que, partiendo de la posibilidad que el Gobierno de la Nación tiene para establecer un límite de 200.000 euros por explotación, e incluso de no permitir que se restara gasto laboral alguno, no es menos cierto que esa decisión debe estar mínimamente motivada, y que en este caso no lo está.

Y añade que la obligación de motivación de los reglamentos no es una cuestión discutible dadas las más comunes jurisprudencia y doctrina, invocando en este punto la STS nº 414/2022, de 4 de abril y afirmando que en este caso la motivación es radicalmente inexistente. No se dice por qué se establece ese nuevo límite (o supercapping en la jerga agrarista), por qué la cuantía ha de ser 200.000 euros, o por qué no otra, y por qué el Ministerio de Agricultura, en contra de lo establecido en el artículo 17 del Reglamento 2021/2115 y en los acuerdos del Trílogo de junio de 2021 decide limitar los gastos laborales, o cuál es el impacto de esta medida en las explotaciones afectas y, sobre todo, en el empleo generado por éstas.

Afirma que nada de esto aparece en el expediente administrativo, ni en el PEPAC siquiera, por lo que nada sabemos de por qué el Gobierno de la Nación adopta esta decisión, por lo que se infringen los artículos 35 y 9 citados ut supra, lo que debe llevar a la nulidad de este límite de 200.000 euros, también por este motivo.

2.- Alegaciones de la demandada.

La parte demandada niega que exista la falta de motivación aducida de contrario y acude a la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) para justificar su posición, destacando expresamente el contenido del apartado II.3 ("análisis de alternativas")que razona sobre la imprescindibilidad de aprobación del reglamento para el logro de los fines perseguidos, pero sólo en la medida necesaria para establecer un régimen de regulación de las intervenciones del Plan Estratégico de la PAC y los procedimientos de solicitud, gestión, control y pago de las mismas.

Alude también al contenido de la página 18 (donde se justifica la opción por el establecimiento de un "mecanismo de degresividad y capping", coherente con la propia estructura del sector de la producción agraria, descrito en la página 46 de la propia Memoria, destacando en la página 56 las características del sector económico al que va dirigida la norma, que precisa en las páginas 60 y 62.

También recuerda que la Memoria indica que "el apoyo de la PAC resulta sumamente necesario en el sector agroalimentario español, con el fin de acercar la renta de las explotaciones a los ingresos del resto de la sociedad española, dado que actualmente es un 30% inferior a la del resto de sectores, con ayudas enfocadas a quien más necesite de las mismas, que ayuda a preservar el entorno y a dinamizar la economía rural"(página 50), y se explica que "el grueso del presupuesto del FEAGA se destina a financiar los pagos directos, que representan 4.800 millones de euros al año. Estas ayudas son un elemento esencial de apoyo a la renta de los agricultores y agricultores. Funcionan como una red de seguridad para sus ingresos, jugando un importante papel en la residencia y la estabilidad de las explotaciones. Actualmente, estas ayudas representan en España el 11% de los ingresos y el 23% de la renta en el sector agrario. Con ello, permiten al sector ser más rentable y competitivo y menos vulnerable a las fluctuaciones de los costes de producción y la volatilidad de los precios de mercado, como ocurre en el contexto actual derivado de la invasión rusa de Ucrania, por las inclemencias climáticas. Sin estas ayudas a la renta, el porcentaje anual de explotaciones que experimentarían caídas de rentas superiores al 30% se incrementarían 10 puntos".Sobre este propósito declarado de apoyar más a quien más lo necesite se insiste en la Memoria que "la PAC del nuevo período 2023-2027 cuenta con una serie de instrumentos para asegurar una distribución más equitativa de las ayudas y una mejor orientación hacia las cuestiones prioritarias. Así, se apoyarán especialmente las rentas de quienes más lo necesitan: jóvenes, mujeres, pequeñas y medianas explotaciones agrarias y sectores en dificultad; así como a quienes proporcionen más beneficios a la sociedad, por su respeto al medio ambiente y al clima"(página 51).

Alude igualmente al PEPAC, del que trae causa el Real Decreto y cuyas previsiones se limita éste a reproducir, así como a los análisis necesarios plasmados en los documentos que indica (documento de partida del Subgrupo de Trabajo del Objetivo Específico 1 -DOCUMENTO 5-, análisis DAFO -DOCUMENTO 6-, análisis de necesidades -DOCUMENTO 7- y propuesta de priorización de necesidades -DOCUMENTO 8-) y recogidos en el propio PEPAC (capítulo 2, "Evaluación de las necesidades y de la estrategia de intervención",y 3, "Coherencia de la estrategia y complementariedades").

Por último, afirma que también se ha evaluado el impacto económico. Aunque no referido específicamente al mecanismo de degresividad y capping, el Plan Estratégico de la PAC incluye una estimación del efecto conjunto de la ayuda básica a la renta y de la ayuda redistributiva complementaria en el nuevo sistema en comparación con el anterior (páginas 372-374), señalando que lo que no es exigible es que se lleve a cabo una evaluación de impacto individual por cada una de las medidas o previsiones contenidas en la norma.

3.-Decisión de la Sala.

Vistas las alegaciones de las partes a este respecto y consultada la MAIN y la documentación obrante en las actuaciones, esta Sala no alberga duda alguna de que la decisión del Real Decreto de regular el artículo 16.4 en los términos en que lo hace está suficientemente motivada.

Esta conclusión se asienta sobre la doctrina que esta Sala tiene establecida en relación con la motivación de los reglamentos, concretada -entre otras varias- en la STS nº 414/2022, de 4 de abril (RC 300/2020), en la que se dispone:

«2. Decisión del Tribunal. Centrado ahora el debate en la mera exigencia procedimental de la aducida motivación del RDR que se denuncia en la demanda --a la que ninguna objeción expresa se hace en la contestación a la demanda-- debemos comenzar por recordar que, en efecto, el artículo 129 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone en su artículo primero que "[ e]n el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios."

La exigencia de la motivación, si bien es propicio en el ámbito de los actos administrativos, como garantía de evitar la arbitrariedad en las decisiones adoptadas por las Administraciones Públicas, es lo cierto que la Jurisprudencia viene desde hace tiempo imponiendo dicha exigencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Que ello es así lo pone a las claras de manifiesto lo razonado en la sentencia de este Tribunal de 3 de noviembre de 2010, dictada en el recurso 480/2009 (ECLI:ES:TS:2010:5815), cuando declara que, si bien no existe un precepto similar al previsto para los actos administrativos (ahora el artículo 35 de la vigente Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), es lo cierto que los principios que se imponen para el ejercicio de la potestad reglamentaria, obligan a dar cuenta o justificar la finalidad y contenido de la norma reglamentaria.

No se requieren mayores justificaciones para llegar a la conclusión expuesta porque, en la actual normativa, si en el transcrito artículo 129.1º de la Ley de procedimiento actual se exige el cumplimiento de esos principios, es indudable que el Legislador está imponiendo que en el ejercicio de la potestad reglamentaria se debe justificar esa necesidad, eficacia, proporcionalidad, transparencia y eficiencia que debe concurrir en la norma que se aprueba, es decir, no solo se requiere de manera expresa la motivación de la norma que se pretende aprobar, sino que esa motivación debe abarcar dichos principios. Y ello; sin olvidar que el ejercicio de dicha potestad está condicionada, como se dispone en el artículo 128 de la citada Ley, al principio de jerarquía normativa que es quizás el más relevante --de ahí su exigencia individualizada-- y que también requiere una justificación de dicha potestad; esto es, la necesidad de la motivación de los reglamentos. Obviamente dicha motivación no puede plasmarse en el articulado del reglamento, sino que es en el procedimiento de elaboración donde debe constar, adquiriendo una especial relevancia a estos efectos la MAIN, cuya finalidad es precisamente dicha justificación de la norma que se pretende aprobar; debiendo trasladarse sus consideraciones más relevantes a la mima Exposición de Motivos, como tendremos oportunidad de examinar posteriormente en el caso de autos.

Ahora bien, sentado lo anterior y dada la naturaleza de la motivación como exigencia formal, es decir, del procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria; debe tenerse en cuenta que esa misma jurisprudencia ha modulado la concurrencia de dichos requisitos a los efectos de la declaración de nulidad del reglamento por estos vicios de procedimiento. Es decir, los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación.

En el sentido expuesto debe traerse a colación la sentencia de esta Sala 524/2019, dictada en el recurso 58/2017 (ECLI:ES:TS:2019:1249) en la que, con abundante cita, se declara:

"... [D ]esde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (...), y que los trámites ahí contemplados constituyen límites formales de dicha potestad y habilitan para el control judicial de su ejercicio, atribuido el artículo 106 de la Constitución, en relación con el 26 de la Ley 50/1997 y el 1º de la 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción.

"Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad... es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

"... Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos, directa o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la Ley, prevista en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997 (...)"

Y en ese mismo sentido, es oportuna la cita de la más reciente sentencia de 21 de enero de este mismo año, dictada en el recurso 138/2019 ( ECLI:ES:TS:2022:172) en la que, en relación con el debate que ahora aquí nos ocupa, declaramos sobre la exigencia de la motivación:

"... Sobre este último aspecto de la motivación, señala la STS de 13 de noviembre de 2000, que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la STS de 22 de junio de 2004, cuando señala que "el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales".

Las anteriores consideraciones son trascendentes en el caso de autos para rechazar el planteamiento extremo que se hace en la demanda sobre la declaración de nulidad de todo el RDR por la ausencia de la motivación. Nos referimos, como ya antes acotamos, a esa amplia pretensión y no a las cuestiones específicas en que se invoca esta falta de motivación para determinados preceptos, que, como ya antes se dijo, deberán ser objeto de examen en un momento posterior. Lo que ahora debemos examinar es si incurre el RDR en el vicio de falta de motivación con entidad suficiente para comportar la nulidad radical y absoluta de todo él; que es la petición principal que se hace en la demanda.

