Sentencia Contencioso-Administrativo 37/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 36/2025 de 21 de enero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por D. Augusto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de enero de 2025, por el que se denegó la concesión de indulto.

Son relevantes los siguientes hechos, que se extraen del expediente administrativo:

- El Sr. Augusto solicitó la concesión de indulto de la pena de tres años de prisión impuesta por sentencia firme de fecha 4 de julio de 2023 del Juzgado de lo Penal núm. 7 de Valencia, dictada en Procedimiento Abreviado 334/2022, por la comisión de un delito contra los derechos de los trabajadores en concurso ideal con un delito de homicidio por imprudencia grave, confirmada por sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia, Sección Cuarta, de fecha 22 de noviembre de 2023.

- Quedan unidos informes de conducta remitidos al Juzgado de lo Penal por la Delegación del Gobierno en Valencia, entre ellos el realizado por la Guardia Civil de Tavernes Blanques, de la Comandancia de la Guardia Civil de Valencia, en el que se hace constar lo siguiente:

«Realizadas gestiones por componentes de esta Unidad en el entorno del domicilio, actual no cabe reseñar ningún tipo de incidencia en su entorno, a su vez consultado el cuerpo de policía local de la misma localidad, no le consta ningún tipo de incidencia.

Se reseña que el domicilio aportado en la solicitud, ( DIRECCION000 de la localidad de Alboraya) no es en el cual actualmente reside, de igual modo realizadas las gestiones correspondientes por parte de sus antiguos vecinos, comentan del indicado que es muy buena persona.

Haciendo constar que su número de contacto es el: NUM000

Por lo expuesto no se ha observado conducta anómala posterior a los hechos que originaron esta solicitud».

- Obra unida hoja histórico penal en la que consta únicamente la condena antes referida.

- El informe del Ministerio Fiscal es desfavorable a la concesión de indulto ya que afirma que no existen motivos de justicia o equidad o conveniencia pública que lo justifiquen.

- Por último, el Juez sentenciador emite informe desfavorable considerando: «(...) no se ha acreditado la concurrencia de razones excepcionales de justicia, equidad y utilidad pública que justificaran el otorgamiento de un indulto. A mayor abundamiento, debe tenerse en cuenta la gravedad de los hechos por los que ha sido condenado, el hecho de que solo haya abonado 13.300 euros del total de 90.000 euros que debía abonar en concepto de responsabilidad civil, según se indica en la resolución confirmatoria del auto en que se le deniega el beneficio de la suspensión de dicha pena y el criterio contrario expresado tanto por el Ministerio Fiscal, como por las perjudicadas.».

Consta, asimismo, en el expediente, la oposición de las perjudicadas -hijas de la víctima- a la concesión del indulto.

SEGUNDO.- Alegaciones de la parte actora.

Alega el recurrente, en primer lugar, que el Acuerdo impugnado debe calificarse como arbitrario ya que no ofrece motivación ni explicación de las razones por las que deniega el indulto, y que el informe del Tribunal sentenciador no está motivado porque no se ajusta al contenido del artículo 25 de la Ley de Indulto. Además, incurre en error, puesto que a la fecha del informe el condenado ya había abonado 8 pagos de la responsabilidad civil, pues se le otorgó un fraccionamiento a razón de 3.330,00 euros, habiéndose abonado a fecha de la emisión del informe los plazos correspondientes a los meses de junio a diciembre es decir 23.310 euros. Y a fecha de hoy ha abonado la totalidad de los 90.000 euros a los que fue condenado como responsabilidad civil.

Añade que en el expediente administrativo hay una omisión grave, el informe preceptivo de conducta del Subdelegado del Gobierno, que debe emitirse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la citada Ley.

