Sentencia Contencioso-Administrativo 1309/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1021/2022 de 20 de octubre del 2025

PRIMERO. Objeto del recurso y pretensiones.

El Colegio de Abogados de Valencia interpone el presente recurso contencioso administrativo 1021/2022, en impugnación del Real-Decreto 954/2022, de 15 de noviembre, de creación de setenta unidades judiciales, correspondientes a la programación de 2022 y adecuación de la planta judicial (en adelante RD), con la suplica de que se declare la nulidad del Preámbulo, los arts. 1 y 8, así como las Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª, en todos esos "preceptos", limitando la declaración de nulidad a las referencias que en ellos se hace a la extensión territorial del Juzgado de la Violencia contra la Mujer del Juzgado de Alzira, de nueva creación, al partido judicial de Xátiva.

Para una mejor comprensión del debate que se suscita debemos recordar que los mencionados preceptos, en la parte en que se impugnan, están referidos a las siguientes materias:

Por lo que se refiere al Preámbulo, de incomprensible inclusión en la pretensión por su nulo carácter normativo, se debe entender referida la impugnación al párrafo en que se declara que con el RD «se procede a determinar un total de doce nuevas agrupaciones de partidos judiciales para el conocimiento de asuntos de violencia sobre la mujer en las Comunidades Autónoma... Comunitat Valenciana: 8... Agrupación de Alzira / Carlet / Xativa.»

El art. 1. está referido al objeto de la disposición general y en su apartado c) dispone que, entre otros, dicho objeto es «determinar la extensión de la competencia... del Juzgado de Violencia sobre la Mujer de Alzira a los partidos judiciales de Carlet y Xátiva...».

El art. 8. establece el ámbito territorial de los nuevos juzgados de violencia, estableciendo, por lo que aquí interesa, que «[D]de acuerdo con lo establecido en el artículo 87 bis, apartado 2, de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio , se determina la extensión de la competencia de los Juzgados de Violencia sobre la Mujer... del Juzgado de Violencia sobre la Mujer de Alzira a los partidos judiciales de Carlet y de Xátiva...».

Las Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª contienen normas de esa naturaleza para la efectividad del RD y disponen, en la primera, que «[E]en tanto no se produzca la efectividad de las agrupaciones de partidos judiciales de Juzgados de Violencia sobre la Mujer previstas en el artículo 8 de este real decreto, el Juzgado de Instrucción ... número 3 de Carlet... número 2 de Xativa... respectivamente, seguirán conociendo de los asuntos en materia de violencia de género que correspondan a sus respectivos partidos judiciales, según lo dispuesto en el Acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 22 de junio de 2005».La segunda de las mencionadas Disposiciones establece que «... los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción... número 2 de Xativa,... conservarán su competencia sobre los asuntos asignados en materia de violencia de género hasta la conclusión de los procedimientos pendientes.»

Los fundamentos que sirven para dicha petición se fundan, en síntesis, en los siguientes motivos:

1º. La concurrencia de vicios de procedimiento en la elaboración de la norma reglamentaria que, a juicio de la Corporación recurrente, y al amparo de lo establecido en el art. 47.2º de la LPAC, comportan su nulidad que, en pura técnica procesal, afectaría a todo el RD y no solo a los concretos preceptos a que se refiere la pretensión.

2º. Incumplimiento de las condiciones objetivas para la integración del término jurisdiccional del Partido de Xátiva en la agrupación de Alzira, a tenor de lo que se considera que se había previsto inicialmente para la delimitación del ámbito territorial de los juzgados de nueva creación.

3º. Incongruencia en la actuación de la Administración por no haber tenido previsto, en las actuaciones previas, la integración del partido judicial de Xátiva al de Alzira.

4º. Ausencia de informes económicos sobre la mencionada integración por cuanto con ella se produce un encarecimiento de los servicios que requieren estos juzgados de violencia y, en concreto, de los abogados que deban atender los nombramientos de oficio.

Ha comparecido en el recurso tanto el Abogado del Estado como la Abogacía General de la Generalitat Valenciana, en representación de sus respectivas Administraciones, que suplican la desestimación del recurso.

SEGUNDO. El Real Decreto impugnado.

Parece oportuno que, antes de proceder al examen de los concretos motivos que se aducen en contra de la legalidad de los ya mencionados preceptos impugnados, hagamos referencia, siquiera sea somera, al significado del RD y poner en contexto la normativa que en él se integra.