No considera este Tribunal que en el caso de autos puede concluirse que existe una omisión de la motivación del RDR de entidad tal como para hacer esa declaración absoluta de toda la norma reglamentaria y ello por cuanto es lo cierto que, tanto en su Exposición de Motivos, como en la MAIN, se deja constancia de la finalidad de la norma y la justificación de esos principios que se imponen en el ya mencionado artículo 129. Incluso ese criterio viene avalado en el mismo informe del Consejo de Estado, en contra, en este ámbito que examinamos, de lo aducido al respecto por la defensa de la recurrente, en cuanto el máximo órgano consultivo deja constancia de la suficiencia, en términos generales, de la MAIN (paginas 22 y siguientes), sin perjuicio de que, bien es cierto, se eche de menos que respecto de algunas reformas en concreto, las justificaciones en la MAIN son " parcas" o incluso manifiestamente insuficientes, pero en relación a determinadas cuestiones, lo cual, como venimos sosteniendo, no pueden provocar la nulidad de toda la norma, sino, en su caso, de los concretos preceptos a que se refieren esas cuestiones, atendiendo al examen que, de manera subsidiaria a la petición de nulidad absoluta, se aducen en la demanda.

Las anteriores consideraciones sobre los defectos formales en la elaboración de los reglamentos como causa de nulidad que tiene establecido la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, obliga a rechazar no solo la pretendida nulidad de todo el RDR de reforma que se impugna, sino incluso aquellas concretas materias que se consideran, no sin cierta inconcreción, viciadas de ese mismo grado de nulidad. En relación a lo primero, es decir, la nulidad de todo el RDR, hemos de señalar que pese a las críticas, no exentas de inconcreción, que se hacen en la demanda, es lo cierto que en el procedimiento seguido para la elaboración del reglamento que aquí se impugna se han seguido los trámite previstos en la normativa correspondiente y hay constancia en el expediente de la exhaustividad de dicha tramitación, con una abundante información, pese a la urgencia que se requería para la aprobación de la reforma del RA, aunque bien es verdad que esa demora solo es debida a la parsimonia del titular de la potestad reglamentaria, a lo que no es ajena la importancia que comportaba la trasposición de la Directiva comunitaria e incluso el debate, del que se deja constancia en la MAIN, sobre si dicha trasposición debía comportar la aprobación de un nuevo RA o la reforma del vigente.

Y al hilo de lo expuesto es necesario hacer una aclaración, la ausencia de motivación no puede confundirse con no compartir las razones de la motivación. Lo que se impone al titular de la potestad reglamentaria es que para la aprobación de la norma deje constancia de las razones que llevan a su promulgación y la oportunidad y necesidad de la regulación que se hace; y otra cosa es que dichas razones y justificaciones no se compartan por quien impugna la norma reglamentaria. Así sucede en cuanto a los reproches genéricos que se hacen en la demanda cuando se afirma que el hecho de que el RDR de reforma trasponga la DA no le exime de esa necesidad de motivación, lo cual ha de interpretarse en sus justos términos.

En efecto, si nuestro RA, con ocasión de la reforma --muchas veces existía ya normativa en la redacción anterior, como se verá posteriormente--, siguiendo los criterios de la DA, reformada, establece unas normas en concreto que pretenden garantizar la imposibilidad de que las armas inutilizadas no puedan volver a ser transformadas, o cuando extrema a regulación de armas que, aun cuando no sean de fuego, pueda ser transformadas como tales, la motivación podrá predicarse de la forma en que se traspone la norma comunitaria, que ya tiene y constituye motivación más que suficiente para las exigencias que se imponen. Pero es que, así delimitado el debate, no parece, y no se ofrecen motivos concretos en contra, que la trasposición de la norma comunitaria, por su claridad, requiera muchas más razones en cuanto a la forma en que debían quedar redactados los preceptos de nuestro RA que debían ser objeto de reforma.

Es cierto, tendremos ocasión de examinarlo, que con ocasión del RDR, la modificación del RA ha supuesto modificar preceptos al margen de dicha trasposición. Que ello es así se reconoce no solo en la MAIN sino incluso la misma Exposición de Motivos. Ahora bien, esas modificaciones son, en la mayoría de los supuestos, eso, modificaciones de normativa anterior, muchas veces vinculando la reforma a una normativa comunitaria que, como se recuerda permanentemente, constituye una regla de mínimos, lo cual no excluye que se pueda exigir una especial motivación. Ahora bien, en la medida que se trata de eso, de modificaciones de la regulación anterior, dicha exigencia formal ha de ser examinada con el criterio finalista que ya vimos impone la jurisprudencia. Buen ejemplo de lo que se quiere decir es la reforma que se hace respecto de las armas de aire u otro gas comprimido, o incluso la propia definición de armas, ahora ya no limitada a las de fuego, cuando es lo cierto que las armas que ahora se incluyen en la reforma, ya estaban, en mayor o menor medida, en la redacción anterior del RA. Así pues, deberá convenirse que la exigencia de la motivación, entendida en el sentido expuesto, ha de quedar relativizada porque esa motivación trae causa de cuando se incorpora al RA, antes de la reforma de 2020, esa concreta regulación.

Debemos desestimar la petición de nulidad del RDR, sin perjuicio, insistimos, del examen que deberá hacerse de esa exigencia de la motivación, al examinar los concretos preceptos y materias a que se hace referencia en la demanda.»

En el mismo sentido, cabe recordar que la STS nº 676/2024, de 22 de abril (RC/A 554/2022) señala en su Fundamento Quinto:

«Como es sabido, tratándose de reglamentos, la motivación habrá que buscarla en los antecedentes y evolución de esa normativa, en el preámbulo, así como en los trámites que jalonan el procedimiento de elaboración: qué razones hay para plantearse la iniciativa reglamentaria según la consulta pública, qué observaciones se hacen a lo alegado en fase de audiencia ya sobre un proyecto articulado, más los distintos informes exigibles. Y fuera de los reglamentos autónomos, añádanse las razones deducibles de las normas de rango superior cuando se trate de reglamentos ejecutivos o de desarrollo».

Pues bien, analizando a la luz de esta doctrina jurisprudencial el preámbulo del Real Decreto, así como los apartados de la MAIN y la documentación obrante en las actuaciones citados por la parte demandada (a los que expresamente nos remitimos), cabe concluir que dicha norma está suficientemente motivada, por más que esa motivación no se comparta por la parte recurrente o, en definitiva, no sea la que más favorece a sus intereses, dado que de todo ello puede deducirse sin dificultad las razones que han inspirado y justificado la regulación impugnada y su coherencia con la normativa comunitaria y nacional que le sirven de cobertura, sin que los términos del precepto impugnado desborden los límites del margen de actuación que a los Estados miembros cabe reconocer en virtud del principio de subsidiariedad.

En consecuencia, cabe concluir que la impugnación del artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 debe ser rechazada.

OCTAVO.- Impugnación del artículo 24 del Real Decreto 1048/2022 y de los artículos que lo desarrollan : 27 , 28 , 29 , 30 y 34, Anexos XII y XIII del mismo Real Decreto

I. Alegaciones de la demandante.

Sostiene la demandante -en esencia- que los artículos citados son nulos por infracción del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por falta de motivación, por arbitrariedad, y por infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

En primer lugar, alega la demandante que el artículo 24 establece nueve ecorregímenes teniendo en cuenta los beneficios sobre el clima y el medio ambiente que se persiguen en los ámbitos de la Agricultura de Carbono o la Agroecología. Y que, en lo que ahora interesa, para la aplicación de esos nueve ecorregímenes, se consideran los siguientes tipos de superficie:

a) Pastos Húmedos.

b) Pastos Mediterráneos.

c) Tierras de Cultivo de Secano.

d) Tierras de Cultivo de Secano Húmedo.

e) Tierras de Cultivo de Regadío.

f) Tierras de Cultivo bajo agua.

g) Cultivos leñosos en pendiente menor al 5 %.

h) Cultivos leñosos en pendiente igual o mayor al 5 % e inferior al 10 %.

i) Cultivos leñosos en pendiente igual o mayor al 10 % y bancales.

j) Cultivos permanentes, incluyendo a los cultivos leñosos.

Pues bien, a juicio de la demandante, no sólo no existe ninguna motivación de esta división a lo largo del expediente administrativo, sino que la solución adoptada por el Ministerio de Agricultura y santificada en el Real Decreto impugnado es absurda, al adoptar criterios de división contradictorios entre sí, señalando para acreditar la arbitrariedad del Real Decreto en este punto el informe para la revisión anual del PEPAC de la Junta de Andalucía y la Universidad de Córdoba, que pondría de manifiesto la mala fundamentación de estas medidas. A su juicio, este informe es sumamente revelador de hasta qué punto las decisiones del Ministerio de Agricultura han sido arbitrarias.

Alega, con base en ese informe, que la división del artículo 24 discrimina a los agricultores sevillanos al aplicarle, para los ecorregímenes, divisiones, como hemos dicho, arbitrarias, caprichosas y contradictorias, sin la más mínima motivación, que por arbitrarias necesariamente generan innecesarias distorsiones en los mercados interiores y en la competencia, tanto por generar primas inexplicables e inexplicadas a favor de determinados territorios en detrimento de otros, o al no distinguir entre territorios cuando sí existen condiciones para plantear tal distinción, de manera que se peca tanto por exceso como por defecto.

Por todo ello, la regulación que se impugna debe considerarse nula de pleno derecho, dadas las infracciones del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115, del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

Y añade: "Para el supuesto lejano de que no fuera declarado nulo el artículo 24 y concordantes, la elección del plazo decenal para el cálculo de la pluviometría para la división del artículo 24 es profundamente injusta y contraria al principio de igualdad, al mezclar años de sequía con años de pluviometría normal, que provocan un descenso enorme de las medias en el Sur de España, y más concretamente en la Provincia de Sevilla"

Afirma en este punto que debería haberse habilitado en la norma un sistema de corrección que hubiera obviado los años con sequía declarada, porque de otra manera se atenta contra el derecho a no ser discriminados de los agricultores y ganaderos de la Sierra Norte de Sevilla. Esta discriminación, por supuesto, altera el mercado interior y la competencia, al dejar inexplicablemente a los agricultores y ganaderos de la Sierra Norte de Sevilla en peores condiciones para competir con sus homólogos del Norte, por una circunstancia puramente climática. Necesariamente, esta discriminación supone una infracción del artículo 14 de la Constitución, y del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115, que debe llevar a la nulidad de la elección del periodo decenal finado para el cálculo de la pluviometría como magnitud para diferenciar pastos y secanos húmedos o no.

II. Alegaciones de la parte demandada.

Recuerda la demandada que la exigencia de la motivación, si bien es propicia en el ámbito de los actos administrativos, como garantía para evitar la arbitrariedad en las decisiones adoptadas por las Administraciones Públicas, sin embargo, también se viene imponiendo desde hace tiempo en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Obviamente dicha motivación no puede plasmarse en el articulado del reglamento, sino que es en el procedimiento de elaboración donde debe constar, adquiriendo una especial relevancia a estos efectos la MAIN, cuya finalidad es precisamente dicha justificación de la norma que se pretende aprobar; debiendo trasladarse sus consideraciones más relevantes a la misma Exposición de Motivos.

