Sentencia Contencioso-Administrativo 1492/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 239/2023 de 19 de noviembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La entidad Dehesa de los Llanos, S.L. impugna en este recurso contencioso-administrativo ordinario el Real Decreto 1048/2022, de 27 de diciembre, sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control, en lo que respecta al artículo 16.4 del citado Real Decreto, cuyo tenor literal es el siguiente:

«Artículo 16. Limitación y reducción progresiva de los pagos.

(...)

4.En todo caso, el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor no podrá superar los 200.000 euros.»

SEGUNDO.- Alegaciones y pretensiones de la parte actora.

La parte actora alega en su escrito de demanda y reitera en el de conclusiones, en síntesis, que la previsión -que denomina "Prohibición"- establecida en el artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 es contraria a Derecho por las razones que se enuncian a continuación:

(i) La Prohibición vulnera el artículo 17 del Reglamento (UE) 2021/2015, por el que se establecen normas sobre la ayuda a los planes estratégicos nacionales de la PAC y se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013 y (UE) n.º 1307/2013, y está desprovista de toda cobertura jurídica. La norma europea permite a los Estados Miembros escoger qué intervenciones de las recogidas en los Capítulos II, III y IV del Título II se ajustan mejor a sus necesidades específicas y cómo articularlas, sin que la Prohibición responda a ninguna de las intervenciones permitidas por la norma. Por tanto, la Prohibición se extralimita y desborda el mandato del Reglamento (UE) 2021/2015. Como resultado, además, da lugar a una vulneración del principio de aplicación uniforme de los reglamentos.

(ii) La Disposición impugnada incorpora la Prohibición, en su artículo 16.4, sin haber analizado previamente sus repercusiones ni otras potenciales alternativas (vid. FJ SEGUNDO). Ni durante la tramitación del Real Decreto 1048/2022, ni del PEPAC que lo antecede, se ha evaluado el impacto de la Prohibición u otras posibles alternativas menos gravosas para los administrados. Esto constituye una vulneración de los artículos 26 de la Ley de Gobierno, 129 de la Ley 39/2015 y 20 de la Ley 21/2013.

(iii) La Prohibición contraviene los fines de la Política Agraria Común («PAC») recogidos en los artículos 5 y 6 del Reglamento (UE) 2021/2015 y, además, vulnera el principio de proporcionalidad por cuanto no es apta ni necesaria para alcanzar el fin que persigue, y comporta un sacrificio excesivo e injustificado para los titulares de las explotaciones afectadas y para sus trabajadores, que en modo alguno se ve compensada por la satisfacción de ningún interés público superior.

Y, tras exponer las razones sobre las que sustenta sus alegaciones y pretensiones y aludir al caso concreto de Dehesa de Los Llanos, solicita a la Sala que dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso contencioso-administrativo, acuerde la anulación del apartado 4 del artículo 16 del Real Decreto 1048/2022, por no ser conforme a Derecho.

TERCERO.- Alegaciones y pretensiones de la parte demandada.

La Abogacía del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, se opone en sus escritos de contestación a la demanda y de conclusiones a las alegaciones y pretensiones de la actora, alegando, también en síntesis, lo siguiente:

(i) En primer lugar, la procedencia de la inadmisibilidad del recurso por litispendencia ( artículo 69.d LJCA) y, en su defecto, de la suspensión del curso de las actuaciones hasta la decisión que pueda tomar el TJUE.

(ii) Que en la elaboración del PEPAC de España se planteó desde un principio la procedencia de establecer límites a la cuantía de la ayuda que puede percibirse.

(iii) Que el artículo 16.4 del RD 1048/2022 no vulnera el artículo 17 del Reglamento UE 2021/2115.

(iv) Que el artículo 16.4 del RD 1048/2022 no vulnera los principios de buena regulación.

(v) Que la medida es proporcional y adecuada a los fines de la PAC.

Y, tras desarrollar sus alegaciones, finaliza solicitando "que se dicte sentencia que inadmita el recurso por litispendencia (o, en su caso, suspenda su tramitación) y, en su defecto, lo desestime ...".

CUARTO.- Rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada por la Abogacía del Estado.

Antes de examinar el fondo del asunto debemos proceder a rechazar la causa de inadmisibilidad formulada por el Abogado del Estado.

Esta alegación trae causa del recurso interpuesto por la entidad actora ante el Tribunal General de la Unión Europea (TGUE) -aunque, erróneamente, la demandada alude en su escrito a que el recurso se interpuso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)- contra el Plan Estratégico de la PAC 2023-2027 de España, aprobado por la Decisión de Ejecución de la Comisión de 31 de agosto de 2022.

Sin embargo, es claro que no concurren en este caso los requisitos necesarios para que pueda hablarse de litispendencia. Y ello, porque no hay identidad de partes, dado que en el recurso planteado ante el TGUE la demandada es la Comisión Europea mientras que en éste la demandada es la Administración General del Estado española, y que, además, el objeto del recurso es distinto en uno y otro caso, pues en el interpuesto ante el TGUE el objeto es el Plan Estratégico de la PAC de España 2023-2027 y en éste lo es el Real Decreto 1048/2022. Bastan estos datos para rechazar la concurrencia de litispendencia, solución que hemos adoptado también, por análogas razones, en la STS nº 1.452/2025, de 13 de noviembre (RC/A 236/2023).

Subsidiariamente, la demandada solicita la suspensión del curso de las actuaciones "mientras esté pendiente la demanda presentada por la compañía actora ante el TJUE pues, en la práctica, ésta viene a surtir materialmente los mismos efectos que si se hubiera planteado una cuestión prejudicial".

Esta pretensión subsidiaria también debe ser rechazada. Consta que el TGUE dictó auto en fecha 17 de octubre de 2024 en el asunto T-794/22, Dehesa de Los Llanos S.L. contra Comisión Europea, declarando la inadmisibilidad del recurso, por lo que es claro que no existe el riesgo de que se produzca un pronunciamiento del TJUE sobre el fondo del asunto que pudiera entrar en colisión con el que esta Sala pueda dictar en este recurso.