El objeto general del RD es, conforme se declara en la Exposición de Motivos, adoptar una serie de medidas necesarias para paliar los efectos de la COVID-19, y pretende «continuar la línea de actuación iniciada en el año 2020, en el sentido de afrontar y resolver los problemas generados por la crisis sanitaria... canalizando el previsible incremento de la litigiosidad mediante la creación de nuevas unidades judiciales»,para lo que se prevé la creación de 70 nuevas "unidades judiciales",que paliaran la litigiosidad ocasionada por la COVID-19, ya previstas en la programación de 2022.

En esa línea de actuación, ya el art. 87 bis de la LOPJ, en la redacción vigente al aprobarse el RD (ha sido anulado por la L.O. 1/2025), establecía que, en cada partido habría uno o varios Juzgados de Violencia, pudiendo asignarse a uno solo de los Juzgados existentes dichas competencias, y que, cuando existiera un único Juzgado en un partido, sería el que asumiría dichas competencias. Siendo esa la estructura territorial de estos Juzgados, ya se disponía en el párrafo segundo del precepto que «el Gobierno, a propuesta del Consejo General del Poder Judicial y en su caso, con informe de la Comunidad Autónoma con competencias en materia de Justicia, podrá establecer mediante real decreto que los Juzgados de Violencia sobre la Mujer que se determinen extiendan su jurisdicción a dos o más partidos dentro de la misma provincia».

A cumplimentar dicho mandato del legislador, se aprueba el RD, que, según la Exposición de Motivos, pretende «alcanzar el correcto equilibrio entre el mantenimiento de una proximidad razonable del juzgado respecto de la víctima y la respuesta especializada que exige el tratamiento de este tipo de procedimiento... [y] combatir la sobrecarga que soportan en la actualidad un número importante de Juzgados de Instrucción y de Primera Instancia e Instrucción que compatibilizan la materia de violencia de género con las del resto del orden jurisdiccional penal, además de cumplir lo acordado en el Pacto de Estado contra la Violencia de Género de 2017, en concreto con la medida 105, relativa al mantenimiento de la ampliación de los Juzgados de Violencia sobre la Mujer a más partidos judiciales solo si repercute en una mejora cualitativa de la atención y en los medios con los que se cuenta».

Según la confesada finalidad de la norma, lo establecido «no conlleva supresión de ningún Juzgado de Violencia sobre la Mujer exclusivo en funcionamiento. Se trata de un redimensionamiento de la planta judicial existente y una mejor optimización de los recursos disponibles, con el fin de alcanzar una mayor proximidad en relación con la víctima, que redundará en una atención más especializada, ágil y uniforme. En definitiva, conseguir una óptima prestación del servicio público, tanto a las víctimas de violencia de estos partidos judiciales como al resto de los ciudadanos, que recibirán una mejor atención de los Juzgados de Instrucción o de Primera Instancia e Instrucción, que no tendrán que asumir los asuntos ordinarios civiles y penales junto con los de violencia de género».

Teniendo en cuenta dichas consideraciones y, con el fin de centrar el debate de autos, es necesario recordar que, desde la creación de estos juzgados de violencia, existían en la Comunidad Valenciana, acogiendo las previsiones originales de la LOPJ, sendos juzgados de primera instancia de instrucción, con funciones anexas de los asuntos en materia de violencia sobre la mujer, en lo que ahora interesa, en los partidos judiciales de Alzira, Carlet, Xátiva y Ontinyent. Pues bien, lo que se dispone en el RD, en las decisiones que son trascendentes para el presente recurso, es mantener el juzgado de primera instancia e instrucción de Ontinyent con dichas competencias (compatibilizando las materias propias y las de violencia), pero creando un Juzgado exclusivo de violencia en el partido judicial de Alzira. Ahora bien, como la LOPJ establecía la posibilidad, ya mencionada, de que estos juzgados pudieran extender su jurisdicción a más de un partido judicial, lo que se dispone en el RD es extender la jurisdicción del juzgado de violencia de Alzira, a los partidos judiciales de Xátiva y Carlet.