Y señala que el Real Decreto impugnado es un fiel reflejo del diseño de las intervenciones de ayuda recogidas en el PEPAC de España que ha sido aprobado por Decisión de Ejecución de la Comisión europea (como se establece en su preámbulo).

Añade que en el propio PEPAC se explican y justifican todas las intervenciones puestas en marcha, así como las posibles implicaciones en el mercado interior y su cumplimiento con la OMC; habiendo sido aprobadas estas intervenciones, como se indica anteriormente, por la Comisión Europea tras una serie de recomendaciones realizadas por la misma Comisión durante la fase previa a la aprobación del PEPAC.

En concreto, los ecorregímenes se encuentran recogidos en el PEPAC aprobado en las páginas 607 a 723, de tal modo que para cada uno de los nueve ecorregímenes se dedican doce apartados que abordan la práctica totalidad de las cuestiones planteadas en este recurso

En relación a las cuestiones invocadas por la recurrente, sobre las que alega ausencia de motivación, conviene señalar que los ecorregímenes, aun siendo pagos desacoplados de la producción, son regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal ( artículo 31 Reglamento (UE) 2021/2115), y han de dar respuesta a los objetivos específicos planteados en la PAC en relación con las necesidades detectadas por los Estados miembros en el análisis de situación de partida (objetivos 4, 5 y 6, fase I de elaboración del PEPAC "Diagnostico y análisis de necesidades" ).

Por estas razones, se han incluido dentro de los ecorregímenes prácticas relacionadas con la agricultura de Carbono y la agroecología que favorecerán, por un lado, el aumento de la capacidad de sumidero de Carbono de los suelos, y por otro, el incremento de la biodiversidad, dando respuesta a las necesidades y objetivos mencionados anteriormente.

De este modo, y dado que estamos ante un objetivo medioambiental, a la hora de establecer la división propuesta para los distintos tipos de superficie que se han establecido para el cobro de los ecorregímenes no se ha tomado en consideración el criterio de productividad, sino que se han tenido en cuenta prácticas determinadas (acordadas y consensuadas con todos los implicados) beneficiosas para el clima y el medio ambiente, máxime bajo la premisa de que se trata de un pago desacoplado de la producción (y por tanto de la productividad de cada tipo de superficie).

Asimismo, se trata de pagos compensatorios conforme a lo previsto en el apartado 7 del artículo 31 del Reglamento (UE) 2021/2115, de tal modo que los importes establecidos a percibir por la realización de cada una de estas prácticas han tenido en cuenta los costes adicionales y el lucro cesante que conlleva la realización de las mismas. Es decir, si se pagan importes diferentes para cada práctica, es porque para cada una de ellas comporta costes adicionales y lucros cesantes diferentes.

Los costes adicionales y lucro cesante generados se corresponden con los importes máximos a percibir, estableciéndose también unos importes mínimos atendiendo a las disponibilidades presupuestarias y al necesario efecto remunerador para que estas prácticas tengan acogida y se corresponden en cada caso con el importe a percibir en el supuesto de que todos los agricultores solicitaran y realizaran cada práctica.

Igualmente, y en cumplimiento de la normativa UE, se establece un importe planificado sobre la base del grado de acogida esperado anualmente de cada práctica en cada tipo de superficie.

Es decir, que los importes están suficientemente documentados, así como la metodología de cálculo de estos, que está certificada conforme a la normativa UE y forma parte de la documentación anexa al PEPAC disponible en la web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Estos estudios avalan y fundamentan, además, otras cuestiones sobre las que, de forma improcedente, se alega la falta de motivación y justificación

Por otra parte, alega la demandada que la pluviometría (como puede comprobarse en la situación de sequía actual en la que también los índices de pluviometría se han utilizado para otorgar las ayudas a la sequía bajo el Real Decreto Ley 4/2023) condiciona la disponibilidad y la propia fenología de los cultivos y los pastos; por ello, y en aras de la simplificación, se ha utilizado este criterio, objetivo y fácilmente comprobable, que no genera incertidumbres a los agricultores y ganaderos.

Además, este criterio permite establecer otros requisitos de los ecorregímenes como serían las cargas ganaderas a respetar en el caso de la práctica de pastoreo extensivo que son mayores en el caso de pastos húmedos que en los pastos mediterráneos, o los límites del barbecho en la práctica de rotación de cultivos.

Se ha optado por un período de 10 años, precisamente para mantener esa objetividad y evitar fenómenos climáticos adversos y no habituales en años puntuales. Además, las condiciones meteorológicas de los últimos años siguen un patrón de recurrencia muy condicionado por el cambio climático, por lo que remontarse a años anteriores nos alejaría de la referencia más apropiada para la finalidad perseguida.

III. Decisión de la Sala.

Tampoco en este caso la Sala alberga duda alguna de que la razón asiste a la parte recurrida. Aun reconociendo el loable esfuerzo dialéctico de la parte actora para tratar de justificar un resultado favorable a sus intereses, no podemos dejar de atender a las exigencias derivadas de la doctrina que tenemos establecida sobre la motivación en los reglamentos.

Y es que en el presente caso apreciamos que las decisiones tomadas por el legislador reglamentario, plasmadas en el contenido del reglamento, son coherentes con lo que ha sido el procedimiento de elaboración de la norma, ajustándose a las exigencias de motivación establecidas legal y jurisprudencialmente al plasmar en la MAIN y en el préambulo del Real Decreto las referencias a la finalidad perseguida y a las decisiones que los Estados miembros habrán de implementar para alcanzar el logro de aquélla.

En este punto conviene recordar que el preámbulo establece:

«La gran novedad de la futura PAC es su cambio de enfoque, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos. Los objetivos generales son tres: el fomento de un sector agrícola inteligente, resistente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria; la intensificación del cuidado del medio ambiente y la acción por el clima, contribuyendo a alcanzar los objetivos climáticos y medioambientales de la Unión Europea, y el fortalecimiento del tejido socioeconómico de las zonas rurales. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha propuesto un Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio rural vivo».

Por ello, sin restar -como decíamos- mérito alguno al esfuerzo desarrollado por la actora ni al informe aportado por ella en apoyo de su pretensión, debemos recordar que, con arreglo a nuestra doctrina, dada la naturaleza de la motivación como exigencia formal del procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria; es preciso modular los efectos derivados de los vicios de procedimiento, de manera que los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo que desconozca que el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba.

Por ello, aun siendo legítimo que la parte recurrente acuda al informe antes citado como soporte de sus pretensiones, no debemos olvidar que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado también se han tenido en cuenta otros índices y otras variables también basadas en estudios científicos, que pueden considerarse dentro del margen de discrecionalidad técnica de que goza la Administración para configurar el contenido de los reglamentos al no ser manifiestamente irrazonables, aunque no sea compartidos por la parte actora. A estos efectos, conviene resaltar que la razonabilidad del contenido reglamentario ahora impugnado puede deducirse atendiendo a los principales hitos del propio proceso de elaboración del reglamento, entre los que cabe destacar la amplia participación en dicho proceso de instituciones y colectivos afectados, los estudios llevados a cabo, así como el hecho de que dicho contenido sea reflejo del contenido del PEPAC, el cual fue por fin aprobado por la Comisión Europea mediante Decisión de Ejecución de 31 de agosto de 2022.

En definitiva, cabe aplicar aquí lo que dijimos en la STS de 21 de enero de 2022 (RC 138/2019): "La decisión administrativa (...) resulta suficientemente justificada por los estudios e informes técnicos que figuran en el expediente, sin que resulte contraria al ordenamiento jurídico, por lo que no puede prosperar frente a ella, como motivo de nulidad, la valoración particular de la demandante, con apoyo en el informe pericial citado, incluida la relativa a la eficacia y justificación técnica de la medida, que no puede imponerse a la valoración que de manera razonable se lleva a cabo por la Administración en el ejercicio de su potestad normativa".

En consecuencia, también la demanda debe ser rechazada en este extremo.

NOVENO. Conclusiones y costas.

A tenor de lo expuesto en los anteriores Fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el recurso interpuesto en cuanto los extremos del Real Decreto que habían sido impugnados, cuyo contenido se confirma por ser ajustado a Derecho.

Y, conforme a lo prevenido en los artículos 93 y 139 de la LJCA, imponemos las costas a la parte recurrente, si bien, haciendo uso de la facultad moderadora prevista en dicho precepto fijamos su importe en un máximo de cuatro mil euros (4.000 €) por todos los conceptos, más el IVA si procediere.

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La entidad Asociación Agraria-Jóvenes Agricultores de Sevilla (ASAJA-Sevilla) impugna en este recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 1048/2022, de 27 de diciembre, sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control, en lo que respecta a sus artículos 10, 16.4 y 24 y los preceptos que lo desarrollan y concuerdan (27, 28, 29, 30 y 34, Anexos XII y XIII).

SEGUNDO.- Alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

En síntesis, la parte actora fundamenta sus pretensiones en las siguientes alegaciones:

1) Nulidad del artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2022. Naturaleza sancionadora del precepto, por infracción del principio de legalidad de las infracciones administrativas del artículo 25.1 de la Constitución.

2) Nulidad del artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022, por infracción del artículo 17 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo de 2 de diciembre de 2021, por incumplimiento de los acuerdos del Trílogo Parlamento-Consejo-Comisión europeos de 28 de junio de 2021, por falta de motivación y por infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

3) Nulidad del artículo 24 del Real Decreto 1048/2022 y de los artículos que lo desarrollan: 27, 28, 29, 30 y 34, Anexos XII y XIII del mismo Real Decreto por infracción del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por falta de motivación, por arbitrariedad y por infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

Y, tras desarrollar sus argumentos en relación con los extremos indicados, finaliza su escrito de demanda solicitando la estimación del recurso y la anulación de los preceptos indicados, pretensión que reitera en su escrito de conclusiones.

TERCERO.- Alegaciones y pretensiones de la Administración del Estado demandada.

La Abogacía del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, se opone en su escrito de contestación a la demanda a las alegaciones y pretensiones de la parte demandante.

