Sentencia Contencioso-Administrativo 758/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1815/2023 de 13 de junio del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Se impugna en este recurso la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (Sección Segunda) el 20 de diciembre de 2022, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por la entidad PLENOIL S.L. contra la sentencia n.º 98/2022, de 26 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 6 de Oviedo en el procedimiento ordinario n.º 182/2021.

En esta última sentencia, el referido Juzgado había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mencionada entidad contra la resolución de fecha 14 de junio de 2021, dictada por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Avilés, que desestimó la solicitud de licencia presentada por PLENOIL S.L. para llevar a cabo obras e instalación de una actividad de Unidad de suministros de combustible y lavadero de vehículos, en la avenida Conde Guadalhorce n.º 51 de la referida localidad (Expediente NUM000).

En esencia, la sentencia que ahora se recurre en casación, tras aludir a la normativa y jurisprudencia aplicables, justificó su decisión en los siguientes razonamientos:

«CUARTO.-APLICACIÓN AL PRESENTE SUPUESTO.

La aplicación al presente supuesto de la normativa trascrita, y la doctrina del TC, conduce a la desestimación del recurso, y ello por los siguientes motivos: 1º La licencia se solicita para ejecutar las obras de instalación de una Unidad de Suministro de combustible para venta al público y lavadero de vehículos, a implantar por la empresa PLENOIL en la parcela de la Avenida Conde de Guadalhorce número 51, con referencia catastral 4078112TP6247N0001OZ, en el Término Municipal de Avilés (Asturias), siendo una parcela actualmente desocupada y sin actividad (Así se define en la menoría del el Proyecto aportado). Es decir, no se insta licencia para una instalación complementaria, instrumental o accesoria a un centro comercial ya instalado, o que se ejecute de forma coetánea. De forma que no nos encontramos en el ámbito que define el Preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2013. En este punto, cabe citar lo que razona la STJ de Galicia de 3 de junio de 2022 (recurso 4095/2022): "Del expediente administrativo se constata que a la parcela le resulta de aplicación la ordenanza 10 titulada edificación residencial exterior del instrumento de ordenación provisional de fecha 24 de julio de 2019 aprobado por el Ayuntamiento de Vigo, a su vez el artículo 8 apartado 10 ordinal 17 y siguientes que hacen referencia al régimen de usos aplicables a los terrenos incluidos en el ámbito de la aplicación de la ordenanza 10 permiten la implantación de usos comerciales en uso compatible en su categoría primera y como uso permitido en edificio independiente en sus categorías primera segunda y tercera en el que se habilita asimismo el desarrollo de actividades industriales en ese suelo.

En este sentido la apelante en relación con el artículo 3 del Real Decreto Ley 6 del año 2000 entiende en su interpretación que el hecho de que el régimen de usos asignados a la parcela no admita de forma expresa la implantación de una estación de servicio no impide que sea posible y de hecho la normativa establece expresamente la 19 ausencia de limitaciones para ello cuando como aquí sucede la parcela se encuentra localizada en un entorno comercial e industrial.

El Real decreto ley cuatro del año 2013 de 22 de febrero de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de creación de empleo en el artículo 40 que venía de hecho a modificar el artículo 3 del Real decreto ley 6 del año 2000 y para promover en su caso una mayor competencia en el sector de los hidrocarburos permitía a los grandes establecimientos comerciales incorporar entre sus equipamientos las estaciones de servicio incluyendo la incorporación de puntos de suministro de combustible como equipamientos de carburante a establecimientos comerciales individuales o agrupados centros comerciales, parques empresariales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales.

Así debemos señalar que a la vista del proyecto "Proyecto único industrial y de construcción de una unidad de suministro de combustibles en Vigo", redactado por Juan Pablo y visado por el COIIGG el 28.01.2020 y el 22.04.2020 y en la referencia en que incide la apelante relativa a la aplicación del artículo 43 apartado segundo de la ley del sector de hidrocarburos no encontramos que pueda ser relevante tal y como lo plantea, ya que no se pretende la instalación de un punto de suministro de combustibles a vehículos como un equipamiento de algunos de los establecimientos señalados en el artículo 3 apartado primero del Real decreto ley 6 del año 2000, tal como pudiera ser un centro comercial, parque comercial, agrupación de centro comercial, establecimiento de inspección técnica de vehículos o polígonos industriales al no existir un previo uso asignado a dicha parcela, por lo que difícilmente podríamos referir una compatibilidad de actividad económica de la estación de servicio.