Ante esas actuaciones, todo el debate de autos se centra, a juicio de la Corporación recurrente, no en la creación del juzgado de violencia de Alzira, sino que se haya extendido la jurisdicción al partido de Xátiva (nada se aduce del partido de Carlet). Pero, dando un paso más en la delimitación de la controversia, en la demanda, no solo se cuestiona esa adscripción, sino que, en sus últimas consecuencias, lo que se viene a sostener es que el RD debiera haber creado un nuevo juzgado de violencia, además de los que se crean a nivel nacional, que debiera tener la sede en Ontinyent, y que este sí debiera extender su jurisdicción al partido de Xátiva. Esa conclusión, que es fruto de la pretensión que se acciona, solo sería posible mediante la creación de ese nuevo juzgado de violencia, porque solo así sería posible dicha adscripción que de manera expresa se suplica en la demanda.

En efecto, es importante para el examen de los motivos en que se funda la pretensión, esa determinación de la controversia, porque la Corporación recurrente no sostiene ni que el partido de Xátiva mantenga su situación anterior al RD, de que uno de sus juzgados de primera instancia e instrucción tenga atribuida las competencias en materias de violencia, ni que se cree un nuevo juzgado de violencia en Xátiva, sino que se adscriba el partido de Xátiva al de Ontinyent, lo cual solo es posible con la creación de un juzgado de violencia en Ontinyent. En suma, lo que se termina exigiendo en la demanda es que el RD, acogiendo las potestades que confería la LOPJ al desarrollo reglamentario, debiera haber creado un juzgado de violencia más de los previstos, y que ese nuevo juzgado de violencia tuviera su sede en Ontinyent, al que se adscribiría el partido de Xátiva.

En cuanto a la tramitación del procedimiento para la aprobación del RD, en sus líneas generales, debe destacarse que el proyecto de RD, elaborado en julio de 2022, ya se incluían, entre las 70 nuevas unidades judiciales correspondientes a la programación de 2022, los ya referidos nuevos juzgados de violencia en todo el Estado, 5 de ellos en la Comunidad Autónoma Valenciana, entre ellos el de Alzira, ya incluido en el proyecto, con la previsión de extender sus jurisdicción a los partidos de Carlet y Xátiva, conforme resulta ya desde la aprobación del proyecto de la norma.

En la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) ya se hace referencia la finalidad del RD proyectado, en cuanto a la creación, en todo el Estado de nuevas "agrupaciones judiciales para el conocimiento de asuntos de violencia sobre la mujer en las Comunidades Autónomas",entre ellas, la Valenciana, donde crearían esas unidades, entre ellas, la de Alzira, Carlet y Xátiva.

La MAIN deja constancia de que el objeto de la nueva norma era dar cumplimiento a la medida 105 del Pacto de Estado contra la Violencia de Genero de 2017, que preveía la posibilidad de que estos juzgados pudieran extender su jurisdicción a más de un partido judicial, "si repercute en la mejora cualitativa de la atención y en los medios con los que se cuenta",mediante un redimensionamiento de su planta, estimando que ello comportaría "una atención más especializada, ágil y uniforme con la finalidad de conseguir una óptima prestación del servicio público, tanto a las víctimas de violencia de estos partidos judiciales como al resto de los ciudadanos, que recibirán una mejor atención de los Juzgados de Instrucción o de Primera Instancia e Instrucción, que no tendrán que asumir los asuntos ordinarios civiles y penales junto con los de violencia de género."

Esa decisión encontraba justificación en el informe emitido por la Comisión Permanente del CGPJ y, conforme a lo previsto en la LOPJ, se autorizaba la ampliación de la jurisdicción de estos juzgados a otros partidos, con la finalidad de combatir "la sobrecarga que soportan en la actualidad un número importante de Juzgados de Instrucción y de Primera Instancia e Instrucción que compatibilizan la materia de violencia de género con las del resto del orden jurisdiccional penal..."

Conforme se declara en la MAIN sobre el "análisis de alternativas",se declara que "no existe otra alternativa a la norma proyectada",porque, de no procederse a la creación de las nuevas unidades judiciales, en la forma prevista en la norma proyectada, supondría "paralizar más el desarrollo de la planta judicial, iniciada desde la entrada en vigor de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, con el consiguiente incremento de las actuales acumulaciones de carga de trabajo de los órganos judiciales en funcionamiento, agravado por el extenso periodo de ralentización estructural de la Administración de Justicia. siendo necesaria la especialización de los juzgados, además de no cumplir los mandatos legales y la Medida 105 del Pacto de Estado contra la Violencia de Género de 2017."