Como cuestión preliminar, solicita la suspensión del curso de las actuaciones hasta la decisión que pueda tomar el TJUE sobre los recursos -publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea- que dos entidades mercantiles españolas, Dehesa de Los Llanos, SL, y Complejo Agrícola Las Lomas S.L. han interpuesto en los Asuntos T-794/22 y T-729/22 contra el Plan Estratégico de la PAC 2023-2027 de España, aprobado por la Decisión de ejecución de la Comisión de 31 de agosto de 2022.

A continuación -en esencia- niega la pretendida disconformidad a Derecho del artículo 10, porque no cabe confundir una sanción con la imposición de un requisito o condición para poder recibir una subvención, y también del artículo 16.4 del Real Decreto impugnado, señalando que, en la Elaboración del PEPAC de España, desde un principio se planteó la procedencia de establecer límites a la cuantía de la ayuda que puede percibirse.

También niega la existencia de vulneración del artículo 17 del Reglamento UE 2021/2015 y la supuesta falta de motivación y, por el contrario, defiende la proporcionalidad de la medida y su adecuación a los fines de la PAC.

Se refiere también a la supuesta disconformidad a Derecho de los artículos 24, 27, 28, 29, 30, 34 y de los Anexos XII y XIII del Real Decreto 1048/2022, argumentando su oposición a la afirmación de falta de motivación esgrimida de contrario.

Y finaliza su escrito de contestación solicitando la desestimación del recurso, pretensión que reitera en su escrito de conclusiones.

CUARTO.- Sobre la cuestión preliminar esgrimida por la Administración demandada.

Como hemos anticipado, la parte demandada comienza su escrito de contestación invocando la existencia de litispendencia y solicitando, como cuestión preliminar, la suspensión del curso de las actuaciones hasta la decisión que pueda tomar el TJUE sobre el recurso -publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea- que una entidad mercantil española, Dehesa de Los Llanos, SL, ha interpuesto con fecha 21 de diciembre de 2022, en el Asunto T-794/22, contra el Plan Estratégico de la PAC 2023-2027 de España aprobado por la Decisión de ejecución de la Comisión de 31 de agosto de 2022 (por la que se aprueba dicho plan estratégico de la PAC 2023-2027 de España para la ayuda de la Unión financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural) solicitando que se declare nulo el apartado 4.1.8 "que impone un límite máximo de EUR 200 000 a la ayuda básica a la renta a percibir por cada agricultor".

Y añade que, en los mismos términos, pende otro Recurso ante el TJUE (Asunto T-729/22), interpuesto por otra sociedad española, Complejo Agrícola Las Lomas, S.L, con fecha 22 de noviembre de 2022, en el que, igualmente, se hace valer la vulneración del artículo 17 del Reglamento (UE) 2021/2115 por parte del apartado 4.1.8 del PEPAC de España.

En realidad, estos dos recursos a los que alude la demandada fueron presentados por las citadas entidades ante el Tribunal General de la Unión Europea (TGUE) y no ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Y, en ambos, se dictaron por el Tribunal -con fecha 17 de octubre de 2024- sendos autos declarando la inadmisibilidad del recurso.

Pero, además, basta para rechazar la solicitud de la demandada con atender a la falta de concurrencia de los requisitos necesarios para que pueda apreciarse la litispendencia invocada:

(i) En primer lugar, los sujetos no coinciden en ambos recursos, pues no solo son diferentes los que actúan como partes actoras en los recursos interpuestos ante el TGUE y en éste, sino que, además, mientras en aquéllos es demandada la Comisión Europea, en el recurso que nos ocupa ahora lo es la Administración del Estado española.

(ii) En segundo lugar, tampoco es coincidente el objeto de recurso: en los casos planteados ante el TGUE el objeto es la PEPAC de España aprobada por Decisión de la Comisión Europea y en nuestro caso el objeto de la impugnación son concretos preceptos del Real Decreto 1048/2022.

En consecuencia, no hay motivo alguno que justifique la suspensión solicitada por la Administración demandada.

QUINTO.- El Real Decreto 1048/2022: rasgos principales.

Antes de examinar los concretos motivos de impugnación formulados en este recurso, conviene tener presentes los rasgos característicos principales de este Real Decreto que podemos deducir y destacar de su preámbulo.

En primer lugar destaca el preámbulo el cambio de enfoque que constituye la gran novedad de la nueva PAC, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos.

«Debido a lo dilatado de las negociaciones, tanto de la reforma de la PAC como del nuevo marco financiero de la UE para el periodo 2020/2027, ha sido preciso establecer un periodo transitorio durante los años 2021 y 2022, de forma que la nueva PAC comenzará a aplicarse plenamente a partir del 1 de enero de 2023. En junio de 2021 las instituciones de la UE alcanzaron un acuerdo sobre la reforma de la PAC a partir de 2023, que se materializó en la publicación de los correspondientes reglamentos comunitarios.

La gran novedad de la futura PAC es su cambio de enfoque, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos. Los objetivos generales son tres: el fomento de un sector agrícola inteligente, resistente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria; la intensificación del cuidado del medio ambiente y la acción por el clima, contribuyendo a alcanzar los objetivos climáticos y medioambientales de la Unión Europea, y el fortalecimiento del tejido socioeconómico de las zonas rurales. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha propuesto un Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio ruralvivo».

Resalta también la mayor relevancia que adquiere ahora el principio de subsidiariedad y la obligación de los Estados miembros de diseñar un Plan Estratégico de la PAC, en el que incluirán las intervenciones que tendrán que realizar para alcanzar los objetivos de la UE a partir del análisis de su propia situación de partida.

"El diseño de la nueva PAC vira hacia una perspectiva de trabajo articulada tanto en una planificación estratégica, como en una mayor subsidiariedad de los Estados miembros, los cuales tendrán que diseñar las intervenciones con las que prevén alcanzar los objetivos de la UE en el marco de un «Plan estratégico de la PAC». Dicho plan agrupará las intervenciones en forma de pagos directos, las intervenciones en determinados sectores y las intervenciones para el desarrollo rural, y será financiado con cargo a los fondos europeos agrícolas, FEAGA y Feader.

Este cambio requiere que cada Estado miembro realice un análisis de la situación de partida de su sector agroalimentario, identifique y priorice sus necesidades específicas, y plantee las intervenciones más adecuadas para alcanzar las metas preestablecidas vinculadas a los objetivos comunes establecidos para toda la Unión Europea. (...)".

"Para ello, el Reglamento (UE) número 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo (...) establece la necesidad de que cada país elabore un Plan Estratégico de la PAC, donde plasmar las intervenciones (o medidas) elegidas de un menú común. El Plan se someterá a la aprobación de la Comisión y a un seguimiento y evaluación continuos para garantizar la obtención de resultados.

El Plan Estratégico de la PAC de España establece un modelo uniforme de aplicación de la Política Agrícola Común en todo el territorio nacional con base en la competencia del Estado para establecer la planificación general de la actividad económica, en este caso del sector agrario".

Y, en cuanto a la implementación normativa del conjunto de intervenciones a realizar en nuestro país, alude a los Reales Decretos necesarios para la correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones a realizar, que encuentran su cúspide normativa en la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas.

«Con el fin de poder realizar una correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones que se incluyen en el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, se hace necesario disponer de las adecuadas herramientas jurídicas que permitan una aplicación armonizada de todas las medidas en el territorio nacional. A tal fin, durante el otoño de 2022 se han venido aprobando diversos reales decretos en que se contienen las reglas a aplicar en las intervenciones sectoriales de la PAC y otras disposiciones concomitantes, que se vienen en completar ahora con la aprobación conjunta un paquete normativo que abarca los principales aspectos relacionados con la aplicación de la PAC en nuestro país, compuesto por diversos reales decretos que regulan de manera cohonestada los aspectos necesarios para su aplicación: normas para la aplicación de las intervenciones en forma de pagos directos, requisitos comunes y solicitud única; sistema de derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad; regulación de condicionalidad reforzada y social; sistema integrado de gestión y control; y gobernanza de los fondos europeos agrícolas. Este grupo normativo encuentra en su vértice la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas».

SEXTO.- La impugnación del artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2023 .

1. El precepto impugnado.

El artículo 10.1 del Real Decreto impide la percepción de ayudas asociadas y las correspondientes a los denominados "ecorregímenes" a aquellos beneficiarios que hayan sido sancionados en firme por la autoridad competente en materia de agua por hacer un uso ilegal de este recurso [ artículo 116.3.b) del Texto Refundido de la Ley de Aguas]; y ello, en relación con las hectáreas de regadío por las que se les haya impuesto dicha sanción. Dice así el mencionado precepto:

"Artículo 10. Regadíos ilegales.

1. Los beneficiarios de ayudas asociadas y de ecorregímenes a los que se les haya impuesto una sanción firme en vía administrativa por la autoridad competente en materia de agua, por infracciones calificadas de graves y muy graves por extracción de agua superficial o subterránea sin título habilitante cuando sea preciso de acuerdo con lo previsto en el artículo 116.3.b) del texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, no recibirán importe alguno para estas ayudas en aquellas hectáreas de regadío por las que se haya impuesto dicha sanción y para las que, durante la vigencia de la misma, hayan solicitado dichas ayudas en el periodo de solicitud única del que se trate. En el caso de que sea necesario recuperar los pagos indebidos, deberá ser reintegrado por los agricultores afectados, si así se considera, o bien compensado mediante una reducción equivalente de los importes de las ayudas reguladas por este real decreto que haya de percibir en campañas siguientes"

2.- Alegaciones de la parte demandante.

En esencia, lo que sostiene la parte demandante es que lo que hace el artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2022 es imponer una nueva sanción a los agricultores previamente sancionados por mal uso del agua, esto es, una función meramente represiva, de castigo, retributiva, destinada a sancionar más duramente a los previamente sancionados. No se trata de la pérdida de una ayuda por la carencia de un requisito, sino el incremento de la cuantía de una sanción, simple y llanamente. Por lo tanto, la infracción del artículo 25.1 CE es evidente, y debe llevar necesariamente a la nulidad del artículo 10.1 del Real Decreto 1048/2023.

3.- Alegaciones de la parte demandada.

Por el contrario, la parte demandada defiende que es un error catalogar la medida establecida en el precepto trascrito como de carácter sancionador: la medida de la que se trata no constituye una sanción, ni tiene naturaleza punitiva, que pudiera quedar amparada en el artículo 25.1 CE, pues se trata de un requisito o condición previa para acceder a la condición de beneficiario de un régimen subvencional.

4.- Decisión de la Sala.