Y, del mismo modo debemos rechazar la solicitud de la demandada referida a que "En último término, sería de aplicación, siquiera por analogía, la previsión contenida en el art. 43 de la LEC .",habida cuenta de que esta solicitud no ha sido debidamente justificada y de que este precepto está dedicado a la "Prejudicialidad civil", resultando inaplicable su contenido al presente caso.

QUINTO.- La normativa aplicable al caso.

Para resolver el presente recurso es preciso -como luego veremos- tomar en la debida consideración determinadas previsiones del Reglamento UE 2021/2115 y del Real Decreto 1048/2022, cuyo tenor literal es el siguiente:

Reglamento UE 2021/2115

«Artículo 8

Enfoque estratégico

Los Estados miembros perseguirán los objetivos establecidos en el título II concretando las intervenciones sobre la base de los tipos de intervenciones que se contemplan en los capítulos II, III y IV del presente título, de acuerdo con su evaluación de necesidades y con los requisitos comunes establecidos en el presente capítulo.

(...)

CAPÍTULO II

TIPOS DE INTERVENCIONES EN FORMA DE PAGOS DIRECTOS

Sección 1

Tipos de intervenciones, reducción y requisitos mínimos.

Artículo 16

Tipos de intervenciones en forma de pagos directos

1. Los tipos de intervenciones contemplados en el presente capítulo podrán ser en forma de pagos directos disociados y asociados.

2. Los pagos directos disociados serán los siguientes:

a) la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad;

b) la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad;

c) la ayuda complementaria a la renta para jóvenes agricultores;

d) los regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal.

3. Los pagos directos asociados serán los siguientes:

a) ayuda a la renta asociada;

b) pago específico al cultivo del algodón

Artículo 17

Limitación y reducción progresiva de los pagos.

1. Los Estados miembros podrán limitar el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que deba concederse a un agricultor por un año natural determinado.Los Estados miembros que opten por establecer un límite, reducirán en un 100 % el importe que supere los 100 000 EUR.

2. Los Estados miembros podrán reducir el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que deba concederse a un agricultor que sobrepase los 60 000 EUR por un año natural determinado hasta en un 85 %.

Los Estados miembros podrán establecer tramos adicionales por encima de los 60 000 EUR y especificar los porcentajes de reducción para dichos tramos adicionales. Velarán por que la reducción para cada tramo sea igual o superior a la del tramo anterior.

3. Antes de aplicar los apartados 1 o 2, los Estados miembros podrán restar del importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad que ha de concederse a un agricultor en un año natural determinado:

a) todos los salarios relacionados con una actividad agrícola declarada por el agricultor, incluidos los impuestos y contribuciones sociales relativos al empleo;

b) el coste equivalente del trabajo regular y no remunerado relacionado con una actividad agrícola practicada por personas que trabajan en la explotación en cuestión y que no reciben un salario (o que reciben una remuneración inferior al importe normalmente pagado por los servicios prestados) pero que son recompensados mediante el resultado económico del negocio agrícola;

c) el elemento de coste de la mano de obra de los costes de contratación vinculados a una actividad agrícola declarados por el agricultor.

A efectos del cálculo de los importes mencionados en el párrafo primero, letra a), los Estados miembros utilizarán los costes salariales a los que haya tenido que hacer frente realmente el agricultor. En casos debidamente justificados, los agricultores podrán solicitar utilizar los costes normalizados que determine el Estado miembro de que se trate con arreglo a un método que se describirá con más detalle en su plan estratégico de la PAC y que estará basado en el salario ordinario medio vinculado a una actividad agrícola a nivel nacional o regional multiplicado por el número de unidades de trabajo anuales declarado por el agricultor en cuestión.

A efectos del cálculo de los importes mencionados en el párrafo primero, letra b), los Estados miembros utilizarán los costes normalizados que determine el Estado miembro de que se trate con arreglo a un método que se describirá con más detalle en su plan estratégico de la PAC y que estará basado en el salario ordinario medio vinculado a una actividad agrícola a nivel nacional o regional multiplicado por el número de unidades de trabajo anuales declarado por el agricultor en cuestión.

4. Cuando se trate de personas jurídicas o de grupos de personas físicas o jurídicas, los Estados miembros podrán aplicar la reducción a que se refieren los apartados 1 y 2 respecto de los miembros de esas personas jurídicas o grupos, cuando el Derecho nacional contemple que cada miembro debe asumir derechos y obligaciones comparables a los de los agricultores individuales que tengan la consideración de jefes de la explotación, en particular respecto de su situación económica, social y fiscal, siempre que hayan contribuido a reforzar las estructuras agrarias de las personas jurídicas o grupos en cuestión.

5. El producto estimado de la reducción de los pagos se utilizará en primer lugar para contribuir a la financiación de la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad, en caso de que esté establecido en el plan estratégico de la PAC correspondiente, y, posteriormente, de las intervenciones enmarcadas en los pagos directos disociados.

Los Estados miembros también pueden utilizar la totalidad o parte del producto para financiar tipos de intervenciones con cargo al Feader, según se especifica en el capítulo IV, mediante la realización de una transferencia. Dicha transferencia al Feader formará parte de los cuadros financieros del plan estratégico de la PAC y podrá ser revisada en 2025, de acuerdo con el artículo 103. No estará sujeta a los límites máximos de transferencia de fondos del FEAGA al Feader establecidos en dicho artículo.

6. La Comisión estará facultada para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 152 que completen el presente Reglamento con normas que establezcan una base armonizada para el cálculo a efectos de la reducción de los pagos que se indica en los apartados 1 y 2 del presente artículo, a fin de proveer unas normas detalladas para la distribución de los fondos a los agricultores.

Real Decreto 1048/2022

Artículo 16. Limitación y reducción progresiva de los pagos.

1. A todo agricultor al que se le deba conceder un montante en virtud de la ayuda básica a la renta, cuyo importe sea superior a los 60.000 euros, se le aplicará una reducción en la parte del importe de ayuda básica a la renta que sobrepase dicha cantidad. El porcentaje de reducción a aplicar se hará de acuerdo con los siguientes tramos:

a) el 25 % para el tramo comprendido entre 60.000 y menos de 75.000 euros;

b) el 50 % para el tramo comprendido entre 75.000 y menos de 90.000 euros;

c) el 85 % para el tramo comprendido entre 90.000 y menos de 100.000 euros.

d) el 100 % para los importes de Ayuda Básica a la Renta que superen los 100.000 euros.