Debemos igualmente tener en cuenta que la Sentencia de fecha 5 de febrero de 2020 de la Sala Tercera (Secc 5ª) del Tribunal Supremo nos ilustra sobre este particular lo siguiente "la interpretación del artículo 3 del Real Decreto ley 6/2000 ha de ser la que impone la posibilidad de instalar una estación de servicio de venta al por menor de productos petrolíferos, en todos aquellos supuestos en que el planeamiento autorice la ubicación de algunas de las instalaciones a que se hace referencia en el párrafo primero del precepto, se contemple o no dicha posibilidad en el planeamiento vigente y sin posibilidad de que éste altere esa dotación cuando autorice dichas instalaciones." Y así sigue diciendo: "Ese es el presupuesto urbanístico y el respeto de la norma básica a las competencias autonómicas, la determinación de instalación de centros comerciales, pero una vez autorizados, incorporar una estación de servicio se impone por el precepto básico estatal. Bien es verdad que el precepto establece una facultad ("... podrán incorporar...") que no deja de ofrecer problemas interpretativos, pero que no puede suponer otra posibilidad que entenderla referida al titular que solicita la licencia, porque lo que hace el precepto es facultar a los propietarios de terrenos en que el planeamiento autoriza la instalación de un centro comercial, poder incorporar al mismo una estación de servicio; sin que dicha instalación sea imperativa como parece deducirse del precepto en su redacción originaria."

En cuanto al posible cumplimiento en la referencia que hace la legislación sectorial de la construcción de un establecimiento comercial individual de planta baja destinado a exposición de y venta de productos relacionados con el automóvil al que se incorpora una unidad de suministro debemos indicar que esto no resulta del proyecto presentado ya que fácilmente de su lectura se puede comprender que la venta de carburantes y combustibles líquidos para el automóvil es la actividad principal no la accesoria, en este aspecto debemos referirnos al proyecto en qué la caseta prefabricada de una sola planta con superficie construida de 47,75 m2 al que se refiere el apartado 1. 3.6 titulado edificaciones auxiliares tiene una superficie de 47,75 m2 mientras que la superficie destinada a la venta de combustibles en el que tiene en su parte superior una marquesina es de 256,36 m2, señalando además que el artículo cuatro apartado 10 parágrafo quinto del instrumento de ordenación provisional que singulariza este particular en cuanto a la aplicación de los preceptos citados por el apelante, advierte que el uso de estación de servicio admite como actividad complementarias las de pequeño comercio sin que en ningún caso los usos complementarios puedan desvirtuar el carácter de la actividad principal como es el caso que nos ocupa y más como se constata de las actuaciones antes de su colocación sobre la finca no había en ella ni en el entorno establecimiento comercial destinados a uso comercial o industrial".

2º Por otro lado, el suelo se sitúa en la zona denominada "Central" en el PGOU de Avilés, cuyos usos aparecen limitados en el art. 5.21 de las normas urbanísticas de dicho PGOU, y así, no se autoriza cualquier uso comercial, dado que expresamente se prohíben aquellas actividades que sean especialmente molestas o contaminantes, limitando la posibilidad a instalar almacenes, pequeños talleres y PYMES asimilables. Ni siquiera consta que en la parcela se permitiera la instalación de un centro comercial, por sus características. Frente a ello, sí se prevé en las Normas Urbanísticas del PGOU, suelo para uso terciario, destinado a locales abiertos al público como predominante, y en los que excluyéndose el uso industrial, sí se declara como compatible, de forma expresa, la instalación de estaciones de servicio, gasolineras o instalaciones de suministro de combustible al por menor, que tendrá la consideración de compatible, de forma que es acorde a la normativa sectorial ya citada.

Es más el propio art. 43.2 hace referencia a la compatibilidad de este tipo de instalaciones con los usos que sean aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio, y precisamente el art. 5.21 de las Normas Urbanísticas del PGOU de Avilés, hace expresa referencia a evitar en esa zona actividades molestas y contaminantes, admitiendo únicamente las que no lo sean especialmente. Y esa actividad es evidente que es molesta y peligrosa, y está sometida al procedimiento de autorización del RAMINP.

