Sentencia Contencioso-Administrativo 454/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 7620/2023 de 15 de abril del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

EDP Renovables España, S.L.U, interpuso recurso contencioso-administrativo núm. 223/2021, y 341/21 acumulado, frente a las siguientes resoluciones del Ayuntamiento de A Fonsagrada (Lugo):

- Resolución de la Alcaldía de 2 de junio de 2021, por la que se deniega la validez de la declaración responsable presentada con objeto de legalizar la actividad de parte de las instalaciones del parque eólico Sierra del Acebo (Expte. 134/2020).

- Resolución de la Alcaldía de 23 de septiembre de 2021, resolviendo el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, desestimando la pretensión de la citada mercantil de proceder a la declaración de nulidad de pleno derecho de la resolución de la Alcaldía de 23 de julio de 2020. Mediante este acto se resolvió el expediente de reposición de la legalidad urbanística, ordenando a EDP legalizar el parque eólico "Serra do Acebo".

Estas resoluciones fueron dictadas después de aprobarse el deslinde administrativo entre Grandas de Salime (Asturias) -en cuyo término municipal se ubicaba en su totalidad el parque eólico- y A Fonsegrada (Lugo), quedando en este término municipal una parte del parque eólico, que había obtenido años antes las preceptivas licencias para su instalación y funcionamiento.

El Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 2 de Lugo estimó el recurso en sentencia dictada en fecha 22 de febrero de 2023, declarando la nulidad de los actos recurridos. En concreto, y respecto a la resolución de 23 de julio de 2020, por haber sido dictada «una vez caducada la potestad administrativa que la amparaba, vulnerado el régimen jurídico de instalaciones fuera de ordenación, nulidad cuyo efecto se proyecta [a] la Resolución de la Alcaldía de A Fonsagrada, de 2 de junio de 2021, al fundamentarse en el contenido de aquella».

Así, se considera en la sentencia que ha transcurrido el plazo de caducidad para acordar el restablecimiento de la legalidad, y que se trata de una causa de nulidad de pleno derecho, no de simple anulabilidad.

El Ayuntamiento de A Fonsegrada formuló recurso de apelación, del que conoció la sección tercera de la Sala de Galicia, que en sentencia de 21 de julio de 2023 estima el recurso, razonando lo siguiente:

«PRIMERO. - La apelante argumenta con carácter principal que la adopción de medidas de restauración de la legalidad urbanística transcurrido el plazo de caducidad de seis años del art. 153 de la Ley del Suelo de Galicia no es el supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el art. 47.1.e ) LPACAP o actuación dictada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido que obligaría a su revisión de conformidad con el art. 106.1. El argumento ha de ser aceptado.

Partimos de que la resolución de 24/02/2021, que inadmitió por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto el 03/02/2021 contra la de 23/07/2020 que puso fin al expediente de reposición de la legalidad urbanística notificada ese mismo día, es una resolución firme y consentida por la apelada porque no la recurrió. Partimos, pues, de «la previa inacción del interesado, que no utilizó en su momento el cauce adecuado para atacar aquel acto con cuantos motivos de invalidez hubiera tenido por conveniente».

La cuestión no es si la resolución de 23/07/2020 «ha sido dictada una vez caducada la potestad administrativa que la amparaba, vulnerado el régimen jurídico de instalaciones fuera de ordenación», en términos de la sentencia apelada. La cuestión es si ha de declararse la nulidad de dicho acto en vía de revisión del art. 106.1 LPACAP porque es nulo de pleno derecho en los términos de su art. 47.1.

La respuesta debe partir, a su vez, de que es doctrina reiterada del TS que el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno Derecho constituye un cauce «extraordinario» que sacrifica la seguridad jurídica en beneficio de la legalidad cuando esta es vulnerada «de manera radical», lo que obliga a analizar la concurrencia de los supuestos tasados de nulidad de pleno derecho «con talante restrictivo» - STS, Sala Tercera, de 25/03/2023, recurso 2465/2021 -.

Resulta que, ya según la sentencia, el dictamen preceptivo previo del Consejo Consultivo de Galicia no fue favorable a la estimación de la nulidad de pleno derecho denunciada; no habilitaba a la administración apelante para revisar. El juez, contrariamente al órgano consultivo, considera que el supuesto es de nulidad radical, pero no lo explica; no explica su subsunción en el supuesto del art. 41.1.e) - «Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido»- ni en ningún otro supuesto. Si «nos encontramos [...] en dos regímenes sustantivos diferentes en el caso de tratarse de obras finalizadas dentro o fuera del período sexenal [...]» es razón de legalidad ordinaria y no de estimación del recurso por el cauce extraordinario.