El producto estimado de esta reducción se sumará al montante destinado al pago redistributivo descrito en la sección 2.ª

2. No obstante, antes de aplicar el apartado anterior, del montante a conceder de ayuda básica a la renta se restarán los costes laborales relacionados con la actividad agraria realmente pagados y declarados por el agricultor en el año natural anterior incluidos los impuestos y cotizaciones sociales relacionadas con el empleo. A tales efectos, se realizarán los cruces administrativos pertinentes con los datos de la Tesorería General de la Seguridad Social, con la Agencia Tributaria o con los órganos competentes en materia tributaria de los territorios forales.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, en el caso de quienes se incorporen a la actividad agraria, se podrá tener en cuenta los costes laborales relacionados con la actividad agraria realmente pagados y declarados por el agricultor, correspondientes al primer año de la solicitud de ayudas.

3. Asimismo y a tales efectos, se podrán descontar los costes laborales incluidos en la contratación de empresas de servicios agrícolas. Para verificar la cuantía de dichos costes a descontar se requerirá la aportación, por parte del agricultor, de documentos contables que justifiquen el gasto laboral asociado al servicio.

4. En todo caso, el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor no podrá superar los 200.000 euros.

5. En el caso de las cooperativas agroalimentarias, cooperativas de trabajo asociado con objeto de explotación agropecuaria y cooperativas de explotación comunitaria de la tierra, de las sociedades agrarias de transformación y de las explotaciones en régimen de titularidad compartida inscritas conforme se establece en la Ley 35/2011, de 4 de octubre, la reducción a la que hace referencia en los puntos anteriores se calculará y aplicará, en su caso, individualmente a cada uno de los miembros que conformen dichas entidades.»

SEXTO.- El Real Decreto 1048/2022: rasgos principales.

Antes de examinar los concretos motivos de impugnación formulados en este recurso, conviene tener presentes los rasgos característicos principales de este Real Decreto que podemos deducir y destacar de su preámbulo.

En primer lugar destaca el preámbulo el cambio de enfoque que constituye la gran novedad de la nueva PAC, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos.

«Debido a lo dilatado de las negociaciones, tanto de la reforma de la PAC como del nuevo marco financiero de la UE para el periodo 2020/2027, ha sido preciso establecer un periodo transitorio durante los años 2021 y 2022, de forma que la nueva PAC comenzará a aplicarse plenamente a partir del 1 de enero de 2023. En junio de 2021 las instituciones de la UE alcanzaron un acuerdo sobre la reforma de la PAC a partir de 2023, que se materializó en la publicación de los correspondientes reglamentos comunitarios.

La gran novedad de la futura PAC es su cambio de enfoque, pasando de ser una política de cumplimiento de normas, fundamentalmente basada en la descripción de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios finales de las ayudas, a una política centrada en el rendimiento y la obtención de resultados, mediante la consecución de unos objetivos generales y específicos. Los objetivos generales son tres: el fomento de un sector agrícola inteligente, resistente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria; la intensificación del cuidado del medio ambiente y la acción por el clima, contribuyendo a alcanzar los objetivos climáticos y medioambientales de la Unión Europea, y el fortalecimiento del tejido socioeconómico de las zonas rurales. Con este nuevo enfoque, España, tras un análisis riguroso de la situación de partida, que ha permitido identificar y priorizar las necesidades vinculadas a cada uno de estos objetivos, ha propuesto un Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, que tiene como objetivo el desarrollo sostenible de la agricultura, la alimentación y las zonas rurales para garantizar la seguridad alimentaria de la sociedad a través de un sector competitivo y un medio ruralvivo».

Resalta también la mayor relevancia que adquiere ahora el principio de subsidiariedad y la obligación de los Estados miembros de diseñar un Plan Estratégico de la PAC, en el que incluirán las intervenciones que tendrán que realizar para alcanzar los objetivos de la UE a partir del análisis de su propia situación de partida.

"El diseño de la nueva PAC vira hacia una perspectiva de trabajo articulada tanto en una planificación estratégica, como en una mayor subsidiariedad de los Estados miembros, los cuales tendrán que diseñar las intervenciones con las que prevén alcanzar los objetivos de la UE en el marco de un «Plan estratégico de la PAC». Dicho plan agrupará las intervenciones en forma de pagos directos, las intervenciones en determinados sectores y las intervenciones para el desarrollo rural, y será financiado con cargo a los fondos europeos agrícolas, FEAGA y Feader.

Este cambio requiere que cada Estado miembro realice un análisis de la situación de partida de su sector agroalimentario, identifique y priorice sus necesidades específicas, y plantee las intervenciones más adecuadas para alcanzar las metas preestablecidas vinculadas a los objetivos comunes establecidos para toda la Unión Europea. (...)".

"Para ello, el Reglamento (UE) número 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo (...) establece la necesidad de que cada país elabore un Plan Estratégico de la PAC, donde plasmar las intervenciones (o medidas) elegidas de un menú común. El Plan se someterá a la aprobación de la Comisión y a un seguimiento y evaluación continuos para garantizar la obtención de resultados.

El Plan Estratégico de la PAC de España establece un modelo uniforme de aplicación de la Política Agrícola Común en todo el territorio nacional con base en la competencia del Estado para establecer la planificación general de la actividad económica, en este caso del sector agrario".

Y, en cuanto a la implementación normativa del conjunto de intervenciones a realizar en nuestro país, alude a los Reales Decretos necesarios para la correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones a realizar, que encuentran su cúspide normativa en la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas.

«Con el fin de poder realizar una correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones que se incluyen en el Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común (PAC) del Reino de España 2023-2027, se hace necesario disponer de las adecuadas herramientas jurídicas que permitan una aplicación armonizada de todas las medidas en el territorio nacional. A tal fin, durante el otoño de 2022 se han venido aprobando diversos reales decretos en que se contienen las reglas a aplicar en las intervenciones sectoriales de la PAC y otras disposiciones concomitantes, que se vienen en completar ahora con la aprobación conjunta un paquete normativo que abarca los principales aspectos relacionados con la aplicación de la PAC en nuestro país, compuesto por diversos reales decretos que regulan de manera cohonestada los aspectos necesarios para su aplicación: normas para la aplicación de las intervenciones en forma de pagos directos, requisitos comunes y solicitud única; sistema de derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad; regulación de condicionalidad reforzada y social; sistema integrado de gestión y control; y gobernanza de los fondos europeos agrícolas. Este grupo normativo encuentra en su vértice la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas».