3º No es cierto que la Resolución administrativa impugnada no aparezca motivada. Sabido es que el art. 35 de la LPACAP establece que "1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos...",y el art. 229 del TROTU establece: "6. Toda denegación de licencia deberá ser motivada con referencia explícita a la norma o planeamiento que esté en contradicción con la licencia solicitada".Esta exigencia de motivación está destinada y tiene como finalidad conocer el fundamento, circunstancias o motivos de la decisión administrativa para facilitar el conocimiento y posterior defensa del interesado o afectado, por lo que se conecta con el derecho fundamental a la tutela efectiva y al derecho de defensa, así es garantía de que la decisión no se toma arbitrariamente sino fundada y razonadamente, permitiendo a los interesados poder combatir esa fundamentación cuando haya discurrido fuera de los márgenes legales y jurídicos, en suma exteriorizando las reflexiones que han conducido al fallo como factor de racionalidad en el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Ahora bien, es doctrina jurisprudencial consolidada que no se exige una motivación in extenso y agotadora, sino que puede ser sucinta siempre y cuando permita conocer el proceso lógico que ha llevado al contenido de la Resolución. La sentencia del Tribunal Constitucional n.º 43/1997, de 10 de marzo dice: "Es doctrina constante de este tribunal que la exigencia constitucional de motivación, dirigida en último término a excluir de raíz cualquier posible arbitrariedad, no autoriza a exigir un razonamiento exhaustivo y pormenorizado de todos y cada uno de los aspectos y circunstancias del asunto debatido, sino que se reduce a la expresión de las razones que permiten conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, su ratio decidendi ( SSTC 14/1991 , 28/1994 , 145/1995 , y 32/1996 , entre otras muchas)".

En el caso que nos ocupa, la resolución administrativa recoge los motivos de la Propuesta de Resolución, que asume; hace referencia a los antecedentes; contiene una motivación extensa de las normas aplicables, tanto urbanísticas como sectoriales; y da un razonamiento suficientemente amplio de cuales son motivos de denegación, de forma que la actora ha conocido sobradamente cual es el razonamiento de la Administración, los motivos de denegación y ha podido ejercitar, con extensión, su derecho de defensa.

El hecho de que concurran informes previos favorables, en nada empece esa ausencia de motivación, puesto que seguido el procedimiento administrativo se presenta un escrito de alegaciones de otra mercantil, en virtud del cual se emite un nuevo informe, también fundamentado, que resulta coherente con el emitido en mayo de 2019, en cuanto a la situación urbanística del solar, y la limitación de usos.

4º Cuestión distinta a la anterior es que la parte apelante no esté conforme con dichos razonamientos, pero esto afecta a la legalidad de la Resolución, legalidad que se sostiene por la sentencia apelada, y se reitera en esta alzada, conforme a los razonamientos expuestos, sin que se vulnere el principio de proporcionalidad, debiendo justificar un especial interés general en la aplicación de los requisitos urbanísticos, cuando desde la perspectiva de la propia legalidad urbanística, y sin interferir en las competencias de ámbito estatal la actividad se manifiesta contraria a aquella. El principio de proporcionalidad resulta de aplicación al ámbito urbanístico siempre y cuando la Administración tenga la opción de decantarse por diversas posibilidades cuando todas ellas sean compatibles con el principio de legalidad, como acontece en algunos supuestos de restauración de la legalidad, o de imposición de condiciones a una licencia, pero como acto reglado que es, la concesión de licencia no puede soportarse en tal principio cuando no resulta acorde a las normas urbanísticas aplicables, ni con la finalidad de diseño de ciudad que están persiguen. Por ende, en este caso no se trata de una decisión arbitraria, ni siquiera discrecional, de decidir lo que es mejor o no para el interés público, sino de aplicar normas que resultan de obligado cumplimiento para la Administración municipal.»

SEGUNDO.- El auto de admisión.

La Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, en auto de 15 de junio de 2023, declaró que las cuestiones planteadas en el recurso que presentaban interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistían en:

«a) Reafirmar, complementar, matizar o, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial sentada en las SSTS nº 147/2020, de 5 de febrero (RC 5437/2018) y nº 672/2020, de 4 de junio (RC 43100/2018), en orden a la interpretación del artículo 3 y de la Disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, respecto de los casos en que se configure como actividad principal del establecimiento comercial la actividad de lavadero y como accesoria la de estación de servicio.

b) Determinar si cabe considerar que dicha actividad debe quedar sujeta a las prescripciones del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre.»

TERCERO.- El escrito de interposición.

En su escrito de interposición, la parte actora refiere, en primer lugar, una síntesis de los hechos acaecidos en relación con este litigio.

A continuación, en referencia a la primera cuestión de interés casacional planteada, recuerda la doctrina establecida en la STS 672/2020, de 4 de junio, que reiteró en su fundamento jurídico séptimo la misma doctrina ya establecida en la STS 147/2020, de 5 de febrero, según la cual "La previsión normativa contenida en el art. 3 y en la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de julio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios (en la redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre) que prescribe que los establecimientos comerciales pueden incorporar, entre sus equipamientos, una instalación, al menos, para el suministro de productos petrolíferos a vehículos, debe interpretarse en el sentido de que impone la posibilidad de instalar una estación de servicio de venta al por menor de productos petrolíferos en todos aquellos supuestos en que el planeamiento autorice la ubicación del establecimiento comercial, se contemple o no dicha posibilidad en el planeamiento vigente y sin posibilidad de que éste altere esa dotación cuando autorice dicha instalación".

Y sostiene que no concurre circunstancia alguna que justifique su rectificación en la medida en que no se ha producido modificación alguna de la norma interpretada, ni incide en ella la aprobación de ninguna otra norma, sea nacional o europea, o jurisprudencia del TC o del TJUE, que imponga esa rectificación, tanto más cuanto la finalidad de la norma, identificada tanto por la jurisprudencia del TS como la del TC, sigue siendo la misma y de máxima actualidad, que es la de evitar barreras de entrada para nuevos proveedores de combustible al por menor para facilitar una mayor oferta que, en la medida de lo posible, redunde en la contención de precios.

Y en cuanto a la segunda cuestión de interés casacional, referida a si cabe considerar que la actividad de suministro de combustible que se establezca al amparo de la LSH y el RDL 6/2000 debe quedar sujeta a las prescripciones del RAMINP, señala que PLENOIL no ha discutido ni negado en ningún momento que las autorizaciones de instalaciones para el suministro de combustible deban sujetarse al procedimiento establecido en el RAMINP (de hecho, estuvo de acuerdo con ello cuando el Ayuntamiento demandado acomodó el procedimiento de solicitud a las prescripciones de ese Reglamento), pero otra cosa distinta es que el hecho de que la autorización de suministro de combustible se sujete al RAMINP pueda servir de justificación para su denegación.

Por tanto, afirma, la doctrina que cabe establecer en relación con la segunda cuestión planteada no es tanto si las autorizaciones de instalaciones de suministro de combustible deben sujetarse al RAMINP, sino que esa circunstancia, cuando resulten de aplicación las previsiones de la LSH y RDL 6/2000, no puede determinar el rechazo de la solicitud de autorización con independencia de las previsiones del planeamiento urbanístico.

Y, con base en ello, solicita la fijación de doctrina en los términos expuestos, la estimación del recurso y que por el Ayuntamiento se dicte nuevo acuerdo que estime la solicitud formulada por PLENOIL, S.L.

CUARTO.- El escrito de oposición.

Por su parte, el Ayuntamiento de Avilés manifiesta su absoluto rechazo a las argumentaciones de contrario, por entender que la sentencia impugnada, que analiza en su escrito de oposición, es perfectamente ajustada a Derecho.

En esencia, el Ayuntamiento sostiene que el supuesto de hecho del presente recurso no es asimilable al que se tuvo en cuenta en las sentencias del Tribunal Supremo citadas en el auto de admisión y señala: "En nuestro caso no estamos en presencia de excluir la incorporación de una estación de servicio a un establecimiento comercial, sino de una parcela de la denominada zona "Central" en el PGOU de Avilés, cuyos usos aparecen limitados en el artículo 5.21 de las Normas Urbanísticas, que no autoriza cualquier uso comercial, puesto que expresamente se prohíben las actividades que sean especialmente molestas o contaminantes, limitando la posibilidad a instalar almacenes, pequeños talleres y PYMES asimilables. Por tanto, es un caso diametralmente opuesto".