En lo referente al contenido, según la MAIN, del "contenido y análisis jurídico",se deja constancia de que se habían recabado informes del CGPJ, las CCAA afectadas, la Oficina Presupuestaria y Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública. Y en cuanto al trámite de audiencia, se dice expresamente que "no es necesario, al no considerarse que afecte a los intereses legítimos de los ciudadanos."

En relación a la "base jurídica"se razona en la MAIN que el procedimiento para la aprobación del RD se inició en marzo de 2022, dándose traslado de la finalidad de la nueva norma que se proyectaba, en abril de 2022, entre otras instituciones, a las CCAA, emitiéndose un primer informe por la Comunidad Valencia de que el juzgado de Alzira, extendiera su jurisdicción al de Carlet, si bien en un segundo informe emitido en 15 de junio de ese mismo año, se emite un nuevo informe por dicha Comunidad, en la que se proponía que el Juzgado de Alzira extendiera su jurisdicción también al partido judicial de Xátiva, propuesta que, desde entonces, fue asumida por el Ministerio en la tramitación del RD, entre ellos el informe de la Comisión Permanente del CGPJ, de 30 de junio de ese mismo año, favorable a la propuesta realizada por el Ministerio, como los restantes informes emitidos en el procedimiento.

Finalmente, en lo que ahora interesa, se contiene el preceptivo capítulo de gastos, entre ellos el de personal (capítulo 1), en que se deja constancia del coste que comportaba la creación de las nuevas unidades judiciales.

TERCERO. Los defectos formales como vicio de nulidad del RD. Las alegaciones de las partes y decisión.

Las cuestiones que se suscitan en este recurso en contra de la legalidad del RD, como ya se dijo, están referidas a la inclusión del Juzgado de Xátiva en el Juzgado de Violencia de Alzira. Con esa limitación, el primero de los motivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad de esa concreta regulación está referido, como se corresponde con la lógica jurídica, a denunciar defectos formales en la tramitación del procedimiento para la aprobación del RD que, a juicio de la Corporación recurrente, lo vician de nulidad de pleno derecho, al menos, en los límites en que se ejercita la pretensión, de conformidad con lo establecido en el art. 47.2º de la LPAC.

Sustancialmente, esas deficiencias formales tienen como argumento fundamental que durante la tramitación que el proyecto de RD, la demarcación del partido de Xátiva no se incluía en el Juzgado para la Violencia de Alzira, sino en el de Ontinyent, y que ha sido durante una fase avanzada de la tramitación del procedimiento cuando, acogiendo una propuesta de la Comunidad Valenciana, se optó por esa incorporación.

De esa circunstancia se concluye que la decisión carece de motivación porque no existe informes que respalden la decisión finalmente adoptada, ni de las alternativas posible, así como ausencia de los datos objetivos de esa decisión, que debían constar en la MAIN. Se considera, en definitiva, que la inclusión de Xátiva en la demarcación del juzgado de violencia de Alzira está ausente de justificación real, que dicha adscripción fue precipitada y contradictoria con el criterio previsto por la misma Administración, que provoca inseguridad jurídica y que esa decisión es contraria al principio de buena Administración, de conformidad con lo establecido en el art. 133 LPAC.

La Abogacía del Estado, a quien sigue en esta cuestión la defensa de la Generalitat Valenciana, rechaza el presupuesto sobre el que se estructura el argumento de la Corporación recurrente, en cuanto se considera que el RD no se rige por la normativa general de elaboración de los reglamentos que se contiene en la Ley del Gobierno de 1997 (LG), modificada por la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 2015 (LRJSP) y por la LPAC, sino que tiene una regulación especial en la LOPJ y la Ley de Demarcación y Planta Judicial (LDPJ), que se aplica al caso de autos con carácter preferente, de conformidad con lo establecido en la DA 1ª LPAC.

Así mismo, se considera que el RD tiene carácter organizativo y, por tanto, queda excluido de los trámites de información pública y consulta. Se considera la demarcación, además de un mandato legal ya previsto en el Pacto de Estado contra la Violencia de Género de 2017, como una mejora para los juzgados integrados en las nuevas demarcaciones de los Juzgados de Violencia, por cuanto, en el caso de Xátiva, se descarga de su competencia toda la materia de violencia sobre las mujeres, al tiempo en que se produce una especialización de esa materia tan específica y sensible para el legislador.