En cuanto al fondo, alega que la concesión del indulto no produce daño a derechos de terceros, dado que el condenado viene cumpliendo la responsabilidad civil a la cual fue condenado, mantiene una conducta intachable, ha colaborado durante todo el proceso con la justicia, se trata de una persona no reincidente condenada por un delito imprudente y con concurrencia de culpa por parte de la víctima, y se encuentra y se ha encontrado siempre a disposición del Tribunal sentenciador. El indulto no causa perjuicio ni lastima los derechos de terceras personas, las hijas del fallecido están cobrando la responsabilidad civil, habiendo abonado el condenado en la actualidad 70.000 de los 90.000 euros que deberían percibir, ayudó con los gastos de sepelio y colaboró con los familiares del fallecido.

Añade que tiene dos hijos de 14 y 16 años, es un ciudadano trabajador no un delincuente, y por una imprudencia se ha visto imputado en un hecho que ha intentado resolver por todos los medios.

TERCERO.- Oposición del Abogado del Estado.

El Abogado del Estado expone la doctrina de la Sala en cuanto a la inexigibilidad de motivación de las denegaciones de indulto. Y recuerda que el control jurisdiccional de los acuerdos denegatorios de indulto tiene determinados límites: 1) El control jurisdiccional no puede afectar a los derechos de motivación. 2) Sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento (incluidos los informes preceptivos y no vinculantes a los que alude la Ley de Indulto). 3) No se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo.

Afirma que para que los defectos de tramitación se consideren relevantes deberán realmente impedir que el órgano competente pueda disponer de la información necesaria para decidir sobre la oportunidad del indulto, como ha declarado reiteradamente esta Sala.

Hace referencia a los informes emitidos en el expediente, y concluye que la resolución denegatoria del indulto es conforme a derecho.

CUARTO.- Doctrina jurisprudencial sobre el control judicial de los acuerdos denegatorios de indulto y el informe del Tribunal sentenciador del artículo 25 de la Ley de Indulto .

En nuestra jurisprudencia se viene señalando que los acuerdos denegatorios de la concesión de indulto constituyen actos graciables, como categoría distinta de los actos discrecionales y controlables exclusivamente en cuanto a determinados elementos.

Así lo recordábamos en la STS n.º 1.271/2021, de 27 de octubre, en la que, al respecto, decíamos: «Así se desprende de la doctrina establecida en casos similares en las sentencias de esta Sala de 28-5-2015, recurso 435/14, 26-2-2016, recurso 833/2015 y 13-11-2015, recurso 921/2014, en las que se hace referencia al abundante acervo jurisprudencial en orden al alcance de la revisión jurisdiccional de las decisiones de indulto, de las que sólo algunas se pronuncian sobre acuerdos de concesión de indulto (casaciones 166/2001, 26/2006, 68/2009, 165/2012 y 13/2013), siendo el resto, pronunciamientos sobre acuerdos denegatorios, tales como las de 30 de enero de 2014, casación 407/12; 15 de septiembre de 2014, casación 109/14; 14 de noviembre de 2014, casación 251/14; 28 de mayo de 2015, casación 435/14, y 13 de noviembre de 2015, casación 921/14, todas relativas a acuerdos denegatorios de indulto».

También en la citada STS n.º 1.271/2021 hacíamos expresa alusión al alcance del control jurisdiccional en esta materia, señalando:

«Como se recoge en dichas sentencias, la doctrina puede condensarse en los siguientes parámetros: 1) El control no puede afectar a los defectos de motivación; 2) Sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento (incluidos los informes preceptivos y no vinculantes a los que alude la Ley de Indulto); 3) No se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo».

Y en cuanto al informe del Tribunal del artículo 25 de la Ley de Indulto, nos resulta oportuno recoger aquí el enunciado de dicho precepto:

«El Tribunal sentenciador hará constar en su informe, siendo posible, la edad, estado y profesión del penado, su fortuna si fuere conocida, sus méritos y antecedentes, si el penado fue con anterioridad procesado y condenado por otro delito, y si cumplió la pena impuesta o fue de ella indultado, por qué causa y en qué forma, las circunstancias agravantes o atenuantes que hubiesen concurrido en la ejecución del delito, el tiempo de prisión preventiva que hubiese sufrido durante la causa, la parte de la condena que hubiere cumplido, su conducta posterior a la ejecutoria, y especialmente las pruebas o indicios de su arrepentimiento que se hubiesen observado, si hay o no parte ofendida, y si el indulto perjudica el derecho de tercero, y cualesquiera otros datos que puedan servir para el mejor esclarecimiento de los hechos, concluyendo por consignar su dictamen sobre la justicia o conveniencia y forma de la concesión de la gracia».