En consecuencia, solicita se proceda a dictar sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto de contrario.

QUINTO.- Doctrina sobre la primera cuestión de interés casacional suscitada.

La primera cuestión de interés casacional sobre la que se requiere nuestro pronunciamiento consiste en "reafirmar, complementar, matizar o, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial sentada en las SSTS nº 147/2020, de 5 de febrero (RC 5437/2018) y nº 672/2020, de 4 de junio (RC 43100/2018), en orden a la interpretación del artículo 3 y de la Disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, respecto de los casos en que se configure como actividad principal del establecimiento comercial la actividad de lavadero y como accesoria la de estación de servicio".

Pues bien, esta Sala y Sección ha tenido ocasión de pronunciarse recientemente sobre la doctrina jurisprudencial relativa a la interpretación de los mencionados preceptos en la STS n.º 1.854/2024, de 20 de noviembre (RC 7903/2022), y lo ha hecho en los términos siguientes:

«SEXTO.- La respuesta a la cuestión que presenta interés casacional.

La cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en que reafirmemos, complementemos, maticemos o, en su caso, corrijamos o rectifiquemos la doctrina sentada en las SSTS nº 147/2020, de 5 de febrero (RC 5437/2018) y nº 672/2020, de 4 de junio (RC 4100/2018) a propósito de la interpretación del artículo 3 y de la Disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Marcados de Bienes y Servicios, en relación con la posibilidad de ampliación de la actividad autorizada en su día con nuevos puntos de suministro de combustible y, también, con otros equipamientos no contemplados en la autorización inicialmente otorgada.

En la sentencia n.º 147/2020, de 5 de febrero (RC 5437/2018), resolvimos la cuestión de interés casacional relativa a si frente a la previsión normativa contenida en el artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de julio, que habilita la posibilidad de que los establecimientos comerciales incorporen entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, cabe oponer la incompatibilidad de dicha instalación con el uso característico del suelo determinado en el planeamiento municipal y, consecuentemente, denegar la correspondiente licencia. Se trataba de determinar si la previsión del planeamiento de un uso comercial, excluyente de otros usos diferentes como sería el que autorizaría la instalación de una estación de servicio, impide también integrar en dicho uso tales instalaciones para la venta de productos petrolíferos.

Tras un análisis del art. 3 del Real Decreto-Ley 6/2000 y sus modificaciones operadas por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre y Ley 11/2013, de 26 de julio, de Medidas de Apoyo al Emprendedor y de Estímulo del Crecimiento y de la Creación de Empleo, y la incidencia de la STC 34/2017, de 1 de marzo, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 3071/2013, la citada señala que:

«Así pues, la instalación de estas estaciones de servicio cuando el planeamiento contemple la instalación de un centro comercial, entre otras previsiones a que se refiere el artículo 3.1º del Real Decreto-ley, la ubicación en el mismo de una estación de servicio se impone por imperativo del mencionado artículo 3.1º. No impone la norma básica con ese mandato exigencia alguna de carácter urbanístico propiamente dicha, sino que integra, con el fundamento que se confiere a la competencia estatal, dicha estación de servicio en aquellos supuestos en que dicho planeamiento contemple la posibilidad de instalación de un centro comercial, lo cual queda al criterio del planificador. Ese es el presupuesto urbanístico y el respeto de la norma básica a las competencias autonómicas, la determinación de instalación de centros comerciales, pero una vez autorizados, incorporar una estación de servicio se impone por el precepto básico estatal.».

De este modo, entendió que el planeamiento municipal no puede excluir la instalación de estaciones de servicio en terrenos con destino a centros comerciales, señalando que el art. 3 del Real Decreto-Ley 6/2000 se impone al planeamiento, máxime cuando el párrafo tercero del citado precepto niega que la Administración municipal pueda denegar la licencia "por la mera ausencia de suelo calificado específicamente para ello";lo que comporta que el uso previsto en el planeamiento no puede excluir la instalación de la estación de servicio o, si se quiere, que la calificación del suelo solo como comercial autoriza también el uso para estación de servicio, en palabras del párrafo segundo, la lleva implícita.