Esta Sala considera que la razón asiste en este punto a la parte demandada que, acertadamente, sostiene que la subvención pública tiene finalidad incentivadora, no represiva, dirigida a la consecución de los fines de interés general, a cuyo efecto puede establecer condiciones y requisitos de acceso a la subvención que garanticen el objetivo social perseguido. Así ocurre en este supuesto, en el que opera como medida de refuerzo del cumplimiento de las obligaciones legales, de manera análoga al requisito de estar al día de obligaciones tributarias y con la Seguridad Social al que se condiciona todo tipo de ayuda pública ( artículo 13 LGS).

En efecto, la condicionalidad es inherente a las subvenciones y, en este sentido, nuestra jurisprudencia tiene establecido (véase, por ejemplo, la STS de 8 de julio de 2014, RC 2882/2011) que "la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

Por tanto, a nuestro juicio, es claro que no incentivar, cuando no se cumplan las condiciones establecidas para ello, no equivale a sancionar, por lo que esta alegación de la demandante debe ser rechazada.

SÉPTIMO.- Impugnación del artículo 16.4 del Real Decreto.

A) El precepto impugnado y las razones para ello.

Establece el artículo 16.4 -que es el concretamente impugnado por la entidad actora- cuál debe ser el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor, señalando:

"4. En todo caso, el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor no podrá superar los 200.000 euros".

En síntesis, la parte actora alega que, con este texto del artículo 16.4, el Real Decreto 1048/2022 infringe la letra y el espíritu del artículo 17 del Reglamento 2021/2115 UE, además de incumplir los acuerdos del Trílogo Parlamento-Consejo-Comisión europeos de 28 de junio de 2021, incurriendo en nulidad por falta de motivación y en infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución. Analizaremos por separado estos argumentos.

B) La supuesta infracción del artículo 17 del Reglamento UE 2021/2115 .

1. Tenor literal del artículo 17 del Reglamento UE 2021/2115 .

Es el siguiente:

«Artículo 17. Limitación y reducción progresiva de los pagos.

1. Los Estados miembros podrán limitar el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que deba concederse a un agricultor por un año natural determinado. Los Estados miembros que opten por establecer un límite, reducirán en un 100 % el importe que supere los 100000 EUR.

2. Los Estados miembros podrán reducir el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que deba concederse a un agricultor que sobrepase los 60 000 EUR por un año natural determinado hasta en un 85 %.

Los Estados miembros podrán establecer tramos adicionales por encima de los 60000 EUR y especificar los porcentajes de reducción para dichos tramos adicionales. Velarán por que la reducción para cada tramo sea igual o superior a la del tramo anterior.

3. Antes de aplicar los apartados 1 o 2, los Estados miembros podrán restar del importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que ha de concederse a un agricultor en un año natural determinado:

a) todos los salarios relacionados con una actividad agrícola declarada por el agricultor, incluidos los impuestos y contribuciones sociales relativos al empleo;

b) el coste equivalente del trabajo regular y no remunerado relacionado con una actividad agrícola practicada por personas que trabajan en la explotación en cuestión y que no reciben un salario (o que reciben una remuneración inferior al importe normalmente pagado por los servicios prestados) pero que son recompensados mediante el resultado económico del negocio agrícola;

c) el elemento de coste de la mano de obra de los costes de contratación vinculados a una actividad agrícola declarados por el agricultor.

A efectos del cálculo de los importes mencionados en el párrafo primero, letra a), los Estados miembros utilizarán los costes salariales a los que haya tenido que hacer frente realmente el agricultor. En casos debidamente justificados, los agricultores podrán solicitar utilizar los costes normalizados que determine el Estado miembro de que se trate con arreglo a un método que se describirá con más detalle en su plan estratégico de la PAC y que estará basado en el salario ordinario medio vinculado a una actividad agrícola a nivel nacional o regional multiplicado por el número de unidades de trabajo anuales declarado por el agricultor en cuestión.

A efectos del cálculo de los importes mencionados en el párrafo primero, letra b), los Estados miembros utilizarán los costes normalizados que determine el Estado miembro de que se trate con arreglo a un método que se describirá con más detalle en su plan estratégico de la PAC y que estará basado en el salario ordinario medio vinculado a una actividad agrícola a nivel nacional o regional multiplicado por el número de unidades de trabajo anuales declarado por el agricultor en cuestión.

4. Cuando se trate de personas jurídicas o de grupos de personas físicas o jurídicas, los Estados miembros podrán aplicar la reducción a que se refieren los apartados 1 y 2 respecto de los miembros de esas personas jurídicas o grupos, cuando el Derecho nacional contemple que cada miembro debe asumir derechos y obligaciones comparables a los de los agricultores individuales que tengan la consideración de jefes de la explotación, en particular respecto de su situación económica, social y fiscal, siempre que hayan contribuido a reforzar las estructuras agrarias de las personas jurídicas o grupos en cuestión.

5. El producto estimado de la reducción de los pagos se utilizará en primer lugar para contribuir a la financiación de la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad, en caso de que esté establecido en el plan estratégico de la PAC correspondiente, y, posteriormente, de las intervenciones enmarcadas en los pagos directos disociados.

Los Estados miembros también pueden utilizar la totalidad o parte del producto para financiar tipos de intervenciones con cargo al Feader, según se especifica en el capítulo IV, mediante la realización de una transferencia. Dicha transferencia al Feader formará parte de los cuadros financieros del plan estratégico de la PAC y podrá ser revisada en 2025, de acuerdo con el artículo 103. No estará sujeta a los límites máximos de transferencia de fondos del FEAGA al Feader establecidos en dicho artículo.

6. La Comisión estará facultada para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 152 que completen el presente Reglamento con normas que establezcan una base armonizada para el cálculo a efectos de la reducción de los pagos que se indica en los apartados 1 y 2 del presente artículo, a fin de proveer unas normas detalladas para la distribución de los fondos a los agricultores.»

2.- Alegaciones de la demandante.

Señala la actora -en esencia- que la infracción del artículo 17 del Reglamento se produce, en primer lugar, porque el Real Decreto establece un límite de 200.000 euros que no figura regulado en el citado Reglamento; por otro lado, no se restan todos los gastos laborales, cuando claramente el Reglamento permite restar los gastos laborales, pero exige que sean todos, en ningún caso algunos, o unos determinados gastos elegibles o limitados. Por lo tanto, debe declararse nulo el artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 por ser contrario al artículo 17 del Reglamento (UE) 2021/2115 y a los acuerdos del Trílogo de 28 de junio de 2021.

3.- Alegaciones de la parte demandada.

Por su parte, la demandada sostiene que, en la elaboración del PEPAC de España, desde un principio se planteó la procedencia de establecer límites a la cuantía de la ayuda que puede percibirse y que la elaboración del PEPAC se ha realizado de acuerdo con los preceptos recogidos en el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo de 2 de diciembre de 2021 por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados (el Reglamento UE).

Alega también que la actora interpreta que cuando el Reglamento UE habilita a los Estados miembros para restar los costes vinculados con la mano de obra lo hace en términos absolutos, "todo o nada", de tal forma que el único margen de actuación permitido a los Estados miembros sería decidir si se restan todos o no se resta ninguno, pero no establecer ningún tipo de gradación en su descuento.

Y sostiene que esta interpretación resulta incoherente con el sistema que establece el artículo 17 del Reglamento UE que permite a los Estados miembros no descontar ningún coste vinculado con la mano de obra (por lo que sería de aplicación del principio de "quien puede lo más puede lo menos") a la vez que incongruente con la posibilidad, también permitida, de aplicar reducciones progresivas a la cuantía de la ayuda efectivamente percibida. No parece que tenga sentido que quepa aplicar una reducción en el importe final de la ayuda (es decir, en el resultado final del proceso de cálculo) pero no sea posible aplicar reducción ninguna en los costes vinculados a la mano de obra (esto es, en uno de los elementos o factores del proceso de cálculo).

Añade que la propia Comisión Europea se ha manifestado en sentido contrario al criterio postulado por la actora (de "todo o nada"), una vez de manera expresa y otra de manera tácita:

- Expresamente, en la carta de fecha 16 de noviembre de 2021 contestando la consulta formulada en este sentido desde el Fondo Español de Garantía Agraria -FEGA- (aportada como Documento 20).

- Tácitamente, porque la Comisión no formuló observación alguna en su carta de 31 de marzo de 2022 (DOCUMENTO 18) cuando España propuso esta forma de aplicación de la limitación de pagos (capping) en la versión inicial de PEPAC de diciembre de 2021.

Y sostiene, además, que el propio Reglamento UE, aplicando un principio de subsidiariedad expresamente manifestado en su artículo 5, habilita a los Estados miembros a escoger entre diversas alternativas. El enfoque de la "nueva PAC" pasa de una política de cumplimiento de normas a otra de cumplimiento de objetivos, dejando a cada Estado que desarrolle en su Plan una estrategia de intervención específica para abordar las necesidades concretas que haya identificado y priorizado en relación con los objetivos específicos de la PAC, éstos sí, comunes a toda la UE.

4.- Decisión de la Sala.

Esta Sala considera que también en este extremo debe acogerse la postura defendida por la parte demandada. Veamos los razonamientos que nos conducen a esta conclusión.

En primer lugar, debemos tener en cuenta el tenor de los Considerandos 53 y 60 del Reglamento (UE) 2021/2115, que establecen:

«(53) Con el fin de garantizar que las ayudas a la renta se distribuyan de manera más equitativa, debe permitirse a los Estados miembros que limiten o reduzcan los importes de los pagos directos que superen un determinado umbral y el producto obtenido debe destinarse bien a los pagos directos disociados, y, de forma prioritaria, a la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad, o bien transferirse al Feader. Debe permitirse a los Estados miembros que tengan en cuenta el factor trabajo al aplicar el mecanismo para evitar que el empleo se vea afectado negativamente".

"(60) Incumbe a los Estados miembros prever una distribución específica de los pagos directos y reforzar las ayudas a la renta para quienes más lo necesitan. Diversos instrumentos que están a la disposición de los Estados miembros pueden ayudar eficazmente a alcanzar dicho objetivo, por ejemplo la limitación y la reducción progresiva, así como intervenciones como la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad y el pago a los pequeños agricultores. En sus planes estratégicos de la PAC deben exponerse los esfuerzos de los Estados miembros a dicho respecto. En función de las necesidades que existan para que los pagos directos se distribuyan de manera más equitativa, entre las que se incluyen las necesidades derivadas de la estructura específica de las explotaciones, los Estados miembros deben tener la posibilidad de optar por la aplicación de un pago redistributivo obligatorio con el porcentaje mínimo correspondiente, o por otras medidas adecuadas, por ejemplo el pago redistributivo con un porcentaje inferior».