Pues bien, tal como hemos razonado entre otras, en nuestra sentencia de 7 de julio de 2021, Rec. 169/2020, FJ 3. °:

«Finalmente, en cuanto a las deficiencias atribuidas al informe del Tribunal sentenciador, como hemos señalado en la citada sentencia de 16 de enero de 2020 , por referencia a la de 17 de febrero de 2010 , en relación con los informes del Ministerio Fiscal y del órgano jurisdiccional, como ya se señala en la citada sentencia, el artículo 25 de dicha Ley no exige preceptivamente la inclusión en el informe del Tribunal sentenciador de todos los datos que en dicho artículo se menciona, aludiendo el precepto a que dichas circunstancias se harán constar en el informe "siendo posible". Ha de añadir a lo anterior que, como al principio expusimos, la jurisprudencia de esta Sala considera que el contenido de dicho informe carece de carácter vinculante, y que la omisión de algún dato de los del artículo 25 de la Ley de Indulto supondría simplemente una irregularidad formal no invalidante que no habría de acarrear la anulación de la resolución, teniendo en cuenta en este caso, que tanto en el informe emitido por el Tribunal sentenciador con en el del Ministerio Fiscal, se atiende a la proporcionalidad entre la pena impuesta y el resultado lesivo, como fundamento del sentido negativo de los mismos, que resultan suficientemente fundados. Está misma doctrina la hemos reiterado en la reciente sentencia de 16 de abril de 2018 , al razonar que: "(...) el artículo 26 de la Ley del indulto no exige preceptivamente la inclusión, en el informe del Tribunal sentenciador, de todos los datos que en dicho artículo se mencionan. A lo que alude el precepto es que dichas circunstancias se harán constar en él informe "siendo posible".»

Además, el aporte de este informe debe ser completado con el resto de información que consta en el expediente como es la hoja histórico penal, la sentencia condenatoria y el informe del Ministerio Fiscal, y así lo hemos dicho, por ejemplo, en sentencia de 15 de junio de 2022, recurso 274/2021:

«Por otra parte, en relación a los informes que deben ser emitidos e incorporados al procedimiento antes de que el Gobierno se pronuncie sobre la solicitud de indulto, previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley de Indulto , conviene tener presente que, conforme a la doctrina sentada -entre otras- en la STS nº 68/2022, de 26 de enero (RCA 381/2020 ), para que los defectos de tramitación se consideren relevantes deberán realmente impedir que el órgano competente pueda disponer de la información necesaria para decidir sobre la oportunidad de la concesión del indulto a la vista de la evolución de la personalidad del condenado tras la imposición de la pena o, en su caso, sobre la conveniencia de la conmutación o condonación de ésta».