El fundamento de derecho tercero de la sentencia n.º 147/2020, de 5 de febrero (RC 5437/2018), fijó como interpretación del art. 3 del Real Decreto-Ley 6/2000 la siguiente:

«De lo razonado en el anterior fundamento hemos de concluir que la interpretación del artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000, ha de ser la de que impone la posibilidad de instalar una estación de servicio de venta al por menor de productos petrolíferos, en todos aquellos supuestos en que el planeamiento autorice la ubicación de algunas de las instalaciones a que se hace referencia en el párrafo primero del precepto, se contemple o no dicha posibilidad en el planeamiento vigente y sin posibilidad de que éste altere esa dotación cuando autorice dichas instalaciones».

Por su parte, la sentencia n.º 672/2020, de 4 de junio (RC 4100/2018), resolvió la cuestión de si a pesar de la prohibición expresa del uso de estación de servicio por el planeamiento urbanístico, puede, no obstante, concederse la licencia al amparo de art. 3 y disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000, normativa estatal básica, declarada por el Tribunal Constitucional ajustada a la Constitución desde la perspectiva competencial y, en concreto, por lo que a la materia urbanística se refiere. Tras señalar que el art. 3 del Real Decreto-Ley 6/2000, y su disposición transitoria primera, desde su redacción original, han sido objeto de sucesivas redacciones no absolutamente coincidentes, pero que, en definitiva, han pretendido permitir a los establecimientos comerciales incorporar entre sus equipamientos una instalación para el suministro de productos petrolíferos a vehículos. Y así, en su primitiva redacción tal previsión se refería a "los grandes establecimientos comerciales" y tenía carácter imperativo ("incorporarán"); en la redacción dada por la Ley 25/2009, la mención a los "grandes establecimientos comerciales" se sustituye por la de "establecimientos comerciales" y se elimina el carácter imperativo del art. 3 , sustituyéndose el mandato ("incorporarán") por la posibilidad ("podrán incorporar") de que los establecimientos comerciales puedan incorporar entre sus equipamientos instalaciones de suministro de productos petrolíferos a vehículos; y en fin, en la reforma llevada a cabo en 2013 (Real Decreto-Ley 4/2013, de 22 de febrero, y Ley 11/2013, de 26 de julio) se amplía el ámbito de aplicación de la norma, pues se añade a los establecimientos comerciales otras instalaciones a las que también se permite incluir instalaciones de suministro de productos petrolíferos a vehículos entre sus equipamientos y, en concreto, las agrupaciones de establecimientos comerciales, los centros comerciales, los parques comerciales, los establecimientos de inspección técnica de vehículos y las zonas o polígonos industriales.

La STC 34/2017 ha considerado que existe una necesidad objetiva que justifica la regulación con carácter básico contenida en el art. 3.1 y en la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000, amparada en los arts. 149.1.13ª y 25ª CE, en cuya virtud, se establece la compatibilidad de usos del suelo para actividades comerciales (y las restantes que se indican en el precepto) con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor, y ha excluido expresamente que estos preceptos, para llevar a cabo la decisión estatal básica que en ellos se contiene, recurran a técnicas materialmente urbanísticas (propias de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas y vedadas, por tanto, al Estado), como sería la regulación general de los usos del suelo, porque la posibilidad de la instalación de la estación de servicio se vincula a una previa decisión de determinados usos en el planeamiento. Considera, por lo tanto, el Tribunal Constitucional en los pronunciamientos citados que esta decisión estatal básica con incidencia territorial supone una intervención lícita y justificada en la materia urbanística. Esto sentado, establecido el carácter básico de la previsión antes citada y, por tanto, la licitud constitucional de la competencia exclusiva del Estado al fijarla en esa forma queda excluida la posibilidad de que sea contravenida por la competencia autonómica en materia de urbanismo y, por ello, queda excluida la posibilidad de que el planeamiento urbanístico contradiga la decisión estatal de carácter básico, bien por falta de previsión del uso de estación de servicio o bien por prohibirlo. Decidido por el instrumento de ordenación el uso comercial, entra en juego la decisión del legislador estatal básico que permite o posibilita la incorporación al mismo de una estación de servicio y esta previsión no puede ser contradicha en el planeamiento. Lo que si puede establecer el legislador autonómico son determinaciones propias al respecto, pero no impedir la incorporación de una estación de servicio una vez admitido el uso comercial del suelo, porque la posibilidad de su incorporación deriva de la decisión estatal básica contenida en el art. 3.1 y disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000. De este modo, el mero hecho de que el planeamiento autorice la construcción de un centro comercial lleva implícita la instalación de una estación de servicio se haya contemplado o no dicha instalación en aquel.