SÉPTIMO.- La impugnación del artículo 16.4 del Real Decreto.

I.El único precepto del Real Decreto 1048/2022 que ha sido impugnado en este recurso es el artículo 16.4, cuyo tenor literal hemos dejado expresado anteriormente.

La conformidad a Derecho de este precepto ha sido examinada ya por esta Sala en la STS nº 1.452/2025, de 13 de noviembre (RC/A 236/2023). En ese recurso la parte actora alegaba -en síntesis- que, con el texto del artículo 16.4, el Real Decreto 1048/2022 infringía la letra y el espíritu del artículo 17 del Reglamento 2021/2115 UE, además de incumplir los acuerdos del Trílogo Parlamento-Consejo-Comisión europeos de 28 de junio de 2021, incurriendo en nulidad por falta de motivación y en infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015 y del artículo 9.3 de la Constitución.

La respuesta de esta Sala a los argumentos esgrimidos por la parte recurrente fue la siguiente:

A)Respecto de la supuesta infracción del artículo 17 del del Reglamento 2021/2115 UE:

"Esta Sala considera que también en este extremo debe acogerse la postura defendida por la parte demandada. Veamos los razonamientos que nos conducen a esta conclusión.

En primer lugar, debemos tener en cuenta el tenor de los Considerandos 53 y 60 del Reglamento (UE) 2021/2115, que establecen:

«(53) Con el fin de garantizar que las ayudas a la renta se distribuyan de manera más equitativa, debe permitirse a los Estados miembros que limiten o reduzcan los importes de los pagos directos que superen un determinado umbral y el producto obtenido debe destinarse bien a los pagos directos disociados, y, de forma prioritaria, a la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad, o bien transferirse al Feader. Debe permitirse a los Estados miembros que tengan en cuenta el factor trabajo al aplicar el mecanismo para evitar que el empleo se vea afectado negativamente".

"(60) Incumbe a los Estados miembros prever una distribución específica de los pagos directos y reforzar las ayudas a la renta para quienes más lo necesitan. Diversos instrumentos que están a la disposición de los Estados miembros pueden ayudar eficazmente a alcanzar dicho objetivo, por ejemplo la limitación y la reducción progresiva, así como intervenciones como la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad y el pago a los pequeños agricultores. En sus planes estratégicos de la PAC deben exponerse los esfuerzos de los Estados miembros a dicho respecto. En función de las necesidades que existan para que los pagos directos se distribuyan de manera más equitativa, entre las que se incluyen las necesidades derivadas de la estructura específica de las explotaciones, los Estados miembros deben tener la posibilidad de optar por la aplicación de un pago redistributivo obligatorio con el porcentaje mínimo correspondiente, o por otras medidas adecuadas, por ejemplo el pago redistributivo con un porcentaje inferior».

Es a la luz de estos Considerandos y del artículo 5 del mencionado Reglamento -que pone el acento en el principio de subsidiariedad para habilitar a los Estados miembros a elegir entre diversas alternativas que le permitan alcanzar el cumplimiento de los objetivos previstos por la UE en la ejecución de la PAC- como tenemos que interpretar el artículo 17 del citado Reglamento, referido a la limitación y reducción progresiva de los pagos.

A este respecto, ninguna duda nos ofrece que la interpretación correcta es la defendida por la demandada. Cuando el artículo 17 establece que "Los Estados miembros podrán"limitar o reducir el importe de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad o restar de este importe determinados conceptos vinculados a la mano de obra está atribuyendo a los Estados miembros la facultad para hacerlo o no hacerlo en las condiciones previstas en el precepto y esta previsión es coherente con lo dispuesto en los Considerandos antes citados.

Por ello, cuando el artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 dispone que "En todo caso, el importe máximo de la ayuda básica a la renta a percibir por un agricultor no podrá superar los 200.000 euros",no puede considerarse que contravenga las previsiones del artículo 17 del Reglamento comunitario tantas veces mencionado.

En consecuencia, esta alegación de la demandante debe rechazarse".

B)Respecto de la supuesta nulidad por falta de motivación y por infracción de los artículos 35 de la Ley 39/2015 y 9.3 de la Constitución:

"Vistas las alegaciones de las partes a este respecto y consultada la MAIN y la documentación obrante en las actuaciones, esta Sala no alberga duda alguna de que la decisión del Real Decreto de regular el artículo 16.4 en los términos en que lo hace está suficientemente motivada.

Esta conclusión se asienta sobre la doctrina que esta Sala tiene establecida en relación con la motivación de los reglamentos, concretada -entre otras varias- en la STS nº 414/2022, de 4 de abril (RC 300/2020), en la que se dispone:

«2. Decisión del Tribunal. Centrado ahora el debate en la mera exigencia procedimental de la aducida motivación del RDR que se denuncia en la demanda --a la que ninguna objeción expresa se hace en la contestación a la demanda-- debemos comenzar por recordar que, en efecto, el artículo 129 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone en su artículo primero que "[ e]n el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios."

La exigencia de la motivación, si bien es propicio en el ámbito de los actos administrativos, como garantía de evitar la arbitrariedad en las decisiones adoptadas por las Administraciones Públicas, es lo cierto que la Jurisprudencia viene desde hace tiempo imponiendo dicha exigencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Que ello es así lo pone a las claras de manifiesto lo razonado en la sentencia de este Tribunal de 3 de noviembre de 2010, dictada en el recurso 480/2009 (ECLI:ES:TS:2010:5815), cuando declara que, si bien no existe un precepto similar al previsto para los actos administrativos (ahora el artículo 35 de la vigente Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), es lo cierto que los principios que se imponen para el ejercicio de la potestad reglamentaria, obligan a dar cuenta o justificar la finalidad y contenido de la norma reglamentaria.