Se trata de la prescripción -propiamente, en urbanismo, caducidad- de la potestad de la Administración; no se trata del procedimiento en que se acciona tal potestad. En todo caso, tal prescripción no tiene encaje directo en el supuesto, de interpretación restrictiva, de nulidad de pleno derecho de que se trata.».

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso.

En el auto de admisión del recurso de casación, y como antes se ha expuesto, se considera que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, determinar:

«... si el ejercicio, por parte de la Administración, de la potestad de restablecimiento de la legalidad una vez transcurrido el plazo que establece la normativa para dicho ejercicio, supone una causa de nulidad de pleno derecho o un mero vicio de anulabilidad.».

Y señala como normas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: artículos 47, 48 y 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

TERCERO.- El escrito de interposición.

La representación procesal de EDP Renovables España, S.L.U. hace una breve exposición del objeto del litigio y del contenido de la sentencia recurrida en casación. Así, señala que para la instalación del parque eólico "Sierra del Acebo" solicitó ante el Ayuntamiento de Grandas de Salime, donde se ubicarían sus instalaciones, la licencia de obras, que fue otorgada en fecha 29 de junio de 2001, finalizando su ejecución en diciembre de 2003. Le fue concedida la autorización de puesta en servicio mediante resolución de 27 de enero de 2004 de la Consejería de Industria y Empleo del Principado de Asturias, y mediante Decreto de la Alcaldía 55/2004 de Grandas de Salime, de 17 de marzo de 2004, fue concedida la licencia de actividad.

Transcurridos 10 años, el Ayuntamiento de A Fonsagrada solicitó el deslinde de los Ayuntamientos de A Fonsagrada y Grandas de Salime, que fue resuelto mediante la Orden HAP/662/2015, de 25 de marzo, que aprobó un nuevo deslinde entre los términos municipales, que fue ratificado por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 23 de abril de 2018. Tras la citada sentencia, el Ayuntamiento de A Fonsagrada, acordó promover actuaciones previas al inicio del procedimiento de la legalidad Urbanística respecto a las instalaciones del parque eólico "Sierra del Acebo", ubicadas en la parcela 67 del Polígono 167 de A Fonsagrada.

La recurrente alegó la caducidad de la acción para exigir la restauración de la legalidad urbanística, por aplicación del artículo 153.1 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia. Mediante Resolución de 23 de julio de 2020, el Ayuntamiento de A Fonsagrada acordó desestimar estas alegaciones y le requirió para aportar <>contra la cual formuló recurso de reposición, que fue inadmitido por el Ayuntamiento de A Fonsagrada, mediante resolución de 24 de febrero de 2021, por considerarlo extemporáneo.

Ante ello, la recurrente acudió al procedimiento de revisión de oficio, solicitando su inicio para la declaración de nulidad de pleno derecho de la resolución de 23 de julio de 2020, al considerar que era nula de pleno derecho, ex artículo 47 1 e) de la Ley 39/2015, al haberse dictado prescindiendo totalmente del procedimiento legalmente establecido, toda vez que se había dictado en un procedimiento caducado. Por resolución de la Alcaldía de 23 de septiembre de 2021 se dio por terminado el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, desestimando la pretensión de nulidad.

Formulado recurso contencioso-administrativo fue estimado por el Juzgado, si bien la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Galicia estimó el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de A Fonsagrada, acogiendo su argumentación de que el plazo de caducidad del ejercicio de la acción de restauración de la legalidad se identifica con una prescripción de acciones, y es causa de anulabilidad, no de nulidad.

De esta interpretación discrepa la mercantil recurrente. Alega que la sentencia recurrida infringe los artículos 47.1 e) y 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), así como la jurisprudencia sobre la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en un procedimiento caducado. Invoca las SSTS de 10 de enero de 2017 (RC 1943/2016), 3 de febrero de 2010 (Rec. 4709/2005), 24 de septiembre de 2008 (Rec. 4455/2004) 19 de marzo de 2018 (Rec. 2412/2015) y de 12 de marzo de 2019 (Rec. 676/2018). De acuerdo con esta jurisprudencia, los actos dictados en un procedimiento que ha caducado son nulos de pleno derecho, pues al haberse dictado en un procedimiento inválido, se han de entender dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Continúa alegando que la sentencia de la Sala de Galicia sostiene que el plazo para el restablecimiento de la legalidad urbanística es de prescripción y no de caducidad, afirmación que contraviene la constante y reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la naturaleza del plazo para el ejercicio de la acción de restauración de la legalidad urbanística, de la que es ejemplo la Sentencia de 7 de noviembre de 1988 (RJ 1988\8785) o la de 5 de junio de 1991 (RJ 1991\4865) que no deja lugar a dudas de que dicho plazo es un plazo de caducidad, y no de prescripción. Así, respecto de la caducidad de la acción de restauración de la legalidad urbanística, la Sala Tercera del Tribunal Supremo manifiesta en esta sentencia de 5 de junio de 1991 que, cuando estamos ante un procedimiento seguido por la reacción municipal frente a una obra realizada sin licencia u orden de ejecución en ejercicio de las potestades atribuidas por la Ley del Suelo, < artículo 185 en su redacción originaria o tras su modificación por el artículo 9 del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre (...) >>).