Y en el fundamento de derecho séptimo de la sentencia n.º 672/2020, de 4 de junio (RC 4100/2018), se estableció como doctrina casacional:

«La previsión normativa contenida en el art. 3 y en la disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de julio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y 12 JURISPRUDENCIA Servicios (en la redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre) que prescribe que los establecimientos comerciales pueden incorporar, entre sus equipamientos, una instalación, al menos, para el suministro de productos petrolíferos a vehículos, debe interpretarse en el sentido de que impone la posibilidad de instalar una estación de servicio de venta al por menor de productos petrolíferos en todos aquellos supuestos en que el planeamiento autorice la ubicación del establecimiento comercial, se contemple o no dicha posibilidad en el planeamiento vigente y sin posibilidad de que éste altere esa dotación cuando autorice dicha instalación.».

Doctrina casacional que no cabe sino reafirmar en el presente supuesto, máxime cuando la reforma operada por el art. 40 de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de Medidas de Apoyo al Emprendedor y de Estímulo del Crecimiento y de la Creación de Empleo, plenamente aplicable al presente caso, amplió notablemente el ámbito subjetivo de la norma y sus supuestos de hecho, pues añadió a los establecimientos comerciales otras instalaciones en las que también se permite incluir instalaciones de suministro de productos petrolíferos a vehículos entre sus equipamientos y, en concreto, las agrupaciones de establecimientos comerciales, los centros comerciales, los parques comerciales, los establecimientos de inspección técnica de vehículos y las zonas o polígonos industriales, todo ello con la finalidad, tal y como señala el Preámbulo de la Ley, de facilitar la apertura de estaciones de servicio en centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, profundizándose en los objetivos marcados por el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, con la finalidad de incrementar la competencia efectiva en el sector, reduciendo las barreras de entrada a nuevos entrantes y repercutiendo positivamente en el bienestar de los ciudadanos.

Esa ampliación presupone, en muchos de los supuestos enumerados por el art. 3 del Real Decreto-ley 6/2000, en su redacción dado por el art. 40 de la Ley 11/2013, la existencia de previas instalaciones de variado tipo, repárese que enumera incluso los polígonos industriales en los que coexisten servicios e instalaciones de diversa naturaleza, con carácter previo a la implantación de instalación de suministro de productos petrolíferos a vehículos, por lo que obviamente la previa existencia de un lavadero de coches no supone obstáculo alguno para la autorización del punto de suministro de gasóleo con base en lo dispuesto en el art. 3 del Real Decreto Ley 6/2000.»

En consecuencia, no advirtiendo ahora la concurrencia de motivos que justifiquen la modificación de la doctrina jurisprudencial establecida en relación con la primera cuestión de interés casacional suscitada, la reiteramos y confirmamos, asumiendo expresamente al efecto los razonamientos contenidos en la mencionada STS n.º 1.854/2024.

SEXTO.- Doctrina sobre la segunda cuestión de interés casacional planteada en este recurso.

La segunda de las cuestiones de interés casacional suscitadas en este recurso consiste en determinar si, respecto de los casos indicados -esto es, cuando se configure como actividad principal del establecimiento comercial la actividad de lavadero y como accesoria la de estación de servicio- "cabe considerar que dicha actividad debe quedar sujeta a las prescripciones del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre".

A este respecto, debemos precisar que una cosa es la necesidad de que las autorizaciones de instalaciones para el suministro de combustible deban sujetarse al procedimiento establecido en el RAMINP, lo cual es perfectamente lógico dada la naturaleza de esa actividad, y otra bien distinta es que esa circunstancia, desde la perspectiva de las previsiones del artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000, en su redacción dado por el artículo 40 de la Ley 11/2013, en relación con el artículo 43.2 de la LSH, pueda servir de justificación, por sí sola, para la denegación de la solicitud formulada.

