Sentencia Contencioso-Administrativo 1316/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 706/2024 de 20 de octubre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso y fundamentos de las partes.

El objeto del presente recurso, como ya se ha dicho, es el examen de legalidad del Real Decreto 1140/2024, de 11 de noviembre, por el que se regula la concesión directa de diversas subvenciones en materia agroalimentaria y pesquera (en adelante, RD). La organización agraria Unión de Uniones de Agricultores y Ganadores (UdU) suplica que se declare la nulidad parcial del art. 6 y del Anexo XVIII y se reconozca el derecho de la recurrente a que las subvenciones que se le reconocen se incrementen en las partidas referidas a la participación en los grupos de normativa y de trabajo, en la cantidad de 56.000 €; en 22.500 € por actividades de coordinación y apoyo de los grupos de trabajos y, por último, en la cantidad de 3.000 € por la realización de informes y estudios.

Para una mejor comprensión del debate que se suscita en el proceso es conveniente que recordemos la finalidad y objetivos de la norma reglamentaria que, conforme se declara en su Exposición de motivos, se enmarca en el ámbito de las políticas de apoyo al sector agrario y pesquero, "dada su aportación decisiva al PIB...[que] es estratégico por sus profundas implicaciones sociales",y, como manifestación de dichas políticas, se establece la concesión de ayudas directas, que se habían venido canalizando tradicionalmente por las respectivas Leyes de Presupuestos, si bien, la circunstancia de que en los últimos años no se hayan promulgado la respectivas leyes anuales, acordándose la prórroga de la última aprobada, impide que puedan canalizarse dichas ayudas con dichas prorrogas, dado que está proscrita por el art. 22.2º de la Ley General de Subvenciones. De ahí que se declara que en «este real decreto concurren circunstancias excepcionales que acreditan razones de interés público para su aprobación como subvenciones de carácter directo previstas en el artículo 22.2.c) de dicho cuerpo legal , que permiten atender los importantes fines a que estas entidades propenden en la actividad agraria, pesquera y alimentaria, y atendiendo a la importancia capital de estas medidas para la aplicación de la política agroalimentaria y pesquera del Departamento.»

Con tales presupuestos, se declara en el art. 1 que el objeto de la norma es «la concesión de subvenciones directas de carácter singular a favor de los destinatarios que figuran en el artículo 4, en tanto concurren en dichos destinatarios acreditadas razones en el expediente que dificultan su convocatoria pública, tales como la inexistencia de otras entidades de ámbito nacional equivalentes, y que justifican su elección, por lo importantes bienes públicos provistos en su actividad.»Merece que nos detengamos en el precepto que, no solo fija el objeto del RD, la concesión de subvenciones directas, sino que, por tratarse de subvenciones de carácter singular, es decir, a determinadas organizaciones, se justifican las razones para excluir la convocatoria pública. No obstante, el art. 2 dispone una aplicación expresa de la Ley de Subvenciones y su Reglamento, así como a la LPAC.

Por lo que se refiere a los beneficiarios directos de dichas subvenciones y sus cuantías, conforme se dispone en el art. 4 y 6, resultan beneficiaras, entre otras entidades que ahora nos interesan, las siguientes con las correspondientes cuantías:

- Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (ASAJA) cuya subvención ascenderá a la cuantía de 218.500 euros (art. 6.n).

- Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos-Iniciativa rural (COAG-IR) ascenderá a la cuantía de 218.500 euros (art. 6.ñ).

- Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos (UPA) ascenderá a la cuantía de 218.500 euros (art. 6.o).

- Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos (UdU) ascenderá a la cuantía de 91.000 euros (art. 6.q).

Como cabe concluir de lo expuesto, las ayudas que se conceden a la recurrente son inferiores a las asignadas a las otras tres organizaciones agrarias, de ahí que la finalidad del presente recurso es que la cantidad reconocida a la recurrente se incremente en relación a la concedida a las restantes organizaciones, en la forma en que se expondrá.

En cuanto a la justificación de las mencionadas cantidades reconocidas a las referidas organizaciones, se encuentra en los Anexos del RD, en concreto, en los Anexos XIV, XV y XVI, para las tres primeras mencionadas organizaciones, y en el XVIII para la recurrente.