En el mismo sentido, las sentencias de 2 de octubre de 1990 (RJ 1990\7826), 17 de octubre de 1991 (RJ 1991\7843), 24 de abril de 1992 (RJ 1992\3991), 22 de noviembre de 1994 (RJ 1994\8644) y 14 de marzo de 1995 (RJ 1995\2087),

Considera la recurrente que, siendo el plazo para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística un plazo de caducidad, conforme a la Jurisprudencia citada, habrá que entender que la consecuencia que se derivará del hecho de dictarse una resolución de restablecimiento de la legalidad urbanística, una vez caducada la acción por el transcurso del plazo de caducidad establecido por la legislación urbanística, ha de ser la misma que la que la Jurisprudencia del Tribunal Supremo citada determina respecto de las resoluciones dictadas una vez caducado el procedimiento por el transcurso del plazo máximo para resolver, esto es, la nulidad de pleno derecho, dado que en ambos casos hay un abandono del ejercicio de un derecho por la Administración determinante de su caducidad, en aras a salvaguardar el principio de seguridad jurídica. Así, como ha venido declarando el Tribunal Supremo, (entre otras, sentencias de 10 de noviembre de 1994, 16 de junio de 1998 y 8 de julio de 1999), la caducidad responde a la común razón de la presunción de abandono del derecho y de las acciones que son su consecuencia, y, por tanto, en los dos supuestos resulta imprescindible la aplicación del principio de seguridad jurídica, dado que el fundamento de la caducidad es dar satisfacción a este principio.

Alega, por último, que el dies a quopara el cómputo del plazo de caducidad ha de ser el de la fecha de total terminación de las obras.

CUARTO.- El escrito de oposición.

La representación procesal del Ayuntamiento de A Fonsagrada en su escrito de oposición, alega que, teniendo en cuenta la cuestión de interés casacional que ha sido fijada en el auto de admisión, incluso en el caso de que se estimara el recurso de casación ello no daría lugar a la anulación del acto municipal impugnado, pues habría que determinar si la acción de reposición de la legalidad urbanística está o no caducada.

En lo que se refiere a la caducidad, entiende que debe distinguirse entre la caducidad del procedimiento por incumplirse por la Administración el plazo máximo de su obligación de resolver, y la caducidad/prescripción del plazo para ejercitar la acción de reposición de la legalidad urbanística. El objeto del presente litigio se refiere a esta última por lo que, conforme argumenta ampliamente el Consello Consultivo de Galicia, en ningún caso puede calificarse su incumplimiento como causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015, sino que la prescripción/caducidad de la acción de reposición de la legalidad urbanística es una cuestión de legalidad ordinaria, es decir, de mera anulabilidad no susceptible de la revisión de oficio litigiosa, que se refiere exclusivamente a causas de nulidad absoluta, nunca de mera anulabilidad.

Alega, por último, que la Jurisprudencia invocada de adverso en el escrito de interposición nada tiene que ver con el objeto del presente recurso de casación, ya que, o bien se limita a establecer que en materia urbanística el plazo para ejercitar la acción de reposición de la legalidad es realmente de caducidad (y no de prescripción), o bien establece que la inobservancia de la caducidad de un procedimiento por no observar en plazo la obligación de resolver es causa de nulidad de pleno derecho. Pero ambos supuestos son radicalmente diferentes al objeto del presente recurso.

Discrepa, por último, del dies a quoconsiderado por la parte recurrente, puesto que, según alega, en tanto no fue firme el deslinde entre los términos municipales de A Fonsagrada (Lugo) y Grandas de Salime (Asturias), el Ayuntamiento del primer municipio no pudo iniciar el procedimiento para la reposición de la legalidad urbanística.

QUINTO.- Circunstancias relevantes para la resolución de este recurso.