Tal y como señalamos en nuestra sentencia de 20 de septiembre de 2016 (Rec. 1507/2015) - y reiteramos en STS de 26 de enero de 2022 (Rec. 381/2020) -, «reducido el control jurisdiccional de los actos que se pronuncian sobre las peticiones del derecho de gracia, este Tribunal ha considerado que por tratarse de cuestiones que afectan al procedimiento, los vicios que se denuncien han de estar referidos a los supuestos de nulidad de pleno derecho que se contienen en el invocado artículo 62.1º.e) de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( art. 47.1.e) Ley 39/2015 ), que remite a la nulidad de pleno derecho los actos cuando se prescinda «total y absolutamente» del procedimiento establecido, con el alcance que se ha dado a tales conceptos jurídicos por la jurisprudencia; o bien, en otro caso, a los supuestos genéricos de anulabilidad del artículo 63 de la mencionada Ley de procedimiento ( art. 48 Ley 39/2015 ), que condiciona la declaración de ineficacia de los actos por otros defectos de procedimientos, a los supuestos en los que se ocasione indefensión o impida al acto alcanzar su fin. La interpretación de ambos preceptos se ha hecho por la jurisprudencia en sentido sustancialista, partiendo de que en nuestro Derecho las formas no tienen una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son garantía de acierto para la Administración y de defensa de los derechos de los ciudadanos; lo cual ha llevado a declarar que cuando no se haya omitido de manera absoluta el procedimiento, solo aquellas omisiones que ciertamente resulten relevantes pueden comportar la ineficacia del acto por la vía de anulabilidad, doctrina que aplicada al caso de autos, la jurisprudencia citada lo remite a la emisión de los informes que se consideran relevantes para apreciar las circunstancias que han de ser tenidas en cuenta para pronunciarse sobre el derecho de gracia solicitado.»

QUINTO.- Examen del expediente y aplicación al caso concreto.

Aplicando la doctrina al caso enjuiciado debemos adelantar que no son de acoger las alegaciones formuladas por el recurrente.

Así, ha de desecharse la impugnación referida a la falta de motivación del acuerdo recurrido puesto que la denegación del indulto no es contraria al principio de ejecutividad de las resoluciones judiciales que se consagra en los artículos 117 y 118 del CP, con lo que no se exige motivación en los acuerdos denegatorios. Y, como se ha señalado, los acuerdos de indulto constituyen actos graciables, como categoría distinta de los actos discrecionales y controlables exclusivamente en cuanto a determinados elementos.

Y también hemos de rechazar el motivo del recurso referido a la insuficiencia del informe del Tribunal sentenciador en cuanto a que no responde al contenido del artículo 25 de la Ley de Indulto. Al respecto nos remitimos a la doctrina de esta Sala en la que no se considera precisa la inclusión de cada uno de los datos de dicho precepto. Y a lo anterior añadimos que el informe del Tribunal sentenciador traslada los motivos o razones por los que su parecer es desfavorable, y se centran en la gravedad del delito cometido y en que el condenado sólo había abonado en concepto de responsabilidad civil 13.330 euros del total de 90.000 euros fijado en sentencia, y este sí es un dato posterior relativo a la conducta del penado.

En la demanda alega que hay un error en este informe, y que en esa fecha había abonado parte de la responsabilidad civil, y había obtenido un fraccionamiento, quedando pendiente a la fecha de la demanda 20.000 euros por abonar a las hijas del fallecido. No aporta, sin embargo, documento alguno que acredite ese abono.

En todo caso, en el informe del órgano sentenciador no observamos ese error a qué se refiere el recurrente, pues en su propia solicitud de indulto, presentada en fecha 23 de octubre de 2024, expuso que había «hecho ingreso de parte de la Responsabilidad Civil a la que ha sido condenado, comprometiéndose a abonar el resto de forma fraccionada». Y ese abono de una parte de la responsabilidad civil es lo que se recoge en el informe.

Concluimos que el examen conjunto e integral- tal como viene exigiendo nuestra doctrina expuesta en el precedente fundamento jurídico- de los informes y documental obrante en el expediente administrativo, permite formar de manera suficiente la convicción del Consejo de Ministros sobre el grado de integración o reinserción del solicitante y, en definitiva, para decidir sobre la oportunidad de la concesión del indulto a la vista de la evolución de la personalidad tras la imposición de la pena, y la conveniencia de la conmutación o condonación de esta; por lo que no se aprecia la concurrencia de vicio o defecto alguno en la tramitación de la solicitud de indulto.

SEXTO.- Costas procesales.

En cuanto a las costas, de conformidad con el art. 139 LJCA, procede imponerlas a la parte actora al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas y haciendo uso de la facultad que nos otorga el artículo 139.3 LJCA, quedan las costas fijadas en un máximo de 4.000 euros - más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido, si procediere -, a la vista de la índole del asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en los escritos de las partes.