Conforme a lo establecido en los mencionados Anexos, por lo que se refiere a las tres primeras organizaciones, se dispone que dicha subvención tiene por finalidad "fomentar actividades relacionadas con seguros agrarios"y se integran por tres partidas:

(i) Fomento de actividades relacionadas con los seguros agrarios, mediante información y asistencia a quienes se dediquen a la producción agraria, promoción institucional y colaboración técnica con ENESA: 127.500,00 euros; dicha partida se desglosa en cuatro apartados:

a), actividades de colaboración como miembros de la Comisión General de ENESA [Entidad Estatal de Seguros Agrarios Combinados]: 46.000,00 euros;

b), participación en los grupos de normativa y grupos de trabajo: 56.000,00 euros;

c), coordinación y apoyo en las Comisiones Territoriales de seguros agrarios que se desarrollen en las diferentes comunidades autónomas y en los Grupos de Trabajo que se convoquen en el seno de las citadas Comisiones Territoriales: 22.500,00 euros: y

d), realización de informes y/o estudios que redunden en la mejora del sistema de seguros agrarios: 3.000,00 euros.

(ii) Actuaciones de apoyo a los seguros agrarios mediante actividades de publicidad y divulgación y formación: 89.700,00 euros. Esta cantidad se distribuirá teniendo en cuanta los porcentajes máximos previstos en la norma.

(iii) Informe y certificados de auditoría: 1.300,00 euros, como cantidad máxima.

Por lo que se refiere a la subvención concedida a la recurrente que, como ya dijimos, se detalla en el Anexo XVIII, se distribuye de la siguiente forma:

(i) Actuaciones de apoyo a los seguros agrarios mediante actividades de publicidad y divulgación y formación: 89.500,00 euros. (127.500)

(ii) Informe y certificados de auditoría: 1.500,00 euros, como cantidad máxima. (1.300)

De la confrontación de las ayudas otorgadas a las tres primeras organizaciones (218.500 €) y a la recurrente (91.000 €), se constata que a ésta, al margen de algunas mínimas y no significativas partidas, la disminución de la ayuda es por no haber concedido ninguna cantidad a la recurrente por el concepto de fomento de actividades relacionadas con los seguros agrarios, mediante información y asistencia a quienes se dediquen a la producción agraria, promoción institucional y colaboración técnica con ENESA (127.500,00 €), que sí se conceden a aquellas tres primeras organizaciones.

Pues bien, a la vista de esa específica regulación de las subvenciones que se regulan en el RD, lo que se cuestiona por la recurrente es que, en la adjudicación de la cantidad realizada a su organización, es discriminatoria porque, aun admitiendo que no está integrada en la ENESA, realiza actividades de apoyo al seguro agrario, como se reconoce en el mismo RD. En base a ello se explica el suplico de la demanda, que pretende, precisamente, que se reconozca a la recurrente las partidas de subvenciones que se reconocían a las restantes organizaciones, excepto la que se vincula a la inclusión en ENESA.

La fundamentación de la pretensión es que, a juicio de la defensa de la recurrente, se ocasiona una desigualdad injustificada en la determinación de la subvención que se le reconoce, en relación a las otras tres agrupaciones, que vulnera el art. 14 de la Constitución y la objetividad en el reparto de los fondos públicos; por cuanto, al igual que aquellas tres organizaciones, la recurrente realiza las mismas tareas de apoyo y formación. Se añade que, en relación con esta misma cuestión, se han dictado sendas sentencias por la Sala de la Audiencia Nacional, confirmada por este Tribunal Supremo, en que se anuló una convocatoria de subvenciones de esta misma naturaleza, precisamente por excluir injustificadamente a la ahora recurrente.

Ha comparecido el Abogado del Estado, que suplica la desestimación del recurso, al estimar que, por la motivación de las partidas de la subvención que se consideran discriminatorias, no se ha vulnerado el derecho a la igualdad de la recurrente, que no comporta un trato igualitario, en todo caso, sino que las discriminaciones no estén justificadas y que en el supuesto enjuiciado existe esa justificación.