Es a la luz de estos Considerandos y del artículo 5 del mencionado Reglamento -que pone el acento en el principio de subsidiariedad para habilitar a los Estados miembros a elegir entre diversas alternativas que le permitan alcanzar el cumplimiento de los objetivos previstos por la UE en la ejecución de la PAC- como tenemos que interpretar el artículo 17 del citado Reglamento, referido a la limitación y reducción progresiva de los pagos.

A este respecto, ninguna duda nos ofrece que la interpretación correcta es la defendida por la demandada. Cuando el artículo 17 establece que "Los Estados miembros podrán"limitar o reducir el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad o restar de este importe determinados conceptos vinculados a la mano de obra está atribuyendo a los Estados miembros la facultad para hacerlo o no hacerlo en las condiciones previstas en el precepto y esta previsión es coherente con lo dispuesto en los Considerandos antes citados.

Por ello, cuando el artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 dispone que "En todo caso, el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor no podrá superar los 200.000 euros",no puede considerarse que contravenga las previsiones del artículo 17 del Reglamento comunitario tantas veces mencionado.

En consecuencia, esta alegación de la demandante debe rechazarse.

C) Sobre la nulidad por falta de motivación y por infracción de los artículos 35 de la Ley 39/2015 y 9.3 de la Constitución .

1.- Alegaciones de la parte demandante.

Sostiene la actora a este respecto que, partiendo de la posibilidad que el Gobierno de la Nación tiene para establecer un límite de 200.000 euros por explotación, e incluso de no permitir que se restara gasto laboral alguno, no es menos cierto que esa decisión debe estar mínimamente motivada, y que en este caso no lo está.

Y añade que la obligación de motivación de los reglamentos no es una cuestión discutible dadas las más comunes jurisprudencia y doctrina, invocando en este punto la STS nº 414/2022, de 4 de abril y afirmando que en este caso la motivación es radicalmente inexistente. No se dice por qué se establece ese nuevo límite (o supercapping en la jerga agrarista), por qué la cuantía ha de ser 200.000 euros, o por qué no otra, y por qué el Ministerio de Agricultura, en contra de lo establecido en el artículo 17 del Reglamento 2021/2115 y en los acuerdos del Trílogo de junio de 2021 decide limitar los gastos laborales, o cuál es el impacto de esta medida en las explotaciones afectas y, sobre todo, en el empleo generado por éstas.

Afirma que nada de esto aparece en el expediente administrativo, ni en el PEPAC siquiera, por lo que nada sabemos de por qué el Gobierno de la Nación adopta esta decisión, por lo que se infringen los artículos 35 y 9 citados ut supra, lo que debe llevar a la nulidad de este límite de 200.000 euros, también por este motivo.

2.- Alegaciones de la demandada.

La parte demandada niega que exista la falta de motivación aducida de contrario y acude a la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) para justificar su posición, destacando expresamente el contenido del apartado II.3 ("análisis de alternativas")que razona sobre la imprescindibilidad de aprobación del reglamento para el logro de los fines perseguidos, pero sólo en la medida necesaria para establecer un régimen de regulación de las intervenciones del Plan Estratégico de la PAC y los procedimientos de solicitud, gestión, control y pago de las mismas.

Alude también al contenido de la página 18 (donde se justifica la opción por el establecimiento de un "mecanismo de degresividad y capping", coherente con la propia estructura del sector de la producción agraria, descrito en la página 46 de la propia Memoria, destacando en la página 56 las características del sector económico al que va dirigida la norma, que precisa en las páginas 60 y 62.

También recuerda que la Memoria indica que "el apoyo de la PAC resulta sumamente necesario en el sector agroalimentario español, con el fin de acercar la renta de las explotaciones a los ingresos del resto de la sociedad española, dado que actualmente es un 30% inferior a la del resto de sectores, con ayudas enfocadas a quien más necesite de las mismas, que ayuda a preservar el entorno y a dinamizar la economía rural"(página 50), y se explica que "el grueso del presupuesto del FEAGA se destina a financiar los pagos directos, que representan 4.800 millones de euros al año. Estas ayudas son un elemento esencial de apoyo a la renta de los agricultores y agricultores. Funcionan como una red de seguridad para sus ingresos, jugando un importante papel en la residencia y la estabilidad de las explotaciones. Actualmente, estas ayudas representan en España el 11% de los ingresos y el 23% de la renta en el sector agrario. Con ello, permiten al sector ser más rentable y competitivo y menos vulnerable a las fluctuaciones de los costes de producción y la volatilidad de los precios de mercado, como ocurre en el contexto actual derivado de la invasión rusa de Ucrania, por las inclemencias climáticas. Sin estas ayudas a la renta, el porcentaje anual de explotaciones que experimentarían caídas de rentas superiores al 30% se incrementarían 10 puntos".Sobre este propósito declarado de apoyar más a quien más lo necesite se insiste en la Memoria que "la PAC del nuevo período 2023-2027 cuenta con una serie de instrumentos para asegurar una distribución más equitativa de las ayudas y una mejor orientación hacia las cuestiones prioritarias. Así, se apoyarán especialmente las rentas de quienes más lo necesitan: jóvenes, mujeres, pequeñas y medianas explotaciones agrarias y sectores en dificultad; así como a quienes proporcionen más beneficios a la sociedad, por su respeto al medio ambiente y al clima"(página 51).

Alude igualmente al PEPAC, del que trae causa el Real Decreto y cuyas previsiones se limita éste a reproducir, así como a los análisis necesarios plasmados en los documentos que indica (documento de partida del Subgrupo de Trabajo del Objetivo Específico 1 -DOCUMENTO 5-, análisis DAFO -DOCUMENTO 6-, análisis de necesidades -DOCUMENTO 7- y propuesta de priorización de necesidades -DOCUMENTO 8-) y recogidos en el propio PEPAC (capítulo 2, "Evaluación de las necesidades y de la estrategia de intervención",y 3, "Coherencia de la estrategia y complementariedades").

Por último, afirma que también se ha evaluado el impacto económico. Aunque no referido específicamente al mecanismo de degresividad y capping, el Plan Estratégico de la PAC incluye una estimación del efecto conjunto de la ayuda básica a la renta y de la ayuda redistributiva complementaria en el nuevo sistema en comparación con el anterior (páginas 372-374), señalando que lo que no es exigible es que se lleve a cabo una evaluación de impacto individual por cada una de las medidas o previsiones contenidas en la norma.

3.-Decisión de la Sala.

Vistas las alegaciones de las partes a este respecto y consultada la MAIN y la documentación obrante en las actuaciones, esta Sala no alberga duda alguna de que la decisión del Real Decreto de regular el artículo 16.4 en los términos en que lo hace está suficientemente motivada.

Esta conclusión se asienta sobre la doctrina que esta Sala tiene establecida en relación con la motivación de los reglamentos, concretada -entre otras varias- en la STS nº 414/2022, de 4 de abril (RC 300/2020), en la que se dispone:

«2. Decisión del Tribunal. Centrado ahora el debate en la mera exigencia procedimental de la aducida motivación del RDR que se denuncia en la demanda --a la que ninguna objeción expresa se hace en la contestación a la demanda-- debemos comenzar por recordar que, en efecto, el artículo 129 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone en su artículo primero que "[ e]n el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios."

La exigencia de la motivación, si bien es propicio en el ámbito de los actos administrativos, como garantía de evitar la arbitrariedad en las decisiones adoptadas por las Administraciones Públicas, es lo cierto que la Jurisprudencia viene desde hace tiempo imponiendo dicha exigencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Que ello es así lo pone a las claras de manifiesto lo razonado en la sentencia de este Tribunal de 3 de noviembre de 2010, dictada en el recurso 480/2009 (ECLI:ES:TS:2010:5815), cuando declara que, si bien no existe un precepto similar al previsto para los actos administrativos (ahora el artículo 35 de la vigente Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), es lo cierto que los principios que se imponen para el ejercicio de la potestad reglamentaria, obligan a dar cuenta o justificar la finalidad y contenido de la norma reglamentaria.

No se requieren mayores justificaciones para llegar a la conclusión expuesta porque, en la actual normativa, si en el transcrito artículo 129.1º de la Ley de procedimiento actual se exige el cumplimiento de esos principios, es indudable que el Legislador está imponiendo que en el ejercicio de la potestad reglamentaria se debe justificar esa necesidad, eficacia, proporcionalidad, transparencia y eficiencia que debe concurrir en la norma que se aprueba, es decir, no solo se requiere de manera expresa la motivación de la norma que se pretende aprobar, sino que esa motivación debe abarcar dichos principios. Y ello; sin olvidar que el ejercicio de dicha potestad está condicionada, como se dispone en el artículo 128 de la citada Ley, al principio de jerarquía normativa que es quizás el más relevante --de ahí su exigencia individualizada-- y que también requiere una justificación de dicha potestad; esto es, la necesidad de la motivación de los reglamentos. Obviamente dicha motivación no puede plasmarse en el articulado del reglamento, sino que es en el procedimiento de elaboración donde debe constar, adquiriendo una especial relevancia a estos efectos la MAIN, cuya finalidad es precisamente dicha justificación de la norma que se pretende aprobar; debiendo trasladarse sus consideraciones más relevantes a la mima Exposición de Motivos, como tendremos oportunidad de examinar posteriormente en el caso de autos.

Ahora bien, sentado lo anterior y dada la naturaleza de la motivación como exigencia formal, es decir, del procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria; debe tenerse en cuenta que esa misma jurisprudencia ha modulado la concurrencia de dichos requisitos a los efectos de la declaración de nulidad del reglamento por estos vicios de procedimiento. Es decir, los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación.

En el sentido expuesto debe traerse a colación la sentencia de esta Sala 524/2019, dictada en el recurso 58/2017 (ECLI:ES:TS:2019:1249) en la que, con abundante cita, se declara:

"... [D ]esde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (...), y que los trámites ahí contemplados constituyen límites formales de dicha potestad y habilitan para el control judicial de su ejercicio, atribuido el artículo 106 de la Constitución, en relación con el 26 de la Ley 50/1997 y el 1º de la 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción.

"Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad... es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

"... Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos, directa o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la Ley, prevista en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997 (...)"

Y en ese mismo sentido, es oportuna la cita de la más reciente sentencia de 21 de enero de este mismo año, dictada en el recurso 138/2019 ( ECLI:ES:TS:2022:172) en la que, en relación con el debate que ahora aquí nos ocupa, declaramos sobre la exigencia de la motivación:

"... Sobre este último aspecto de la motivación, señala la STS de 13 de noviembre de 2000, que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la STS de 22 de junio de 2004, cuando señala que "el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales".

Las anteriores consideraciones son trascendentes en el caso de autos para rechazar el planteamiento extremo que se hace en la demanda sobre la declaración de nulidad de todo el RDR por la ausencia de la motivación. Nos referimos, como ya antes acotamos, a esa amplia pretensión y no a las cuestiones específicas en que se invoca esta falta de motivación para determinados preceptos, que, como ya antes se dijo, deberán ser objeto de examen en un momento posterior. Lo que ahora debemos examinar es si incurre el RDR en el vicio de falta de motivación con entidad suficiente para comportar la nulidad radical y absoluta de todo él; que es la petición principal que se hace en la demanda.

No considera este Tribunal que en el caso de autos puede concluirse que existe una omisión de la motivación del RDR de entidad tal como para hacer esa declaración absoluta de toda la norma reglamentaria y ello por cuanto es lo cierto que, tanto en su Exposición de Motivos, como en la MAIN, se deja constancia de la finalidad de la norma y la justificación de esos principios que se imponen en el ya mencionado artículo 129. Incluso ese criterio viene avalado en el mismo informe del Consejo de Estado, en contra, en este ámbito que examinamos, de lo aducido al respecto por la defensa de la recurrente, en cuanto el máximo órgano consultivo deja constancia de la suficiencia, en términos generales, de la MAIN (paginas 22 y siguientes), sin perjuicio de que, bien es cierto, se eche de menos que respecto de algunas reformas en concreto, las justificaciones en la MAIN son " parcas" o incluso manifiestamente insuficientes, pero en relación a determinadas cuestiones, lo cual, como venimos sosteniendo, no pueden provocar la nulidad de toda la norma, sino, en su caso, de los concretos preceptos a que se refieren esas cuestiones, atendiendo al examen que, de manera subsidiaria a la petición de nulidad absoluta, se aducen en la demanda.

Las anteriores consideraciones sobre los defectos formales en la elaboración de los reglamentos como causa de nulidad que tiene establecido la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, obliga a rechazar no solo la pretendida nulidad de todo el RDR de reforma que se impugna, sino incluso aquellas concretas materias que se consideran, no sin cierta inconcreción, viciadas de ese mismo grado de nulidad. En relación a lo primero, es decir, la nulidad de todo el RDR, hemos de señalar que pese a las críticas, no exentas de inconcreción, que se hacen en la demanda, es lo cierto que en el procedimiento seguido para la elaboración del reglamento que aquí se impugna se han seguido los trámite previstos en la normativa correspondiente y hay constancia en el expediente de la exhaustividad de dicha tramitación, con una abundante información, pese a la urgencia que se requería para la aprobación de la reforma del RA, aunque bien es verdad que esa demora solo es debida a la parsimonia del titular de la potestad reglamentaria, a lo que no es ajena la importancia que comportaba la trasposición de la Directiva comunitaria e incluso el debate, del que se deja constancia en la MAIN, sobre si dicha trasposición debía comportar la aprobación de un nuevo RA o la reforma del vigente.

Y al hilo de lo expuesto es necesario hacer una aclaración, la ausencia de motivación no puede confundirse con no compartir las razones de la motivación. Lo que se impone al titular de la potestad reglamentaria es que para la aprobación de la norma deje constancia de las razones que llevan a su promulgación y la oportunidad y necesidad de la regulación que se hace; y otra cosa es que dichas razones y justificaciones no se compartan por quien impugna la norma reglamentaria. Así sucede en cuanto a los reproches genéricos que se hacen en la demanda cuando se afirma que el hecho de que el RDR de reforma trasponga la DA no le exime de esa necesidad de motivación, lo cual ha de interpretarse en sus justos términos.

En efecto, si nuestro RA, con ocasión de la reforma --muchas veces existía ya normativa en la redacción anterior, como se verá posteriormente--, siguiendo los criterios de la DA, reformada, establece unas normas en concreto que pretenden garantizar la imposibilidad de que las armas inutilizadas no puedan volver a ser transformadas, o cuando extrema a regulación de armas que, aun cuando no sean de fuego, pueda ser transformadas como tales, la motivación podrá predicarse de la forma en que se traspone la norma comunitaria, que ya tiene y constituye motivación más que suficiente para las exigencias que se imponen. Pero es que, así delimitado el debate, no parece, y no se ofrecen motivos concretos en contra, que la trasposición de la norma comunitaria, por su claridad, requiera muchas más razones en cuanto a la forma en que debían quedar redactados los preceptos de nuestro RA que debían ser objeto de reforma.

Es cierto, tendremos ocasión de examinarlo, que con ocasión del RDR, la modificación del RA ha supuesto modificar preceptos al margen de dicha trasposición. Que ello es así se reconoce no solo en la MAIN sino incluso la misma Exposición de Motivos. Ahora bien, esas modificaciones son, en la mayoría de los supuestos, eso, modificaciones de normativa anterior, muchas veces vinculando la reforma a una normativa comunitaria que, como se recuerda permanentemente, constituye una regla de mínimos, lo cual no excluye que se pueda exigir una especial motivación. Ahora bien, en la medida que se trata de eso, de modificaciones de la regulación anterior, dicha exigencia formal ha de ser examinada con el criterio finalista que ya vimos impone la jurisprudencia. Buen ejemplo de lo que se quiere decir es la reforma que se hace respecto de las armas de aire u otro gas comprimido, o incluso la propia definición de armas, ahora ya no limitada a las de fuego, cuando es lo cierto que las armas que ahora se incluyen en la reforma, ya estaban, en mayor o menor medida, en la redacción anterior del RA. Así pues, deberá convenirse que la exigencia de la motivación, entendida en el sentido expuesto, ha de quedar relativizada porque esa motivación trae causa de cuando se incorpora al RA, antes de la reforma de 2020, esa concreta regulación.

Debemos desestimar la petición de nulidad del RDR, sin perjuicio, insistimos, del examen que deberá hacerse de esa exigencia de la motivación, al examinar los concretos preceptos y materias a que se hace referencia en la demanda.»

En el mismo sentido, cabe recordar que la STS nº 676/2024, de 22 de abril (RC/A 554/2022) señala en su Fundamento Quinto:

«Como es sabido, tratándose de reglamentos, la motivación habrá que buscarla en los antecedentes y evolución de esa normativa, en el preámbulo, así como en los trámites que jalonan el procedimiento de elaboración: qué razones hay para plantearse la iniciativa reglamentaria según la consulta pública, qué observaciones se hacen a lo alegado en fase de audiencia ya sobre un proyecto articulado, más los distintos informes exigibles. Y fuera de los reglamentos autónomos, añádanse las razones deducibles de las normas de rango superior cuando se trate de reglamentos ejecutivos o de desarrollo».

Pues bien, analizando a la luz de esta doctrina jurisprudencial el preámbulo del Real Decreto, así como los apartados de la MAIN y la documentación obrante en las actuaciones citados por la parte demandada (a los que expresamente nos remitimos), cabe concluir que dicha norma está suficientemente motivada, por más que esa motivación no se comparta por la parte recurrente o, en definitiva, no sea la que más favorece a sus intereses, dado que de todo ello puede deducirse sin dificultad las razones que han inspirado y justificado la regulación impugnada y su coherencia con la normativa comunitaria y nacional que le sirven de cobertura, sin que los términos del precepto impugnado desborden los límites del margen de actuación que a los Estados miembros cabe reconocer en virtud del principio de subsidiariedad.

En consecuencia, cabe concluir que la impugnación del artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 debe ser rechazada.

OCTAVO.- Impugnación del artículo 24 del Real Decreto 1048/2022 y de los artículos que lo desarrollan : 27 , 28 , 29 , 30 y 34, Anexos XII y XIII del mismo Real Decreto

I. Alegaciones de la demandante.

Sostiene la demandante -en esencia- que los artículos citados son nulos por infracción del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por falta de motivación, por arbitrariedad, y por infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

En primer lugar, alega la demandante que el artículo 24 establece nueve ecorregímenes teniendo en cuenta los beneficios sobre el clima y el medio ambiente que se persiguen en los ámbitos de la Agricultura de Carbono o la Agroecología. Y que, en lo que ahora interesa, para la aplicación de esos nueve ecorregímenes, se consideran los siguientes tipos de superficie:

a) Pastos Húmedos.

b) Pastos Mediterráneos.

c) Tierras de Cultivo de Secano.

d) Tierras de Cultivo de Secano Húmedo.

e) Tierras de Cultivo de Regadío.

f) Tierras de Cultivo bajo agua.

g) Cultivos leñosos en pendiente menor al 5 %.

h) Cultivos leñosos en pendiente igual o mayor al 5 % e inferior al 10 %.

i) Cultivos leñosos en pendiente igual o mayor al 10 % y bancales.

j) Cultivos permanentes, incluyendo a los cultivos leñosos.

Pues bien, a juicio de la demandante, no sólo no existe ninguna motivación de esta división a lo largo del expediente administrativo, sino que la solución adoptada por el Ministerio de Agricultura y santificada en el Real Decreto impugnado es absurda, al adoptar criterios de división contradictorios entre sí, señalando para acreditar la arbitrariedad del Real Decreto en este punto el informe para la revisión anual del PEPAC de la Junta de Andalucía y la Universidad de Córdoba, que pondría de manifiesto la mala fundamentación de estas medidas. A su juicio, este informe es sumamente revelador de hasta qué punto las decisiones del Ministerio de Agricultura han sido arbitrarias.

Alega, con base en ese informe, que la división del artículo 24 discrimina a los agricultores sevillanos al aplicarle, para los ecorregímenes, divisiones, como hemos dicho, arbitrarias, caprichosas y contradictorias, sin la más mínima motivación, que por arbitrarias necesariamente generan innecesarias distorsiones en los mercados interiores y en la competencia, tanto por generar primas inexplicables e inexplicadas a favor de determinados territorios en detrimento de otros, o al no distinguir entre territorios cuando sí existen condiciones para plantear tal distinción, de manera que se peca tanto por exceso como por defecto.