No se requieren mayores justificaciones para llegar a la conclusión expuesta porque, en la actual normativa, si en el transcrito artículo 129.1º de la Ley de procedimiento actual se exige el cumplimiento de esos principios, es indudable que el Legislador está imponiendo que en el ejercicio de la potestad reglamentaria se debe justificar esa necesidad, eficacia, proporcionalidad, transparencia y eficiencia que debe concurrir en la norma que se aprueba, es decir, no solo se requiere de manera expresa la motivación de la norma que se pretende aprobar, sino que esa motivación debe abarcar dichos principios. Y ello; sin olvidar que el ejercicio de dicha potestad está condicionada, como se dispone en el artículo 128 de la citada Ley, al principio de jerarquía normativa que es quizás el más relevante --de ahí su exigencia individualizada-- y que también requiere una justificación de dicha potestad; esto es, la necesidad de la motivación de los reglamentos. Obviamente dicha motivación no puede plasmarse en el articulado del reglamento, sino que es en el procedimiento de elaboración donde debe constar, adquiriendo una especial relevancia a estos efectos la MAIN, cuya finalidad es precisamente dicha justificación de la norma que se pretende aprobar; debiendo trasladarse sus consideraciones más relevantes a la mima Exposición de Motivos, como tendremos oportunidad de examinar posteriormente en el caso de autos.

Ahora bien, sentado lo anterior y dada la naturaleza de la motivación como exigencia formal, es decir, del procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria; debe tenerse en cuenta que esa misma jurisprudencia ha modulado la concurrencia de dichos requisitos a los efectos de la declaración de nulidad del reglamento por estos vicios de procedimiento. Es decir, los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación.

En el sentido expuesto debe traerse a colación la sentencia de esta Sala 524/2019, dictada en el recurso 58/2017 (ECLI:ES:TS:2019:1249) en la que, con abundante cita, se declara:

"... [D ]esde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (...), y que los trámites ahí contemplados constituyen límites formales de dicha potestad y habilitan para el control judicial de su ejercicio, atribuido el artículo 106 de la Constitución, en relación con el 26 de la Ley 50/1997 y el 1º de la 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción.

"Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad... es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

"... Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos, directa o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la Ley, prevista en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997 (...)"

Y en ese mismo sentido, es oportuna la cita de la más reciente sentencia de 21 de enero de este mismo año, dictada en el recurso 138/2019 ( ECLI:ES:TS:2022:172) en la que, en relación con el debate que ahora aquí nos ocupa, declaramos sobre la exigencia de la motivación:

"... Sobre este último aspecto de la motivación, señala la STS de 13 de noviembre de 2000, que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la STS de 22 de junio de 2004, cuando señala que "el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales".

Las anteriores consideraciones son trascendentes en el caso de autos para rechazar el planteamiento extremo que se hace en la demanda sobre la declaración de nulidad de todo el RDR por la ausencia de la motivación. Nos referimos, como ya antes acotamos, a esa amplia pretensión y no a las cuestiones específicas en que se invoca esta falta de motivación para determinados preceptos, que, como ya antes se dijo, deberán ser objeto de examen en un momento posterior. Lo que ahora debemos examinar es si incurre el RDR en el vicio de falta de motivación con entidad suficiente para comportar la nulidad radical y absoluta de todo él; que es la petición principal que se hace en la demanda.

No considera este Tribunal que en el caso de autos puede concluirse que existe una omisión de la motivación del RDR de entidad tal como para hacer esa declaración absoluta de toda la norma reglamentaria y ello por cuanto es lo cierto que, tanto en su Exposición de Motivos, como en la MAIN, se deja constancia de la finalidad de la norma y la justificación de esos principios que se imponen en el ya mencionado artículo 129. Incluso ese criterio viene avalado en el mismo informe del Consejo de Estado, en contra, en este ámbito que examinamos, de lo aducido al respecto por la defensa de la recurrente, en cuanto el máximo órgano consultivo deja constancia de la suficiencia, en términos generales, de la MAIN (páginas 22 y siguientes), sin perjuicio de que, bien es cierto, se eche de menos que respecto de algunas reformas en concreto, las justificaciones en la MAIN son " parcas" o incluso manifiestamente insuficientes, pero en relación a determinadas cuestiones, lo cual, como venimos sosteniendo, no pueden provocar la nulidad de toda la norma, sino, en su caso, de los concretos preceptos a que se refieren esas cuestiones, atendiendo al examen que, de manera subsidiaria a la petición de nulidad absoluta, se aducen en la demanda.

Las anteriores consideraciones sobre los defectos formales en la elaboración de los reglamentos como causa de nulidad que tiene establecido la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, obliga a rechazar no solo la pretendida nulidad de todo el RDR de reforma que se impugna, sino incluso aquellas concretas materias que se consideran, no sin cierta inconcreción, viciadas de ese mismo grado de nulidad. En relación a lo primero, es decir, la nulidad de todo el RDR, hemos de señalar que pese a las críticas, no exentas de inconcreción, que se hacen en la demanda, es lo cierto que en el procedimiento seguido para la elaboración del reglamento que aquí se impugna se han seguido los trámite previstos en la normativa correspondiente y hay constancia en el expediente de la exhaustividad de dicha tramitación, con una abundante información, pese a la urgencia que se requería para la aprobación de la reforma del RA, aunque bien es verdad que esa demora solo es debida a la parsimonia del titular de la potestad reglamentaria, a lo que no es ajena la importancia que comportaba la trasposición de la Directiva comunitaria e incluso el debate, del que se deja constancia en la MAIN, sobre si dicha trasposición debía comportar la aprobación de un nuevo RA o la reforma del vigente.

Y al hilo de lo expuesto es necesario hacer una aclaración, la ausencia de motivación no puede confundirse con no compartir las razones de la motivación. Lo que se impone al titular de la potestad reglamentaria es que para la aprobación de la norma deje constancia de las razones que llevan a su promulgación y la oportunidad y necesidad de la regulación que se hace; y otra cosa es que dichas razones y justificaciones no se compartan por quien impugna la norma reglamentaria. Así sucede en cuanto a los reproches genéricos que se hacen en la demanda cuando se afirma que el hecho de que el RDR de reforma trasponga la DA no le exime de esa necesidad de motivación, lo cual ha de interpretarse en sus justos términos.