Suscitado el debate en la forma expuesta el motivo no puede ser acogido porque este Tribunal Supremo ya ha tenido oportunidad de examinar esta misma cuestión en dos sentencias, en todo punto coincidente a la presente ( sentencias 1949/2024 y 2027/2024, de 11 y 20 de diciembre, dictadas en los recursos contencioso-administrativo 15/2024 y 40/2023; ECLI:ES:TS:6115 y 6327), en la que se desestimaron estos motivos formales, conforme a los siguientes argumentos, coincidentes con los opuestos, también en este proceso, por las defensas de las Administraciones demandadas:

"... Tampoco cabe acoger la argumentación de la parte actora cuando afirma que se han incumplido en este caso trámites esenciales del procedimiento exigidos en el artículo 133 de la Ley 39/2015 (referido a la "Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos").

"Este precepto no resulta de aplicación al caso, dado que el procedimiento por el que se ha aprobado el Real Decreto 954/2022 es un procedimiento especial, regulado por normas especiales, como son la LOPJ y la Ley de Demarcación y Planta Judicial, y ello conforme a la disposición adicional primera de la Ley 39/2015 que, bajo la rúbrica "Especialidades por razón de la materia" dispone:

"1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales".

"Pero, además, cabe añadir que esos trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en el mencionado artículo 133 de la Ley 39/2015 en ningún caso resultarían exigibles en este supuesto, dado que el procedimiento de elaboración del Real Decreto 954/2022, que ahora se impugna, tiene por objeto normas organizativas del Estado, y ello, conforme al apartado 4 de aquel precepto permitiría eludir en todo caso los trámites indicados por la parte actora. Dice así el artículo 133.4 de la Ley 39/2015 :

"«4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

"Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella».

"A mayor abundamiento, aun cabe destacar que las ventajas de contar con Juzgados exclusivos de Violencia sobre la Mujer y, por tanto, especializados, son evidentes desde el punto de vista de la protección de la víctima, frente a un órgano que deba compatibilizar tales competencias con las restantes de primera instancia e instrucción, que era la situación precedente...; sin que quepa apreciar, por otro lado, que la decisión de extender la jurisdicción de los Juzgados de Violencia sobre la Mujer... pueda suponer un grave perjuicio para las víctimas en función de la distancia que tengan que recorrer entre Novelda y Elche(apenas 17 kilómetros)."

Procede rechazar el primer motivo aducido en la demanda.

CUARTO. Vulneración de las normas establecidas para la demarcación judicial de los Juzgados de Violencia.

El motivo por el que se cuestiona la inclusión del partido judicial de Xátiva en el juzgado de violencia de Alzira es doble, a tenor de lo que se razona en la demanda. De una parte, se aduce que, en relación con dicha incorporación, existe una falta de motivación en el RD impugnado, por cuanto no estaba en los informes previos, sino que se incorporó en un momento posterior; de otra parte, que dicha incorporación vulnera las reglas establecidas para la agrupación de partidos judiciales en un único juzgado de violencia. Se termina concluyendo de dichos motivos que dicha adscripción del partido de Xátiva va en contra de la finalidad del RD que es, como todas las medidas en materia de violencia de género, acercar la justicia a las víctimas de la violencia de género.

Suscita el debate en tales términos y por lo que se refiere al primero de los motivos, de carácter formal, como ya vimos, el reproche que se hace por la defensa de la Corporación de la demandada no deja de ofrecer serios problemas de comprensión. En la forma en que se desarrolla el argumento en la demanda, da la impresión de que, iniciado el procedimiento para la aprobación del RD, el partido judicial de Xátiva se había previsto integrarlo en un juzgado único de violencia en Ontinyent, y que fue en un momento posterior de ese procedimiento, cuando se alteró esa integración al juzgado de violencia de Alzira.

No acontecieron así las cosas, sino que ya desde el proyecto de RD la integración lo sería al juzgado de Alzira, por lo que los informes evacuados, que son todos favorables, parten de esa integración. Si ello es así, ya de entrada, deberá concluirse que la forma en que quedó la adscripción en la redacción aprobada no adolece de defecto formal alguno, porque no había modificación entre el proyecto y el texto del RD finalmente aprobado. Buena prueba de ello es el contenido de la MAIN, a la que nos remitimos, en que se propone, justifica y aprueba la integración en el juzgado de Alzira.