Por tanto, la doctrina que cabe establecer en relación con la segunda cuestión planteada es que la instalación de suministro de combustible debe sujetarse al procedimiento de autorización previsto en el RAMINP, sin que la eventual previsión del planeamiento municipal de exclusión de actividades sujetas al RAMINP pueda justificar el incumplimiento de las previsiones del artículo 3 y Disposición transitoria primera del RDL 6/2000 en conexión con el artículo 43.2 de la LSH.

SÉPTIMO.- Aplicación de la mencionada doctrina al caso enjuiciado.

La aplicación de la doctrina citada en el anterior Fundamento al caso ahora examinado conduce directamente a la estimación del recurso, dado que la sentencia impugnada se ha apartado claramente de aquélla.

En efecto, la Sala de instancia señala que no nos encontramos en el ámbito que define el Preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2013 (dado que no se insta licencia para una instalación complementaria, instrumental o accesoria a un centro comercial ya instalado, o que se ejecute de forma coetánea) y, asimismo, que el suelo se sitúa en la zona denominada "Central" en el PGOU de Avilés, cuyos usos aparecen limitados en el artículo 5.21 de las normas urbanísticas de dicho PGOU, y así, no se autoriza cualquier uso comercial, dado que expresamente se prohíben aquellas actividades que sean especialmente molestas o contaminantes, limitando la posibilidad a instalar almacenes, pequeños talleres y PYMES asimilables, añadiendo que ni siquiera consta que en la parcela se permitiera la instalación de un centro comercial, por sus características.

Sin embargo, a este respecto cabe señalar, por un lado, que no consta que estuviera prohibida la instalación en esa parcela de un lavadero (establecimiento comercial individual) y, por otro, que basta la simple lectura del encabezamiento de la resolución denegatoria del Ayuntamiento de Avilés ("...LICENCIA PARA OBRAS E INSTALACIÓN DE UNA ACTIVIDAD DE UNIDAD DE SUMINISTRO DE COMBUSTIBLE Y LAVADERO DE VEHÍCULOS EN LA AVDA. CONDE DE GUADALHORCE NÚMERO 51"para constatar que, efectivamente, la solicitud de licencia se refería tanto al lavadero como a la unidad de suministro de combustible, por lo que no hay duda de que nos encontramos en el ámbito definido en el Preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2013 que, al efecto señala:

"En el ámbito minorista del sector, se proponen medidas para eliminar barreras administrativas, simplificar trámites a la apertura de nuevas instalaciones de suministro minorista de carburantes y medidas para fomentar la entrada de nuevos operadores.

Se facilita la apertura de estaciones de servicio en centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, profundizándose en los objetivos marcados por el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio".

En consecuencia, esta Sala no alberga duda alguna de que la previsión urbanística a la que alude la Sala de instancia, que limita los usos urbanísticos en esa "Zona Central", no puede justificar, conforme a la doctrina antes señalada, la denegación de la licencia solicitada, como tampoco puede fundamentarse dicha denegación en el simple hecho de que para la obtención de la licencia solicitada se exija, con carácter previo, cumplimentar debidamente el procedimiento establecido en el RAMINP.

OCTAVO.- Conclusiones y costas.

A tenor de lo expuesto en los Fundamentos precedentes, procede declarar haber lugar y estimar el presente recurso de casación, así como casar y anular la sentencia impugnada por ser contraria a Derecho.

Y, resolviendo el recurso de apelación, estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo antes mencionada, anulando ésta y la resolución administrativa de la que traía causa, y ordenamos retrotraer el procedimiento para que el Ayuntamiento de Avilés dicte nuevo Acuerdo que estime la solicitud de PLENOIL, S.L. para el otorgamiento de la licencia de obras e instalación a que se refiere el presente recurso.

En cuanto a las costas de este recurso, conforme a lo previsto en los artículos 93 y 139 de la LJCA, disponemos que cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes; y confirmamos lo dispuesto en la sentencia impugnada respecto de las costas de la instancia.