SEGUNDO. Los criterios establecidos en el RD sobre adjudicación de las subvenciones.

El examen de los reproches que se hacen en la demanda a la norma reglamentaria aconseja que nos centremos en la partida de subvención referida a las actividades relacionadas con los seguros agrarios, mediante información y asistencia a quienes se dediquen a la producción agraria, a la promoción institucional y colaboración técnica con ENESA (127.500 €), a la que ya se hizo antes referencia. Como también se expuso antes, dicha cantidad se integraba en cuatro concretas actividades. Pues bien, lo que se razona en la demanda es que, aceptando que la recurrente no es miembro de la Comisión General de ENESA, sí debe incluirse en la subvención que se le reconoce algunas de las partidas por dicho concepto.

En concreto, se considera que, si bien la primera partida que integra la subvención por dicha actividad (colaboración como miembros de la Comisión General de ENESA), es procedente excluir a la entidad recurrente, porque no está integrada en dicha Entidad pública, no considera que deba ser excluida de las tres restantes partidas (participación en los grupos de normativa y grupos de trabajo, coordinación y apoyo en las Comisiones Territoriales de seguros agrarios que se desarrollen en las diferentes comunidades autónomas y en los Grupos de Trabajo que se convoquen en el seno de las citadas Comisiones Territoriales y en la realización de informes y/o estudios que redunden en la mejora del sistema de seguros agrarios), y ello por cuanto, según se razona en la demanda, sí realiza dichas actividades en el ámbito de los seguros agrarios.

En relación con lo razonado en la demanda en contra de la legalidad del RD hemos de recordar que esas tres partidas, de las cuatro que integran este concepto de la subvención mencionada, son las de la participación en los grupos de normativa y grupos de trabajo (56.000 €); coordinación y apoyo en las Comisiones Territoriales de seguros agrarios que se desarrollen en las diferentes comunidades autónomas y en los Grupos de Trabajo que se convoquen en el seno de las citadas Comisiones Territoriales (22.500 €); y la realización de informes y/o estudios que redunden en la mejora del sistema de seguros agrarios (3.000 €). En la medida que la recurrente desarrolla tales actividades, se considera que debiera haber participado de dichas partidas que integran la subvención y, al no hacerlo así el RD, es nulo de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el art. 47.2º LPAC.

Pues bien, como se sostiene en la contestación a la demanda, el debate se centra en determinar si la exclusión de la recurrente de las concretas partidas a que se ha hecho referencia, pueden estar justificadas porque, como también se recuerda en dichas alegaciones, la igualdad en que se fundamenta la demanda, en relación con la adjudicación de las subvenciones, no comporta de manera ineludible una igualdad en las cantidades otorgadas, sino que las discriminaciones no estén justificadas. Porque, en efecto, discriminación hay, otra cosa será que dicha discriminación no esté justificada y es ese el núcleo del debate.

Ya de entrada debemos partir de que la sentencia que se cita en la demanda ( sentencia de la Audiencia Nacional de 6 de junio de 2012; ECLI:ES:AN:2012:3023, confirmada con la declaración de no haber lugar al recurso de casación) nada aporta al debate de autos, porque lo que allí se cuestionaba era una Orden Ministerial (ARM/1513/2010, de 28 de mayo) en la que se establecía que solo podrían acceder a estas subvenciones directas las organizaciones que estuvieran integradas en la ENESA, de ahí que se declarase que la «exigencia de que solo puedan ser destinatarios las asociaciones que integren la Entidad Estatal de Seguros Agrarios no aparece ni justificada ni necesaria para el fin que se persigue, por lo que procede anular el artículo 1 y 3 de la Orden impugnada en cuanto establece la exigencia de que tales ayudas tan solo pueden ser percibidas por las organizaciones profesionales agrarias o cooperativas agrarias que sean miembros de la Comisión General de ENESA.»Aún cabría añadir que si algo cabe concluir de la mencionada sentencia sería en contra de la recurrente, porque lo que ahora se cuestiona no es que solo las agrupaciones integradas en ENESA puedan acceder a estas ayudas directas, sino la exclusión de unas concretas partidas.