Debe añadirse a lo antes razonado que, precisamente por lo concluido, no puede apreciase que en la tramitación se ha vulnerado la doctrina de los actos propios o que se han omitido los informes económicos de dicha mutación de la adscripción del partido judicial de Xátiva en el juzgado de Alzira. En efecto, cabría pensar (nada consta en el expediente), que en los trabajos previos al inicio del procedimiento para la aprobación del RD se pensara en la integración del Partido al Juzgado de Ontinyent y que, en esos trabajos previos, fuese a instancias de la Comunidad Valenciana la alteración de dicha adscripción. Ahora bien, lo decisivo es como se había previsto al inicio del procedimiento de elaboración de la norma dicha adscripción, que es lo que se recoge en la MAIN, y en ella la adscripción es como se aprueba finalmente en el RD. Y ese es, en el sentido que se utiliza en la demanda, el acto propio de la Administración que aprueba el RD, por lo que no cabe hablar de que se haya actuado en contradicción con una propuesta que, cuando se inicia el procedimiento, como se sostiene, existiera ya esa propuesta y a ella se remiten todos los informes y todos los estudios que se hacen durante dicha tramitación y se contienen en la MAIN. Y es que no puede desconocerse que, antes del inicio de una norma reglamentaria, es lógico, oportuno y prudente recabar, "con carácter previo",la procedencia de la norma y su contenido, que no son trámites del procedimiento de elaboración, sino actuaciones preliminares, como cabe concluir del art. 133-1º LPAC.

De otra parte, tampoco puede acogerse el reproche que se hace en la demanda en relación con que no exista un estudio económico-financiero de la modificación de adscripción del partido judicial de Xátiva; en primer lugar, porque no existe tal alteración en relación con lo previsto en el proyecto de la norma, como ya hemos dicho, y en segundo lugar, porque no puede pretenderse que en la aprobación del RD se hiciera un estudio económico-financiero de cada una de las alternativas a las adscripciones de los múltiples partidos judiciales que en el RD se adscriben a un determinado juzgado de violencia, en concreto, sobre si sería, desde el punto de vista económico, más favorables adscribirlo a otro juzgado especializado. En la MAIN se recoge un completo examen económico financiero de las decisiones que se adoptan en el RD y en él está incluida la concreta decisión adoptada con relación a la adscripción del partido de Xátiva. Porque lo que no es admisible, y a ello dedicaremos después nuestra atención, que esos términos económicos se vinculen, como se argumenta en la demanda, al pretendido encarecimiento de los servicios que atienden estos juzgados habida cuenta de que si deben existir en todos y cada uno de ellos (los exclusivos y con competencias compartidas), tales servicios quedarían duplicados con la propuesta de la Corporación recurrente.

QUINTO. Los criterios para la demarcación de los Juzgados de Violencia.

El principal de los reproches que se hacen al RD, en la parte impugnada, está referido a lo que podría denominarse las reglas para la adscripción de los partidos judiciales a los juzgados de violencia de nueva creación. En ese sentido, centra esa crítica la Corporación recurrente en que el partido judicial de Xátiva tiene municipios que se encuentran de la sede del Juzgado único de violencia de Alzira a más de 50 kmts que, se dice, es el criterio que se había establecido para dichas adscripciones. Sobre esa base se extiende el argumento a que la decisión adoptada comporta una vulneración de la finalidad de la reforma que comporta el RD, que es acercar la justicia a las mujeres afectadas por el objeto de estos juzgados, así como que encarece, tanto el desplazamiento de las víctimas a la sede del órgano, como de la asistencia letrada, porque víctimas y detenidos de Xátiva serían trasladados a Alzira, lo que implica desplazamientos de abogados y demás profesionales, con fuerte impacto de los servicios sociales, fuerza de seguridad, intérpretes o peritos, que deberían desplazarse.