Reiteradamente hemos venido declarando que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas en el auto de admisión debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

Así, en sentencia núm. 276/2025, de 17 de marzo de 2025 (Rec. casación 7628/2021), con cita de otras resoluciones anteriores, se razona lo siguiente:

«[...] lo que en modo alguno cabe es que el recurso de casación se desvincule del caso concreto objeto de enjuiciamiento, pues aún la función principal nomofiláctica asignada no debe hacerse en abstracto, de manera ajena a la controversia surgida entre las partes y resuelta en la sentencia impugnada, en tanto que, como se ha dicho en pronunciamientos anteriores, de otra manera se convertiría el Tribunal Supremo en órgano consultivo, y se subvertiría la naturaleza de las sentencias trocándolas en meros dictámenes. Por ello las interpretaciones de las normas jurídicas y la doctrina que emane debe tener como obligado punto de referencia el caso concreto que se enjuicia, lo que descubre un elemento de utilidad, pues el pronunciamiento que se dicte sirve en cuanto da satisfacción a los intereses actuados que han desembocado en el recurso de casación, de suerte que no procede fijar doctrina jurisprudencial en abstracto, desconectada del caso concreto, por lo que no ha lugar a entrar sobre las cuestiones que pudieran presentar interés casacional, si a la conclusión a la que se llegue resulta ajena e irrelevante para resolver el caso concreto [...]» (FJ 6º)».

En el presente caso en el auto de admisión se razona sobre la necesidad de matizar la doctrina jurisprudencial existente respecto a las consecuencias jurídicas de la caducidad, y se citan las SSTS de 19 de marzo de 2018 (Rec. 2054/2017 y 2412/2017) y de 12 de marzo de 2019 (Rec. 676/2018)], «por cuanto las mismas se refieren a la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado y no, como en el supuesto, a la caducidad del ejercicio de la acción -en este caso, de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística-.»

Ahora bien, dar respuesta a esa cuestión exige examinar las circunstancias concretas que concurren en el presente caso, pues, como decimos, no podemos prescindir del objeto del litigio.

Y esas circunstancias ponen de manifiesto que no concurre el supuesto de hecho que constituye la premisa para dar respuesta a la cuestión de interés casacional, esto es, la caducidad del ejercicio de la acción de la Administración para el restablecimiento de la legalidad urbanística. Así, consta en las actuaciones que por Orden HAP/662/2015, de 25 de marzo, (BOE 17 de abril de 2015) se aprobó el deslinde entre los términos municipales de A Fonsagrada (Lugo) y Grandas de Salime (Asturias), y es a partir de esta fecha cuando parte de las instalaciones del parque eólico quedan dentro del término municipal de A Fonsagrada. Prescindiendo de la impugnación en vía jurisdiccional de la Orden de deslinde, desde la fecha de publicación de esta Orden hasta que se dictó la resolución de 23 de julio de 2020, de restablecimiento de la legalidad urbanística, no habían transcurrido seis años, plazo que no es controvertido al ser el establecido en el artículo 153 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, de suelo de Galicia, para la incoación de expediente de reposición de la legalidad, y que se cuenta desde la total terminación de las obras. Antes de ese plazo carecía el Ayuntamiento de A Fonsagrada de competencia alguna para la tramitación de un procedimiento en relación con la instalación, incluso aunque tuviera conocimiento de que se estaba ejecutando o pudiera haberse finalizado, pues se ubicaba en otro término municipal y en otra Comunidad Autónoma. Ni siquiera podía comprobar si estaba o no terminada la instalación. Esta cuestión es la que debía haber sido el objeto del litigio ante el Juzgado, y en apelación ante la Sala, en su caso, si bien la recurrente instó la revisión de oficio al haber sido inadmitido por extemporáneo -mediante resolución de 24 de febrero de 2021 que no consta impugnada en vía jurisdiccional- el recurso de reposición que formuló contra la resolución de 23 de julio de 2020 que puso fin al expediente de reposición de la legalidad urbanística.

En consecuencia, carece de relevancia la respuesta a la cuestión de interés casacional, pues no tendría incidencia alguna en el presente caso en que el presupuesto de hecho sobre el que se plantea la fijación de doctrina -caducidad de la acción de la Administración para la restauración de la legalidad urbanística- no concurre, lo que resulta de forma patente de lo actuado, sin necesidad de mayores argumentaciones.

Por tanto, a la vista de las circunstancias concurrentes, es evidente que no procede fijar doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión.

SEXTO.- La proyección de los razonamientos expuestos al supuesto enjuiciado: conclusiones y costas.

De acuerdo con lo razonado, y, teniendo en cuenta que la sentencia recurrida estima el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de A Fonsagrada y, confirma con ello los actos administrativos impugnados, procede la desestimación del presente recurso de casación.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el artículo 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.