Por todo ello, la regulación que se impugna debe considerarse nula de pleno derecho, dadas las infracciones del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115, del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

Y añade: "Para el supuesto lejano de que no fuera declarado nulo el artículo 24 y concordantes, la elección del plazo decenal para el cálculo de la pluviometría para la división del artículo 24 es profundamente injusta y contraria al principio de igualdad, al mezclar años de sequía con años de pluviometría normal, que provocan un descenso enorme de las medias en el Sur de España, y más concretamente en la Provincia de Sevilla"

Afirma en este punto que debería haberse habilitado en la norma un sistema de corrección que hubiera obviado los años con sequía declarada, porque de otra manera se atenta contra el derecho a no ser discriminados de los agricultores y ganaderos de la Sierra Norte de Sevilla. Esta discriminación, por supuesto, altera el mercado interior y la competencia, al dejar inexplicablemente a los agricultores y ganaderos de la Sierra Norte de Sevilla en peores condiciones para competir con sus homólogos del Norte, por una circunstancia puramente climática. Necesariamente, esta discriminación supone una infracción del artículo 14 de la Constitución, y del artículo 9 del Reglamento (UE) 2021/2115, que debe llevar a la nulidad de la elección del periodo decenal finado para el cálculo de la pluviometría como magnitud para diferenciar pastos y secanos húmedos o no.

II. Alegaciones de la parte demandada.

Recuerda la demandada que la exigencia de la motivación, si bien es propicia en el ámbito de los actos administrativos, como garantía para evitar la arbitrariedad en las decisiones adoptadas por las Administraciones Públicas, sin embargo, también se viene imponiendo desde hace tiempo en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Obviamente dicha motivación no puede plasmarse en el articulado del reglamento, sino que es en el procedimiento de elaboración donde debe constar, adquiriendo una especial relevancia a estos efectos la MAIN, cuya finalidad es precisamente dicha justificación de la norma que se pretende aprobar; debiendo trasladarse sus consideraciones más relevantes a la misma Exposición de Motivos.

Y señala que el Real Decreto impugnado es un fiel reflejo del diseño de las intervenciones de ayuda recogidas en el PEPAC de España que ha sido aprobado por Decisión de Ejecución de la Comisión europea (como se establece en su preámbulo).

Añade que en el propio PEPAC se explican y justifican todas las intervenciones puestas en marcha, así como las posibles implicaciones en el mercado interior y su cumplimiento con la OMC; habiendo sido aprobadas estas intervenciones, como se indica anteriormente, por la Comisión Europea tras una serie de recomendaciones realizadas por la misma Comisión durante la fase previa a la aprobación del PEPAC.

En concreto, los ecorregímenes se encuentran recogidos en el PEPAC aprobado en las páginas 607 a 723, de tal modo que para cada uno de los nueve ecorregímenes se dedican doce apartados que abordan la práctica totalidad de las cuestiones planteadas en este recurso

En relación a las cuestiones invocadas por la recurrente, sobre las que alega ausencia de motivación, conviene señalar que los ecorregímenes, aun siendo pagos desacoplados de la producción, son regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal ( artículo 31 Reglamento (UE) 2021/2115), y han de dar respuesta a los objetivos específicos planteados en la PAC en relación con las necesidades detectadas por los Estados miembros en el análisis de situación de partida (objetivos 4, 5 y 6, fase I de elaboración del PEPAC "Diagnostico y análisis de necesidades" ).

Por estas razones, se han incluido dentro de los ecorregímenes prácticas relacionadas con la agricultura de Carbono y la agroecología que favorecerán, por un lado, el aumento de la capacidad de sumidero de Carbono de los suelos, y por otro, el incremento de la biodiversidad, dando respuesta a las necesidades y objetivos mencionados anteriormente.

De este modo, y dado que estamos ante un objetivo medioambiental, a la hora de establecer la división propuesta para los distintos tipos de superficie que se han establecido para el cobro de los ecorregímenes no se ha tomado en consideración el criterio de productividad, sino que se han tenido en cuenta prácticas determinadas (acordadas y consensuadas con todos los implicados) beneficiosas para el clima y el medio ambiente, máxime bajo la premisa de que se trata de un pago desacoplado de la producción (y por tanto de la productividad de cada tipo de superficie).

Asimismo, se trata de pagos compensatorios conforme a lo previsto en el apartado 7 del artículo 31 del Reglamento (UE) 2021/2115, de tal modo que los importes establecidos a percibir por la realización de cada una de estas prácticas han tenido en cuenta los costes adicionales y el lucro cesante que conlleva la realización de las mismas. Es decir, si se pagan importes diferentes para cada práctica, es porque para cada una de ellas comporta costes adicionales y lucros cesantes diferentes.

Los costes adicionales y lucro cesante generados se corresponden con los importes máximos a percibir, estableciéndose también unos importes mínimos atendiendo a las disponibilidades presupuestarias y al necesario efecto remunerador para que estas prácticas tengan acogida y se corresponden en cada caso con el importe a percibir en el supuesto de que todos los agricultores solicitaran y realizaran cada práctica.

Igualmente, y en cumplimiento de la normativa UE, se establece un importe planificado sobre la base del grado de acogida esperado anualmente de cada práctica en cada tipo de superficie.

Es decir, que los importes están suficientemente documentados, así como la metodología de cálculo de estos, que está certificada conforme a la normativa UE y forma parte de la documentación anexa al PEPAC disponible en la web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Estos estudios avalan y fundamentan, además, otras cuestiones sobre las que, de forma improcedente, se alega la falta de motivación y justificación

Por otra parte, alega la demandada que la pluviometría (como puede comprobarse en la situación de sequía actual en la que también los índices de pluviometría se han utilizado para otorgar las ayudas a la sequía bajo el Real Decreto Ley 4/2023) condiciona la disponibilidad y la propia fenología de los cultivos y los pastos; por ello, y en aras de la simplificación, se ha utilizado este criterio, objetivo y fácilmente comprobable, que no genera incertidumbres a los agricultores y ganaderos.

Además, este criterio permite establecer otros requisitos de los ecorregímenes como serían las cargas ganaderas a respetar en el caso de la práctica de pastoreo extensivo que son mayores en el caso de pastos húmedos que en los pastos mediterráneos, o los límites del barbecho en la práctica de rotación de cultivos.

Se ha optado por un período de 10 años, precisamente para mantener esa objetividad y evitar fenómenos climáticos adversos y no habituales en años puntuales. Además, las condiciones meteorológicas de los últimos años siguen un patrón de recurrencia muy condicionado por el cambio climático, por lo que remontarse a años anteriores nos alejaría de la referencia más apropiada para la finalidad perseguida.

III. Decisión de la Sala.

Tampoco en este caso la Sala alberga duda alguna de que la razón asiste a la parte recurrida. Aun reconociendo el loable esfuerzo dialéctico de la parte actora para tratar de justificar un resultado favorable a sus intereses, no podemos dejar de atender a las exigencias derivadas de la doctrina que tenemos establecida sobre la motivación en los reglamentos.

Y es que en el presente caso apreciamos que las decisiones tomadas por el legislador reglamentario, plasmadas en el contenido del reglamento, son coherentes con lo que ha sido el procedimiento de elaboración de la norma, ajustándose a las exigencias de motivación establecidas legal y jurisprudencialmente al plasmar en la MAIN y en el préambulo del Real Decreto las referencias a la finalidad perseguida y a las decisiones que los Estados miembros habrán de implementar para alcanzar el logro de aquélla.

En este punto conviene recordar que el preámbulo establece:

«La gran novedad de la futura PAC es su cambio de enfoque, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos. Los objetivos generales son tres: el fomento de un sector agrícola inteligente, resistente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria; la intensificación del cuidado del medio ambiente y la acción por el clima, contribuyendo a alcanzar los objetivos climáticos y medioambientales de la Unión Europea, y el fortalecimiento del tejido socioeconómico de las zonas rurales. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha propuesto un Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio rural vivo».

Por ello, sin restar -como decíamos- mérito alguno al esfuerzo desarrollado por la actora ni al informe aportado por ella en apoyo de su pretensión, debemos recordar que, con arreglo a nuestra doctrina, dada la naturaleza de la motivación como exigencia formal del procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria; es preciso modular los efectos derivados de los vicios de procedimiento, de manera que los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo que desconozca que el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba.

Por ello, aun siendo legítimo que la parte recurrente acuda al informe antes citado como soporte de sus pretensiones, no debemos olvidar que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado también se han tenido en cuenta otros índices y otras variables también basadas en estudios científicos, que pueden considerarse dentro del margen de discrecionalidad técnica de que goza la Administración para configurar el contenido de los reglamentos al no ser manifiestamente irrazonables, aunque no sea compartidos por la parte actora. A estos efectos, conviene resaltar que la razonabilidad del contenido reglamentario ahora impugnado puede deducirse atendiendo a los principales hitos del propio proceso de elaboración del reglamento, entre los que cabe destacar la amplia participación en dicho proceso de instituciones y colectivos afectados, los estudios llevados a cabo, así como el hecho de que dicho contenido sea reflejo del contenido del PEPAC, el cual fue por fin aprobado por la Comisión Europea mediante Decisión de Ejecución de 31 de agosto de 2022.

En definitiva, cabe aplicar aquí lo que dijimos en la STS de 21 de enero de 2022 (RC 138/2019): "La decisión administrativa (...) resulta suficientemente justificada por los estudios e informes técnicos que figuran en el expediente, sin que resulte contraria al ordenamiento jurídico, por lo que no puede prosperar frente a ella, como motivo de nulidad, la valoración particular de la demandante, con apoyo en el informe pericial citado, incluida la relativa a la eficacia y justificación técnica de la medida, que no puede imponerse a la valoración que de manera razonable se lleva a cabo por la Administración en el ejercicio de su potestad normativa".

En consecuencia, también la demanda debe ser rechazada en este extremo.

NOVENO. Conclusiones y costas.

A tenor de lo expuesto en los anteriores Fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el recurso interpuesto en cuanto los extremos del Real Decreto que habían sido impugnados, cuyo contenido se confirma por ser ajustado a Derecho.

Y, conforme a lo prevenido en los artículos 93 y 139 de la LJCA, imponemos las costas a la parte recurrente, si bien, haciendo uso de la facultad moderadora prevista en dicho precepto fijamos su importe en un máximo de cuatro mil euros (4.000 €) por todos los conceptos, más el IVA si procediere.