Despejado el camino del examen de la justificación de la discriminación, no está de más que ciñamos el debate a los términos en que ya se ha expuesto ampliamente en el fundamento anterior. Porque la recurrente, efectivamente, tiene reconocida la ayuda "para la realización de actividades de apoyo al seguro agrario"(art. 4.1º.q), estableciendo que, a esos fines, se le reconoce una ayuda de 91.000 €. Dicha cantidad se corresponde con una distribución de 89.500 € con la finalidad de "publicidad y divulgación del seguro agrario"y "formación respecto al seguro agrario"(Anexo XVIII). Esa cantidad es la que, a esos mismos fines, se otorga a las entidades integradas en ENESA.

Ahora bien, el centro de la crítica que se hace en la demanda al RD es que, a las otras organizaciones, que sí están integradas en ENESA, se les reconoce, además, una subvención por importe de 127.500 €, de la que se excluye a la recurrente, que es el fundamento de la pretendida vulneración del derecho a la igualdad. Dicha partida de la ayuda está referida al "fomento de actividades relacionadas con los seguros agrarios, mediante información y asistencia a quienes se dediquen a la promoción institucional y colaboración técnica con ENESA."

En los razonamientos de la demanda se puntualiza aún más, porque de la mencionada cantidad concedida a las agrupaciones integradas en ENESA (127.500 €) una partida (46.000 €) están vinculadas a "actividades de colaboración como miembro de la Comisión General de ENESA"(46.000 €), que la misma recurrente admite que no tiene derecho a percibirla porque no está integrada en la Entidad pública mencionada.

Lo que se cuestiona es que, en las otras tres partidas de esta subvención por el fomento de actividades, al no estar vinculadas a esa integración en ENESA, sino a concretas actividades, no pueden ser excluidas de la subvención otorgada a la recurrente porque, en el razonar de la demanda, ha llevado a cabo dichas actividades de esa naturaleza.

Así delimitado el debate debemos examinar si esas concretas actividades que integran esta partida de la subvención, están vinculadas o no a la ENESA, como parece aceptarse implícitamente en el RD, o si, por el contrario, y como pretende la recurrente, debe primar el aspecto objetivo de la actividad, con independencia de aquella integración en la Entidad pública.

Ya de entrada deberá admitirse que, cuando se define genéricamente esta partida presupuestaria, se imponen dos condiciones, de una parte, que se trate de fomentar actividades relacionadas con los seguros agrarios, y que dicho fomento debía realizarse mediante información y asistencia, promoción institucional y colaboración técnica; pero, y es la segunda condición, esas actividades deben ser "con ENESA".Es decir, ya en la misma definición de esta partida de la subvención se establece esa doble condición.

Que ello es así lo pone de manifiesto la propia redacción de la norma (primer criterio interpretativo que impone el art. 3 del Código Civil) porque se evidencia que todas las actividades que genéricamente se describen en la rúbrica de la partida de la subvención, se incluye la referencia a la Entidad pública, lo cual condiciona los cuatro apartados que desglosan esta partida de la subvención. A diferencia de lo que se pretende en la argumentación de la demanda, esas concretas actividades, por si solas, no generan el derecho a la subvención, sino solo cuando esas actividades se desarrollen en el seno de la ENESA.

Los términos en que se ha acotado el debate, obligan a una reseña sobre la mencionada Entidad pública, al menos, a los efectos de lo que ahora importa.

TERCERO. La naturaleza jurídica de ENESA a los efectos de la adjudicación de la subvención.

La Entidad Estatal de Seguros Agrarios se crea en la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, de Seguros Agrarios Combinados, que en su art. 17 la configura con personalidad jurídica propia y participación con el Estado y las organizaciones y asociaciones de agricultores y ganaderos. La finalidad de dicha entidad es la de "actuar como órgano de coordinación y enlace por parte de la Administración para las actividades vinculadas a los Seguros Agrarios, realizando los estudios necesarios para ir ampliando, en su caso, las coberturas de riesgos, así como los riesgos a asegurar en cada plan y cuantas funciones le encomiende la Administración en cumplimiento de los preceptos de esta Ley."( art. 18). En esas funciones de colaboración, la misma Ley dispone que el Gobierno deberá establecer anualmente el Plan de Seguros Combinados, a propuesta de ENESA, si bien podrán participar las organizaciones y asociaciones de agricultores (art. 5).