En efecto, si nuestro RA, con ocasión de la reforma --muchas veces existía ya normativa en la redacción anterior, como se verá posteriormente--, siguiendo los criterios de la DA, reformada, establece unas normas en concreto que pretenden garantizar la imposibilidad de que las armas inutilizadas no puedan volver a ser transformadas, o cuando extrema a regulación de armas que, aun cuando no sean de fuego, pueda ser transformadas como tales, la motivación podrá predicarse de la forma en que se traspone la norma comunitaria, que ya tiene y constituye motivación más que suficiente para las exigencias que se imponen. Pero es que, así delimitado el debate, no parece, y no se ofrecen motivos concretos en contra, que la trasposición de la norma comunitaria, por su claridad, requiera muchas más razones en cuanto a la forma en que debían quedar redactados los preceptos de nuestro RA que debían ser objeto de reforma.

Es cierto, tendremos ocasión de examinarlo, que con ocasión del RDR, la modificación del RA ha supuesto modificar preceptos al margen de dicha trasposición. Que ello es así se reconoce no solo en la MAIN sino incluso la misma Exposición de Motivos. Ahora bien, esas modificaciones son, en la mayoría de los supuestos, eso, modificaciones de normativa anterior, muchas veces vinculando la reforma a una normativa comunitaria que, como se recuerda permanentemente, constituye una regla de mínimos, lo cual no excluye que se pueda exigir una especial motivación. Ahora bien, en la medida que se trata de eso, de modificaciones de la regulación anterior, dicha exigencia formal ha de ser examinada con el criterio finalista que ya vimos impone la jurisprudencia. Buen ejemplo de lo que se quiere decir es la reforma que se hace respecto de las armas de aire u otro gas comprimido, o incluso la propia definición de armas, ahora ya no limitada a las de fuego, cuando es lo cierto que las armas que ahora se incluyen en la reforma, ya estaban, en mayor o menor medida, en la redacción anterior del RA. Así pues, deberá convenirse que la exigencia de la motivación, entendida en el sentido expuesto, ha de quedar relativizada porque esa motivación trae causa de cuando se incorpora al RA, antes de la reforma de 2020, esa concreta regulación.

Debemos desestimar la petición de nulidad del RDR, sin perjuicio, insistimos, del examen que deberá hacerse de esa exigencia de la motivación, al examinar los concretos preceptos y materias a que se hace referencia en la demanda.»

En el mismo sentido, cabe recordar que la STS nº 676/2024, de 22 de abril (RC/A 554/2022) señala en su Fundamento Quinto:

«Como es sabido, tratándose de reglamentos, la motivación habrá que buscarla en los antecedentes y evolución de esa normativa, en el preámbulo, así como en los trámites que jalonan el procedimiento de elaboración: qué razones hay para plantearse la iniciativa reglamentaria según la consulta pública, qué observaciones se hacen a lo alegado en fase de audiencia ya sobre un proyecto articulado, más los distintos informes exigibles. Y fuera de los reglamentos autónomos, añádanse las razones deducibles de las normas de rango superior cuando se trate de reglamentos ejecutivos o de desarrollo».

Pues bien, analizando a la luz de esta doctrina jurisprudencial el preámbulo del Real Decreto, así como los apartados de la MAIN y la documentación obrante en las actuaciones citados por la parte demandada (a los que expresamente nos remitimos), cabe concluir que dicha norma está suficientemente motivada, por más que esa motivación no se comparta por la parte recurrente o, en definitiva, no sea la que más favorece a sus intereses, dado que de todo ello puede deducirse sin dificultad las razones que han inspirado y justificado la regulación impugnada y su coherencia con la normativa comunitaria y nacional que le sirven de cobertura, sin que los términos del precepto impugnado desborden los límites del margen de actuación que a los Estados miembros cabe reconocer en virtud del principio de subsidiariedad.

En consecuencia, cabe concluir que la impugnación del artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022 debe ser rechazada".

II.Pues bien, planteándose la impugnación del mismo precepto en términos sustancialmente equivalentes a los ya analizados en la STS nº 1.452/2025, resultaría obligado resolver ahora en el mismo sentido expuesto en dicha sentencia, por así exigirlo el principio de unidad de doctrina, trasunto de los de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley.

Pero, además, a lo anterior aun debemos añadir algunas consideraciones que se derivan de las alegaciones vertidas en este recurso. Son las siguientes:

(i)Como se desprende del relato de la Abogacía del Estado en su contestación a la demanda, que no ha sido contradicho en este punto por la parte actora y que aparece avalado en lo sustancial por los documentos obrantes en las actuaciones, en la elaboración del PEPAC de España se planteó desde un principio la procedencia de establecer límites a la cuantía de la ayuda que pudiera percibirse, relacionándose estas limitaciones con el objetivo específico de "apoyar una renta viable y la resiliencia de las explotaciones agrícolas en todo el territorio de la UE para mejorar la seguridad alimentaria a largo plazo y la diversidad agrícola, así como garantizar la sostenibilidad económica de la producción agrícola en la Unión",y poniéndose de manifiesto la "necesidad de tener en cuenta las diferencias existentes entre las dimensiones económicas de las distintas explotaciones en el diseño de las ayudas a la renta".

Como se infiere de lo actuado, los trabajos preparatorios del PEPAC se desarrollaron con una amplia participación y gozaron de la necesaria transparencia.

Interesa destacar de este periodo que en el Consejo de Ministros de Agricultura de la UE, celebrado el 20 de octubre de 2020, los Ministros de la UE alcanzaron un acuerdo sobre una orientación general de la reforma de la PAC para después de 2020. El Consejo tenía a partir de ese momento el mandato político de iniciar negociaciones con el Parlamento Europeo, una vez que el colegislador hubiera acordado también su posición interna, con vistas a alcanzar un acuerdo global sobre política. En este documento de orientación general sobre el reglamento de pagos directos se mantenía la limitación de los pagos señalando en su artículo 15 ("Límite y degresividad de los pagos"),apartado 1 que "Los Estados miembros podrán limitar el importe de los pagos directos que se concedan a un agricultor de conformidad con la Subsección 2 de la Sección 2 del presente Capítulo para un año natural determinado (...)".

También conviene resaltar que, en el marco del diálogo estructurado con la Comisión, el 18 de diciembre de 2020, ésta remitió a España un documento de recomendaciones, basadas en el análisis de la situación, las necesidades y las prioridades para las actividades agrarias y las zonas rurales en España.