Suscitado el debate conforme a lo antes expuesto, en grandes líneas, hay una cuestión previa que debemos ya dejar zanjada. En principio, las disposiciones generales, a diferencia de los actos administrativos, solo son susceptibles de causa de nulidad, no de anulabilidad, conforme cabe concluir del artículo 47 de la LPAC, como ya reconocido una reiterada jurisprudencia, que no requiere cita concreta. De otra parte, que, si la nulidad de las disposiciones reglamentarias se condiciona a la vulneración de una norma de rango superior, es manifiesto que, en la medida que se ejerza dicha potestad conforme a los mandatos de esa normativa superior, debe mantenerse su legalidad, sin que sea admisibles que razones de lógica jurídica, aducidas por quien impugna el reglamento, puedan prosperar sobre la potestad discrecional de la Administración a la hora de aprobar el reglamento.

En ese sentido de poco han de servir la invocación de los principios de los actos propios, la falta de justificación, la arbitrariedad o incoherencia, la vulneración de la buena fe o la confianza legítima, como se invoca en la demanda, si dichos principios no encuentran un amparo en la normativa de superior rango que es, no puede olvidarse, la que legitima y condiciona el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Sentado lo anterior, no está de más que, a la vista de las vehementes razones que se aducen en la demanda en contra de la regulación que se contienen en el RD sobre la delimitación territorial del juzgado de violencia de Alzira, examinemos la legitimidad del RD y, por ende, sus limitaciones o, si se quiere, el mandato que el legislador dio al Gobierno para el desarrollo reglamentario de una ley, la LOPJ, con una naturaleza de especial consideración.

Sin perjuicio de las previas actuaciones a nivel político en relación de la violencia contra la mujer, en lo que ahora nos interesa, fue la LO 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integra contra la Violencia de Género la que, entre las medidas que se pretendían adoptar en los ámbitos más diversos de las actividades públicas y privadas, consideró que «conforme a la tradición jurídica española, se ha optado por una fórmula de especialización dentro del orden penal, de los Jueces de Instrucción, creando los Juzgados de Violencia sobre la Mujer y excluyendo la posibilidad de creación de un orden jurisdiccional nuevo o la asunción de competencias penales por parte de los Jueces Civiles. Estos Juzgados conocerán de la instrucción, y, en su caso, del fallo de las causas penales en materia de violencia sobre la mujer, así como de aquellas causas civiles relacionadas, de forma que unas y otras en la primera instancia sean objeto de tratamiento procesal ante la misma sede. Con ello se asegura la mediación garantista del debido proceso penal en la intervención de los derechos fundamentales del presunto agresor, sin que con ello se reduzcan lo más mínimo las posibilidades legales que esta Ley dispone para la mayor, más inmediata y eficaz protección de la víctima, así como los recursos para evitar reiteraciones en la agresión o la escalada en la violencia».Esa declaración de intenciones, que se contenía en la LO deja a las claras que la finalidad de la actuación en favor de la lucha contra la violencia de género era la de la creación de juzgados especializados, hasta el punto de que el mismo legislador reflexiona sobre la posibilidad de haber creado un orden jurisdiccional especial, opción que se rechaza en favor de la especialización. Es más, en la Exposición de Motivos, como vimos, se hace referencia, para legitimar la procedencia del RD, al punto 105 del Pacto de Estado contra la Violencia de Genero de 2017, en el que, al aconsejar la extensión de jurisdicción de estos juzgados, se tomara en consideración «una atención más especializada, ágil y uniforme con la finalidad de conseguir una óptima prestación del servicio público, tanto a las víctimas de violencia de estos partidos judiciales como al resto de los ciudadanos, que recibirán una mejor atención de los Juzgados de Instrucción o de Primera Instancia e Instrucción, que no tendrán que asumir los asuntos ordinarios civiles y penales junto con los de violencia de género.»

De lo expuesto hemos de extraer una primera conclusión que está en abierta contradicción con lo argumentado en la demanda, porque el fundamento de base de que se parte en la demanda es el de hacer primar el criterio de proximidad de los órganos jurisdiccionales a los justiciables sobre el de especialidad. La idea que guio al Legislador en aquella LO fue la de pretender que los procesos referidos a violencia de género debían ser tramitados por órganos jurisdiccionales especializados, porque así se garantizaba "la mayor, más inmediata y eficaz protección de la víctima, así como los recursos para evitar reiteraciones en la agresión o la escalada en la violencia."