La regulación de ENESA se complementa con el Real Decreto 2329/1979, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para aplicación de la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, sobre Seguros Agrarios Combinados.

Pues bien, conforme a dicha regulación, esta Entidad se constituye como un Organismo Autónomo, adscrito al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, con personalidad jurídico-pública y económica, como se corresponde con dichos Organismos, para el cumplimiento de los fines que tiene encomendado (art. 51). Por lo que se refiere a sus órganos de gobierno, se integra por el Presidente, que lo será el Subsecretario del Ministerio; por el Directo, designado por dicho Ministerio; y por la Comisión General, en la que, además del Presidente, se integran "las organizaciones y Asociaciones de Agricultores y Ganaderos"(art. 52). Su financiación lo será, además de otros recursos, las subvenciones concedidas por los Presupuesto Generales del Estado (art. 53).

Por lo que se refiere a las funciones que se confieren al Organismo es, con carácter genérico, la de "coordinación y enlace"entre la Administración para las actividades de los seguros agrarios, mediante la "realización de estudios",sin perjuicio de aquellas "funciones[que] le encomiende la Administración"(art. 49). Por lo que se refiere a las concretas funciones que se confieren a la Entidad, el mencionado art. 49 establece una relación de ellas, de las que prácticamente cabe concluir que asume las funciones más relevantes para la configuración de los seguros agrarios, como son el Plan Anual de Seguros, realizar propuesta al Ministerio en las materias más esenciales de dichos seguros, la realización de estudios o su fomento, divulgación y asesoramiento, entre otras, cuya mención exhaustiva excede de lo que ahora interesa. En suma, la Entidad no sustituye a las aseguradoras ni determina el contenido de los seguros agrarios, pero si los impulsa, controla y configura, además de fomentarlos, para lo que se necesita una actividad de estudio, investigación y divulgación de indudable trascendencia.

No parece que hagan falta grandes esfuerzos de argumentación para llegar a la conclusión de que las agrupaciones que se integran en la ENESA estén beneficiadas, en cuanto a la asignación de las subvenciones anuales, respecto de las restantes organizaciones que no estén integradas en el Organismo, por las evidentes razones, en primer lugar, de que estas últimas no tendrán que llevar a cabo esa funciones que tiene encomendado; y en segundo lugar, porque para el desarrollo de esas actividades, que comporta, por pura lógica, un importante coste, su remuneración ha de serlo mediante estas subvenciones reguladas en el RD. Es decir, las agrupaciones integradas en ENESA asumen la obligación de realizar una serie de actividades, esenciales para la configuración de los seguros agrarios, que solo serán remuneradas por el otorgamiento de estas concesiones. Es cierto que las agrupaciones que no estén integradas en el Organismo pueden desempeñar esas mismas actividades, pero deberá reconocerse que en esos supuestos dichas actividades no tienen el carácter de obligaciones.

El anterior razonamiento se admite implícitamente por la misma recurrente, que ya en la demanda comienza por admitir que, como quiera que no está integrada en la ENESA, es lógico y legítimo que no se le reconozca la primera de las partidas que se integran en esta concreta subvención que, recordémoslo, asciende a la cantidad de 46.000 €, precisamente porque no está integrada en la Comisión General de ENESA.