En esas recomendaciones se abordaban los objetivos económicos, medioambientales y sociales específicos de la futura Política Agrícola Común. Dentro del bloque económico, en las recomendaciones para fomentar un sector agrícola inteligente, resiliente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria, expresamente se aconsejaba la utilización de mecanismos de reducción de los pagos:

«Mejorar la viabilidad de las explotaciones mediante la mejora de la eficacia, la orientación y la distribución de la ayuda directa a la renta. España debe avanzar significativamente en el proceso de convergencia interna y distribuir ayudas directas a la renta destinándolas a grupos de territorios homogéneos, tomando en consideración las condiciones agronómicas, así como las diferencias observadas en función, sobre todo, del tamaño físico y económico de las explotaciones, y eliminando el vínculo con referencias históricas. Las diferencias de renta entre los distintos tamaños de explotación deberían abordarse utilizando, por ejemplo, la ayuda redistributiva complementaria a la renta y la reducción de los pagos.»

Los debates legislativos continuaron en las instituciones comunitarias, en formato de trílogos entre la Comisión Europea, el Consejo y el Parlamento. Como resultado, durante la sesión del Consejo de Agricultura y Pesca de 28 y 29 de junio de 2021, los Ministros de Agricultura de la UE confirmaron el acuerdo provisional alcanzado con el Parlamento Europeo sobre la reforma de la política agrícola común.

En el plano nacional, el Ministerio elaboró el documento "Propuesta de Acuerdo de Plan Estratégico", que se sometió a información pública en noviembre de 2021 y que se envió a la Comisión en diciembre de ese mismo año. Esta propuesta incluía las mismas disposiciones en materia de limitación y reducción de las ayudas que la versión finalmente aprobada por la Comisión.

El 31 de marzo de 2022 la Comisión remitió una carta de observaciones en la que se establecía: "La Comisión acoge con satisfacción que el modelo propuesto para las ayudas directas desacopladas avanza en el proceso de convergencia interna y diferencia las ayudas entre grupos de territorios en función de las condiciones agronómicas. Al mismo tiempo, España pretende reducir las diferencias de renta entre explotaciones de distinto tamaño mediante la redistribución de las ayudas, utilizando por primera vez las ayudas redistributivas complementarias a la renta y la reducción de los pagos. La Comisión acoge con satisfacción los esfuerzos realizados por España para eliminar los vínculos con las referencias históricas y construir un sistema más específico y más justo de apoyo directo disociado, en particular la introducción de un mecanismo para limitar los pagos muy elevados".

Tras la respuesta de España a las observaciones formuladas (que no introducía cambios en cuanto a las reducción y limitación de pagos), la Comisión abordó la evaluación de la propuesta revisada, su contribución efectiva al logro de los objetivos específicos y su impacto en el correcto funcionamiento del mercado interior y la distorsión de la competencia. La evaluación abordó, en particular, la idoneidad de la estrategia del PEPAC, los objetivos específicos, las metas, las intervenciones y la asignación de recursos presupuestarios correspondientes para cumplir los objetivos específicos del plan estratégico de la PAC, mediante el conjunto de intervenciones propuestas sobre la base del análisis DAFO y la evaluación ex ante.

Finalmente, la evaluación de la Comisión concluyó con la aprobación formal del Plan, a través de la Decisión de Ejecución de la Comisión de 31 de agosto de 2022, por la que se aprueba el Plan Estratégico de la PAC 2023-2027 de España para la ayuda de la Unión financiada por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.

(ii)La afirmación de la recurrente de que no se han valorado las posibles alternativas de regulación no es la conclusión que se desprende de la Memoria de Análisis del Impacto Normativo, que en su apartado II.3 ("análisis de alternativas") establece:

«Se descarta la no adopción de una medida normativa, debido a la necesidad de regulación como consecuencia de la aplicación de Derecho de la Unión Europea, tratándose, además, de normativa básica que la hace de imprescindible aprobación para el logro de sus fines, lo que exige una innovación en el derecho positivo español.

La regulación prevista se limita a aquella que es necesaria para establecer un régimen de regulación de las intervenciones del Plan Estratégico de la PAC y los procedimientos de solicitud, gestión, control y pago de las mismas. No cabe proceder para ello mediante la autorregulación del sector o alternativas soft law (como recomendaciones, etc.), siendo precisa una norma de derecho positivo.»

(iii)Tampoco cabe acoger la afirmación de la recurrente de que la limitación del artículo 16.4 del Real Decreto carece de justificación formal. La Memoria, en sus páginas 17 y 18, justifica la opción por el establecimiento de un "mecanismo de degresividad y capping"señalando que "mediante este mecanismo se pretende un reparto más equitativo de las ayudas a través de una reducción progresiva de los pagos a partir de un umbral hasta un tope del importe de la ayuda básica a la renta que puede percibir anualmente un beneficiario".

Como bien afirma la demandada a este respecto, este propósito es coherente con la estructura del sector de la producción agraria, descrito en la propia Memoria (página 46) como un sector "muy atomizado y formado por empresas de pequeña dimensión",que presenta "una serie de especificidades que lo diferencian de otros sectores económicos: rigidez de la demanda, estacionalidad y atomización de la oferta, dispersión territorial, creación de empleos vinculados al medio rural, etcétera. Esta especificidad del sector agrario está recogida en el tratado constitutivo de la unión europea, creando la Política Agraria Común (PAC)".

Y en esa misma línea se pueden encontrar otras consideraciones en la Memoria (véanse, en este sentido, las páginas 50, 51, 56, 60 o 62), que ponen de manifiesto que el apoyo de la PAC resulta sumamente necesario en el sector agroalimentario español, con el fin de acercar la renta de las explotaciones a los ingresos del resto de la sociedad española, dado que actualmente es un 30% inferior a la del resto de sectores, con ayudas enfocadas a quien más necesite de las mismas, y ayudando a preservar el entorno y a dinamizar la economía rural, declarando explícitamente el propósito de ayudar más a quien más lo necesite con sustento en los datos obtenidos a partir de los estudios realizados sobre la situación del sector agroalimentario en nuestro país.