Esos criterios que inspiraron aquella reforma, llevo a incorporar a la LOPJ el art. 87.bis, con una redacción que, con modificaciones puntuales, ha estado vigente hasta el año 2025, como veremos, si bien se ha mantenido la idea ya establecida en su incorporación, es decir, la especialización de los juzgados con competencia en materia de violencia, bien adscribiendo dichas materias a un juzgado único con dichas competencias, cuando el número de asuntos lo permitiese, o bien adscribiendo a uno solo, de existir varios, de los juzgados de primera e instancia del respectivo partido, sin que estas materias entraran en el sistema de reparto de asuntos.

Mayor relevancia tiene para el debate de autos que ya en aquella reforma de 2004 se autorizaba que "excepcionalmente",se podrían crear juzgado de violencia "que extiendan su jurisdicción a dos o más partidos dentro de la misma provincia."Era patente la finalidad del legislador de configurar estos juzgados con la finalidad principal de la especialización, porque resulta indudable que, si se agrupaban dos o más partidos, evidentemente siempre supondrían, en la argumentación de la demanda, un mayor alejamiento del órgano de las víctimas.

En coordinación con ese mandato, la LDPJ fue también modificada por esta LO de 2004, para dar cabida a estos juzgados especializados en el art. 4.1º, pero, sobre todo, con la adición del art. 15 bis, también suprimido en la reforma de 2025, del que merece destacarse que sigue, como era obligado, la misma inspiración que la LO y determina la planta de estos juzgados de violencia, habilitando la posibilidad de crear nuevos Juzgados de esta especialidad "en los partidos judiciales en los que la carga de trabajo así lo aconseje."

Lo antes concluido es relevante para el rechazo de lo que constituye el argumento principal de la demanda. En efecto, si como hemos concluido, lo que impone el legislador, para la planta de los nuevos juzgados de violencia, es el de la especialidad, resulta evidente que el criterio de la proximidad territorial, sin perjuicio de que pudiera aceptarse como aconsejable en el informe previo que, al parecer, había emitido el Servicio de Inspección del CGPJ, que no fue asumido en el informe de la Comisión Permanente, emitido en el seno de la tramitación del procedimiento de elaboración del reglamento, es lo cierto que ninguna vinculación tenía el Gobierno para determinar dicha planta obviando esa pretendida distancia de más de 50 Kmts de la sede del juzgado especializado, como acontece en el caso de autos en relación a algunos municipios del partido de Xátiva, en cuanto a determinados municipios de una población exigua en relación con los habitantes que, con el ámbito territorial, se ven beneficiados con la adscripción. Y buena prueba de lo que se quiere decir es que en el RD existen ámbitos territoriales de juzgados de violencia de nueva creación que superan con creces la mencionada distancia, como es el supuesto del de Cáceres, al que se refiere la sentencia a que antes se ha hecho referencia, que extiende su jurisdicción a todo el ámbito de dicha provincia (siete partidos judiciales, además del de la sede) sin que pueda ignorarse que se trata de la tercera provincia del Estado con mayor superficie (Anexo XIII).

Ahora bien, siendo lo anterior suficiente para el rechazo de los argumentos en que se funda la pretensión, no puede silenciarse que lo que realmente se está argumentando, y suplicando, en la demanda, es una alteración de la misma configuración de la planta de los juzgados de violencia de nueva creación. En efecto, si lo que se pretende y se pide en este recurso por la Corporación recurrente es que el partido judicial de Xátiva quede adscrito al ámbito territorial de un hipotético nuevo juzgado de violencia con sede en Ontinyent, solo sería posible si uno de los juzgados que se crean en la Comunidad Valenciana tuviera su sede en dicha ciudad, lo cual, a su vez, solo sería posible por algunas de las siguientes opciones, todas rechazables -por más que no podríamos acoger dicha pretensión conforme al art. 72 LJCA-; o bien revocando la creación del juzgado de Alzira y creando el nuevo juzgado en Ontinyent, que extendería solo su ámbito territorial de Xátiva, porque carecería de sentido ampliarlo a Alzira y, menos aún, a Carles; o ampliar los juzgados asignados a la Comunidad Autónoma en un nuevo jugado de violencia. Es decir, las alternativas son manifiestamente inadmisibles.

Las razones expuestas comportan la desestimación de los motivos examinados y, con ello, del recurso.

SEXTO. Costas procesales.

La desestimación íntegra del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas ocasionadas a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el número 3 del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, fija en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de las partes recurridas.