Dando un paso más en esa delimitación de la incidencia de las funciones encomendadas a ENESA y la distribución de la subvención, es obligada una aclaración a los argumentos de la demanda. En efecto, no es cierto que la mencionada partida de la subvención que nos ocupa lo sea por ser miembro de la Entidad y se justifica la exclusión de la recurrente que no lo está, sino que lo que subvenciona dicha partida es la "actividad de colaboración como miembro de la Comisión General de ENESA."Es decir, es la concreta integración en dicho órgano de gobierno de la Entidad y su concreta actividad, lo que se pretende fomentar con la subvención, no las concretas actividades que, como integrante de dicho órgano, deba cumplir, entre otras razones porque esas actividades no las realizan las agrupaciones integradas, sino la propia Entidad. En otras palabras, dicha partida presupuestaria lo que pretende fomentar es la mera integración en los órganos de la Entidad que, no olvidemos, se financia con estas subvenciones.

Justificada la discriminación en la asignación de esa primera partida de la subvención, por los mismos argumentos debe estimarse justificada la tercera de dichas partidas, referida, como ya sabemos a la coordinación y apoyo en las Comisiones Territoriales de seguros agrarios que se desarrollen en las diferentes comunidades autónomas y en los Grupos de Trabajo que se convoquen en el seno de las citadas Comisiones Territoriales, por la que se concede una ayuda de 22.500 €. Pues bien, al igual que hemos concluido con la integración de las agrupaciones subvencionadas con la partida de la que nos ocupa en la Comisión General, estos Grupos de Trabajo y Comisiones Territoriales, reguladas por la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 21 de noviembre de 1996. De conformidad con dicha regulación, el art. 11 determina la composición de las Comisiones Territoriales, en las que se incluyen a las organizaciones integradas en la ENESA, asignándose a ese organismo importantes funciones de promoción y difusión de estos seguros, elaboración de informes y propuestas, sin perjuicio de las funciones que le puedan encomendar de manera específica (art. 14). En suma, tan legítima es la exclusión de las agrupaciones no integradas en la Comisión General de ENESA, como se admite en la demanda, como en estos órganos territoriales, que se rechaza por la recurrente.

Quedaría aun por examinar si está justificada la exclusión de la recurrente de la segunda de las partidas que integra esta subvención, referida a la participación "en los grupos de normativa y grupos de trabajo"(56.000 €). Sostiene la recurrente que ella dichas actividades y que su exclusión es discriminatoria porque no encuentra justificación alguna. Ya de entrada, deberá concluirse que, conforme a la propia redacción de la norma que examinamos, esas concretas actividades que se subvencionan lo son para cuando se realizan "con ENESA",que es el presupuesto general de esta partida de la subvención, como ya vimos, es decir, como integrante de dicho Organismo, lo que no es el caso de autos. Pero es que, además, esa peculiaridad comporta, de una parte, que dicha intervención en esos grupos para las agrupaciones que se integran en la Entidad es de carácter obligatorio, precisamente por dicha integración; de otra parte, que, precisamente por la integración en el Organismo, la intervención en dichos grupos ha de tener un carácter objetivo, esto es, no en defensa solo de sus afiliados y en tercer lugar, que las actividades desarrolladas por estos grupos tiene carácter facultativo para aquellas agrupaciones no integradas en el organismo, en tanto que para las que si lo están, tiene carácter obligatorio. Es evidente que en la recurrente no concurren dichas condiciones y la discriminación está justificada.

Pero, además de lo expuesto, no se puede desconocer que los mencionados grupos adquieren una especial relevancia dadas las funciones que se encomienda, tanto a la ENESA, como a los Grupos de Trabajo y Comisiones territoriales, conforme resulta del ya mencionado Real Decreto de 1979 y la Orden Ministerial mencionada.

Así pues, las razones expuestas comportan que debe estimarse justificada la exclusión de la recurrente de la partida examinada y, por esas mismas razones, la cantidad asignada a informes y/o estudios que, sin perjuicio de su escasa cuantía (3.000 €), participa de esa misma justificación en cuanto son actividades que se desarrollan "con ENESA".

Por todas las razones expuestas procede la desestimación del presente recurso.

CUARTO. Costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el art. 139.1º LJCA, al desestimarse íntegramente las pretensiones de la recurrente, deben imponérsele las costas del proceso, si bien de conformidad con lo establecido en el párrafo segundo del precepto, se limitan el importe de las costas a 4000 €, incluido el IVA, por todos los conceptos.

VISTOS los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,