(iv)Tampoco podemos acoger la afirmación de la demandante referida a la falta de evaluación del impacto económico.

Una vez más, la demandada ha aportado prueba suficiente en contrario, señalando que, aunque no referido específicamente al mecanismo de degresividad y capping, el Plan Estratégico de la PAC incluye una estimación del efecto conjunto de la ayuda básica a la renta y de la ayuda redistributiva complementaria en el nuevo sistema en comparación con el anterior (páginas 372-374), de la que resulta que "las explotaciones de menor tamaño y que se concentrarían en el primer tramo, percibirían una redistribución positiva de entre el 5-11% respecto a lo que reciben actualmente. Por su parte las explotaciones medianas, identificadas en el tramo 2, lograrían una redistribución positiva de las ayudas que si situaría en una horquilla del 20-30%. Finalmente, las explotaciones de mayor tamaño, localizadas en el tramo 3, obtendrían una redistribución negativa cercana al -10%. Por tanto, entendemos que con este análisis se confirma que se produce una redistribución de las ayudas a favor de los pequeños y medianos beneficiarios. No hemos tenido en cuenta en el análisis el efecto del 'capping' derivado de la aplicación del artículo 17 ya que dicho efecto podrá reducirse a través de los costes laborales de la explotación por lo que no podemos hacer en este momento una estimación correcta de cuánto supondrá el capping sobre el total de las ayudas directas en España. No obstante, lo que sí sabemos es que su efecto, sea mayor o menor, incrementará aún más el efecto redistributivo mostrado en la tabla anterior ya que únicamente afectará de manera negativa a las explotaciones del tramo 3 y sus importes, a través de los valores unitarios máximos, podrán incorporarse a los otros 2 tramos".

Asimismo, señala que el apartado 4.2.2.3 del mismo PEPAC incluye una tabla con una estimación anual del "producto estimado de la reducción de los pagos directos y la limitación para cada año"que pasaría a estar disponible para su "utilización para pago redistributivo"(página 462).

(v)La misma suerte desestimatoria debe correr la afirmación de la demandante relativa a que la medida del artículo 16.4 resulta contraria a los objetivos generales y específicos del Reglamento UE 2021/2115 y que, además, es desproporcionada porque no es necesaria, porque no es idónea para lograr una mejor redistribución de la renta y no es adecuada porque causa más daño que beneficio.

En este sentido, consideramos adecuada la invocación que la parte demandada efectúa a los artículos 39 del TFUE y 5 y 6 del Reglamento UE.

El artículo 39 del TFUE señala como uno de los objetivos de la PAC el de "garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura".

El artículo 5 del Reglamento UE define como uno de los objetivos generales de la PAC "fomentar un sector agrícola inteligente, competitivo, resiliente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria a largo plazo",y el artículo 6.1.a) determina como uno de sus objetivos específicos "apoyar una renta agrícola viable y la resiliencia del sector agrícola en todo el territorio de la Unión a fin de mejorar la seguridad alimentaria a largo plazo y la diversidad agrícola, así como garantizar la sostenibilidad económica de la producción agrícola en la Unión".

Pues bien, a la vista de todo lo que hemos venido razonando, esta Sala no alberga duda alguna de que, para la consecución de estos objetivos, el Real Decreto impugnado ha optado válidamente -dentro del margen que le proporciona el principio de subsidiariedad- por hacer uso del mecanismo de degresividad y capping habilitado por el Reglamento UE con el fin de favorecer especialmente a los beneficiarios que más dependientes son de las ayudas debido a la reducida dimensión de sus explotaciones.

Y puede afirmarse que esto no se ha hecho de manera arbitraria e inmotivada, sino con base en los estudios realizados al efecto (véase el documento nº 5 de los aportados por la demandada) que evidencian que las explotaciones de mayor dimensión económica (de más de 500 UDE, es decir, cuya producción supera los 500.000 euros brutos al año) generan una renta para sus titulares que representa un 478% del salario medio que obtienen los trabajadores en la economía española. Y con respecto a la media de las explotaciones agrarias, la renta de estos titulares se sitúa en el 670%.

Incluso, la parte demandada ha aportado datos -no desvirtuados de contrario- de la Red Contable Agraria sobre las explotaciones agrarias de España que superan las 500 UDE (afirmando que, según datos del Ministerio apenas un centenar de beneficiarios de la PAC estarían en condiciones de recibir más de 200.000 euros de ABRS y se verían por tanto afectados por el tope al descuento laboral). Estos estudios se han extendido también a la correlación que existe entre la dimensión de las explotaciones y la mano de obra de las mismas, así como al peso que tienen las ayudas de la PAC en las explotaciones de mayor dimensión (el 19,7% de la renta de sus titulares), que es muy inferior a la que representan en la media de las explotaciones agrarias de España (el 51,3%).

En definitiva, como bien señala la parte demandada no puede calificarse de desproporcionada una medida que limita la Ayuda Básica a la Renta para la Sostenibilidad a 200.000 euros al año, cuando esta cifra (200.000 euros) es 50 veces superior al importe medio (4.000 euros anuales) que se estima recibirán los aproximadamente 600.000 beneficiarios que se esperan de esta medida.

III.En consecuencia, atendiendo a las razones expuestas, consideramos que la limitación establecida en el artículo 16.4 del Real Decreto impugnado está suficientemente motivada y justificada, y encuentra cobertura en el artículo 17 del Reglamento mencionado (ajustándose también a los Considerandos de esa norma que hemos citado), además de ser adecuada y proporcional para conseguir los fines propuestos, sin que los términos en que está redactado el precepto impugnado desborden el margen de discrecionalidad que los Estados miembros tienen reconocido en virtud del principio de subsidiariedad para conseguir los objetivos de la PAC.

OCTAVO.- Conclusiones y costas.

A tenor de lo expuesto en los anteriores Fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el recurso interpuesto contra el artículo 16.4 del Real Decreto 1048/2022, cuyo contenido se confirma por ser ajustado a Derecho.

Y, conforme a lo prevenido en los artículos 93 y 139 de la LJCA, imponemos las costas a la parte recurrente, si bien, haciendo uso de la facultad moderadora prevista en dicho precepto fijamos su importe en un máximo de cuatro mil euros (4.000 €) por todos los conceptos, más el IVA si procediere.